Analyse – Bruhn

Uma série de leis federais relacionadas às políticas urbanas e regionais foi criada no período de 2003 a 2010 (e até a atualidade 2013) e regulamentada, atingindo vários setores e temas da questão metropolitana, definindo a retomada do governo federal e sua atuação nessas políticas:

 Lei das Parcerias Público-Privadas - PPP, nº 11.079/2004, que propicia o ingresso de recursos do setor privado na consecução de serviços públicos, mediante o compartilhamento de riscos;

 Lei do Consórcio Público, nº 11.107/2005, que estabelece as normas gerais de contratação de consórcios públicos e autoriza a gestão associada de serviços públicos entre municípios;

 Política Nacional da Habitação, aprovada em 2004, tem como componentes principais a Integração Urbana de Assentamentos Precários, a urbanização, regularização fundiária e inserção de assentamentos precários, a provisão da habitação e a integração da política de habitação à política de desenvolvimento urbano;

 Lei Federal de Saneamento Básico, nº 11.445/2007, que institui diretrizes para o conjunto de serviços de abastecimento público de água potável, coleta, tratamento e disposição final adequada dos esgotos sanitários, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, além da limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos;

 Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC, Lei nº 12.187/2009, que estabelece como um de seus objetivos a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE) oriundas das atividades humanas, nas suas diferentes fontes, inclusive, referente aos resíduos;

 Política Nacional dos Resíduos Sólidos, Lei nº 12.305/2010, que estabelece princípios, objetivos, instrumentos e diretrizes para a gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos, as responsabilidades dos geradores, do poder público, e dos consumidores, bem como os instrumentos econômicos aplicáveis;

 Política Nacional de Mobilidade Urbana, Lei nº 12.587/2012, que é instrumento da política de desenvolvimento urbano e objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município;

 Projeto de Lei Estatuto da Metrópole, PL nº 3.460/2004, que institui diretrizes para a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano.

A consolidação do Orçamento Participativo - OP, conforme breve introdução no Capítulo 3, não tem decreto estabelecido e não é uma lei institucionalizada, e seu objetivo é gerar uma maior participação dos cidadãos quanto ao financiamento da gestão urbana. Sua função primária é atuar como um instrumento de empoderamento e inclusão social, sendo a participação e impacto social suas principais dimensões (IADB, 2005). Wampler e Avritzer (2004) assinalam que programas de OP criam formas de tomada de decisão pública que habilitam os cidadãos a se engajarem na elaboração de políticas. Os autores explicam que as instituições que atuam com o OP buscam aumentar a accountability, inibem a corrupção,

evitam a alocação arbitrária de recursos públicos e superam o legado de desempoderamento do clientelismo.

Nesta tese, interessa-nos adentrar em duas políticas federais, a Lei do Consórcio Público e o Projeto de Lei Estatuto da Metrópole, ainda em tramitação. O Orçamento Participativo explicitado no parágrafo anterior servirá como dado para a abordagem da próxima seção.

Lei do Consórcio Público

As iniciativas de consórcio intermunicipal começaram no Brasil como um modelo de associações horizontal e bottom-up, o oposto à institucionalização top-down inicial das regiões metropolitanas caracterizadas por uma associação coercitiva. As primeiras experiências são da década de 1960, no estado de São Paulo, e se caracterizaram por arranjos organizados baseados em associação voluntária (EGHRARI, 2011). Os consórcios surgidos na década de 1980 e 1990 se focaram mais em temas da saúde, meio ambiente e desenvolvimento humano, sendo poucos os exemplos na área intermunicipal de desenvolvimento regional. Losada (2010) assinala para as diversas funções de consórcio público intermunicipal, argumentando que

[...] também é possível utilizar o consórcio público para funções públicas integradas de interesse metropolitano, como planejamento e elaboração de projetos estruturantes do território, além de assistência técnica aos municípios e diversas ações administrativas comuns e de tecnologia da informação. Além disso, o consórcio público, apesar de formado exclusivamente pelos entes da federação, também pode ser instrumento favorecedor da governança metropolitana, mediante constituição de câmaras ou conselhos com participação social (LOSADA, 2010, p. 192).

Portanto, a Lei do Consórcio Público visa a regulamentar os mecanismos de cooperação intergovernamental e promover articulações em parcerias horizontais (entre municípios ou entre estados) e verticais (entre as esferas governamentais, consórcio de estado com municípios, ou da União com municípios). A tendência é, com sua consolidação, diminuir os efeitos do municipalismo autárquico, podendo serem realizados diversos arranjos horizontais e verticais. Com essa lei, os arranjos tidos como voluntários e informais se tornam legalmente formais em um número crescente no Brasil.

O consórcio possui personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. Assim, a execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas. Os consórcios de direito privado não podem exercer a regulação de serviços públicos.

Abrucio (2005) ressalta que, devido aos mecanismos da guerra fiscal, ainda presentes, a tendência aponta que os municípios possam competir para a obtenção de fundos públicos de outros níveis governamentais para investimentos privados, em uma guerra de forma predatória. O autor enfatiza a importância da coordenação federal para a cooperação intermunicipal consorciada.

Projeto de Lei Estatuto da Metrópole

Em 2012 e em 2013, houve uma retomada de discussões no Congresso sobre o Projeto de Lei nº 3.460/2004, denominado Estatuto das Metrópoles, o qual, de acordo com o IPEA (2011, p.18), ―propõe uma regulamentação das unidades regionais urbanas que organize a ação dos entes federados nos territórios em que funções públicas de interesse comum devam ser compartilhadas‖.

Moura e Carvalho (2012) explicam que, quanto às regiões metropolitanas brasileiras, ao serem delegadas a sua institucionalização pelos estados da federação, não houve o estabelecimento de parâmetros mínimos que pudessem ser orientadores do processo em nível nacional. Nesse sentido, os estados estabelecem seus próprios critérios, muitas vezes, priorizando suas realidades e demandas, resultando em disparidades e na busca de recursos federais para a institucionalização de novas unidades metropolitanas.

O projeto de lei supracitado estabelece as diretrizes para a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano e cria o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas. Ainda, atribui ao Ministério das Cidades, de forma articulada com as unidades subnacionais regionais urbanas, a elaboração dos planos nacional, regionais e setoriais urbanos de ordem territorial e de desenvolvimento econômico e social, a serem instituídos por lei.

Segundo o IPEA (2011), o PL - Estatuto da Metrópole não avança na definição das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanização entre municípios e da dimensão populacional desses. O Projeto de Lei também não indica um instrumento legal aceito nacionalmente para a conceituação das regiões metropolitanas, pois a falta desse

instrumento ocasiona dificuldades para a destinação das ações, políticas e investimentos públicos que tendem a priorizar as RMs. Moura e Carvalho (2012) compactuam dessa visão quanto à inadequação da PL em certos pontos: a falta da relação da organização do espaço com os aspectos sociais e econômicos, o estabelecimento de variáveis demográficas para os núcleos das regiões metropolitanas (5% da população do país, somente São Paulo se enquadra) e a não delimitação dessas unidades metropolitanas. Para as autoras, urge ― um novo projeto que dê centralidade às metrópoles, suas aglomerações e à dinâmica da metropolização que vem transformando substancialmente o território brasileiro neste estágio avançado da urbanização‖.