4.6.1 Innledning
I dette punktet drøftes skolenes bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i skolemiljøsaker.
Opplæringsloven kapittel 9 A inneholder regler om elevenes skolemiljø. Reglene gjelder for elever i grunnskoler og videregående skoler, inkludert elever i friskoler. Pliktene etter kapittel 9 A er i hovedsak lagt på den enkelte skole og den enkelte ansatte, men det er skoleeier som har det overordnede ansvaret for at reglene etterleves. Det er dermed
skoleeier som er behandlingsansvarlig for personopplysninger som behandles i forbindelse etterlevelse av reglene om skolemiljø.
4.6.2 Gjeldende rett
Aktivitetsplikten i opplæringsloven § 9 A-4 innebærer en plikt til å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak for å sikre at elever har et trygt og godt skolemiljø.
Videre er det krav om at det lages en aktivitetsplan i tilfeller hvor det settes inn tiltak og
krav om at det dokumenteres hvordan aktivitetsplikten er oppfylt. Skolens aktivitetsplikt skal blant annet bidra til at skolene raskt og effektiv tar tak i alle situasjoner der elever ikke har det trygt og godt på skolen.
I forarbeidene til opplæringsloven er det lagt til grunn at skolen både har en plikt og en rett til å behandle personopplysninger, herunder særlig kategorier personopplysninger som en konsekvens av de handlingene som aktivitetsplikten krever.45 Det samme gjelder for den skjerpede aktivitetsplikten. I forarbeidene ble det konkludert med at det var overflødig å ta inn en eksplisitt lovhjemmel for slik behandling.
I opplæringsloven § 9 A-3 er det fastsatt at skolene skal ha nulltoleranse mot krenkelser av elever både fra elever og ansatte ved skolen. Videre følger det av denne bestemmelsen at skolen skal arbeide kontinuerlig og systematisk for å fremme helsen, miljøet og
tryggheten til elevene slik at kravene i kapittel 9 A blir oppfylt. Når det gjelder det psykososiale skolemiljøet, er plikten for de ansatte til å følge med på elevene også understreket i § 9 A-4. Behovet for å behandle personopplysninger i det forebyggende skolemiljøarbeidet er ikke omtalt i forarbeidene til kapittel 9 A om elevenes skolemiljø.
Våren 2020 ble det vedtatt endringer i opplæringsloven § 9 A-3 andre ledd, etter forslag i Prop. 81 L (2019–2020) Endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen
(tilpasning til ny kommunelov). Dagens krav om et kontinuerlig og systematisk arbeid med skolemiljøet (internkontroll) blir erstattet av et krav om at «skolene skal forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen og læringen til elevene». Endringen skal etter planen tre i kraft fra 1. januar 2021.
I 2019 behandlet Datatilsynet en sak om bruk av ikke-anonym undersøkelse i det forebyggende skolemiljøarbeidet.46 I undersøkelsen ble elevene bedt om å gi følgende personopplysninger: eget navn og klasse, opplysninger om egen trivsel (venner, bråk, etc.), navngi andre elever som bråker, opplysninger om eleven selv er blitt mobbet, navngi hvem som mobber eleven, opplysninger om hvorvidt eleven selv mobber, navngi andre elever som blir mobbet, og navngi elever som mobber.
Datatilsynet konkluderte med at kommunen ikke hadde behandlingsgrunnlag for den behandlingen av personopplysninger som ble gjort ved bruk av det aktuelle
kartleggingsverktøyet (Spekter). I sitt vedtak omtaler Datatilsynet både opplæringsloven § 9 A-3 og «følge med»-plikten i § 9 A-4 som aktuelle rettsgrunnlag, men vurderingen av behandlingsgrunnlaget er kun knyttet opp mot «følge-med» plikten i § 9 A-4. I sin begrunnelse viser Datatilsynet til at lovbestemmelsen ikke er klar og tydelig nok, at bestemmelsen ikke er utredet med hensyn til personvernkonsekvenser, og at det i lovens forarbeider ikke er holdepunkter for at lovgiver har vurdert i hvilken utstrekning det må behandles personopplysninger i det forebyggende skolemiljøarbeidet. Datatilsynets avgjørelse er klaget inn for personvernnemnda, men ikke avgjort (pr. 1.11.20).
45 Prop. 57 L (2016–2017) pkt. 5.5.2.6 og 5.5.7.
46 Sak 18/03917-9.
4.6.3 Departementets vurdering
4.6.3.1 Generelt om behandling av personopplysninger i skolemiljøsaker
I skolenes oppfyllelse av elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø vil det være aktuelt å behandle personopplysninger om både elever og ansatte ved skolen. Dette kan være opplysninger om eleven som utsettes for krenkelser, medelever som krenker eller
beskyldes for å krenke andre, elever som har varslet om hendelser eller episoder, ansatte som har observert situasjoner, eller som på annen måte har kunnskap om saken, eller ansatte som selv blir beskyldt for å krenke en elev.
I skolemiljøsaker vil det ofte behandles særlig kategorier personopplysninger og
opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Eksempler på dette er helseopplysninger som diagnoser og ulike former for adferdsproblematikk, etnisitet, religiøs tilknytning eller seksuell orientering. Det kan også behandles en del opplysninger som ikke nødvendigvis vil falle under definisjonen av særlig kategori, men som er av svært privat og
beskyttelsesverdig karakter, som opplysninger om tilknytning til barnevernet og utfordringer i familien. Også beskrivelser av de hendelser og episoder som danner
grunnlag for skolemiljøsaker, kan være av sensitiv karakter (seksuelle overgrep eller andre kroppskrenkelser, alvorlige voldsepisoder og trusler). I slike saker vil det også kunne behandles opplysninger som personkarakteristikk og andre beskrivelser av enkeltpersoner som oppleves å være av svært personlig karakter. Elevenes rett til et trygt og godt
skolemiljø tar utgangspunkt i den enkelte elevs opplevelse. I skolemiljøsaker vil det dermed være nødvendig å behandle personkarakteristikker og beskrivelser av enkeltpersoner og situasjoner som er uttrykk for en elevs subjektive oppfatning.
Departementet understreker at det bare kan behandles personopplysninger i den
utstrekning det er nødvendig for å oppfylle skolens forpliktelser. Videre må behandlingen skje innenfor reglene i personopplysningsloven, blant annet kravene til
informasjonssikkerhet, lagringstid og krav til sletting. Skoleeiere må dessuten være oppmerksomme på at det ved behandling av opplysninger av svært personlig karakter stilles strengere krav til vurderinger og tiltak fra den behandlingsansvarliges side, jf.
personvernforordningen artikkel 6 nr. 2, artikkel 24 og 35.
4.6.3.2 Ulike typer av ikke-anonyme undersøkelser
Det finnes en rekke ulike ikke-anonyme undersøkelser som kan hjelpe skoler i å kartlegge elevers opplevelse av skolemiljøet. Noen undersøkelser handler om elev-elev relasjoner og kan ha som formål å gi bedre innsikt i sosiale dynamikker og hierarkier i en
elevgruppe. Spørsmålene i en slik undersøkelse kan være positivt formulert, som f.eks. i noen sosiogram hvor elever kan bli spurt om å navngi tre elever i klassen som de liker å være sammen med i friminutt eller samarbeide med i opplæring i fag. Det finnes også undersøkelser som stiller elever direkte spørsmål om eventuelle negative relasjoner til medelever, og hvem de opplever at krenker medelever. Videre varierer det fra
undersøkelse til undersøkelse om elevene får strukturerte spørsmål med faste svaralternativ, eller om det er åpne svarfelt hvor elevene selv kan skrive egne svar.
Ikke-anonyme undersøkelser kan også kartlegge relasjoner mellom ansatte og elever og gi grunnlag for at lærere kan vurdere og få oversikt over relasjoner mellom de voksne på skolen og elevene. Disse undersøkelsene kan være rettet både mot de ansatte og mot elevene. Gjennom en slik relasjonskartlegging kan de ansatte få et innblikk i hvilke elever de voksne på skolen har en god, usikker eller vanskelig relasjon til. Denne typen
kartlegging kan også ses i sammenheng med undersøkelser av klassemiljø og relasjoner elevene imellom. Da vil skolen se om de elevene som de voksne ikke har positive relasjoner til, også har tilsvarende relasjoner til sine medelever.
Enkelte undersøkelser kartlegger både elev-elev relasjoner, og lærer-elev relasjoner.
De ulike typene ikke-anonyme undersøkelser er utformet med noe ulike formål. Enkelte undersøkelser, som for eksempel sosiogram, vil være egnet til bruk både i forkant av mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, og når skolen undersøker etter mistanke eller kjennskap. Andre undersøkelser er utformet for å kartlegge en situasjon der skolen er kjent med at det er en elev som ikke har det trygt og godt.
4.6.3.3 Bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i det forebyggende skolemiljøarbeidet
I punkt 4.6.3.4 omtales bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i tilfeller hvor det foreligger en konkret mistanke om at en eller flere elever ikke har det trygt og godt på skolen. I dette punktet drøftes bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i det forebyggende skolemiljøarbeidet. De rettslige forpliktelsene til skolen til å arbeide forebyggende følger av opplæringsloven § 9 A-3 og § 9 A-4.
Skolene har flere andre måter å følge med på elevenes skolemiljø på enn å bruke ikke-anonyme undersøkelser, for eksempel strukturerte og ustrukturerte elevsamtaler,
utviklingssamtaler, systematisk og usystematisk observasjon og samtaler med hjemmet.
I det forebyggende arbeidet må skolen jobbe systematisk med sosial læring og utvikling, og med å skape fellesskap, samhold og trygghet mellom elevene og mellom voksne og elever. Å etablere et kollektivt klassemiljø med en felles identitet ser ut til å forebygge negativ samhandling og gruppedynamikker mellom elever. Den forebyggende innsatsen gjennom miljø-, fellesskaps- og relasjonsbygging er spesielt viktig fordi krenkelser elever imellom ofte foregår på digitale og fysiske arenaer der voksne i liten grad er til stede og kan følge opp eller oppdage krenkelsene.
At de ansatte følger med, er nødvendig for at de skal kunne få mistanke eller kunnskap om at elever ikke har det trygt og godt. De ansatte må være bevisste på når og hvor krenkelser kan skje. Det er også viktig at ansatte, som et ledd i å følge med og fange opp, er spesielt oppmerksom på elever med særskilt sårbarhet. De ansatte må være oppmerksomme på endringer i atferd hos enkeltbarn samt på endringer i klassemiljøet/barnemiljøet. For enkeltbarn kan dette komme til syne for eksempel gjennom endringer i oppførsel;
innesluttethet, aggressivitet, trøtthet, manglende konsentrasjon, dårligere skoleresultater, urovekkende atferd, barnet er asosialt, skolevegring osv. Noen barn blir stille og trekker
seg tilbake i lek eller deltar ikke i lek og aktiviteter, mens andre trer tydelig fram og gir beskjed når ting blir vanskelig. Endringer i barnegrupper eller klasser kan være mer bråk og uro, merkbar reduksjon i elevaktivitet i klasseoffentligheten, endringer i sosialt samspill og hvilke barn som leker sammen, og sosial kontroll.
Forskning viser at det er viktig at skolen har god innsikt i sosiale dynamikker og relasjoner i skolemiljøet. Faglig sett er det viktig at skolen følger med på om det finnes sterke sosiale hierarkier, negative dynamikker, svake eller negative relasjoner mellom elever, og mellom ansatte og elever. I praksis kan dette noen ganger være krevende for skolen å få god innsikt i, blant annet fordi mange elever ikke forteller de voksne om krenkende ord og handlinger elever imellom og synes det er vanskelig å snakke med voksne om dette.
På denne bakgrunnen mener departementet at det er hensiktsmessig å åpne opp for ikke-anonyme undersøkelser i det forebyggende arbeidet, men med noen begrensinger som følger under.
For at skolene skal kunne oppfylle plikten til å arbeide forebyggende, bør de i enkelte tilfeller ha adgang til å bruke ikke-anonyme undersøkelser. Det er viktig at både skoleeier, som er ansvarlig for de behandlingene av personopplysninger som skolene gjør, og
skolene har et felles avklart og bevisst forhold til valg av forholdsmessige virkemidler i forbindelse med oppfyllelse av pliktene etter kap. 9 A. Skoleeiere og skoler må ha en høy bevissthet om formålet med en ikke-anonym undersøkelse, og hva slags ikke-anonyme undersøkelser de eventuelt vil bruke i det forebyggende arbeidet (jf. punkt 4.6.3.2 om ulike typer ikke-anonyme undersøkelser). En viktig hensikt med ikke-anonyme
kartlegginger i forbindelse med forebyggende arbeid bør alltid være å avdekke behovet for tiltak og å finne egnede tiltak for å forbedre relasjoner, og sikre alle elever et trygt og godt skolemiljø.
Departementet vurderer det slik at det ikke vil være hensiktsmessig i det forebyggende arbeidet å bruke ikke-anonyme undersøkelser hvor elever blir bedt om å navngi medelever i en negativ sammenheng eller blir direkte spurt om negative relasjoner og dynamikker mellom andre elever. Bakgrunnen for dette er at en slik undersøkelse i forbindelse med forebyggende arbeid kan være uforholdsmessig inngripende for elevene. Departementet vil imidlertid ikke stenge helt for muligheten for skolene til å undersøke negative relasjoner som et ledd i det forebyggende arbeidet, men skolene skal ikke kunne gjennomføre undersøkelser som vil være uforholdsmessig inngripende for elevene sammenliknet med at formålet er å forebygge. Et mulig tiltak for å unngå at en slik undersøkelse i forebyggende øyemed blir uforholdsmessig inngripende for elevene, er å begrense spørsmålsstillingen til enklere ja-/nei-spørsmål om negative relasjoner og observasjoner uten bruk av fritekst. På denne måten blir ingen medelever navngitt. Dette kan for eksempel være aktuelt i en situasjon der en skole opplever at miljøet i en klasse utvikler seg i negativ retning, og de ser behov for å styrke klassemiljøet, men hvor de ikke har mistanke om at en eller flere konkrete elever ikke har det trygt og godt.
4.6.3.4 Bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser når det foreligger en konkret mistanke
Dersom ansatte i skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har det trygt og godt på skolen, har skolen en plikt til å undersøke saken nærmere, jf. opplæringsloven
§ 9 A-4 tredje ledd. Noen utfordringer i skolemiljøet er det vanskelig å få bukt med, enten fordi voksne ikke får god nok innsikt i dem, ikke anser dem som skolens ansvar eller avskriver dem som ikke alvorlige nok. Når skoler undersøker elevenes skolemiljø, er det derfor viktig at negative dynamikker og relasjoner ikke «går under radaren» eller blir bagatellisert.
Noen kompetansemiljøer og skoler mener at ikke-anonyme undersøkelser hvor elevene får direkte spørsmål om negative relasjoner i elevgruppa er nyttige. Det vises blant annet til at det er nødvendig å stille elevene spørsmål som kan oppleves som vonde og sensitive, for å få nødvendig innsikt i det psykososiale miljøet. Videre pekes det på at ikke alle elever klarer å snakke om dette ansikt til ansikt, noen synes det er bedre å utrykke seg skriftlig.
Andre fagmiljø og skoler er kritiske til undersøkelser hvor elevene spørres om negative relasjoner til medelever eller relasjoner mellom andre elever, og viser blant annet til at dette kan bidra til å manifestere uheldige roller og vanskelige relasjoner. Det finnes ikke et godt kunnskapsgrunnlag i dag om hvordan elever i ulike aldre opplever å delta i ikke-anonyme undersøkelser, og hvordan elever opplever å svare på spørsmål om negative relasjoner.
Departementet mener det kan være uheldig å forby ikke-anonyme
læringsmiljøundersøkelser hvor man spør om elevens negative relasjoner eller elevens synspunkter om relasjoner mellom andre elever. Vi mener likevel at adgangen til dette skal være forbeholdt situasjoner som eventuelt krever en slik type nærmere undersøkelse og oppfølgning, se over. Departementet mener at ikke- anonyme
læringsmiljøundersøkelser hvor elever blir spurt om å navngi medelever, fortelle om negative relasjoner eller relasjoner mellom andre elever er mest hensiktsmessig å benytte ved langvarige, uoversiktlige eller kompliserte utfordringer i skolemiljøet, der andre måter å undersøke på ikke har ført fram.
4.6.3.5 Bruk, oppfølging og oppbevaring av resultater fra ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser
Hvilken type ikke-anonyme undersøkelser som egner seg i den enkelte situasjonen, må gjøres etter en konkret vurdering fra skolen der de blant annet ser på hva de har behov for å kartlegge, og hvordan de vil bruke informasjonen fra kartleggingen. For alle typer undersøkelser hvor elever skal svare på spørsmål, må spørsmål og svaralternativer være tilpasset elevenes alder, modenhet, forståelse og erfaringer.
Resultatene av ikke-anonyme undersøkelser må bare brukes internt på skolen, og skolen må være bevisst på de etiske implikasjonene og behandle materialet respektfullt og
konfidensielt. En kartlegging har ingen hensikt hvis ikke resultatet av kartleggingen ender opp i tiltak for å styrke og bedre relasjoner og det psykososiale miljøet.
Skolenes plikter i kapittel 9 A i opplæringsloven innebærer at skolene må følge opp resultatene fra slike undersøkelser. Dersom en undersøkelse viser utfordringer i
læringsmiljøet, må skolene undersøke nærmere. Dette kan for eksempel gjøres gjennom elevsamtaler. Å følge opp opplysningene fra ikke-anonyme undersøkelser er viktig for å få et best mulig grunnlag for å vurdere behovet for tiltak og valg av tiltak. Det er dessuten viktig for å sikre riktigheten av opplysningene om elevene som skolene får gjennom slike undersøkelser. Departementet vil her understreke at den enkeltes opplevelse av ikke å ha det trygt og godt, uansett alltid skal føre til tiltak og hjelp fra skolens side.
Departementet har også vurdert om det bør fastsettes særskilte krav om sletting av
resultater fra ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser. Det er vanskelig å finne fram til et generelt krav om sletting da skolens behov for å oppbevare opplysningene kan variere.
Det vil også være krevende å regulere sletting fra skolens systemer uten å samtidig gripe inn i arkivplikten. Departementet har derfor kommet til at det ikke bør fastsettes et særskilt krav om sletting. Departementet understreker at de generelle reglene i
personvernforordningen gjelder, og at skolene ikke må oppbevare personopplysningene lenger enn nødvendig ut fra formålet. De generelle kravene om
personopplysningssikkerhet i forordningen og departementets forslag til presiseringer om tilgangsstyring og krav til kompetanse vil dessuten også gjelde for denne behandlingen (se punkt 4.3).
4.6.3.6 Behovet for et tydeligere rettslig grunnlag for bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser
Departementet mener i utgangspunktet at det ikke er nødvendig å regulere spesifikke behandlinger av personopplysninger i skolen. Departementet legger opp til en regulering der forslag til en generell bestemmelse i loven vil tydeliggjøre at det vil bli behandlet personopplysninger, mens de konkrete rettslige forpliktelsene vil vise formålet med ulike behandlinger. I tillegg foreslår departementet å forskriftsregulere hvilke typer
personopplysninger som behandles. Departementet mener dette samlet sett vil gjøre det tydeligere og mer forutsigbart for elever og andre som opplysningene gjelder. Se nærmere omtale i punkt 4.2.
Når det gjelder bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser, mener departementet at det likevel er behov for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for slik behandling.
Datatilsynet har i Spekter-saken (se punkt 4.6.2) konkludert med at skolene ikke har behandlingsgrunnlag for slike undersøkelser med henvisning til at lovbestemmelsen ikke er klar og tydelig nok. Datatilsynets vedtak er påklaget og ligger til behandling i
Personvernnemnda, så saken er ikke endelig avgjort. Uavhengig av utfall i saken viser Datatilsynets vedtak at det kan være behov for å klargjøre det rettslige grunnlaget for slike undersøkelser. Ettersom slike undersøkelser griper inn i personvernet til mange elever og kan utgjøre en særlig risiko for personvernet til den enkelte, ser departementet også behov for å fastsette regler for slike undersøkelser for å begrense risikoen og hindre unødig inngrep i elevenes personvern.
Departementet mener at plikten i § 9 A-347 til å forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø og aktivitetsplikten i §§ 9 A-4 og 9 A-5 gir et tilstrekkelig rettslig grunnlag på lovs nivå. Departementet foreslår derfor ikke endringer i disse
bestemmelsene. Departementet foreslår i stedet at det fastsettes nærmere regler om bruk av ikke-anonyme undersøkelser i forskrift.
4.6.4 Departementets forslag
Departementet foreslår for det første at det fastsettes i forskrift at ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser kan benyttes som en del av det forebyggende
skolemiljøarbeidet etter opplæringsloven § 9 A-3 dersom dette er en hensiktsmessig måte å kartlegge læringsmiljøet på. Vilkåret om at det må være hensiktsmessig innebærer at det må vurderes om læringsmiljøet kan og bør kartlegges på andre måter, og om en ikke-anonym læringsmiljøundersøkelse vil gi den informasjonen skolene trenger i det
forebyggende arbeidet. Departementet foreslår videre at det fastsettes i forskriften at ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser kan brukes som et ledd i oppfyllelse av
aktivitetsplikten i opplæringsloven §§ 9 A-4 og 9 A-5 ved langvarige, uoversiktlige eller kompliserte utfordringer i skolemiljøet, der andre måter å undersøke på ikke har ført fram.
Begrunnelsen for at departementet foreslå strengere vilkår for bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i konkrete saker, er at det i slike tilfeller også åpnes for spørsmål om negative relasjoner der enkeltelever kan navngis (se nedenfor).
Begrunnelsen for at departementet foreslå strengere vilkår for bruk av ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser i konkrete saker, er at det i slike tilfeller også åpnes for spørsmål om negative relasjoner der enkeltelever kan navngis (se nedenfor).