Grosso modo, pode-se afirmar que a política externa de João Batista Figueiredo dá continuidade e até mesmo aprofunda as premissas básicas do Pragmatismo Responsável (MELLO, 2000, p.47-48); (GONÇALVES e MIYAMOTO, 1993); (BUENO, 1994, p.173). O não-alinhamento e a “autonomia pela distância” permaneceram alicerçando a postura diplomática brasileira. O universalismo ganha ainda mais forças, com o
abandono gradual de posturas ideológicas e o incremento das relações com a América Latina.
Na América Latina, [o Brasil] buscou reforçar o bilateral, conciliar desavenças e implantar mecanismos de ação conjunta. Com o Ocidente, rejeitou o paternalismo em favor de moderna interdependência, politicamente madura. Após captar a confiança da África, intensificou a parceria. Saiu do Japão para a China, a Índia e o Paquistão, a Associação dos Países do Sudeste Asiático, explorando a nova dimensão asiática. Criou
novas modalidades de relações com o Oriente Próximo e a África do Norte. Preservou a cooperação e avançou no diálogo político com os países socialistas da Europa. Eram “os vetores do universalismo, da boa convivência internacional e da soberania e dignidades nacionais” a conduzir a política externa brasileira, segundo a mensagem presidencial de 1º de março de 1980 (CERVO e BUENO, 2002, p.428).
O contexto geral que permeia o período Figueiredo parece auxiliar na compreensão dessa estratégia e mesmo suas relativas alterações. Assim, segundo Lima e Moura (1982, p. 349- 362), logo no início da década de 1980 o cenário econômico mundial era de crise. Os reflexos do 2º choque do petróleo foram generalizados e também sentidos no Brasil. As duas crises do petróleo (1974 e 1979) somadas à subida vertiginosa dos juros do mercado do eurodólar de 8,7% (1978) para 17% (1981, em decorrência da forte mudança na política monetária dos EUA), desencadearam uma recessão mundial que naturalmente veio a reduzir a demanda de exportações brasileiras.
No mais, apesar do incremento dos discursos e políticas de cunho neoliberal por todo o mundo29, o Brasil também enfrentou sérias dificuldades comerciais por conta do crescente protecionismo dos países desenvolvidos. Como agravante, a inflação que era de 99,7% em 1981, atingiu 223,8% em 1983 (SKIDMORE, 1988, p.458 e 488).
O desenvolvimento nacional e os resultados da economia brasileira da década de 1980 também foram seriamente comprometidos pelo considerável crescimento da dívida externa. Certamente o endividamento brasileiro não ocorre apenas a partir da era Figueiredo. Já com Geisel, o país toma grandes empréstimos no exterior para promover o desenvolvimento de sua base econômica, investindo sobretudo nas empresas estatais, conforme as metas do II Plano Nacional de Desenvolvimento.
Nesse período os débitos externos do Brasil saltam de 12,5 (1973) para 49,9 (1979) bilhões de dólares. Quando Figueiredo assume o país, a dívida continua a crescer vertiginosamente, desta feita, por conta da “rolagem”, ou seja, “a contratação de empréstimos para prorrogar serviços e o acréscimo ao principal de juros e spreads
29 Numa perspectiva global, constata-se a ascensão de M. Tatcher (1979) na Grã-Bretanha, R. Reagan (1980) nos EUA e H. Khol (1982) na Alemanha. Em comum nesses três importantes líderes, a disposição de aplicar medidas liberais como meio de enfrentar a crise econômica que assolava o mundo.
vencidos”. Com os juros extremamente altos, no ano de 1986, por exemplo, do total da dívida externa brasileira (101 bilhões de dólares), um quarto, ou seja, 25 bilhões de dólares eram referentes aos efeitos das altas taxas de juros30 (CERVO E BUENO, 2002, p.437).
O fato é que, na década de 1980, apesar dos lampejos de crescimento econômico (como em 198431), a recessão foi tão grave que o período ficou conhecido entre os economistas como “a década perdida”32. O modelo nacional desenvolvimentista entrava assim em trajetória descendente, não apresentando mais o mesmo vigor dos anos anteriores.
Isto posto, uma vez que a política externa brasileira apresentava-se fortemente atrelada a esse modelo nacional desenvolvimentista, tende-se a acreditar que sua crise reflete no padrão de atuação internacional do Brasil.
Em outras palavras, conforme exposto anteriormente, historicamente, o paradigma de política externa brasileira estava ligado ao projeto de desenvolvimento do país que, em meio a um galopante colapso faz com que a política externa brasileira revise algumas de suas estratégias de atuação para responder às demandas impostas pela conjuntura. Nas palavras de Lima e Moura (1982, p. 349- 362), apesar da manutenção de seus componentes básicos “o agravamento da crise mundial e seus reflexos cada vez mais severos sobre a balança comercial e de pagamentos do Brasil, paralelamente à gradual liberalização da situação política interna, levaram o governo Figueiredo a introduzir mudanças na política externa brasileira”. Assim, mesmo conservando a postura de não
30 Aprofundando essa questão, Cervo (1994, p. 49) expõe que a negociação da dívida brasileira da década de 1970 foi conduzida apenas e tão somente pelos economistas, que se submetiam às exigências dos credores internacionais. “A Nação e com ela o nacionalismo foram afastados das negociações da dívida, uma vez que o Congresso e a Chancelaria nada tinham a dizer [...] A condução das negociações fora confiada aos economistas da Fazenda e do Banco Central e sempre se manteve em suas mãos [...] Em vez de reparar a distorção contábil que fora introduzida nos anos 1970, aprofundaram-na”.
31 Em 1984 o PIB nacional recuperou-se, atingindo um crescimento de 5% e o desemprego caiu (SKIDMORE, 1988 p.488). Todavia, de acordo com Carneiro e Modiano (1992, p.337) o respiro da economia brasileira deste ano está atrelado à vigorosa recuperação norte-americana dos primeiros dois trimestres do mesmo período.
32 Para um maior aprofundamento das questões econômicas que envolveram a era Figueiredo, consultar Skidmore (1988, p.447-465).
alinhamento, assume-se cada vez mais a idéia da limitação dos meios de atuação do Brasil no exterior33.
Mesmo assim, a preocupação com a diversificação das relações exteriores presente na diplomacia de Geisel, ganha lugar de destaque em Figueiredo, que chega a denominar sua política externa de “universalista” 34. A conseqüência prática dessa readequação da política externa brasileira da era Figueiredo é uma maior valorização das relações Sul – Sul, com a África meridional e em especial com a América Latina, regiões onde o Itamaraty acreditava que o Brasil, por razões históricas e geográficas, teria condições de maximizar suas “vantagens comparativas”.
Tal postura é melhor compreendida se analisada sob a ótica da forte crise econômica que assolava o país. Assim, imerso em uma dívida externa galopante, alta inflação35, elevados juros internacionais e protecionismo dos países desenvolvidos, a estratégia adotada pelo Itamaraty foi a de buscar altos superávits comerciais em mercados consumidores mais acessíveis aos produtos brasileiros, de preferência os manufaturados, que possuem maior valor agregado (e resultam em melhores condições para a obtenção de uma balança comercial positiva). Nesse caso, os países em desenvolvimento (do Sul) mostravam-se mais receptíveis às exportações brasileiras. Vale ponderar ainda que, eleito em 1980, Ronald Reagan imprime uma vigorosa campanha anti-comunista, buscando recolocar a URSS no centro das preocupações internacionais. Tal postura norte-americana representava um duro golpe na expectativa brasileira do diálogo Norte-Sul, um reforço do bipolarismo em contraposição à política do terceiro mundo. No mais, a relação Brasil / EUA mostrava-se fria ainda em decorrência das pendências econômicas e energéticas.
A conseqüência e solução encontrada da crise instalada na relação com os EUA foi o incremento da cooperação com os países latino-americanos. Nesse sentido, a redefinição
33 Nesse sentido, Ricupero (1996, p. 51) afirma que Saraiva Guerreiro, Ministro das Relações Exteriores do governo Figueiredo, tinha consciência de que “se os interesses brasileiros são globais, os meios para implementá-los são limitados”.
34 No mais, termos como “potência emergente”, desaparecem da retórica diplomática brasileira (LIMA e MOURA, 1982, p.351).
35 Como já foi exposto anteriormente, segundo Skidmore (1988, p.487) a inflação que era de 99,7% em 1981, atingiu 223,8% em 1983.
das relações com a Argentina foi prioritária36. A posição de neutralidade no confronto das Malvinas foi muito bem recebida em Buenos Aires; mais adiante, a posse de Raul Alfonsin, apenas contribuiu de forma positiva para o processo de redefinição das relações entre os países vizinhos (GONÇALVES e MIYAMOTO, 1993, p.30).
Segundo Lima e Moura (1982, p. 351) a partir do governo Figueiredo, “a diplomacia brasileira empreendeu um movimento vigoroso de aproximação com os demais países da América Latina”. No mesmo sentido, Cervo (1994, p.50) expõe que “as relações do Brasil com a América Latina foram particularmente felizes na década de 1980”. Para Cervo e Bueno (2002, p.450-456) se com Figueiredo a política brasileira para a região avançou em termos qualitativos, em Sarney ela inova nos aspectos de segurança e cooperação.
A partir de Figueiredo e o chanceler Saraiva Guerreiro, a política externa brasileira passa a dar crescente importância ao relacionamento com a Argentina, com países do Cone Sul, com os da Bacia Amazônica e, de um modo geral com a América Latina. O acordo Tripartite de 1979 põe definitivo termo à controvérsia de Itaipu. O Brasil apóia a Argentina no conflito das Malvinas, reafirmando a soberania argentina sobre o arquipélago, embora discordando do exercício da força como meio de afirmação dessa soberania (JAGUARIBE, 1996, p. 32).
Por conseqüência, tende-se a perceber que, possivelmente, o conceito e a atuação
autônoma e acima de tudo universalista do governo Figueiredo contribui de modo positivo para o embrião37 do projeto maior de integração regional posteriormente lançado por Sarney e Alfonsin.
A partir de Figueiredo as relações Brasil/Argentina passam por uma transformação, na qual são germinadas as bases materiais para o processo de integração. Não tratava-se de retomar o paradigma da “cordialidade oficial”, o que significa dizer que a manutenção
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Tratando mais especificamente do possíveis motivos que teriam provocado a aproximação de Brasília a Buenos Aires, Spektor (2002, p. 136) aponta, entre outros: a busca de elementos compreendidos como essenciais para o desenvolvimento do Estado (tecnologia, fontes de energia e mercados); a construção de uma alternativa factível à tradicional “relação especial” com os Estados Unidos; o desejo de construção de posturas similares que concedessem maior força ao país nos fóruns multilaterais e aumento do fluxo econômico.
37 Entende-se que com Figueiredo, cria-se condições, um cenário positivo para a integração que emerge com Sarney e Alfonsin.
da postura autônoma, não alinhada e o aprofundamento do conceito de universalismo possivelmente acabou favorecendo a uma maior aproximação da Argentina, que posteriormente resultou num processo de integração. “Dessa forma, procedia a diplomacia brasileira a estabelecer uma relação privilegiada no contexto do universalismo alcançado ao longo das três ultimas décadas”, procurando estabelecer “posturas similares que concedessem maior força ao país nos fóruns multilaterais” (SPEKTOR, 2002, p. 135-136).
A América Latina como um todo e a Argentina em particular constituíram a primeira prioridade da política externa universalista brasileira [...] A criação da ALADI e a entrada em vigor da Cooperação Amazônica e da cooperação energética através da BLADE confirmaram o empenho brasileiro em protagonizar a integração latino-americana, para melhor enfrentar as imposições dos países desenvolvidos (GONÇALVES e MIYAMOTO, 1993, p. 27).
Evidentemente a questão da integração regional deve ser analisada mais de perto e de modo mais específico, como pretende-se fazer a seguir. Por enquanto, vale ressaltar que, a leitura do trecho supra mencionado, em conjunto com o comentário de Spektor (segundo o qual o Brasil procura obter “posturas similares que concedessem maior força ao país nos fóruns multilaterais”) pode indicar um possível processo embrionário de
uma estratégia que posteriormente ganha força38, na qual o Itamaraty procura apoiar- se no regionalismo para fortalecer-se nas questões globais e incrementar a inserção internacional brasileira.
Para além do espaço latino-americano, Cervo (1994, p.49) é enfático ao afirmar
Redobram-se os esforços para aumentar as exportações, diversificaram-se as pautas e ampliaram-se os mercados. Afrontou-se o protecionismo do Norte e usou-se o terceiro mundismo para penetrar o Sul. A balança comercial, negativa dos anos 1970, recuperou sua tradição histórica e foi além, gerando o terceiro maior saldo comercial do mundo, depois de Japão e da Alemanha.
Na prática constata-se que, se em Geisel o conceito do universalismo já recebia uma forte valorização, a partir de Figueiredo, por todos os motivos abordados, a política
universalista brasileira entra numa trajetória ascendente. Prova disso são as seguidas, posturas, viagens e acordos assumidos pelo Brasil no período.
O já citado acordo tripartite assinado entre Brasil, Argentina e Paraguai, para o aproveitamento hidrelétrico de Itaipu e Corpus surge como algo vital para o encaminhamento das relações entre os seus signatários. Em novembro de 1979, Figueiredo torna-se o primeiro presidente brasileiro a visitar a Venezuela, consolidando o processo de reaproximação bilateral estremecido deste o rompimento em 1964-66. No episódio da invasão soviética ao Afeganistão (27 de dezembro de 1979), o Brasil não adere às sanções propostas pelos EUA na ONU contra a ação soviética, tampouco acompanha os norte-americanos em seu boicote aos jogos Olímpicos de Moscou. No mês de maio de 1980, João Batista Figueiredo visita o Paraguai e a Argentina, onde assina convênios e protocolos de cooperação, destacando o intuito de estimular a integração econômica entre os países.
Por fim, além de enviar missões diplomáticas à Ásia, Figueiredo visitou, entre outros países, Chile (1980), Colômbia, Peru França, Portugal e Alemanha (1981), EUA (1982), México (1983), Bolívia, Espanha, Marrocos e China (1984). Até mesmo Cuba, a exceção do universalismo da era Geisel, recebeu uma missão de empresários brasileiros em 1982.
A estratégia universalista, autonomista e despojada de alinhamentos e preferências (fossem ideológicas ou não) surtiu resultados. No plano político, como já afirmado anteriormente, a era Figueiredo agregou qualidade as ações globalistas do Brasil. No campo econômico, apesar de toda crise econômica, o universalismo diplomático traduziu-se em superávits comerciais (possivelmente consumidos pelos altos juros que atingiam a dívida externa). Nota-se uma clara postura brasileira como um global trader. Destarte, entre os anos de 1973 e 1982, a taxa média de crescimento das exportações destinadas aos países desenvolvidos ascendeu 11,4%, enquanto que, para os países em desenvolvimento ela foi quase o dobro, atingindo a marca de 20,7%. Uma leitura de longo prazo mostra que, em 1967, apenas 12,8% das exportações brasileiras tinham
como destinatários os países do Terceiro Mundo, sendo que, em 1981 esse número saltou para 35,71%39 (CERVO e BUENO, 2002, p. 432-433).
2.5 O desenvolvimento conceitual da política externa brasileira e os processos de