Anti-hybridregler

CONSELHOS DE SAÚDE

A partir da análise das entrevistas em profundidade com os presidentes dos conselhos municipais de saúde foi possível identificar um único eixo temático, a ser chamado de participação social, constituído por 4 classes que caracterizam a participação social em saúde no âmbito dos conselhos de saúde pelos presidentes, assim denominados: configurações para o funcionamento dos conselhos; fiscalização dos gastos públicos; caracterização da participação social e qualificação das discussões.

A classe 1 (configurações para o funcionamento dos conselhos) apresentou como variáveis descritivas significativas os conselheiros pertencerem ao segmento de trabalhador, ser do sexo feminino, ter ensino médio, e idade entre 30 e 39 anos e 50 e 59. A classe 1 trata de dois processos que acontecem nos conselhos: o processo de escolha dos seus membros realizado por indicação de suas entidades/organizações de base; e o processo de tomada de decisões, onde prevalecem as que tiveram metade mais um dos votos a favor, determinado por maioria simples, desde que as reuniões tenham quórum mínimo. A estrutura organizacional dos conselhos descrita no conteúdo das falas apresenta-se composta pelo presidente, vice-presidente, secretário administrativo, secretário executivo e os membros titulares e suplentes. As normas que balizam a dinâmica de funcionamento dos conselhos que dizem respeito ao processo de escolha de seus membros, procedimentos de tomadas de decisão e a estrutura organizacional retratam o formato do desenho institucional, os quais tornam os conselhos aptos a expandir e democratizar o acesso às políticas públicas de saúde, sendo importantes na determinação da efetividade deliberativa (Faria, Ribeiro, 2010; Almeida, 2009).

Na classe 2 (fiscalização dos gastos públicos) as variáveis descritivas mais representativas foram os conselheiros pertencerem ao segmento de

usuário, serem do sexo masculino, ter o ensino superior e possuírem mais de 60 anos de idade. Esta classe refere-se à fiscalização dos gastos em saúde pelos órgãos públicos como conselho, ministério público e tribunal de contas. Os presidentes referiram obstáculos à execução da fiscalização dos gastos públicos em saúde devido à dificuldade de acesso a documentos da secretária municipal de saúde, falta de conhecimento dos conselheiros para avaliação da prestação de contas e dificuldade de acesso ao ministério público frente às denúncias de apropriação indébita do dinheiro público. A desqualificação dos conselheiros para o exercício de suas atribuições interfere na qualidade dos debates que antecedem os processos decisórios (Souza, Silva, Nóbrega, Constâncio, 2012; Duarte, Machado, 2012; Silva, Silva, Lima, Fernandes et al, 2012; Oliveira, Pinheiro, 2010; Cotta, Cazal, Rodrigues, 2009). Além do que enseja a participação assimétrica dos atores, em virtude do constrangimento gerado pelo nível de formação e informação (Oliveira, Pinheiro, 2010), principalmente quando se trata de assuntos relativos ao acompanhamento e fiscalização da aplicabilidade dos recursos financeiros destinados aos serviços de saúde (Correia, 2005). Nesse sentido, Machado & Duarte (2012) propõem uma política de educação permanente que acompanhe a rotatividade da composição nos conselhos. A dificuldade de acesso aos documentos de prestação de contas demonstra a falta de compromisso dos gestores com a gestão participativa, prejudicando a eficácia desse processo. Emergiu das falas que a falta de dotação orçamentária dos conselhos limita a sua atuação por impedir a contratação de um especialista ou perito para auxiliar os conselheiros na fiscalização da prestação de contas e por gerar uma relação de dependência com a gestão. Todavia, há pensamento divergente em que peritos já bastam os existentes no tribunal de contas. Em pesquisa realizada nos CMS da RIDE-DF foi constatada que os conselhos não apresentam uma estrutura logística de funcionamento, dependendo da estrutura institucional das secretariais municipais de saúde e de espaços improvisados para reuniões, tal situação gera dificuldades para a atuação autônoma, podendo interferir na qualidade da democracia deliberativa das questões políticas a elas vinculadas (Pereira, Lima, Shimizu, Dytz, 2009).

A classe 3 (caracterização da participação social) apresentou como variáveis predominantes os conselheiros serem do segmento de gestor, do sexo masculino, com grau de escolaridade superior e idade entre 25 e 29 anos. Na classe 3 os presidentes expõem que a motivação de ser conselheiro advém da crença em um ideal, como por exemplo, o de melhoria das condições de saúde da sua comunidade, por meio da implementação de propostas apresentadas pelo conselho, da mobilização da comunidade para que ocorram mudanças, da concretização do direito à saúde, da participação na elaboração e aprovação de políticas públicas. Tal visão difere da apresentada em outros estudos em que predominou a motivação para a participação na esfera de representação de interesses, centrada na troca de favores, visando atender interesses e satisfazer necessidades particulares, mantido por um aliciamento recíproco entre o cidadão, o representante do usuário e o político, prática clientelista e patrimonialista, herança do Brasil Colonial (Farias Filho, Silva, Mathis, 2014; Bispo Júnior, Gerschman, 2013; Pereira Neto, 2012). A participação social é vista pelos presidentes como um direito e refere-se à capacidade da população de participar do planejamento das ações em saúde dentro do conselho, com autonomia para alocação das verbas e definição da execução de programas. Para tanto caberia aos gestores em todos os níveis estimularem a participação social e fortalecerem o controle social por meio da escuta do conselho e de colaborarem na sua divulgação. Achado semelhante foi encontrado por Shimizu, Pereira, Cardoso e Bermudez (2013) em que os conselheiros reconheceram a participação social em saúde como um direito do cidadão, constituindo-se importante canal para o exercício da cidadania e da construção de novos direitos. O engajamento dos gestores públicos nos conselhos é destacado como um dos fatores para a efetividade da participação social em saúde, o qual aliado a cidadãos mobilizados e procedimentos organizacionais inovadores seriam capazes de integrar grupos sociais marginalizados ao processo de elaboração das políticas públicas (Coelho, 2011).

A ação partidária dentro dos conselhos, ora é vista com descrédito tendo em vista objetivos eleitoreiros, ora é vista como importante por fomentar o debate em plenária. Por vezes o processo decisório pode ser influenciado pela

qualidade da oratória dos membros do conselho, por isso é indicado que os conselheiros tenham acesso a capacitações ou formações.

A classe 4 (qualificação das discussões) caracterizou-se pelas seguintes variáveis: conselheiros do segmento de trabalhadores, do sexo feminino, com grau de escolaridade superior incompleto, com idade entre 18 e 24 anos. A classe 4 traz a importância de comissões temáticas dentro do conselho com a finalidade de qualificar as discussões, bem como do acesso ao material de base (documentos encaminhados pela secretaria municipal de saúde) antes da reunião plenária, devido a necessidade de pesquisa e estudo para a tomada de decisão, tendo em vista a dificuldade que os conselheiros possuem para análise da legalidade dos documentos. Todo esse preparo visa qualificar cognitivamente o debate e reduzir as assimetrias informacionais entre representantes do governo e dos outros segmentos (Faria, Ribeiro, 2011).

6.5 ESTRUTURA DO NÚCLEO CENTRAL E REPRESENTAÇÕES