Outro pressuposto do contracting out e do franchising é a eficácia, que se relaciona com os outputs, ou resultados finais do sistema de produção. PoderUseUá, então associar a eficácia à prestação efectiva do bem e/ou serviço contratado. A organização contratante especifica o que pretende e a contratada presta o acordado. Em suma, o bem e /ou serviço que se pretende é prestado, vai existir um input para a organização ou um output préUdeterminado. A questão de saber qual o impacto do objecto de contrato na população é de difícil mensuração e prendeUse com a relação entre causa e efeito.
Para Johnston e Romzek270, o Governo é responsável pelo financiamento e/ou produção de bens e/ou serviços públicos, que podem, contudo, ser transferidos a organizações privadas ou não lucrativas, o chamado terceiro sector. O Governo não deixa de estar obrigado à prestação desses bens e/ou serviços pelo simples facto de transferir a produção dos mesmos a outrem, mas há que atentar a certos pressupostos.
A eficácia é o atingir de outputs, de metas. Para Bilhim, “o alcance dos objectivos visados (...) é um assunto da esfera da eficácia”271.
LandowUEsser e Manuel272 esclarecem convenientemente este pressuposto. Para as autoras, o Governo tem de adoptar uma posição prudente no que diz respeito à transferência a terceiros da produção e/ou prestação de algum bem e/ou serviço. Está o Governo prudentemente obrigado a definir claramente os objectivos a serem alcançados e, principalmente, se os objectivos delineados podem ser devidamente realizados através da prática da transferência por contrato. Sem o esclarecimento deste pressuposto, não deve ser feita a transferência por contrato.
Prager273 concorda com as autoras quando defende que deve ser o Governo a especificar detalhadamente os objectivos, já que de outro modo não faria sentido. Só se transferirá após o conhecimento, pela certa, se a quem foi transferido é possível, ou não, a produção do output. Aponta, também, para a medição dos custos da transferência. Se for menos dispendiosa a solução do contractingUout, deverUseUá utilizáUla, caso contrário, não.
270
Vide JOHNSTON, Jocelyn; ROMZEK, Barbara, ob. cit., pág. 385
271
Bilhim, João Abreu de Faria – A, ob. cit
272
Vide LANDOWUESSER, Janine; MANUEL, Melissa, “Drafting the Best Possible Outsoucing Contract” in American City & County, Vol. 112, October 1997, pág. 76
273
Contudo, Prager274 preocupaUse com a mensuração aquando da produção e/ou prestação do bem e/ou serviço, porque habitualmente a avaliação é feita com a sustentação nos inputs, ao invés de se centrar na monitorização dos serviços prestados ou outputs. Sintetizando, “o sucesso é medido pela performance, e não pelo tamanho ou configuração da orquestra”275.
Wolf Jr. critica Prager, porque existem grandes dificuldades na definição e medição dos outputs. Os outputs realizados pelo governo são, por princípio, díficeis de mensurar quanto à quantidade e à avaliação da qualidade. As dificuldades de aclaramento decorrem porque os outputs governamentais “são mensuradas nas cartas nacionais com o valor dos inputs utilizados na sua produção”276. Já o estorvo na avaliação da qualidade dos outputs públicos ocorre porque não são passíveis de aplicabilidade as dimensões que os privados se socorrem. Estas dimensões de que as organizações privadas se socorrem para obterem um feed back dos seus bens e/ou serviços passam, entre outros, pelo “comportamento e escolha do consumidor”277.
Medir a eficácia, para atestar o impacto que o serviço prestado teve, vai além da esfera de acção de uma organização, seja pública ou privada, segundo Carvalho278. Justifica a autora que “avaliar o impacto levanta outros problemas tais como o da relação causa/ efeito: até que ponto os impactos avaliados tiveram como causas as acções avaliadas e não outras?”279.
Sobre a razão da contratação de serviços por parte do Sector Público a entidades privadas, Johnston e Romzek apontam as seguintes características aos bens e/ou serviços emanados:
Os bens e/ou serviços produzidos e/ ou prestados pelo sector privado oferecem benefícios que são principalmente característicos das organizações privadas Os impactos desses bens e/ou serviços na população, são facilmente medidos; A medição desses impactos é observável num curto espaço temporal
Os impactos dos bens e/ou serviços prestados pelos privados são concretos; Existe um número adequado de produtores, isto é, existe um número adequado de produtores que assim asseguram um nível mínimo de competição280.
274
Vide PRAGER, Jonas, ob. cit., pág. 625
275
Idem, pág. 625
276
WOLF, Charles Jr., ob. cit. pág. 51
277
Idem, pág. 52
278
Vide CARVALHO, Elisabete Reis de, ob. cit., pág. 64
279
Idem, pág. 64
280
De facto, Johnston e Romzek nada referem para justificar esta afirmação. Pior, nada dizem, em nosso entender, porque é que os bens e/ou serviços públicos não apresentam as mesmas características que os bens e/ou serviços privados.
Segundo Savas, os bens e/ou serviços públicos contêm características muito particulares, como são os casos da não exclusão e do seu consumo ser geral. Por estes motivos os bens e/ou serviços públicos são, geralmente, de difícil avaliação e possibilitam pouca escolha entre os consumidores281, exemplificando com a dificuldade de se saber quantas unidades de Defesa Nacional são suficientes para satisfazer essa necessidade colectiva, individualmente sentida, isto é, a segurança nacional. Avança o autor que, pelas razões que apresenta, a medição dos bens e/ou serviços públicos é de difícil mensuração mas não é de todo impossível tal tarefa.
Para Stiglitz terUseUá que ter em consideração os critérios de mensuração dos bens e/ou serviços públicos. Esses critérios serão os mesmos utilizados pelos agentes privados, ou seja, “a diferença entre o valor do output e o valor dos materiais utilizados. Esta diferença designarUseUá por valor acrescentado”282. O grande problema na mensuração dos bens e/ou serviços públicos surge quando a grande maioria dos mesmos é distribuída de forma directa e gratuita, não havendo assim o indicador de “preço de venda”. Não havendo o mecanismo de preços para medir os bens e serviços públicos, estes têm de ser medidos através do custo dos inputs utilizados283 – esta será a solução284.
281
Vide SAVAS, Emanuel Steve, ob. cit., pág. 42
282
STIGLITZ, Joseph, ob cit, pág. 27
283
Idem, pág. 27
284
Nos dias 5 e 6 de Junho de 2003 ocorreram nas instalações do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade Técnica de Lisboa, várias comunicações no âmbito do Fórum Renovar a Administração Pública 2003, com o tema “A Gestão de Recursos Humanos na Administração Pública”. Numa dessas comunicações, efectuada pelo Dr. Dias da Silva – Docente e colaborador do grupo de Serviço Público do ISCTE (Painel: “A Cultura Organizacional dos Organismos Públicos”, Comunicação: “Por uma Administração Pública ao Serviço do Cidadão”), foi avançado por este que “os Serviços Públicos são avaliados aquando da sua prestação tendo por base a percepção do serviço prestado pelo consumidor – ou seja o modo como percepcionamos a simpatia de acção de quem nos presta o serviço. Tal afirmação suscitouUme dúvidas e questionei o Orador. Disse, então, que não é possível medir a qualidade de um serviço público com base, única e exclusivamente, na percepção daqueles que usufruem dele. Aliás, só é possível mensurar (na grande maioria das vezes, e salvo raras excepções) a qualidade de um serviço, seja ele público ou privado, com base no sistema de preço ou do valor dos inputs (esta última aplicarUseUá, normalmente, aos bens e/ou serviços públicos que são prestados sem a cobrança directa de um preço). Resposta do orador: a mesma. Não mais consegui intervir no Workshop. Mas fica a dúvida, socorrendoUme de um exemplo prático: Vamos considerar um caso muito pessoal. Ao longo dos Itinerários Complementares 16 e 19 é possível, no trajecto Sintra – Lisboa, ao automobilista parar em duas bombas de gasolina para abastecer o automóvel de combustível, entre outros. As bombas de gasolina são exploradas (agora não interessará saber se se trata de contracting out ou franchising) pela
Em suma, só se transferirá através de contrato a produção e/ou prestação de um bem e/ou serviço a terceiros se estes efectivamente conseguirem o output predeterminado. ParteUse do pressuposto que o objecto de transferência vai ser concretizado e que irá, efectivamente, existir o output desejado, com a respectiva eficácia pretendida. A este nível, e pelo atrás exposto, percebemos que os principais problemas da adopção dos mecanismos de contracting out e de franchising se prendem com a mensuração deste segundo pressuposto.
Passamos agora à análise de um dos conceitos centrais do nosso estudo: a privatização.
mesma marca gasolineira. Vamos a factos: ) na bomba de gasolina que se situa no Itinerário Complementar 19 vamoUnos deparar com pessoas extremamente simpáticas ao balcão (ficamos com uma boa percepção motivado pela simpatia das pessoas da organização) mas.... para abastecer o carro, tenho que me deslocar ao interior do estabelecimento para lhes comunicar que não sei ao certo o valor monetário em gasolina que irei introduzir no meu automóvel – e tal custarUmeUá, em média, aproximadamente 5 a 10 minutos. Depois tenho que esperar, em norma, mais 5 a 10 minutos para efectuar o pagamento do combustível que introduzi no meu automóvel; ) na bomba de gasolina que se situa no Itinerário Complementar 16 vamoUnos deparar com pessoas que não esboçam o mínimo de empatia ao cliente, mas.... assim que chego, posso abastecer o meu automóvel com o combustível necessário, sem ter que me deslocar ao interior do posto de venda (em norma o controlo do caixa aos postos de abastecimento é muito eficaz), depois demoro, em média, 2 a 3 minutos a proceder ao pagamento da despesa que efectuei. Conclusão: o julgamento valorativo que eu posso efectuar nestes dois casos, são exactamente contrários há eficiência e eficácia do serviço que me foi prestado. Em suma, não se entende, nem são aceites os argumentos do Dr. Dias da Silva. A defesa, em exclusividade, deste mecanismo de mensuração da qualidade dos serviços públicos degenera num grave atropelo aos correctos pressupostos metodológicos de um investigador social.