Nos anos 90, o Brasil passava a digerir os episódios da década de 1980 que foi consagrada com a Constituição Cidadã. A sociedade civil empenhada na construção democrática, em ato histórico, conseguiu, nos primeiros anos da nova década, tirar do cargo o seu primeiro presidente eleito de forma direta. A sociedade buscava, então, consolidar sua inserção na política de Estado, e a democracia participativa como lócus de articulação entre as duas esferas.
Em paralelo, transformações mundiais reforçavam mudanças nos padrões ideológicos vigentes em direção a uma concepção liberal de Estado30 e de responsabilização da sociedade civil das questões sociais. O período, portanto, caracteriza-se ao mesmo tempo tanto por um movimento do Estado em direção à sociedade civil, em que a participação da sociedade civil é compreendida pela ótica da parceria na execução de políticas públicas como também da sociedade civil no sentido do Estado, imbuída do ideal de construção de uma nova estrutura de poder. Esta relação, cada vez mais intricada, traz em sobressalto a definição do papel tanto do Estado quanto da sociedade civil e a autonomia relativa entre ambos.
A sociedade civil, neste período pós-redemocratização, portanto, ganha uma relativa centralidade na dinâmica social, tanto pelo seu fortalecimento e importância quanto por uma
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Assim, nos últimos anos do milênio, os importantes acontecimentos internacionais transformaram a relação entre Estado, sociedade e economia no mundo inteiro. Avanços substanciais na tecnologia de informação, a reestruturação produtiva e a mundialização sócio-cultural foram determinantes em um processo de reestruturação do sistema capitalista que já vinha ocorrendo desde os anos 80. Segundo Castells (1999), as transformações do modo capitalista de produção no final do século XX moldou um novo modo de desenvolvimento, o “informacionalismo”.
nova lógica de atuação estatal. A sociedade civil organizada, atuando na maior parte das vezes em rede, ganha peso no jogo político e, assim, ONGs, movimentos sociais, sindicatos, Igreja passam a fazer parte de espaços na esfera pública. Estes anos, portanto, têm como característica a ampliação dos espaços institucionais de participação para a formulação e elaboração de políticas, ou seja, pela busca da permeabilidade do Estado. Além de mais organizada e mobilizada nascem no interior da sociedade civil projetos inovadores independentes ou ainda com apoio de governos locais bem sucedidos na transformação social local.
Neste sentido, De Paula (2005) chama a atenção ao contexto brasileiro que combinava dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa. Segundo a autora, o primeiro, de inspiração na vertente gerencial, teve sua expressão na reforma do aparelho do Estado, e de acordo com ajustes de cunho neoliberal previa a transferência de responsabilidades do Estado para a sociedade. O segundo projeto político tem como referencial a vertente societal que, segundo a autora, se manifesta através das experiências alternativas de gestão pública como os conselhos e orçamento participativo, “e tem seu ideário dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a ditadura e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais, os partidos políticos de esquerda e centro-esquerda e as organizações não governamentais” (DE PAULA, 2005:37). Sobre essa dupla tendência De Paula (2005:39) afirma que:
Durante a década de 1990 foi implementada a reforma gerencial do Estado brasileiro. No entanto, não havia no cenário político uma visão unívoca de reforma, pois também estava em curso um novo paradigma reformista: o estado-novíssimo-movimento-social, que rearticula o Estado e a sociedade, combinando a democracia representativa e a participativa.
Segundo a autora, enquanto por um lado, ao longo dos anos 90, transcorria-se um processo de abertura e consolidação de espaços de interlocução com a sociedade civil, por outro lado, a intensificação, na maioria dos países, da crise do Estado do Bem Estar Social e a difusão da ideologia neoliberal reforçou uma nova concepção de atuação estatal, que teve início nos países desenvolvidos ainda na década de 1980, inspirada na iniciativa privada, conhecida como o novo gerencialismo.
Gonçalves (1996) também identifica o surgimento de duas propostas neste contexto de crise econômica e falência do Estado de Bem Estar Social; uma de cunho progressista e a outra de cunho conservador. A primeira, segundo a autora, preconizava a construção de um novo tipo de sociabilidade como firmado na Constituição de 1988, que propunha a descentralização e a participação como idéias inovadoras. Por outro lado, a alternativa conservadora aconselhava a execução desses serviços e a responsabilização do setor privado da questão social. Para Gonçalves (1996), portanto, durante os anos da década de 1990 a sociedade se viu em uma “armadilha” no sentido de que se implantava um modelo conservador aos moldes progressistas. Isto porque, de acordo com a autora, o que se vê é uma retração progressiva da intervenção do Estado na área social, em que “foram sumariamente extintas todas as instituições governamentais encarregadas da execução de política pública na área social” (GONÇALVES, 1996:52).
A esta complexa interação dos anos 90, Dagnino (2002) nomeia de confluência perversa. Em suas palavras:
Um campo marcado por uma confluência perversa entre um projeto participatório, construído, a partir dos anos 80, ao redor da extensão da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mínimo que se isenta progressivamente do seu papel de garantidor de direitos. A perversidade está colocada no fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva. Essa confluência perversa faz com que a participação da sociedade civil se dê hoje em um terreno minado, onde o que
está em jogo é o avanço ou o recuo de cada um desses projetos. (DAGNINO, 2002:289) 31.
A respeito da tendência societal ressaltada por De Paula (2005), Costa (2004) acredita que se está “vivenciando um processo de rearranjo do corporativismo no Brasil, no qual a tendência mais clara aponta no sentido da expansão de um corporativismo societal” que teve origem no processo de organização da sociedade civil nas décadas de 1970 e 1980 (COSTA, 2004:59). Segundo a autora, o corporativismo societal implica na ampliação da participação das associações que representam interesses de classe nas arenas decisórias relativas a tal instância. Segundo ela:
Trata-se, na verdade, de um rearranjo que implica a inserção dos trabalhadores em instâncias decisórias, não por iniciativa do Estado, mas a partir de uma capacidade organizacional desenvolvida pelos próprios trabalhadores e que transformou esses trabalhadores em interlocutores necessários ao capital e ao Estado. (COSTA, 2004:60)
Costa (2004) sublinha que este processo de rearranjo do corporativismo presente atualmente é apenas um aspecto de um processo muito maior de reorganização e de reconstrução do arcabouço institucional do país. Tapia (2004:68) tem uma visão mais contida e defende a tese de que a transição do corporativismo autoritário para o societal foi parcial, pois a estrutura de intermediação de interesse não se modificou e, por isso, as formas societais emergentes não foram capazes de alterar o quadro institucional tradicional. Dessa forma, o autor conclui que apesar do corporativismo autoritário ter perdido as suas “bases materiais de existência”, ele ainda persiste em muitos campos32 (TAPIA, 2004:68). Em suas palavras:
31 Grifo da autora.
32 O argumento que Costa (2004) desenvolve em seu artigo é a possibilidade de expansão do
corporativismo societal no Brasil para um corporativismo setorial. Para a autora há uma consolidação do corporativismo societal no país que teve sua base no fortalecimento da sociedade civil. Em suas palavras (2005:59): “quando falo em uma tendência de expansão do corporativismo societal no Brasil hoje, estou falando não só da autonomia da representação sindical, mas, principalmente, da inserção da classe trabalhadora em um sistema de representação e participação em arenas decisórias, que foi habitado até muito recentemente apenas pela classe patronal”. Apesar de uma visão mais conservadora de que o Brasil manteve um sistema híbrido com a
O sistema tendeu a se tornar cada vez mais complexo e diversificado e a se tornar cada vez mais pluralista. Ou melhor, ele se tornou híbrido, com fortes elementos pluralistas (...) assim, temos uma estrutura de intermediação de interesses que se modifica e diversifica, tornando-se cada vez mais societal, e convive com a manutenção de um conjunto de práticas que reforçam ou reiteram o corporativismo estatal. (TAPIA, 2004:68).
Apesar das diferenças de interpretação entre os dois autores pode-se, a partir de seus argumentos, verificar a complexidade das relações sociais estabelecidas no contexto brasileiro. Tanto no que diz respeito ao fortalecimento da sociedade civil e na tentativa de se posicionar de forma autônoma em relação ao Estado como na dificuldade de consolidação de um novo arranjo democrático.
A reforma do aparelho do Estado, que teve início em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; reeleito para o mandato 1999-2002), é um exemplo de uma tentativa de mudança institucional em prol de uma inserção e participação da sociedade civil organizada no aparelho público, mas que no fundo não previa de fato uma alteração da estrutura de poder vigente e de construção de uma democracia participativa. A reforma propôs, entre outras coisas, o rompimento da “rígida” separação entre o público e o privado, abrindo espaço para que o privado assumisse responsabilidades na área social, reconhecendo o espaço público não estatal. O intuito foi a realização de uma reforma que proporcionasse a modernização e o aumento da eficiência da administração pública com a descentralização via agências autônomas e organizações sociais. A reforma trouxe o princípio da parceria enquanto expressão de um novo relacionamento entre o Estado e sociedade civil organizada.
permanência de práticas corporativas tradicionais de dependência do Estado, Tapia (2004) também constrói seu
argumento de que o corporativismo brasileiro dos anos 90 tende a assumir um caráter setorial. Este tipo de corporativismo limitaria a ampliação da participação característica da concepção societal aos setores de classe mais organizados.
Nesse contexto, passou-se a utilizar cada vez mais o termo importado “terceiro setor”. A expressão passou a consagrar tudo aquilo que não era parte do primeiro setor, o governo, e tudo que não pertencia ao segundo setor, o mercado. Um conceito controverso, criticado por muitas ONGs, principalmente as criadas em anos anteriores, por abranger uma quantidade de organizações com diversas concepções e ideologias. O termo abrange uma variedade de instituições que, embora privadas, são sem fins de lucro e tem como objetivo gerar bens e serviços públicos, englobando as próprias ONGs, as OSCIPS, fundações, institutos de responsabilidade social empresarial, entidades beneficentes, elite filantrópica, voluntários, fundos comunitários, entres outras33.
Assim, o movimento de co-responsabilização da sociedade em relação as questões sociais incentivou novas formas de atuação na sociedade civil. A ação voluntária, por exemplo, passou a ser fortemente valorizada, sendo o ano de 2001 considerado o ano do voluntariado. Da mesma forma, entre o terceiro setor existem as Fundações e Instituições mantidas por empresas privadas que têm como objetivo o interesse público e fazem parte dessa nova concepção de atuação na área social. Essa ação das empresas se destacou nos anos 90 e ficou conhecida como responsabilidade social empresarial. A sociedade civil, portanto, passou a se configurar em torno do conceito de terceiro setor. Entretanto, uniu associações civis com finalidades diversas e não levou em consideração a complexidade e diferenças das instituições.
Neste movimento de construção de uma sociedade civil parceira indispensável do Estado para o enfrentamento das questões sociais que se criou o Programa Comunidade
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Marco Legal do Terceiro Setor: aspectos teóricos e práticos. http://www.voluntariosemacao.org.br/Documentos/marco-legal.pdf
Solidária34, em 1995. O objetivo do programa foi “mobilizar os esforços disponíveis no governo e na sociedade para melhorar a qualidade de vida dos segmentos mais pobres da população”35. Na opinião de Gonçalves (1996), pela própria forma do programa se anunciar - “um subconjunto específico de ações governamentais que podem traduzir-se em benefícios imediatos para a população brasileira que não dispõe de meios necessários para prover o atendimento a suas necessidades básicas”36 - demonstra que está voltado para ação de combate à fome, focando no suprimento das necessidades básicas e não se constitui em um elemento estratégico para a construção e consolidação da democracia participativa tal como rege a Constituição brasileira. Assim, a novidade que a década de 1990 apresentou foi a intensificação nítida das parcerias de diversos tipos entre sociedade civil organizada e Estado. Verifica-se esta tendência no trecho extraído do documento explicativo a respeito do marco legal do terceiro setor:
se antes o público (Estado) cuidava das coisas 'públicas/sociais' e o privado somente dos seus interesses privados, deixando a cargo do Estado cuidar das coisas coletivas, agora o privado ante a inércia do Estado, assume o papel histórico deste, oferecendo participação na erradicação de problemas sociais. (ROSA et al, 2003:18).
Em 1997, iniciou-se o processo de reformulação do Marco Legal do Terceiro Setor, comandada pelo Conselho do Programa Comunidade Solidária que teve como objetivo fornecer a regulação para as entidades do chamado terceiro setor, permitindo seu reconhecimento institucional pelo Estado e o incremento de suas ações por meio de parcerias. Sendo assim, a Reforma do Estado contemplou uma transformação legal na área social e interferiu diretamente nas relações entre o Estado e o terceiro setor. Neste sentido, em 1999,
34 As linhas de ação do programa Comunidade Solidária consistiram em: promover parcerias entre o
governo e as organizações da sociedade civil e implantar programas inovadores de desenvolvimento social; desenvolver iniciativas de fortalecimento da sociedade civil; e promover a interlocução política para a definição de uma agenda social prioritária e de instrumentos de ação social
35 http://www.presidencia.gov.br/publi_04/COLECAO/COMUNI1.HTM 36 Apud, Gonçalves, 1996:52.
foi promulgada a Lei 9.790, a “nova lei do terceiro setor”37, sobre a qualificação das organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e criou o Termo de Parceria38. Sobre este termo, um documento produzido pela Abong afirma que39:
Seguindo uma tradição histórica do relacionamento entre Estado e sociedade civil no Brasil, o Termo de Parceria privilegiou a idéia de repasse de recursos públicos para associações e fundações com a finalidade de prestação de serviços. Ou seja, a lei reforçou uma concepção de sociedade civil organizada instrumentalmente para os fins do Estado, na execução das políticas públicas.(ABONG, 2007:18).
Como ressaltou Dagnino (2002), a composição dos representantes da sociedade civil do Conselho do Comunidade Solidária foi realizada através de convites por parte do governo de indivíduos com alta ‘visibilidade’ na sociedade, artistas de televisão, pessoas que escrevem com frequência nos jornais, entre outros. A autora chama a atenção para o deslocamento da noção de representatividade o que expressa também a falta de legitimidade e de uma concepção diferente da idéia de partilha de poder. Segundo Oliveira (sd:54),
a palavra ‘parceria’ ganha espaço no vocabulário político para definir este novo tipo de interação e colaboração entre órgãos públicos e organizações da sociedade civil, cujo mecanismo é o estabelecimento de convênios para a execução de projetos sobre temas específicos e com duração limitada no tempo.
Na opinião de Teixeira, “o discurso do governo FH sempre foi o da participação (...) com vistas mais a transferir as responsabilidades com a população em geral pelas políticas sociais do que realmente abrir canais de discussão e partilha efetiva de poder com as organizações da sociedade civil” (TEIXEIRA, 2002:123). Desta maneira, ao mesmo tempo
37 Oliveira, sd.
38 Termo de Parceria consiste em um novo instrumento jurídico que foi criado para que traduzisse a
relação de parceria entre o Estado e as instituições privadas sem fins lucrativos. A opção pelo Termo de Parceria foi tida preferencialmente do que contratos ou convênios.
em que se cria uma instância de inserção e participação da sociedade civil na esfera pública, esta ação é feita sem autonomia.
A Reforma do Estado, portanto, acirrou esta característica dialética entre Estado e sociedade civil. Assim, contribuiu para a indefinição e complexidade do significado de participação. Pode-se dizer que houve um desvio do conceito de participação defendido pelos movimentos da sociedade civil organizados e consagrado na Carta Constitucional de 1988 que a enxergava como um exercício de cidadania ativa. A participação ao invés de ser encarada como outra forma de poder passou a ser sinônimo de parceria na execução de políticas públicas.
Assim, a inserção da sociedade civil, pelo que Gonçalves chamou de terceirização das políticas públicas a partir dessa nova estrutura institucional introduzida pelo próprio Estado, pode levar ao desvirtuamento e perda de autonomia de organizações da sociedade civil criadas para garantir a democracia. Outras organizações, com a lei das OSCIPs, já foram criadas com uma finalidade distinta e uma outra visão de participação. Esta lei fez com que muitas organizações da sociedade civil não fossem mais criadas independentemente do Estado, como foi ressaltado como característica do campo movimentalista dos 80, mas pelo Estado.
Portanto, a participação entendida pelo projeto político societal que tem como princípio a ampliação do conceito de cidadania concorre, durante todo o período, com as sucessivas tentativas de amarras à sua atuação.
Ainda que existam muitas críticas a respeito da natureza e qualidade da participação, houve durante todo o período, grandes conquistas por parte da sociedade civil. Essas conquistas representam um momento estratégico de afirmação da participação como instrumento para a consolidação e o aprofundamento da democracia. Um exemplo é o CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar) criado no governo Itamar Franco
(1992-1994) por exigência da sociedade civil. Extinto no governo Fernando Henrique Cardoso e reconstruído no governo Lula, em 2002. Outro exemplo é a experiência do orçamento participativo que teve início em Vila Velha, no Espírito Santo, ainda nos anos de 1980. A iniciativa que ganhou notoriedade a partir da experiência de Porto Alegre, implantada em 1989, tem sido bastante estudada e reproduzida, na década de 1990, não só no próprio país como também no exterior. A idéia é a democratização do processo de elaboração do orçamento público realizado pelo executivo. Dessa forma, sua essência é o debate sobre os problemas urbanos, sobre as questões sociais e sobre a melhor forma de alocação dos recursos. Não só há a discussão sobre os temas a serem priorizadas, como também o que será feito, quando e o montante destinado para cada projeto ou atividade40.
A eleição do presidente Lula em 2002 foi cercada de grande esperança no sentido da redução das desigualdades sociais e da possibilidade de maior participação da sociedade civil organizada nas políticas públicas. Logo no princípio, as formas tradicionais de participação, como conselhos e orçamento participativo, foram ampliadas. Outros mecanismos de inserção e controle social, como a tentativa de construção do PPA em parceria com a sociedade civil organizada e a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), foram instituídos. Tanto os conselhos setoriais criados na constituição de 1988 e que se espalharam na década de 1990, como a experiência do orçamento participativo, da elaboração conjunta do PPA, do CDES representam novos arranjos de relação entre o Estado e a sociedade civil. Reacenderam as expectativas de construção de uma democracia participativa apesar de alvos
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O processo não se encerra com esta etapa, tendo continuidade para que seja feito um acompanhamento tanto da execução orçamentária como também da implementação física das decisões. A experiência do orçamento participativo se constitui em uma forma inovadora de gestão pública, de caráter modernizador e democratizante. Evidencia o alargamento da cidadania para além dos direitos instituídos e se constitui em um exemplo de exercício da cidadania ativa.
de muitas críticas. Apesar das ações do governo Lula apontarem para um aprofundamento dos canais de participação da sociedade foram restringidos a uma atuação consultiva.
Este período, que se inicia com o primeiro ano de governo do primeiro presidente eleito diretamente após longo período de ditadura militar até os dias de hoje, tem como característica a persistência e acirramento de um duplo movimento: tanto do Estado em direção às organizações da sociedade como também da própria sociedade em direção ao Estado. Ao mesmo tempo em que a sociedade civil buscava a construção de um Estado e, consequentemente, de uma sociedade democrática participando na esfera pública das decisões governamentais, o Estado passava a ver a sociedade civil como parceira na execução de