Inntil 1968, da britene besluttet å trekke seg militært tilbake øst for Suez innen 1972, søkte britene samtidig å bevare “the twin fi nancial legacies of the Empire”, pund sterlings rolle som internasjonal reservevaluta ved siden av dollar’en og det såkalte Overseas Ster-ling Area (OSA), som skulle gi preferanse for handel med pund blant land som inngikk i dette området. OSA var ment som et økonomisk virkemiddel overfor Samveldeland.
Oppkomsten av en “alliansefri bevegelse” etter Suez 1956, bestående av hovedsakelig nylig selvstendige land, hadde gitt klart signal om at Samveldeland ikke følte noen spesi-elle forpliktelser spesi-eller tilhørighet til den gamle kolonimakten. Dette førte til en erkjennelse i London av at siden forbindelsene til mange Samveldeland ikke lenger tjente britiske interesser, aktet britene heller ikke lenger å la slike forbindelser hindre Storbritannias tilnærming til Europa.537
I 1968 oppga London pundets rolle som reservevaluta og avviklet OSA. Dette var en symbolsk oppgivelse av imperiets etterlatenskaper, uten at britene visste hva som skulle komme i stedet. Løsningen, enten den var ønsket eller ikke, måtte fi nnes innen rammen av britenes nye EF-medlemskap. Også i de siste fem årene før medlemskapet inntrådte, hadde britene begynt å eksperimentere med hvor grenser og rammer for autonom britisk opptreden gikk. Eksperimenteringen førte til at britene i økende grad tilpasset seg EFs krav og retningslinjer for handel og investeringer.538 Dette reiste spørsmål om i hvilken
535 Kfr. “lost an empire, not yet found a role”.
536 Wallace/Phillips, 2009, op.cit., s. 266, siterer Edward Heath fra hans bok Old world, new horizons: Britain, the Com-mon Market and the Atlantic Alliance, Oxford 1970, s. 63–66.
537 Sanders, op.cit., s. 148ff . 538 Ibid., s. 9.
OF_3_2011_innhold.indd 190
OF_3_2011_innhold.indd 190 21.06.2011 12:04:2221.06.2011 12:04:22
grad britisk EF-tilknytning ville påvirke landets politikk, herunder forsvars- og sikker-hetspolitikk. Den britiske politikken overfor EF-institusjonene fremsto imidlertid som eksemplarisk, man forholdt seg korrekt i forhold til fastlagte regler og prosedyrer. Britisk skepsis overfor EF måtte følgelig uttrykkes på annet vis.
I 1970 ble Davignon-rapporten fremlagt, og tok blant annet til orde for økt harmoni-sering av EF-landenes utenrikspolitikk. Dette var lite i samsvar med britiske preferanser og ønske om en autonom stilling, men påvirket ikke britenes EF-inntreden fra 1973.
Både Labour og Toryene opptrådte generelt like obstruktivt overfor Europa etter at britisk medlemskap var et faktum. Her forelå kontinuitet. EFs sammensatte beslutningsapparat, basert på både fl ertalls- og enstemmighetsvedtak, ga London handlingsrom til å kunne fremme egne, nasjonale mål. Avviklingen av det militære nærvær øst for Suez og oppgi-velsen av OSA og pundets rolle som reservevaluta bidro til at Whitehall psykologisk kun-ne begynkun-ne å kvitte seg med noe av sin inngrodde forestilling om Storbritannia som USAs universelle og uunnværlige nr. 2, med evne og vilje til å stille opp i ethvert verdenshjørne.
Heath bekreft et fra 1970 at denne utviklingen ikke kunne reverseres. Han gjorde også felles sak med europeerne i oktober 1973, under Yom Kippur-krigen, da europeerne nektet USA bruk av baser i Europa for understøttelse av den israelske krigsinnsatsen.
Fra midten av 1960-tallet til slutten av 1970-årene beveget britiske og ameri-kanske interesser seg gradvis fra hverandre. Storbritannias relative betydning for USA i sikkerhetsspørsmål ble redusert både innen- og utenfor NATOs operasjonsområde.539 Britenes globale nærvær ble “ofret” gjennom 1970- og 80-årene til fordel for regionale, europeiske forpliktelser.540 Om London likte det eller ei, måtte Europa fokuseres. Man-glende britiske ressurser – ikke vilje – gjorde dette nødvendig.
Britene hadde akseptert avgivelse av militær myndighet til NATO, og økonomisk myndighet til EF-Kommisjonen, men å avgi tilsvarende myndighet over sikkerhets- og utenrikspolitikk var noe helt annet. Lomé-forhandlingene om handel og bistand, som pågikk i begynnelsen av 1970-årene, ga britene anledning til å hevde at deres lange erfaring med imperium og Samvelde ga Storbritannia bedre grunnlag for å forstå den 3.
verdens behov. Andre europeere var neppe like overbevist. Britenes tvetydige og usikre oppførsel som EF-medlem hemmet enhver fremvekst av en mer samordnet europeisk utenrikspolitikk, og forhindret en distinkt europeisk tilnærming til fl ere spørsmål.541 Bri-tene fortsatte dermed i ganske stor grad å føre en autonom politikk også innenfor EF.
Mentaliteten fra imperie-sirkelen ble tatt med over i den europeiske.
Mellom juli 1957, da Macmillan fortalte britene at de “aldri hadde hatt det så godt”, og 1970-tallet lå 1960-årene, preget av et slags samfunnsmessig oppbrudd fra den gamle epokes mønstre, symbolisert gjennom 68-generasjonen og blant annet britisk popkultur. Oppbruddet for statens del, herunder dens politikk utad, i forhold til gamle
539 Ibid., s. 162 og 176f.
540 Freedman, 1999, op.cit., s. 49.
541 Sanders, op.cit., s. 163ff .
mønstre ble følgelig nå fulgt av samfunnsendringer. De påfølgende 1970-årene var ge-nerelt preget av nedgang, endog forfall, på de britiske øyer, med streiker som reiste spørs-mål om hvem som styrte øyriket542 og nedbygging av industri som refl ekterte økonomiske problemer, også med hensyn til å kunne konkurrere med europeiske partnere. Samtidig opprettholdt britene et relativt sett høyt nivå for sine militære utgift er, selv om imperiet var avviklet. Selv om andelen av BNP som gikk til militære formål sank fra 9,8 prosent i 1952 til 4,6 prosent i 1978, lå dette fremdeles godt foran det allierte gjennomsnitt.543
Heath måtte gå av etter Yom Kippur-krigen, som førte til oljekrisen, med reduksjo-ner i oljeeksport sammen med betydelige prisøkning på olje. Krisen forsterket britenes til-synelatende kroniske økonomiske problemer.544 Etter en kort periode med Wilson igjen som statsminister fra 1974–76, overtok Jim Callaghan i 1976. Hans like knappe tid som regjeringssjef skulle bli kjennetegnet av hva som ble kalt “sosialt og industrielt kaos”, av søknad om IMF-lån for å unngå hva man fryktet ville bli britisk økonomisk kollaps, og vinteren 1978/79, – “the winter of discontent”. Callaghan var den første statsminister siden 1924 som ble nedstemt i Parlamentet og måtte innlevere sin avskjedssøknad.545 Dette var noe av bakgrunnen for at Margaret Thatcher overtok som statsminister i det påfølgende valget, i 1979. Regimeskift et skjedde følgelig på bakgrunn av en generell britisk svekkelse, men sammenfalt samtidig (ultimo 1979) med to viktige internasjonale hendelser, NATOs Dobbeltvedtak og Sovjetunionens Afghanistan-innmarsj. T hatcher hadde arvet Dobbeltvedtaket om modernisering av NATOs mellomdistanseraketter i Europa fra Labour og sin forgjenger Callaghan, som hadde vært med på utformingen av NATOs avskrekkingspolitikk.546 Dobbeltvedtaket hadde mange implikasjoner, det be-rørte sentrale sider ved britenes “spesielle” forhold til USA, og det hadde innvirkning på hvordan britiske kjernevåpen fremsto som bidrag til alliert avskrekking, og dermed hvordan Storbritannia kunne bruke egne kjernevåpen som politisk virkemiddel. De to sistnevnte forhold skal behandles nærmere i neste kapittel.
Thatcher syntes overbevist om at britene oppnådde større global innfl ytelse gjennom tilknytningen til USA enn som medlem av en europeisk krets. Slik sett representerte hun kontinuitet i britisk politikk.547 Utfordringen britene sto overfor var imidlertid ikke løst med dette. Nøkkelspørsmålet for britenes overordnede strategi var og forble nemlig i hvil-ken grad man burde involvere seg i kontinental-europeisk politikk. I denne sammenheng sto Whitehall overfor et klassisk dilemma: Hvordan kan Storbritannia delta i en kollektiv europeisk enhet som også sikter mot selvstendig samarbeid, uten å hinte om muligheten for å klare seg uten USA, og uten å miste muligheten til å utnytte det “spesielle forholdet”
til også å bevare restene av en distinkt, angivelig autonom rolle i internasjonale spørsmål?
542 Marr, 2007, op.cit., se bl. a. s. 337ff . Streiker kjennetegnet både Heaths og Callaghans regjeringsperioder i 1970-åre-ne.
543 For %-andeler, se Freedman, 1999, op.cit., s. 65.
544 Marr, op.cit., s. 340.
545 Ibid., s. 366–369.
546 Freedman, 1999, op.cit., s. 5.
547 Wallace/Phillips, 2009, op.cit., s. 266f.
OF_3_2011_innhold.indd 192
OF_3_2011_innhold.indd 192 21.06.2011 12:04:2221.06.2011 12:04:22
Et så komplisert og samtidig følsomt spørsmål bidro til at britisk forsvarspolitikk rutine-messig ble uttrykt i form av allierte krav og behov,548 ikke minst gjennom allierte styr-kemål og politiske retningslinjer for utforming og bruk av allierte lands militære styrker (f.eks. Ministerial Guidance). Her benyttet britene sin solide representasjon og innfl ytelse i NATOs organisasjon til å forsikre seg om at egne styrkeplaner i stor grad ble refl ektert gjennom vedtak og føringer som ble sanksjonert av NATO som omforente, allierte mål.
Man sørget for at allierte ønskemål i hovedsak var i overensstemmelse med britiske.
Dermed kunne britene både konsolidere sin stilling som formell nr. 2 innenfor alliansen, og samtidig ha handlefrihet til å bruke egne styrker etter egne behov, og likevel fremstå som altruistisk: Den som stiller alle sine styrker til alliansens og fellesskapets disposisjon.
Gjennom angivelig uselvisk støtte til andre allierte, kan man sikre at disse fremdeles fi n-ner det naturlig at britene skal inneha en særlig rolle, en funksjon som bare britene har forutsetninger for å fylle. Uegennytte kan således ha sin nytteverdi.
Fra midten av 1960-årene ble USA mer opptatt av konsultasjonsmuligheter innen NATO, og forsøkte å knytte dette til ute-utfordringer, særlig til den fremvoksende Viet-nam-krigen. Dette møtte britisk forståelse. NATOs generalsekretær Brosio hadde god evne til å konsultere, men søkte samtidig å motvirke åpen uenighet blant de allierte.549 Det ble hevdet at den mest umiddelbare trussel med vestlige land på dette tidspunkt ikke manifesterte seg i Europa, og at allierte land, kanskje særlig de små, derfor burde vurdere tiltak (blant annet politisk “contingency planning”) for å fremme alliert forståelse for situ-asjonen i utvalgte ute-områder. Igjen ble utvidede konsultasjoner i NATO-sammenheng bragt opp, og britene mente at slike kunne utgjøre
a means of widening the horizon of the smaller NATO countries. It helped to instill in them a sense of collective responsibility for Western interests outside the area of the Alliance.550
Samtidig fremholdt man fra britisk side at konsultasjoner om aktuelle “out of area”- utfordringer i NATO var begrenset til “simple exchanges of views”. I dette lys mente man at “NATO as a political forum amounts mainly to a clearing house for political information”. Viktigere var det nok derfor at alliansen også “aff ords a permanent, fairly sympathetic audience for the presentation of the already decided national policies …”551 En slik lettere kynisk tilnærming, som illustrerte tradisjonell britisk arroganse overfor småstater, kom også til uttrykk ved at London hevdet at “the Scandinavians” (Danmark og Norge) nå var mer villige til å erkjenne at deres egne interesser indirekte var påvirket av “the fortunes of their Allies in other parts of the world”.552 Britene hadde derfor ikke
548 Freedman, 1999, op.cit., s. 30f.
549 Hendrickson, op.cit., s. 57.
550 Liland, op.cit., s. 98.
551 Ibid., s. 101.
552 Ibid, s. 98.
oppgitt sitt ønske om at NATO fremdeles måtte utgjøre også en plattform og ramme for fremme og formidling av britiske interesser utenfor det traktatfestede NATO-området.
Prinsipielt opprettholdt London overbevisningen om at situasjonen i gitte ute-områder ville ha direkte bæring på sikkerheten for alliert område. NATO forble et egnet forum – og middel – for å fremme slike synspunkter.
Den gradvise nedbygging av den britiske styrkestruktur, en “steady contraction of the British defence eff ort”,553 bidro til at Storbritannia i rent militær forstand konsentrerte seg om NATOs hjemme-område. Slik sett fulgte den militære utviklingen forsåvidt den politisk-økonomiske, med EF-medlemskapet. En slik helning mot det europeiske ble samtidig fulgt av en endring i bruk av militær makt, der britiske styrker i økende grad ble innrettet for å tjene politiske, snarere enn rent militære, formål. Etter at Labour var tilbake i No. 10 (fra 1974), fulgte blant annet reduksjoner i de styrker britene kunne tilby som bidrag til både alliansens syd-region og nordfl anke. Fokus ble i stadig økende grad de britiske øyer og farvannene rundt, foruten Sentral-Europa. Det kom så langt at daværende NATO-generalsekretær Luns i 1977 skrev til London for å uttrykke alliert bekymring for fortsatte britiske kutt. Britene svarte at man ville fortsette å levere “a full contribution to the Alliance”, med den presisering at dette måtte være “commensurate with the UK’s economic capability and a fair sharing of defence burdens”.554