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A propriedade privada sempre foi considerada um direito sagrado do proprietário277 isto é, o direito de propriedade sempre foi concebido como um direito merecedor de proteção e que somente poderia ser alcançado em situações extremas, nas quais restasse prévia e efetivamente comprovada a existência de necessidade pública ou interesse social, ainda assim, mediante pagamento de justa indenização, conforme preconizado na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (adotada pela Assembleia Constituinte francesa em 27.08.1789).
Releva, contudo, destacar que, apesar de protegido, o direito de propriedade em momento algum foi concebido como um direito absoluto ou ilimitado porquanto, no curso de sua história, a propriedade comportou limitações advindas dos mais diferenciados fatores, religiosos, políticos, econômicos.
José Afonso da Silva278 anota que o direito de propriedade fora concebido como sendo uma relação entre uma pessoa e uma coisa e, apenas mais tarde essa absurda concepção fora afastada porque “entre uma pessoa e uma coisa não pode haver relação jurídica, que só se opera entre pessoas”.
276MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. op. cit., p. 19.
277Os direitos inerentes à propriedade individual permanecem íntegros no ordenamento jurídico, conforme
dispõe o art. 1228, do Código Civil brasileiro: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello,279o direito de propriedade é:
“[...] a expressão juridicamente reconhecida à propriedade. É o perfil jurídico da propriedade. É a propriedade, tal como configurada em dada ordenação normativa. É, em suma, a dimensão ou o âmbito de expressão legítima da propriedade: aquilo que o direito considera como tal. Donde, as limitações ou sujeições de poderes do proprietário impostas por um sistema normativo não se constituem em limitações de direitos pois não comprimem nem deprimem o direito de propriedade, mas pelo contrário, consistem na própria definição deste direito, compõem seu delineamento e, deste modo lhe desenham os contornos.”
Desde o início do século XX, com o aparecimento do constitucionalismo (Constituição do México, de 1917 e a Constituição de Weimar, de 1919), e a passagem do Estado Liberal para o Estado do Bem Estar Social - Wellfare State, o conceito de direito de propriedade privada vem passando por profundas transformações, em especial, o direito de propriedade dos bens de produção (a propriedade dinâmica), que deixa de ser concebido apenas como um direito subjetivo e absoluto do proprietário para ser entendido também como um direito a ser exercido em favor da coletividade, ou seja, o direito de propriedade passa a ser um direito à propriedade privada que deve atender à sua função social.
A respeito da concepção de propriedade, afirma Tullo Cavallazzi Filho280:
“[...] Há, assim, uma integração entre o individual e o social, marcada pela inserção da função social no atual conceito de Propriedade Privada, proporcionando uma modificação no cerne da estrutura do instituto jurídico. Ocorre que a evolução do tratamento jurídico do direito de propriedade acaba por lhe gerar um paradoxo histórico, já que apesar de ter sido declarada como direito fundamental da pessoa humana no início do constitucionalismo moderno, a Propriedade ainda sofre grande influência da codificação civil do século passado, sendo tratada, na maioria das vezes, como instituto exclusivo do direito privado. [...] Portanto, a concepção clássica de Propriedade Privada encontra-se redefinida, representando hoje ‘uma situação jurídica subjetiva complexa, compreensiva de poderes, faculdades, deveres jurídicos, obrigações, encargos e limitações’. Ficam resguardadas, assim, todas as faculdades do proprietário, desde que observadas as limitações que a disciplina constitucional lhe traça”.
279BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Novos aspectos da função social da propriedade no Direito
Público. Revista de Direito Publico, Sao Paulo, v. 20, n. 84, p. 39, out./dez. 1987.
280CAVALLAZZI FILHO, Tullo. A função social da empresa e seu fundamento constitucional.
José Afonso da Silva281 também destaca a evolução do conceito de direito de propriedade e afirma que referido direito “foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social.”
Ainda, sobre a evolução do conceito de direito de propriedade, Kildare Gonçalves Carvalho282 acentua que a propriedade, “sem deixar de ser privada, se socializou, com isso significando que deve oferecer à coletividade uma maior utilidade, dentro da concepção de que o social orienta o individual”. E, sobre o princípio da função social da propriedade, esclarece:
“[...] A função social da propriedade, que corresponde a uma concepção ativa e comissiva do uso da propriedade, faz com que o titular do direito seja obrigado a fazer, a valer-se de seus poderes e faculdades, no sentido do bem comum: enquanto as obrigações de não fazer impostas ao proprietário se acham ligadas ao poder de polícia, as obrigações de fazer decorrem da função social da propriedade. [...] a função social da propriedade vai além das limitações que lhe são impostas em benefício de vizinhos, previstas no Código Civil, pois que elas visam ao benefício da comunidade, do bem comum, do interesse social.”
Eros Grau283 ressalta:
“[...] Por isso, tendo em vista a integração dela (função) como elemento inerente às estruturas dos direitos de propriedade, a introdução do conceito de função social no sistema que reconhece e garante a propriedade implica a superação da contraposição entre público e privado, isto é, a evolução da propriedade em sentido social implica em uma verdadeira metamorfose qualitativa no Direito, na sua realização concreta, destinada à satisfação de exigências de caráter social. Passa então a propriedade a ser vista desde uma visão prospectiva comunitária e não mais sob uma visão individualista. A propriedade continua a ser um direito subjetivo justificado exclusivamente pela sua origem, mas que remanesce na medida em que entendemos que o seu fundamento é inseparável da consideração do seu uso. Trata-se, então, de um direito subjetivo com uma função necessariamente social.”
281SILVA, José Afonso da. op. cit., p. 272.
282CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional. 15. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2009. p. 801.
A função social da propriedade, portanto, impõe ao proprietário o dever de exercer o direito à propriedade de forma a atender os interesses sociais. Isso quer dizer que o direito à propriedade só se concebe na presença de sua função social, restando, portanto, afastada toda e qualquer ideia de propriedade privada desvinculada de sua função social.
Ainda, nessa ordem de ideias, cumpre destacar que a concepção de propriedade privada apenas na presença de sua função social revela a legitimidade da intervenção do Estado, cada dia mais pronunciada, na ordem econômica, sobretudo, se direcionada a inibir o exercício do direito à propriedade privada que se encontre em desconformidade com o interesse social, cabendo, ainda nesse contexto, a intervenção direta do Estado na atividade econômica se necessário seu redirecionamento à realização de sua função social. Haja vista a determinação do art. 182, §4º da Constituição Federal, chegando à desapropriação, no descumprimento da função social; assim o art. 184, com referência à propriedade rural.
Para Celso Bastos284, a função social da propriedade é o conjunto de normas constitucionais que, por vezes, instrumentalizadas com sanções severas, se destina a reconduzir a propriedade ao seu curso normal.
Glauco Barreira285 anota que “a função designa uma situação jurídica em que existe, previamente determinada em uma norma, uma finalidade que deve ser obrigatoriamente atendida pro alguém, mas em benefício ou no interesse de outrem.”
Sobre o conceito de função, Celso Bastos286 acentua: “Função dá bem esta ideia de competência no direito público, onde toda vez que se dá um poder a alguém é para que se atinja determinada finalidade, e o próprio poder não é inteligível senão a luz dessa finalidade que se quer seja atingida. Portanto, a ideia de função é bastante adequada para transmitir o que o direito moderno pretende do proprietário, ou seja, que ele faça uso da sua competência, das suas prerrogativas e das faculdades que lhe confere o direito para atingir certos objetivos.”
Também sobre a função social da propriedade, anota Eros Grau287:
284BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 194.
285MAGALHÃES FILHO, Glauco Barreira. Hermenêutica e unidade axiológica da Constituição. 4. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2011. v. 1, p. 196.
286BASTOS, Celso Ribeiro. A função social como limite constitucional ao direito de propriedade. Revista de
Direito Constitucional e Ciência Política, Rio de Janeiro, v. 4, n. 6, p. 111, 1988.
[...] Essa é a razão pela qual anteriormente afirmei que a afetação de propriedade [...] por função social importa não apenas o rompimento da concepção, tradicional, de que a sua garantia reside em um direito natural, mas também a conclusão de que, mais do que meros direitos residuais (parcelas daquele que em sua totalidade contemplava-se no utendi fruendi et abutendi, na plena in re potestas), o que atualmente divisamos, nas propriedades impregnadas pelo princípio, são verdadeiras propriedades-função social e não apenas, simplesmente, propriedades. O princípio da função social da propriedade, desta sorte, passa a integrar o conceito jurídico-positivo de propriedade (destas propriedades), de modo a determinar profundas alterações estruturais na sua interioridade. Em razão disso – pontualizo – é que justamente a sua função justifica e legitima essa propriedade”.
Investigando a natureza da relação existente entre a propriedade e sua função social, tendo por base o direito posto, indaga Celso Antônio Bandeira de Mello288 o que se deve entender por função social: se seria “apenas o destino economicamente útil do bem” ou se função social também deve ser entendida como a possibilidade de operar um projeto de ‘justiça social’ visando favorecer a ampliação do acesso de todos à propriedade?
Ao responder seu próprio questionamento, ensina o referido autor:
“[...] À expressão ‘função social da propriedade’ pode-se também atribuir outro conteúdo, vinculado a objetivos de Justiça Social; vale dizer, comprometido com o projeto de uma sociedade mais igualitária ou menos desequilibrada – como é o caso do Brasil – no qual o acesso á propriedade e o uso dela sejam orientados no sentido de proporcionar ampliação de oportunidades a todos os cidadãos independentemente da utilização produtiva que porventura já esteja tendo.”
E, José Afonso da Silva289 destaca que o princípio da função social da propriedade:
“[...] vai além do ensinamento da Igreja, segundo o qual ‘sobre toda propriedade particular pesa uma hipoteca social’, mas tendente a uma simples vinculação obrigacional. Ele transforma a propriedade capitalista sem socializa-la.[...] assim é que a função social mesma acaba por posicionar-se como elemento qualificante da situação jurídica considerada, manifestando-se conforme as hipóteses, seja como condição de exercício de faculdade atribuídas, seja como obrigação de exercitar determinadas faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas.”
288BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Novos aspectos da função social da propriedade no Direito
Público, cit., p. 41.
Se à função social da propriedade pode-se atribuir conteúdo de justiça social, como refere Celso Antônio, infere-se que o exercício da propriedade privada deve mesmo estar direcionado à realização do Bem Comum, sendo essa a finalidade essencial de uma sociedade de iguais, na qual o outro é e deve ser considerado como membro da comunidade exclusivamente por sua condição de pessoa humana.