É oportuno salientar que correlacionado à efetividade, existe o conceito de eficiência. De acordo com conhecimento ordinário, a eficiência ou princípio da eficiência foi inserido no caput do art. 37, da Carta Constitucional Brasileira83 com a Emenda n. 19, de 1998.84
A eficiência é conceito que pauta todas as relações de trabalho. As empresas, escritórios e consultórios buscam incessantemente a eficiência em suas atividades. De forma semelhante, o Estado ao exercer qualquer atividade tem por obrigação constitucional trilhar os caminhos da eficiência. A definição de eficiência foi primeiramente desenvolvida no âmbito do direito administrativo.85 Em momento posterior passou a ser aplicada ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário.86 Os três Poderes, ou como preferem alguns doutrinadores as três Funções do Estado, partem de um poder uno, que pertence ao povo.87 Não haveria lógica se a eficiência somente se apresentasse como princípio norteador das atividades do Poder Executivo. É preciso ter presente que um Estado para se desenvolver necessita da máxima eficiência dos três Poderes, os quais devem trabalhar de forma integrada. Somente a título de ilustração, não surtiria efeitos práticos se o Poder Judiciário fosse eficiente, julgando e condenando réus e o Poder Executivo não construísse os estabelecimentos para o cumprimento das penas. Veja que a recíproca também é verdadeira. Não há razão para ter presídios se o Judiciário não cumpre sua finalidade de julgar (e julgar bem).
83 “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...].”
84 BRASIL. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e
normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 jun. 1998. p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 28 abr. 2014.
85 Além da previsão constitucional, a eficiência possui expressa previsão no art. 2º, caput, da Lei n. 9.784/1999
que regula o processo administrativo no âmbito federal. In verbis: “A Administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.” (grifo nosso). Id. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 1 fev. 1999. p. 1. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. Acesso em: 28 abr. 2014.
86 “[...] a eficiência – e não a simples eficácia – deve ser o valor a ser buscado pelo Poder Judiciário, de forma
contínua e permanente, objetivando, em última análise, a excelência (traduzida pela qualidade e rapidez) da prestação jurisdicional.” FRIEDE, Roy Reis. Eficiência: um imperativo para o poder judiciário. Revista de
Processo, São Paulo, ano 17, n. 68, p. 59, out./dez. 1992.
87 Trata-se de texto constitucional inserto no parágrafo único do art. 1º. “Todo poder emana do povo, que o
A exigência de eficiência no Poder Judiciário e, mais especificamente, dentro do âmbito processual já se encontrava implícita nos princípios de acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal) e no devido processo legal (art. 5º, inciso LIV, também da Carta Maior).88
A eficiência é termo de profunda relevância para este estudo. O processo deve ser dotado dela para que atinja os fins colimados, isto é, deve-se empregar no desenvolver do processo e, notadamente, no procedimento somente os atos necessários para a escorreita prestação da tutela jurisdicional, preservando a economia de gastos e forças. Ademais, não pode ser moroso para preservar a efetividade do direito material. Barbosa Moreira expõe o que se pode chamar de eficiência no último item de seu “programa básico para a efetividade”, já colacionado, ao prescrever que o processo cumpra seu resultado com o mínimo de dispêndio de tempo e de esforços.89 Assim sendo, o processo deve primar por evitar que haja gasto de tempo desnecessário, bem como impedir que se pratiquem atos que não irão contribuir para o deslinde do feito.
A eficiência processual está ligada à efetividade do processo: quanto mais for eficiente o processo (mais habilidoso, apto, competente, “[...] que cumpre bem sua função”90), maior será sua efetividade (tradução da norma jurídica no mundo dos fatos).91
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta duas faces da eficiência ao asseverar que pode ser considerada a partir do modo de atuação do agente público, no qual há a expectativa de que cumpra suas funções com o objetivo de buscar os melhores resultados possíveis e no tocante ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, cujo escopo é atingir os melhores resultados na prestação do serviço.92 Logo, segundo a autora, a eficiência
88 GONÇALVES FILHO, João Gilberto. O princípio constitucional da eficiência no processo civil. 2010. 455
f. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. p. 17.
89 MOREIRA, José Carlos Barbosa. Efetividade do processo e técnica processual. Revista de Processo, São
Paulo, ano 20, n. 77, p. 168, jan./mar. 1995.
90 MUNIZ, Elisabete Lins; CASTRO, Hermínia Maria Totti de. (Coord.). Dicionário barsa de língua portuguesa. São Paulo: Barsa Planeta, 2003. v.2. p. 351.
91 Deve-se trazer à baila que há autores que entendem o princípio da eficiência como gênero, do qual decorrem
quatro sub-princípios: celeridade, efetividade, economicidade e segurança jurídica. GONÇALVES FILHO, op. cit., p. 37-38. De fato, todos os princípios apontados pelo autor se entrecruzam e são imprescindíveis para a obtenção da tutela jurisdicional justa, tempestiva e adequada. Todavia, é preferível não inserir nenhum deles como gênero dos outros, tendo em vista que cada um possui um conteúdo semelhante e outro próprio, que supera a compreensão do outro, parecendo ser mais apropriado entender todos como princípios autônomos, em mesmo grau de importância, mas intercambiantes.
pode ser vista tanto sob a perspectiva do agente prestador de serviço público, quanto sob o enfoque da própria administração.
Este ponto é de curial importância para análise da morosidade judicial e suas implicações no campo da efetividade material.
Desde a década de 90, inúmeras reformas legislativas e até constitucionais foram empreendidas para imprimir ao processo civil, e não somente a ele, maior agilidade e efetividade. Compõem exemplos desta cruzada legislativa em prol da efetividade a própria Emenda n. 45/2004, a Lei n. 8.952/199493, que inseriu a antecipação dos efeitos da tutela no ordenamento processual civil brasileiro, e a Lei n. 11.232/200594, que estabeleceu o cumprimento de sentença, determinado um sincretismo processual, entre outras.
Certifique-se que este também é o escopo do projeto de alteração do Código de Processo Civil Brasileiro,95 no qual a Comissão de Notáveis é enfática ao indicar na exposição de motivos que:
O Novo CPC é fruto de reflexões da Comissão que o elaborou, que culminaram em escolhas racionais de caminhos considerados adequados, à luz dos cinco critérios acima referidos, à obtenção de uma sentença que resolva o conflito, com respeito aos direitos fundamentais e no menor tempo possível, realizando o interesse público da atuação da lei material.96
Ao analisar as alterações legislativas com objetivo de angariar maior efetividade e agilidade ao processo, pode-se deduzir que é perfeitamente compreensível que se procurem as mais diversas modificações para atingir um nível satisfatório de efetividade do direito
93 BRASIL. Lei n. 8.952, de 13 de dezembro de 1994. Altera dispositivos do Código de Processo Civil sobre o
processo de conhecimento e o processo cautelar. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 14 dez. 1994. p. 19391. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8952.htm>. Acesso em: 29 abr. 2014.
94 Id. Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005. Altera a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 – Código de
Processo Civil, para estabelecer a fase de cumprimento das sentenças no processo de conhecimento e revogar dispositivos relativos à execução fundada em título judicial, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 23 dez. 2005. p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ _Ato2004-2006/2005/Lei/L11232.htm>. Acesso em: 29 abr. 2014.
95 Faz-se necessário citar o projeto de novo Código de Processo Civil, tendo em vista, que o projeto se encontra
em avançada fase de tramitação, indicando uma real probabilidade de alteração da legislação processual civil.
96 BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Comissão de juristas responsável pela elaboração de anteprojeto de Código de Processo Civil. Brasília, DF: Senado Federal, Presidência, 2010. p. 33. Disponível
substancial, o que somente poderá ocorrer se houver efetividade e eficácia processual, uma vez que o cumprimento espontâneo da legislação não se verifica com a constância necessária.
Contudo, de um modo geral, no Brasil perpetua-se um modo de agir na base da
tentativa e erro, ou seja, na maioria dos casos não se faz um estudo pormenorizado, lastreado
em pesquisa empírica para depois escolher o melhor rumo a tomar. Há muito, juristas de escol reclamam a necessidade de uma análise aprofundada das causas da ausência de efetividade e da morosidade judicial. No entender de Egas Moniz de Aragão: “O mais grave, sem dúvida, decorre da ausência de dados estatísticos que permitam analisar adequadamente a situação. Por isso mesmo tudo quanto pode ser dito ressente-se de forte dose de empirismo, que impede exame seguro.”97
Alguém mais apressado poderia levantar que hoje existem estatísticas, especialmente as promovidas pelo Conselho Nacional de Justiça que todos os anos indicam metas e seu cumprimento, bem como a quantidade de processos nos Tribunais. Sem dúvida esses estudos são importantes para o planejamento da administração do Poder Judiciário e representam um avanço diante do quadro anterior de total ausência de dados empíricos, mas somente a “Justiça em números” não subsidia adequadamente a elaboração de planos e políticas públicas para o combate da morosidade judicial e perfazimento da efetividade do direito, vez que se trata de estudos estatísticos sobre um panorama geral do Poder Judiciário e não específico das causas de morosidade.
Se já desde os anos 90 a morosidade era considerada o principal motivo de descrédito da justiça, com reverberações nos aspectos político, econômico e social, servindo como mote para uma Emenda Constitucional e forte o suficiente para ensejar a criação de uma Secretaria da Reforma do Judiciário, é de se estranhar que os órgãos competentes não tenham se dedicado de plano à realização de ampla investigação sobre as causas da morosidade do Poder Judiciário. Ressalva-se, nesta toada, duas pesquisas executadas: a) a primeira, realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) através de acordo de cooperação com o CNJ, que tinha o cunho de aferir o custo unitário do processo de execução fiscal na Justiça Federal. Incluiu-se na pesquisa a duração média deste tipo de processo e o Relatório
97 ARAGÃO, Egas Moniz. Efetividade do processo de execução. Revista de Processo, São Paulo, ano 18, n. 72,
manifestou-se sobre a forma de condução das execuções fiscais; 98 b) a segunda pesquisa foi concebida através de um Edital de Seleção do CNJ,99 no qual a Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas selecionou dois tipos de demanda – desaposentação na Justiça Federal e cartão de crédito na Justiça Estadual – para analisar as causas externas e internas dessas demandas repetitivas.100 Não obstante a importância das investigações referidas, ainda é pequeno o interesse por realizar pesquisas empíricas de ampla extensão.
Independentemente do custo e da necessidade de se realizar outras análises no âmbito do Poder Judiciário, um estudo acurado deveria ser elaborado para realmente comprovar quais fatos ou atos originam a morosidade. Somente assim seria possível entabular medidas cabíveis e realmente aptas a concretizar o princípio da duração razoável do processo, propiciando uma tutela jurisdicional tempestiva e efetiva, tal como consigna a Constituição da República Federativa do Brasil, diversos instrumentos internacionais e espera, impacientemente, a sociedade brasileira.
98 É imprescindível que se faça uma ressalva: Em 2011, através do Comunicado n. 83 e tendo como objetivo
central a pesquisa do custo unitário do processo fiscal na Justiça Federal realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) foi aferido o tempo médio de trâmite de tais processos de 8 anos, 2 meses e nove dias, bem como dispostas algumas causas motivadoras da morosidade que serão tratadas ao longo deste item. Íntegra: IPEA. Custo unitário do processo na Justiça Federal. (Comunicado do IPEA, n. 83). Disponível em:<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110331_comunicadoipea83.pdf>. Acesso em: 29 abr. 2014.
99 A solicitação do estudo junto ao Departamento de Pesquisas Judiciais (DPJ) do CNJ partiu da Prof.ª Maria
Tereza Sadek e do Prof. Kazuo Watanabe, cuja justificativa para a proposta foi assim enunciada:
“Apesar do relativo consenso no que se refere à existência da morosidade, pouco se sabe sobre as causas dessa situação, sobre o peso relativo de diferentes fatores ou mesmo se, de fato, um ganho em um determinado aspecto pode contribuir para melhorar o tempo médio da duração de um processo. Assim, por exemplo, embora se sustente que é insuficiente o número de juízes no país, desconhece-se se existe ou não correlação entre número de juízes, volume de processos e tempo de duração dos processos. Ademais, seria necessário investigar se diferentes formas de gerenciamento de processos, de varas e tribunais interferem no tempo das decisões. São, certamente, várias as causas do número cada vez maior de demandas e da consequente morosidade da justiça, podendo ser mencionadas, entre elas, as de natureza econômica (inflação atual ou residual, que tem gerado inúmeros processos, principalmente a respeito dos índices de atualização; as crises econômicas que geram demandas ligadas à inadimplência); as de natureza política (utilização do direito como instrumento de governo, como ocorre na implementação de planos econômicos, o que tem gerado demandas repetitivas; expansão do direito, fenômeno que vem sendo constatado pelos cientistas políticos em todo o mundo); as de
natureza processual (inadequação e formalismo exagerado dos processos e procedimentos; excesso de
recursos); as de natureza sociopolítica (inexistência na sociedade de sistemas eficazes de solução extrajudicial de conflitos, urbanização da população, massificação das relações de consumo etc.); as de natureza
organizacional (insuficiência da infraestrutura pessoal e material em relação ao volume e às exigências dos
serviços judiciais); e várias outras. Sem respostas para questões como essas, não apenas o diagnóstico sobre o funcionamento do Judiciário estará incompleto, como apresentará sérias deficiências o estabelecimento de prioridades no conjunto de soluções apresentadas.” WATANABE, Kazuo. Prefácio. GABBAY, Daniela Monteiro; CUNHA, Luciana Gross. (Org.). Litigiosidade, morosidade e litigância repetitiva no judiciário: uma análise empírica. São Paulo: Saraiva, 2012. (Direito, desenvolvimento e justiça: série produção científica). p. 11-12. (grifo do autor).
100 Pesquisa divulgada através da obra: GABBAY, Daniela Monteiro; CUNHA, Luciana Gross. (Org.). Litigiosidade, morosidade e litigância repetitiva no judiciário: uma análise empírica. São Paulo: Saraiva,
Pior do que não haver dados satisfatórios sobre as causas de morosidade é insistir em medidas comprovadamente ineficazes. É praticar a mesma conduta, esperando resultado diferente! Tanto é assim que, mesmo diante de várias alterações legislativas sem que se conseguisse reduzir a morosidade da justiça, ainda se julga que a elaboração de um novo Código de Processo Civil serviria para colocar uma pedra sob todos os males da lentidão.101 Trata-se de questão de lógica. A legislação já foi alterada em várias etapas: medidas de urgência; cumprimento de sentença; súmula vinculante; recursos repetitivos; somente para citar algumas, e o processo não angariou a efetividade e eficiência necessárias. Destarte, é certo que o problema da morosidade judiciária e da efetividade não passa meramente pela alteração de legislação.102 É uma constatação visível. É também certeza já descrita por Barbosa Moreira há mais de três décadas, quando este eminente professor ao versar sobre a demora dos processos e a efetividade afirmou categoricamente que: “Um olhar de frente à realidade desestimula qualquer ilusão “piedosa” sobre a possibilidade de produzir modificações de substância pela utilização de expedientes hermenêuticos ou pela reformulação de textos legais.”103
Uma vez que já se lançou a tentativa de modificação da legislação como mecanismo ensejador de presteza e, por via de consequência de tutela tempestiva sem que se tenha obtido resultado significativo, resta claro que esta não é a via apropriada para o combate da morosidade. Outrossim, levando em consideração que há ausência de vontade ou impossibilidade prática de se chegar a um consenso político sobre a necessidade de se
101 Humberto Theodoro Júnior já se manifestou sobre o assunto em curso, afirmando que: “Sem apoio em dados
cientificamente pesquisados e analisados, a reforma legislativa dos procedimentos é pura inutilidade, que só serve para frustar, ainda mais, os anseios da sociedade por uma profunda e inadiável modernização da Justiça. Sem estatística idônea, qualquer movimento reformista perde-se no empirismo e no desperdício de energias por resultados aleatórios e decepcionantes.” THEODORO JÚNIOR, Humberto. Celeridade e efetividade da prestação jurisdicional. Insuficiência da reforma das leis processuais. Revista de Processo, São Paulo, ano 30, n. 125, p. 70, jul. 2005.
102 Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery com a clareza que lhes é costumeira enfatizam que: “As
pregações feitas por setores especializados em direito constitucional e processual, assim como também por setores leigos, no sentido de que são necessárias mudanças na legislação processual para “acabar-se” com a morosidade da justiça, não deixam de ser um tanto quanto dissociadas das verdadeiras causas e, portanto, não são adequadas soluções para esses problemas por eles apontados. Leis nós temos. Boas e muitas. Não se nega que reformas na legislação processual infraconstitucional são sempre salutares, quando vem para melhorar o sistema. Mas não é menos verdade que sofremos de problemas estruturais e de mentalidade. Queremos nos referir à forma com que são aplicadas as leis e à maneira como se desenvolve o processo administrativo e o judicial em nosso País. É necessário dotar-se o poder público de meios materiais e logísticos para que possa melhorar sua infraestrutura e, ao mesmo tempo, capacitar melhor os juízes e servidores públicos em geral, a fim de que possam oferecer prestação jurisdicional e processual administrativa adequada aos que dela necessitam. Mudança de paradigma, portanto, é a palavra de ordem.” NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Constituição Federal comentada e legislação constitucional. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2012. p. 251. (nota 147).
elaborar uma aprofundada e ampla pesquisa sobre as causas da morosidade do Judiciário, ao menos se busquem novos meios para propiciar a efetividade do direito e não aqueles comprovadamente ineficazes.104
Neste ponto, aquiesce-se com os dizeres de Flávio Luiz Yarshell que, assertivamente, salientou:
Presteza e eficiência não são obtidas apenas com redução de prazos ou do número de recursos. Elas dependem de estrutura material e pessoal, além de uma adequada e competente gestão.
De que adianta enxugar prazos e racionalizar o procedimento se a juntada de uma petição ou de um mandado de citação podem demorar meses, em alguns casos? Problemas dessa ordem, infelizmente, o CPC não resolve. É preciso mais do que alterações na lei, e o cidadão precisa se conscientizado disso.105
A alteração de prazos e restrição de recursos processuais não afasta a morosidade da justiça como propagada por grande parte dos juristas, que jogam toda responsabilidade pela demora processual à existência de prazos dilatados e amplitude de recursos. Este entendimento não se coaduna com a Constituição Federal e com os direitos declarados nos instrumentos internacionais dos quais o Brasil é signatário. A diminuição de prazos de manifestações e diligências, assim como a supressão ou limitação de recursos, pode afetar a efetividade do direito, mormente, com violação a outros direitos fundamentais, como o contraditório e a ampla defesa. Alertou Humberto Theodoro Júnior que:
O retardamento dos processos, impende reconhecer, quase nunca decorre das diligências e prazos determinados pela lei, mas, em regra, é o resultado justamente do desrespeito ao sistema legal pelos agentes da Justiça. [...] O que retarda intoleravelmente a solução dos processos são as etapas mortas, isto é, o tempo consumido pelos agentes do Judiciário para resolver a praticar os atos que lhes competem. O processo demora é pela inércia e