Alternative scenarios for CCS deployment in the cement industry

Analisando o mercado informal de terras sob a perspectiva econômica, o economista Pedro Abramo identifica a “lógica da necessidade” como própria dos países latino-americanos, bem como em parte significativa da África e Ásia:

A atual estrutura interna das grandes cidades brasileiras, e portanto o seu perfil segmentado e segregado do ponto de vista da distribuição espacial dos equipamentos, serviços e nível sócio-demográfico dos seus residentes é, em grande medida, tributária dos processos sociais de acesso e definição de uso do solo urbano. Apesar das marcas e heranças de um passado colonial patrimonialista-escravista e profundamente excludente, a estrutura sócio- espacial das grandes cidades brasileiras está marcada pela lógica moderna de coordenação das ações sociais e econômicas. [...]

Segundo Beccatini, as relações econômicas que se estabelecem a margem do sistema legal do direito (nacional e internacional) definem o campo da economia informal. Assim, a lógica de mercado de coordenação social de acesso à terra

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urbana se manifesta através de relações legais ou ilegais. No primeiro caso, a coordenação é exercida pelo mercado formal, enquanto no segundo caso o processo de acesso ao solo urbano é mediado por um mercado informal. [...]

Nos países latino-americanos, bem como em parte significativa da África e Ásia, a urbanização acelerada do pós-guerra, as disparidades sociais e as enormes dificuldades financeiras dos estados nacionais desses países deram surgimento a uma terceira lógica social de acesso à terra urbana que vamos nominar de

“lógica da necessidade”. A lógica da necessidade é simultaneamente a

motivação e a instrumentalização social que permite a coordenação das ações individuais e/ou coletivas dos processos de ocupação do solo urbano. A diferença das outras duas lógicas, o acesso ao solo urbano a partir da lógica

da necessidade não exige um capital político, institucional ou pecuniário acumulado; a princípio, a necessidade absoluta de dispor de um lugar para instaurar-se na cidade seria o elemento para acionar essa lógica de acesso à terra urbana270_{. (Grifou-se).}

Como observado ao tratar do direito fundamental à moradia (no papel) e a produção social da moradia pelas ocupações e auto-construção (realidade) são duas dimensões que demandam o fortalecimento das políticas públicas, para o atendimento das famílias mais pobres pelos projetos de habitação popular, para prevenir a ocupação precária e desordenada do solo urbano.

O estoque de terras pública, ocupado para fins de moradia social ou ocioso, deve ser gerido de forma a fomentar um mercado popular de moradia. Contudo, o Brasil enfrenta grandes desafios na gestão de terras públicas. Nas palavras de Pedro Abramo é necessário superar a “miopia fundiária” e o “clientelismo fundiário”271.

Para Pedro Abramo272, a experiência de Brasília273 parece confirmar os

270_{ABRAMO, Pedro. O mercado de solo informal em favelas e a mobilidade Residencial dos pobres} nas grandes metropolis: notas para delimitar um objeto de estudo para a América Latina. IPPUR/UFRJ. Projeto preparado para o Third Urban Research Symposium on "Land Development, Urban Policy and Poverty Reduction" pelo Banco Mundial e IPEA –Instituto e Pesquisa Econômica Aplicada. Disponível em: <http://www.worldbank.org/urban/symposium2005/papers/abramo.pdf.>. Acesso em: 15 nov. 2009.

271_{ABRAMO, Pedro. Novos desafios na gestão de Terras Públicas no Brasil. Boletim Óculum, n. 22, set.} 1998. disponível em: http://www.vitruvius.com.br/documento/oculum/ boletim_oculum_22.pdf.. Acesso em: 15 nov. 2009.

272_{Idem, ibidem.}

273_{Nota: Brasília pode ser definida como uma experiência singular de gestão de terras urbanas na América} Latina, pois desde sua criação a gestão das terras públicas estava sob a responsabilidade da administração local. Entretanto, ao longo dos anos, a cidade apresentou um crescimento explosivo da sua periferia acompanhando a mesma lógica de ocupações irregulares e loteamentos ilegais das outras metrópoles latino-americanas. A grande diferença, no caso de Brasília, diz respeito à propriedade pública dessas terras ocupadas ilegalmente, afinal, paulatinamente, a possibilidade de direcionar o processo de crescimento urbano através de uma política explicita de acesso a terra pública foi sendo irremediavelmente comprometida. Outro processo que hipotecou de forma significativa as possibilidades da gestão do estoque fundiário público de Brasília foi a utilização política das mesmas, com a promoção de vendas irregulares e sem nenhum critério de eficiência administrativa e urbana. Nos primeiros anos da década de 90, a administração de Brasília distribuiu cerca de 65.000 lotes de forma irregular e desprovidos de infra-estrutura básica. Esse “clientelismo

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argumentos de que a propriedade fundiária pública em si não resulta em um crescimento urbano mais equilibrado e socialmente equânime.

Entende-se que é necessário combinar estratégias fundiárias diferenciadas que permitam ao poder público uma maior flexibilidade de suas ações. Para ABRAMO a busca de um equilíbrio entre as iniciativas de caráter social e outras onde o poder público procura maximizar seus rendimentos com a gestão do patrimônio fundiário ganha atualmente o contorno de uma verdadeira política de gestão da terra pública, rompendo com o caráter eventual de tais ações (miopia fundiária) e com o uso político da terra (clientelismo fundiário).

Este círculo vicioso de desperdício produziu fortes distorções que marcam a tradição brasileira na gestão das terras públicas. De um lado, a frustração da política de democratização do acesso à terra pública urbanizada pelos mais pobres, de outro, o predomínio da sua utilização política, seja para agraciar aliados, seja para criar “currais eleitorais”.

A definição de parâmetros constitucionais para a gestão e destinação das terras públicas, é, pois, uma exigência da Administração Pública contemporânea para o proveito do patrimônio público fundiário pela sociedade. A função social da propriedade, a garantia dos direitos fundamentais e o apoio ao desenvolvimento econômico de forma a erradicar as desigualdades territoriais são fundamentos constitucionais para a gestão das terras públicas.

O fracionamento da propriedade em diferentes direitos reais, que circulam no mercado mediante o controle público – domínio pleno, domínio útil, direito real de uso, direito de superfície – ou, ainda, direitos pessoais mais precários que também são transferíveis mediante prévia autorização do Poder Público – direito de ocupação, permissão de uso, autorização de uso – ampliam as possibilidades para empregar utilidade social e econômica aos imóveis públicos. Seja no que diz respeito à sua utilização gratuita por particulares – afeta à realização de direitos fundamentais – no âmbito de programas públicos de regularização fundiária e provisão de habitação de interesse social (em que se ocupa este trabalho), seja na sua utilização em apoio à própria Administração Pública Direta e Indireta – e a promoção dos serviços públicos, ou em apoio ao desenvolvimento local, o que envolve contrapartidas onerosas pelo uso da terra pública (contrapartidas financeiras ou em serviços,

fundiário” com as terras públicas, além de reduzir o estoque das mesmas, implicou igualmente em uma necessidade de fontes de recursos para o financiamento de infra-estruturas. Como o principal recurso disponível pela Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal (Terracap) era seu patrimônio fundiário, o uso político gera uma outra conseqüência: a venda de terras públicas para

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obrigações de fazer de interesse público).

A utilização de instrumentos de destinação de áreas públicas, como os de regularização fundiária que tem sua finalidade – moradia – definida em lei, a possibilidade de transferir a gestão da terra pública sem o rompimento do domínio público através da utilização de instrumentos como a concessão de uso, ganha relevância.

Para Abramo274, a administração pública deve definir estratégias de gestão das eventuais rendas fundiárias da propriedade pública, direcionando o uso do solo urbano, o que indica uma nova forma de relacionamento do poder público com o mercado fundiário, pois aquele relativiza seu papel de principal ofertante de terras para transformar-se em um verdadeiro administrador de benefícios fundiários.

Uma das estratégias possíveis é a definição da terra pública com um “capital fundiário”, cuja utilização, entretanto, estásubmetida a um conjunto de ações estratégicas e de vertebração urbana, transformando-se em fator indutor na consolidação dos parques tecnológicos urbanos, em contrapartida pública no processo de reconversão de usos da área central da cidade, em instrumento de promoção social, no programa de regularização fundiária e na utilização da terra pública como ativo fundiário nas vendas, leasings e parcerias em empreendimentos urbanos.

Apresentando em linhas gerais, os desafios e os instrumentos disponíveis para a gestão de terras públicas, foca-se, neste ponto deste estudo, na gestão dos imóveis públicos, no âmbito das políticas de regularização fundiária e habitação de interesse social.

Neste sentido, importa investigar os impactos da regularização fundiária no mercado de terras, mais especificamente, sobre a manutenção do domínio público mediante a concessão, como instrumento de regularização, necessário se faz investigar os estudos já existentes sobre o mercado urbano em áreas de favela.

Importante reflexão é feita pela urbanista Helena Menna Barreto Silva, após estudo de caso de diversas favelas no Brasil, que apontam para importância do controle do processo de transferências nas áreas regularizadas:

Quando se discutem programas de regularização fundiária em áreas públicas, sempre aparece a discussão: é melhor a propriedade plena ou a concessão de uso? Trabalha-se normalmente com a hipótese de que esta, de certo modo, reduziria o processo de substituição, impedindo a negociação

financiar a infra-estrutura urbana da política de “clientelismo fundiário”.

274_{ABRAMO, Pedro. Novos desafios na gestão de Terras Públicas no Brasil. Boletim Óculum, n. 22, set.} 1998. disponível em: http://www.vitruvius.com.br/documento/oculum/ boletim_oculum_22.pdf.. Acesso em: 15 nov. 2009

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num mercado formal. A prática de Diadema mostra que as transferências dos títulos de posse (CDRU) são normais e intensas. Seria ainda pior com a propriedade plena?

Voltando à questão inicial dessa pesquisa: Os investimentos públicos em urbanização de favelas (e a regularização) contribuem para a gentrificação? Sim, mas as outras hipóteses diante das favelas consolidadas parecem piores:

• Retirar a favela – provocaria valorização maior do entorno, com possíveis efeitos na expulsão “em cascata”; prover outra solução para os moradores seria mais cara (terra, urbanização e construção);

• Não urbanizar a favela – de qualquer modo, os preços dos imóveis se alterariam conforme valorização da localização, “autourbanização” e melhorias nos imóveis; haveria que arcar com a responsabilidade de manter a comunidade em condições de risco ambiental e social.

O problema não são os programas de urbanização, mas o fato de se constituírem nas políticas exclusivas ou predominantes em todas as cidades pesquisadas. Todas elas necessitam de oferta massiva de moradias regulares acessíveis em áreas com infra-estrutura e serviços, para faixas não atendidas pelo mercado formal. Não apenas para as demandas de rendas médias não pressionem as favelas urbanizadas, como para evitar que o processo de invasões seja realimentado.

Por outro lado, tanto nas favelas urbanizadas como em unidades subsidiadas, as famílias mais pobres tenderão a sair – vendendo sua casa – se persistir o quadro socioeconômico. Enquanto a questão estrutural não se resolve, o poder público poderia investir em instrumentos que fortalecessem as decisões de permanência das famílias nas unidades subsidiadas, seja favorecendo o aumento da renda de trabalho, melhorando os meios de consumo coletivo ou controlando o processo de transferências. [...]275_.

Primeiro, cumpre destacar que a moradia, por si só, não garante a inclusão social dos moradores de projetos de regularização fundiária e habitação de interesse social, revelada pela sustentabilidade do projeto pós-intervenção pública, permanência de famílias de baixa renda e melhoria na qualidade de vida. A localização, o acesso à cidade – serviços, equipamentos, mercado de trabalho – é fundamento para a garantia do direito à moradia como componente essencial do direito à cidade sustentável.

O principal desafio que se coloca para que se alcancem os resultados esperados é garantir que a terra pública urbanizada permaneça vinculada à função social de moradia para atendimento das famílias de mais baixa renda. Trata-se reservar aquelas

275_{SILVA, Helena Menna Barreto. Programas de urbanização e desenvolvimento do mercado em favelas} brasileiras. Paper preparado para o Lincoln Institute of Land Policy, 2000. Disponível em: <http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/silva_hmb_favelas.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2009.

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áreas que sofreram a intervenção pública para os grupos sociais mais pobres, excluídos do mercado imobiliário, criando-se um banco de imóveis públicos urbanizados e regularizados.

Essa vinculação com uma destinação econômico-social específica, qual seja, moradia para famílias de baixa renda, pode ser perseguida pela definição destas áreas como Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, na legislação municipal, para a fixação de padrões urbanísticos populares, proibição de remembramento de lotes, limitação de gabarito. Outro mecanismo crucial de controle da Administração é a anuência prévia para a transferência de lotes e a fiscalização do uso dos imóveis como única moradia, e conseqüente retomada do bem pelo Poder Público, nos casos de destinação diversa à da moradia ou se o usuário vier a receber outro imóvel.

A continuidade dos investimentos públicos em regularização fundiária são absolutamente necessários, pois o processo de produção informal, que é estruturante do espaço urbano, nos assentamentos informais de baixa renda gera impactos que, além de atingir a cidade como um todo, atingem diretamente direitos e garantias da população que lá habita, violando objetivos e fundamentos expressos na Constituição (arts. 1º e 3º): além da segregação espacial, da falta de condições de habitabilidade, e insegurança na posse, a irregularidade da situação habitacional se estende para outros direitos e acaba por violar garantias fundamentais. Assim, as ações de regularização fundiária devem ter por objetivo assegurar o direito constitucional à moradia (art. 6º, CF), o qual deve ser entendido de forma ampla, integrando conceitos ligados à habitação e ao habitat.

Cabe frisar, que reservar os imóveis públicos urbanizados e regularizados não significa evitar a livre negociação do título, pois a mobilidade existe e não pode ser impedida. Assim, o título é transferível, mas deve-se criar um mercado popular que beneficie não apenas os concessionários originais, mas qualquer família de baixa renda que não tenha acesso ao mercado imobiliário tradicional.

Nesse sentido, a necessidade de anuência prévia para a transmissão pode assegurar que a Administração controle a destinação do imóvel, que é público e vinculado a uma função social. A experiência do Programa de Regularização de áreas públicas municipais de Osasco (SP) consolidou jurisprudência sobre a anuência da Administração Pública, proprietária do imóvel público regularizado pela outorga da Concessão de Uso para fins de Moradia, para a transferência para terceiros do direito de uso, in verbis:

[...] Os termos em questão (CUEM) não transferem a propriedade aos beneficiários, ela continua sendo do município, elas apenas dão direito de

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uso. Assim, a cláusula que exige a anuência da municipalidade para

transferência, não é incorreta, visto que a municipalidade precisa ter o controle de quem está ocupando o bem público. Ademais, o uso está sendo permitido para um beneficio social e esse requisito tem que ser verificado pela mesma, para não perder a finalidade. Se não fosse o fim social, não se poderia conceder essa autorização. Assim, tratando-se de

Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e nos termos da Medida Provisória nº 2220, artigos 1º e 9º, parágrafo 1º, a improcedência da dúvida é de rigor. Decido. Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE a dúvida, deferindo o registro requerido pelo suscitado276_{. (Grifou-se).}

Não se trata, portanto, de impedir a livre transmissão, mas garantir uma destinação econômico-social, com vistas à afirmação de direitos fundamentais, mesmo porque é desprovida de sentido a manutenção de um imóvel como público quando não há controle, por parte da Administração, da destinação dos bens. Por outro lado, é necessário aperfeiçoar os sistemas de gestão, atualizando e qualificando os sistemas de informação, integrando os diversos cadastros públicos, enfim, criando condições que agilizem a manifestação do Poder Público, abandonando o tratamento meramente “cartorial” dos bens públicos em prol de uma efetiva gestão das utilidades de interesse público do imobiliário público.