Antecedentes e contexto socioeconômico, político e ambiental da Região Metropolitana de Salvador-RMS
A RMS tem uma população de quase 3,6 milhões (IBGE, 2010), sendo Salvador a cidade pólo, concentrando 75% da população da RM e polariza fortemente os outros 12 municípios. A cidade de Salvador se destaca como um centro comercial e financeiro, bem como de serviços, saúde e educação. A partir da década de 1990, a cidade de Salvador e sua região metropolitana passam a estar inseridas em uma principal rede nodal de turismo nacional que faz com que os interesses dos vários setores do capital privado sejam assegurados pela administração local. Ao mesmo tempo, segundo Almeida (2008), essa RMS, no ano 2000, foi a recordista brasileira do desemprego e apresentou um dos piores índices de desigualdade entre dez das mais importantes regiões metropolitanas do país.
Com o propósito de compreendermos as dinâmicas atuantes na região metropolitana de Salvador, vale recorrer à evolução urbana e econômica da região. Franco (2009, p.372) faz essa cronologia, afirmando que, a partir dos anos 1950, Salvador ―emerge como um novo pólo articulador de uma região urbano-industrial, sob a supremacia da região Sudeste‖. Inicia-se com as atividades de extração e refino do petróleo, passando por investimentos industriais na década de 1960. Na década seguinte, com a implantação do Pólo Petroquímico de Camaçari, converte-se no eixo dinâmico na economia regional e baiana. A autora explica que, ―politicamente, tal processo configuraria a versão baiana da modernização conservadora
brasileira – o carlismo28– uma combinação de modernização econômica com conservantismo
político, mediante a conciliação de interesses políticos com os de setores hegemônicos do capitalismo nacional‖ (FRANCO, 2009, p.373).
Franco (2009) ainda registra uma estrutura de rede urbana periférica formada nas décadas de 1970 e 1980, localizada mais no interior da região metropolitana, a qual se tornou ―lócus de residência e de consumo de grandes parcelas de trabalhadores, cujas precárias condições de inserção ocupacional e os baixos níveis de remuneração por ela (a rede urbana periférica) propiciados fazem da pobreza desse urbano uma redundância‖ (p.373). As camadas de renda média e alta se instalaram na orla metropolitana, que compreende a orla marítima do município de Camaçari e a de Lauro de Freitas a Salvador, em condomínios implantados em áreas antes mais afastadas e ocupadas pelas camadas populares ou por atividades agrícolas, e que passa a ter uma segmentação de padrões habitacionais e investimentos imobiliários mais sofisticados. A tendência dessa ocupação mais recente por investimentos turísticos sofisticados incorpora o discurso sobre as cidades globais e o empreendedorismo urbano a ele associado (CARVALHO et al., 2010).
Franco (2009, p.374) aponta que, na década de 1990, ―as desigualdades entre núcleo e periferia destacavam a RMS como a portadora da maior proporção de pobres dentre as regiões metropolitanas brasileiras, presentes tanto no núcleo como na periferia‖. Essa grave configuração da desigualdade sócioeconômica se reflete fortemente no tecido metropolitano fragmentado e contraditório: na Figura 24, fica clara a ocupação no interior da RMS, a periferia, pelo estrato social mais baixo e, na orla, pelas camadas sociais mais altas.
28 A autora se refere ao carlismo em referência a Antonio Carlos Magalhães-ACM, líder político que efetuou a extensão e prolongamento do autoritarismo na Bahia, cujo legado tem seus resquícios até hoje.
Figura 24 - Consumo Residencial Médio de Energia Elétrica, Região Metropolitana de Salvador, 2005
Fonte : Franco (2012)
Franco (2012) destaca que esse quadro social na RMS passa ainda por um intenso processo de reestruturação produtiva, e a consequência disso se reflete no mercado de trabalho (desemprego), somado a investimentos industriais que ocorreram concentradamente no município de Camaçari. Sobressai a indústria automobilística com a vinda da Ford no início da década de 2000 para o Pólo de Camaçari, confirmando a política de competição fiscal, a guerra dos lugares, fortemente presente na RMS.
4.5.1 Arranjo institucional e marcos regulatórios
A entidade de planejamento da RMS, CONDER - Companhia de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Salvador, instituída pelo governo federal na década de 1970, já havia sido criada com a mesma nomenclatura (CONDER) em 1967, referindo-se ao Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo. Esse Conselho, na época, realizou um estudo denominado de Estudo Preliminar do Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de
Salvador (RMS) e fixava, entre outros itens, as diretrizes de planejamento para toda a área da capital baiana e dos municípios vizinhos. Portanto, com a Lei Federal de 1973 da institucionalização das RMs, a CONDER passa a ter outras atribuições e competências. As décadas de 1970 e 1980 indicam um período profícuo na estrutura institucional da RMS:
Entre as décadas de 1970 e 1980, a RM de Salvador vivenciou um curto, porém profícuo, processo de planejamento e gestão. Além dos institutos legais que compuseram a estruturação do seu sistema gestor, foram elaborados importantes planos, programas e projetos, entre os quais se destacaram: o Estudo do Uso do Solo e Transporte (EUST), em 1975; o Plano Metropolitano de Desenvolvimento (PMD), em 1982; a Pesquisa sobre Mercado Habitacional e Estoque de Terrenos, de 1983 a 1987; e a Estratégia de Desenvolvimento da RM de Salvador, em 1985 (FRANCO et al., 2013, p.189).
Como já descrito no Capítulo 3, a CONDER, no fim da década de 1980, perde sua legitimidade com a crise institucional metropolitana e tem como consequência o declínio das estruturas de planejamento e gestão da RM de Salvador. No fim da década de 1990, a CONDER expande sua competência e coordena todo o desenvolvimento urbano, metropolitano e de políticas habitacionais no estado da Bahia. Franco et al. (2013) complementam que a Conder em 1998 já não era um órgão específico para a RMS, quando as alterações promovidas pela legislação estadual alteraram a sua denominação para Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia e ampliaram a sua área de atuação para todo o estado. Na década de 2000, a Companhia torna-se um órgão de caráter executor. A definição de diretrizes para as RMs e aglomerações urbanas do estado da Bahia passa a integrar as competências da Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDUR, a partir de 2009.
Recentemente, de acordo com Franco et al. (2013), através de uma lei estadual que modificou a estrutura organizacional da administração pública estadual, a CONDER estendeu seu universo de ação para as áreas de influência imediata da região metropolitana de Salvador, como as áreas de proteção por ela também criada e gerida.
A RMS não avançou na definição de um novo arranjo institucional nos últimos 40 anos. Os Conselhos Deliberativo e Consultivo, criados na década de 1970, continuam no mesmo formato, sem registro de propostas ou reuniões, e, na prática, quem desenvolve a gestão da RMS é a CONDER.
No que concerne ao tema arranjo institucional e marcos regulatórios do modelo fragmentado, a discussão aponta que a Região Metropolitana de Salvador teve, nas décadas de 1970 e 1980, um período profícuo na sua estrutura institucional. O órgão de planejamento, a CONDER, no fim da década de 1980, sofre a perda de sua legitimidade e, na década de 1990, não se torna um órgão de planejamento exclusivo para a Região Metropolitana de Salvador, mas para todo o estado da Bahia. Pelo fato de não haver inovações na sua estrutura institucional, mantendo o mesmo formato dos Conselhos Deliberativo e Consultivo, desde a década de 1970, podemos inferir que sua estrutura de governança não teve avanços na escala metropolitana, não apresentando, dessa forma, inovações com arranjos diferenciados. Esse quadro se reflete na formulação das políticas públicas, pois essas não são definidas com uma perspectiva metropolitana.
4.5.2 Articulação e coordenação das esferas de ação governamental
Uma pesquisadora entrevistada em nosso estudo sobre a gestão metropolitana na RMS (denominada de E15) afirma que ―a CONDER é o exemplo do exercício do poder durante 30 anos quando se torna uma superprefeitura nas mãos de ACM‖ 29. A pesquisadora (E15) se
refere à intervenção do governo do estado da Bahia nos assuntos da região metropolitana de Salvador, principalmente, na cidade de Salvador, no que diz respeito ao zoneamento da orla e a intervenções no desenvolvimento territorial que causaram inúmeras devastações e degradação ambiental, além de aprovação de investimentos para o desenvolvimento imobiliário para a cidade. Há uma dominação muito forte da cidade de Salvador sobre os outros municípios, havendo alguns municípios da RMS fortemente dependentes e com enorme disparidade de recursos (em relação a cidade de Salvador).
O consorciamento intermunicipal é incipiente na RMS. Foram encontrados dez consórcios intermunicipais no estado da Bahia. Dois desses contam com a participação de alguns municípios que pertencem à RMS. O Consórcio Intermunicipal do Recôncavo Baiano – CIRB é formado por 28 municípios, três deles fazendo parte da RMS. Esses consórios promovem o fortalecimento e desenvolvimento dos municípios que buscam investimentos ou angariar fundos das esferas estadual e federal. O Consórcio Costa dos Coqueiros é formado por 12 municípios, seis desses fazendo parte da RMS. Dentro das prioridades desse consórcio,
estão a segurança pública, a recuperação ambiental, o aterro sanitário e a capacitação de recursos humanos para uma gestão com sustentabilidade (EGHRARI, 2012).
Quanto ao tema articulação e coordenação das esferas de ação governamental do modelo fragmentado, a discussão aponta que, na Região Metropolitana de Salvador, há arranjos de cooperação intermunicipal ainda incipientes, que envolvem poucos municípios da RMS e, em parte, visam ao melhoramento da gestão e da provisão de serviços de interesse comum para cada um dos municípios envolvidos e não com a visão metropolitana. O rebatimento desse formato na estrutura de governança e sobre a formulação de políticas públicas mostra que não ocorre uma integração dos planos e políticas públicas e articulações com outras esferas governamentais para uma agenda metropolitana compartilhada.
4.5.3 Gestão de recursos financeiros.
A CONDER, em seu período inicial de institucionalização metropolitana, dispunha de fundos para realizar suas ações. Já no período de ação regional, a Companhia desempenhou o papel de agente financeiro através do Fundo de Equipamentos da Região Metropolitana de Salvador – FEREM (estabelecido desde a década de 1970), repassando recursos internacionais de projetos do governo estadual aos municípios pertencentes à RMS. De acordo com o IPEA (2013), esse Fundo não recebe dotação orçamentária desde 2009, tendo a última dotação ocorrida em 2008, cujo recurso foi utilizado para obras destinadas ao sistema de transporte (metrô).
No que tange ao tema gestão de recursos financeiros do modelo fragmentado, a discussão sugere que, na Região Metropolitana de Salvador, o seu fundo metropolitano não tem um fluxo constante de dotações e recursos. O rebatimento desse formato na estrutura de governança é, de acordo com Shah (2012), o fato de não inspirar uma governança responsável e confiável. Portanto, se os incentivos para um fundo metropolitano não partem da própria RM, os efeitos desse formato não geram políticas públicas que tenham instrumentos fiscais, o que demonstra um exercício pouco efetivo da gestão fiscal.
4.5.4 Formas de planejamento e concertação
A RM de Salvador, a partir de meados da década de 1980, não evoluiu muito em um planejamento sistematizado e que envolvesse as potencialidades produtivas, socioculturais e ambientais dos municípios que formam a região. Segundo Franco et al. (2013), o chamado Plano Metropolitano de Desenvolvimento, que prevê investimentos na área da indústria e produção, teve seu último plano aprovado em 1982. A presença da fragmentação institucional é muito forte, refletindo no planejamento e execução de obras que ocorre de forma setorizada, desarticulada e sem considerar a escala metropolitana.
Há programas, investimentos e empreendimentos atualmente sendo executados. Pela SEDUR, há o Programa PAC Mobilidade da Região Metropolitana de Salvador (RMS), em parceria com a Prefeitura Municipal de Salvador, que tem como justificativa a Cidade de Salvador como uma das sedes para a Copa de 2014. Ainda, o Estaleiro Enseada do Paraguaçu, localizado na Baía de Todos os Santos, mas que atinge o fluxo direto com a RMS. A JAC Motors, no pólo industrial de Camaçari, e o Pólo Acrílico, no município de Camaçari, são outros empreendimentos que impactam a RMS quanto à criação de empregos e no setor socioeconômico (IPEA, 2013).
A RMS, quanto à participação pública, não tem uma tradição forte de organizações associativas independentes e deliberativas. As organizações de sociedade civil na cidade de Salvador e no estado são historicamente fracas, havendo poucos espaços, canais e mecanismos formais e informais para a efetiva participação da sociedade na formulação de políticas públicas metropolitanas. Não há registros efetivos na RMS no nível de seus municípios, de processos de Orçamento Participativo, pelo fato de não haver sistematização e transparência nesse processo, bem como, na cidade de Salvador, há uma rejeição quanto a avaliar o OP nos últimos anos.
Quanto ao tema formas de planejamento e concertação do modelo fragmentado, concluímos que a Região Metropolitana de Salvador não tem uma sistematização de seu planejamento. Esse formato na estrutura de governança reflete um modelo fragmentado institucionalmente, pois o planejamento e a execução das obras não se articulam, e há uma ausência de visão metropolitana. Os processos de gestão participativa são incipientes, havendo alguns indícios pontuais desses na cidade de Salvador. As práticas de gestão por consorciamento também se mostram tímidas na região. Os efeitos desse formato geram políticas públicas sem o envolvimento de todos os atores, bem como a falta de canais para a
discussão de problemas metropolitanos, planejamento participativo e a ação coletiva na escala metropolitana.
4.5.5 Resultados na Região Metropolitana de Salvador
A centralidade de Salvador na RM é contrastante e desproporcional. A partir de meados da década de 1980, a RM de Salvador sofreu um desmantelamento de suas estruturas institucionais, crise essa que fragilizou o seu planejamento e gestão, não havendo uma perspectiva integrada de planejamento e gestão, conferindo-lhe uma identidade metropolitana. A RM não organizou um novo arranjo institucional de acordo com a dimensão dos problemas e dos investimentos que se apresentaram, praticando uma política sem limites do laissez-faire e com poucas perspectivas (imediatas) para a promoção de uma governança colaborativa e eficaz.
Franco et al. (2013, p.201) apontam a existência de inúmeras dificuldades para a consolidação de sua gestão democrática: ―a oposição de gestores; o caráter predominantemente consultivo das instâncias de participação social; a falta de efetivação do caráter deliberativo dos conselhos; e a fragilidade dos canais de cooperação entre sociedade e governo‖. Assim, a região Metropolitana de Salvador se caracteriza como uma gestão institucionalmente fragmentada.
A discussão neste item explorou, para o modelo metropolitano fragmentado, parte da terceira questão de pesquisa, relativa ao papel dos sistemas de governança metropolitana da fase neodesenvolvimentista brasileira na formulação de uma agenda metropolitana. Em síntese, afirmamos que os avanços se deram no período profícuo de seu órgão planejador, a Conder, nas décadas de 1970 e 1980. Também houve avanços na expansão de grandes projetos industriais e obras de infraestrutura. As limitações se refletem nos seguintes fatores: a região metropolitana não tem planejamento nessa instância; seu fundo metropolitano não vem sendo movimentado; e as articulações com outras esferas governamentais para a provisão de serviços comuns são muito fracas. Os grandes projetos visam ao desenvolvimento econômico e social da região, mas não há políticas que contribuam para atenuar as extremas desigualdades socioespaciais. A concertação pública no nível metropolitano é praticamente inexistente, gerando uma estrutura de governança institucionalmente fragmentada, o que indica uma falta de vontade política do estado e dos municípios envolvidos para prover uma agenda metropolitana compartilhada.