São inúmeras as possibilidades de exame e interpretação das questões relativas aos processos de integração regional. Disso decorre a preocupação em reforçar a proposta do presente estudo nesse momento. Assim, objetiva-se analisar os processos de integração regional que contaram com a participação brasileira, dos anos 1960 até a primeira metade da década de 1980 (ALALC e ALADI).
Todavia, essa análise pautar-se-á na mesma linha conceitual e paradigmática que guiou o trabalho até o presente momento. Por conseqüência, busca-se apontar as implicações dos conceitos centrais da política externa brasileira nos processos de integração regional, utilizando-os como instrumentos analíticos do surgimento e da postura brasileira frente a esses processos.
O objetivo é compreender de que maneira os conceitos centrais adotados pela diplomacia dialogam com os processos de integração do período. Dessa forma, por opções metodológicas e mesmo estruturais do próprio trabalho, ficam descartadas analises profundas a respeito do desenvolvimento e dos pormenores tanto da ALALC quanto da ALADI.
ALALC e ALADI: panorama geral
De acordo com a análise de Barbosa (1991, p. 56-59) os processos de integração regional podem ser divididos em duas fases. A primeira, dita “romântica” teria vigorado de 1959/60 até meados de 1980. A “fase pragmática” é apontada de 1985 aos dias
39 Acrescente-se ainda que, se em 1973 o terceiro mundo absorvia 30% das exportações de manufaturados, em 1981 esse número saltou para 51,7%.
atuais. Explicando o que compreende por “fase romântica” – a qual desperta mais interesse nesse momento - o autor afirma que ela se caracterizaria por um
[...] voluntarismo exagerado, expresso em declarações retóricas de intenções e em ações quase conspiratórias da burocracia governamental e multilateral, nem sempre prestando a devida atenção às realidades internas de cada um dos países ou às circunstâncias prevalecentes no panorama internacional.
Abordando alguns fatores importantes para o surgimento da ALALC, Camargo (1996, p. 143) expõe que:
Em fins dos anos 50, um grupo de especialistas latino- americanos reunidos em torno da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina), iniciava um debate em que a questão da exigüidade dos mercados nacionais aparecia como um dos principais obstáculos para a superação do desenvolvimento. Nessa concepção, a integração entre as economias da região se tornava um projeto estratégico de crescimento, capaz de fornecer os instrumentos necessários para vencer os desafios colocados pelas potências centrais, entre as quais, as da Europa Ocidental, que iniciavam a constituição de seu próprio mercado comum.
Nesse contexto, e com uma intensa participação brasileira desde o início do processo negociador, em 18 de fevereiro de 1960 é assinado o Tratado de Montevidéu, criador da ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio). Seus objetivos pareciam ambiciosos: a criação de um mercado comum regional, a partir de uma zona de livre comércio, num prazo de 12 anos40.
De acordo com Vigevani (2005a), de modo geral, as análises sobre a ALALC são unânimes na avaliação positiva dos seus dez primeiros anos de existência, apesar dos escassos impactos nas economias regionais. Todavia, ao longo do tempo, o que se constata é um declínio gradual do Tratado de Montevidéu de 1960, assim analisado por Barbosa (1991, p.60)
As dificuldades práticas vinculadas à natureza multilateral das negociações, à pouca flexibilidade das principais disposições do Tratado, aos objetivos ambiciosos nele estabelecidos, aliadas à oposição do setor privado e a problemas de natureza política, surgidos com a gradual instalação de regimes autoritários na quase totalidade dos países da região, determinaram o aparecimento de crescentes frustrações e interesses conflitantes na implementação do TM-60 e no funcionamento da ALALC.
Complementando essa idéia, Vigevani (2005a) constata que, no caso específico da Argentina e do Brasil, o processo de integração em curso chocava-se com o desenvolvimento nacional, fato esse que “pode explicar porque os governos estaduais e provinciais, assim como boa parte dos partidos políticos, nunca tenham se constituído em apoios aos processos de integração”.
Barbosa (1991, p. 58-61), no mesmo sentido, apregoa que a integração, no máximo, era vista como instrumento complementar das economias dos países, além do que, as grandes linhas de desenvolvimento eram baseadas no mercado interno e por incipientes aberturas econômicas para o mercado mundial.
A década de 1970 marca a progressiva extinção da ALALC. Os fatores responsáveis pela crise são diversos, entre eles: a paralisação das negociações multilaterais produto por produto, as seguidas crises do petróleo, o acirramento das rivalidades políticas e econômicas da região e o crescente endividamento externo dos países latino- americanos.
O resultado é a percepção que o modelo de integração previsto no Tratado de Montevidéu de 1960 estava superado. Sua reestruturação vem com a menos ambiciosa ALADI (Associação Latino-Americana de Integração), assinada também em Montevidéu, em 1980 (CAMARGO, 1996, p.147).
Todavia, como expõe Barbosa (1996, p.146).
A exemplo do que ocorreu em 1960, como pano de fundo, persistiram fortes tendências protecionistas, ainda decorrentes do modelo de substituição de importações, mas já agravadas, naquele momento, pela crise do petróleo de 1979 e pelo
problema da dívida externa com a moratória mexicana de 1982; essas situações exigiram dramáticos esforços dos países da região para aumentar exportações e reduzir importações com vistas a gerar saldos positivos nas balanças comerciais. Como reflexo dessa situação, o TM-80 coloca a visão comunitária regional em nítido segundo plano e reforça a supremacia dos interesses individuais dos países membros.
Feita uma breve explanação geral dos dois processos de integração em análise, passa-se a uma tentativa de apontamento das implicações dos conceitos centrais da política externa brasileira para esses fenômenos, buscando compreender de que maneira os conceitos centrais adotados pela diplomacia dialogam com os processos de integração do período.
2.5.1 Integração Regional e os paradigmas de política externa.
Logo a princípio, desperta a atenção o momento da criação da ALALC (1960). Ao abrir seu trabalho, no qual analisa a ALALC e a ALADI, Barbosa (1996, p.135) expõe que, desde sua independência, o Brasil conservou fortes vínculos políticos, econômicos, financeiros e comerciais com Inglaterra e depois Estados Unidos. “Voltado para a Europa e para os Estados Unidos da América, pouca ou quase nenhuma importância era dada ao relacionamento com os países do continente sul-americano”. No entanto, a partir do final da década de 1950 ocorre uma mudança da política exterior brasileira na região.
Tal constatação, mesmo não representando um fato novo no presente trabalho, guarda considerável importância, na medida em que, tende-se a acreditar que a mudança
conceitual/paradigmática provocada na política externa brasileira a partir da década de 1960 reserva elevado nível de correlação com o surgimento dos processos de integração regional.
Assim, grosso modo, conforme discutido anteriormente, a crescente busca da autonomia somada ao abandono do alinhamento e a cristalização do universalismo configura um padrão de comportamento que possivelmente abre caminhos para a idealização e o aparecimento de um processo de integração regional.
Em outras palavras, tende-se a compreender que, a partir da segunda metade do mandato de Juscelino Kubitschek, a revisão que atinge os conceitos centrais da diplomacia brasileira e se consolida a partir da Política Externa Independente, figura como uma ferramenta permissiva, oferecendo espaços para a emergência da questão da integração regional.
Por mais que ambos os processos de integração não tenham logrado êxito pleno, o que desperta a atenção são os processos em si mesmos; o surgimento de cada um, uma vez que, tal fato parece correlacionado com a alteração paradigmática que atinge a política externa brasileira no período.
Sugere-se assim que, a simples criação da ALALC em 1960 já guarda correlação com a revisão paradigmática que está em curso no mesmo período. Nesse sentido, nega-se uma pretensa coincidência temporal entre os temas (revisão paradigmática e surgimento da ALALC).
De acordo com análise realizada anteriormente, Araújo (1996, p.254) destaca que, nos dois últimos anos do de seu governo, Kubitschek busca novas articulações na América Latina. Vizentini (1994, p.28-29) associa a OPA (Operação Pan-Americana) a uma maior proximidade e espírito de cooperação econômica entre as nações latino- americanas, favorecendo à assinatura do Tratado de Montevidéu, que criou a ALALC. Corroborando essa interpretação, Jaguaribe (1996, p.28) argumenta que “a reorientação multilateral da política externa brasileira, sob Kubitschek conduziu a uma maior aproximação com os países da América Latina, que se consubstancia no Tratado de Montevidéu, de 1960, criando a ALALC”.
Mesmo dentro da “fase romântica” preconizada por Barbosa (1991) e considerando todas as limitações a que as relações Brasil/América Latina estavam sujeitas, destaca-se que, com a ascensão de Jânio, o ideal universalista ganha força e “[...] os laços com a América Latina ganham nova densidade” (FONSECA Jr., 1998, p.363). João Goulart (1962, p.97) da continuidade aos ideais janistas, defendendo um olhar mais atento para o entorno geográfico brasileiro.
Com o golpe militar em 1964 e a ascensão de Castelo Branco ao poder, o cenário altera- se. Segundo Barbosa (1996, p.140)
A partir de 1964, mais uma vez com intenso envolvimento do Brasil, com a sucessiva substituição de governos civis democráticos por regimes autoritários militares na América Latina, um crescente grau de incerteza passou a afetar o processo de integração.
A desconfiança de Governos civis, como os do Chile e da Venezuela, em relação ao Brasil e à Argentina, a rivalidade entre as duas maiores potências da região controladas por regimes militares e a tentativa de implementação de projetos nacionais de desenvolvimento de marcada tendência autonomista no Brasil e na Argentina, tiverem, por mais de dez anos, conseqüências negativas para o processo regional de integração41.
Não há que se questionar a relevância dos fatores supra mencionados para a explicação das crescentes dificuldades que atingem o desenvolvimento da ALALC. Todavia, tende- se a acreditar que, possivelmente, a questão paradigmática/conceitual possa auxiliar de alguma forma esse entendimento. Assim, nota-se que, ao mesmo tempo em que a ALALC inicia seu processo de gradual enfraquecimento, Castelo Branco submete a política externa brasileira a uma breve revisão paradigmática e conceitual.
Vale lembrar que, ao assumir a presidência, Castelo nega as premissas da Política Externa Independente, que até então vigorava. À frente do Brasil, procura reviver a aliança especial com os Estados Unidos42 (o que implicava numa releitura do conceito de alinhamento). A “independência” ganha ares de “interdependência” e o
universalismo é fortemente atingido por premissas ideológicas.
Nesse contexto, acredita-se que, tal releitura conceitual guarda correlação com o enfraquecimento gradual que atinge a ALALC, na medida em que, a tentativa de reaproximação dos Estados Unidos (alinhamento “quase-automático”), somada a um considerável acréscimo de fatores ideológicos na definição das posturas diplomáticas a
41 Camargo (1996, p. 146) elabora análise semelhante, utilizando os mesmos argumentos.
42 Conforme discutido anteriormente, “em nenhum outro momento do passado houve intimidade igual entre Brasil e Estados Unidos”; é o retorno da ideologização à política externa brasileira (RICUPERO, 1996, p. 47). Lima e Moura (1982, p. 349) reforçam essa idéia, ao afirmar que a “política de
interdependência do governo Castelo Branco [...] significou na prática um alinhamento quase-automático à política norte-americana”.
serem adotadas, possivelmente trouxe elementos negativos ao processo de integração em curso.
Por conseqüência, colocadas num segundo plano, as relações com os vizinhos latino- americanos sofreram ainda com a desconfiança com relação ao comportamento do Brasil, acusado de agir como instrumento de ação dos EUA na região.
Essa linha de análise fornece os elementos centrais para o surgimento das teorias do “sub-imperialismo” ou do “imperialismo por procuração” (RICUPERO, 1996, p. 49). No mais, vale pautar que, conforme expõem Lima e Moura (1982) ao longo da era militar as questões envolvendo o entorno geográfico brasileiro eram sempre analisadas sob o enfoque da “segurança nacional”, o que limitava ainda mais esse relacionamento. Outra questão que chama a atenção na análise dos processos de integração é a marginalização do tema nos debates políticos dos diversos países membro, em especial nos maiores da região (Argentina, Brasil, Chile e México). Em ambos os casos “o tema permaneceu confinado ao ambiente técnico ou burocrático”. A maior parte dos “núcleos decisórios” dos Estados “não se conectaram ao tema da integração regional” (VIGEVANI, 2005a).
Nas palavras de Camargo (1996, p.146) “[...] a integração dos anos 60 e 70 permaneceu nas mãos de técnicos e de funcionários governamentais, sem quase participação de representantes setoriais. Com isso deu-se um divórcio entre aqueles que elaboraram o modelo da ALALC e os atores reais destinados a pôr em execução os mecanismos previstos pelo modelo [...]”.
E é justamente esse “divórcio” constatado por Camargo (1996), Vigevani (2005a), Barbosa (1991) e outros que chama a atenção. Afinal, a restrição quase exclusiva do tema da integração ao âmbito diplomático, tende a favorecer e fortalecer ao tratamento conceitual que os processos recebem, dada as próprias características do meio diplomático e a conjuntura regional pouco favorável.
2.6 O colapso do modelo de substituição de importação e a política externa