Allierte planer som omfattet Norge

Conforme defende Vargas (2012), gradualmente o Estado foi passando a ser visto como um ente afirmativo, que possui um comportamento ativo no escopo da dinâmica social e econômica de um respectivo país. De forma a influenciar na referida dinâmica, cabe ao Estado criar políticas públicas e ações indutoras visando o bem estar coletivo. Surge então uma pressão política para que o Estado assuma uma posição de estabilizador de expectativas de sua sociedade. Para que o Estado cumpra bem seu papel, é necessário que suas funções estejam bem definidas. Segundo Musgrave e Musgrave (1980), pode-se realizar uma classificação das funções econômicas do Estado, que podem ser chamadas de “funções fiscais” ou “funções do orçamento”, uma vez que é a principal ferramenta de ação do estado na economia. Estas funções são conhecidas como: Função Alocativa; Função Distributiva ou Função Redistributiva (LONGO, 1984); e Função Estabilizadora.

2.1.1.1 Função alocativa

O principal objetivo da função alocativa é promover o ajustamento na alocação de recursos (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980; LONGO, 1984; GIAMBIAGI; ALÉM, 2001; e REZENDE, 2001).

Certos tipos de bens, denominados de bens públicos, não podem ser fornecidos por meio do sistema de mercado. A função alocativa visa enxergar os bens públicos e garantir que haja alocação de recursos para um determinado fim. Alguns investimentos na infra-estrutura econômica, como por exemplo: o transporte, o fornecimento de energia, a segurança, as telecomunicações, dentre outros, podem ocasionar no desenvolvimento de uma determinada nação e por esse motivo passam a ser de responsabilidade estatal. Como são setores que

envolvem um grande investimento financeiro, e o retorno seria a um prazo muito longo, a iniciativa privada se sente desestimulada para participar desse processo.

Um bem privado provém do mercado e da negociação do produtor com um respectivo consumidor. Longo (1984, p. 14) explica que:

[...] se consumimos um sanduíche ou usamos um par de sapatos, estes produtos não mais estarão à disposição de outros indivíduos. O nosso consumo e dos demais indivíduos guardam entre si uma relação de “rivalidade”. Esta é a situação, por natureza, dos bens privados.

A partir destas premissas, pode-se observar que tanto bens públicos quanto bens privados possuem características marcantes. No caso dos bens públicos como, por exemplo, o fornecimento de energia elétrica nas vias públicas, os benefícios não estarão limitados a um consumidor apenas, não haverá rivalidade para o consumo do referido bem e o consumidor não será excluído no caso de não efetuar alguma espécie de pagamento. Por outro lado, no bem privado (uma camisa, por exemplo), os benefícios estão limitados a um único consumidor, há rivalidade no consumo e ele será excluído caso não efetue o pagamento (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980).

Dessa forma, a função alocativa visa fornecer os bens públicos para a população de acordo com os anseios da maioria, mas conta com o recolhimento da tributação de toda população, inclusive uma determinada minoria que não possui necessidade direta da utilização do respectivo bem público.

Delimitando-se ao escopo desta pesquisa, a Educação (em todos os seus âmbitos), pode ser tratada como um bem misto, haja vista que ela é um bem privado, pois pode ser comercializada normalmente no mercado, mas também é um bem público, fornecido pelo Estado, na medida em que possui um impacto direto no melhoramento do nível cultural e de certa forma nos resultados econômicos de uma nação (GIACOMONI, 2012).

Finalmente, os bens públicos da função alocativa não são obrigatoriamente fabricados pelo governo, mas provêm do financiamento e do orçamento público.

2.1.1.2 Função distributiva/redistributiva

Segundo Musgrave e Musgrave (1980) e Giambiagi e Além (2001), a Função Distributiva tem como principal objetivo promover o ajustamento na distribuição de renda.

Longo (1984) considera esta função como Função Redistributiva, entretanto, os conceitos são os mesmos defendidos pelos autores anteriormente citados.

Para Longo (1984) e Rezende (2001) a distribuição de renda corrente normalmente não esta dentro do que a sociedade enxerga como uma distribuição justa de renda. Dessa forma, cabe ao governo realizar alguns ajustes distributivos para tentar alcançar aquela que seria considerada uma distribuição de renda justa pela sociedade, embora haja muitas controvérsias em relação a este processo.

Com o objetivo de se realizar a justa distribuição de renda, o governo utiliza algumas ferramentas que podem auxiliar nesta atividade, conforme o Quadro 3:

Quadro 3 - Instrumentos governamentais para distribuição de renda

Instrumentos Governamentais Descrição Exemplo

Transferências Redistribuição direta de renda, aplicando uma maior tributação aos indivíduos que estão em uma melhor posição na pirâmide de renda enquanto que subsidiam os indivíduos de rendas mais baixas.

Tributo Imposto de Renda Negativo, aplicado em alguns países. Neste caso, com base na tributação, é realizada uma transferência de renda para os membros da população que ganham menos de que um nível determinado de rendimentos.

Impostos Recursos recebidos de

impostos são aplicados em programas para ajudar famílias de baixa renda.

Construção e financiamento de moradias populares. Maior concessão de crédito para compra de automóveis. Bolsas de estudos em instituições privadas de ensino.

Subsídios Alíquotas de impostos mais altas aos bens considerados de “luxo” ou “supérfluos”, que são consumidos por uma classe privilegiada da sociedade.

Aumento de produtos com alto valor agregado para diminuir o valor dos produtos associados a cesta básica.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados de Musgrave e Musgrave (1980), Longo (1984) e Giambiagi e Além (2001).

Vários aspectos são considerados quando se busca uma justa distribuição de renda, e as principais medidas, na maioria dos casos, estão ligadas à redução da miséria e da melhoria progressiva da qualidade de vida nas classes mais desfavorecidas da sociedade (GIACOMONI, 2012).

A partir de então, o orçamento público passa a operar não só na função alocativa como na função distributiva, sendo o principal instrumento para destinar os recursos de maneira a atender os anseios da sociedade em sua coletividade.

Delimitando-se a Função Distributiva para o setor da educação superior, podem-se observar programas como o Prouni e o Fies que visam destinar financiamento para subsidiar

bolsas de estudo em instituições privadas de ensino superior (de 25%, 50% e 100%) no caso de Prouni e conceder financiamentos estudantis para instituições privadas de ensino superior (parcial ou integral) para que os estudantes concluam seus cursos superiores e comecem a pagar o valor emprestado apenas 18 meses depois de formados, no caso do Fies. Com o intuito ilustrativo, uma vez que a referida política pública é estudada em detalhes posteriormente, o Gráfico 1 apresenta os recursos aplicados ao Fies (entre 2003 a 2007), como exemplo de uma Função Distributiva:

Gráfico 1 - Evolução da execução orçamentária do Fies 2003 a 2007

Fonte: Adaptado pelo autor com dados de Brasil (2009, p.38).

Dessa forma, os recursos captados pelo sistema e destinados a hospitais públicos, vias de acesso, segurança, educação, dentre vários outros, originam uma redistribuição de renda que sai da população economicamente mais favorecida para a população de renda mais baixa, na medida em que este segmento da população utiliza tais recursos com mais freqüência (GIAMBIAGI; ALÉM, 2001).

2.1.1.3 Função estabilizadora

Complementando os ajustamentos na alocação de recursos e na distribuição de renda, a Função Estabilizadora tem como principal objetivo manter a estabilidade econômica, estando, dessa forma, associada a políticas macroeconômicas (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980; LONGO, 1984; GIAMBIAGI; ALÉM, 2001; e REZENDE, 2001). Essas políticas

677 ₆₆₀ 724 860 639 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 2003 2004 2005 2006 2007 V a lo re s e m M il h õ e s d e R e a is

possuem quatro objetivos, que são manter o nível de emprego com indicadores elevados, garantir estabilidade no nível dos preços (evitando a inflação), equilibrar o balanço de pagamento e assegurar uma satisfatória taxa de crescimento econômico. Esses objetivos se fazem necessários haja vista que o sistema de mercado não é capaz de garantir esses indicadores e deve buscar proteger a economia de flutuações bruscas, caso um dos indicadores acima citado se desequilibre (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980; GIAMBIAGI ; ALÉM, 2001).

Giacomoni (2012) apresenta que, em qualquer economia, os indicadores referentes aos preços e ao desemprego derivam dos níveis de demanda agregada, que é a disposição que os compradores (consumidores) possuem para gastar. Caso a demanda pelo consumo supere as capacidades produtivas, há uma tendência de alta dos preços (algo que pode ser observado, por exemplo, com frutas silvestres fora de época), por outro lado, se houver maior oferta do que a procura, os preços deverão cair e há uma tendência maior para o desemprego. Dessa forma, o mecanismo básico da função estabilizadora será a ação do Estado sobre a demanda agregada, buscando aumentá-la e reduzi-la de maneira a se garantir certo equilíbrio. Para que se alcance resultados satisfatórios, o governo possui a disposição vários instrumentos, sendo o principal deles as políticas fiscal e monetária.

A política fiscal pode se manifestar de duas formas: através da variação dos gastos públicos em consumo e investimento ou pela redução das alíquotas dos impostos, que acaba por elevar a renda disponível do setor privado. Para ilustrar, no caso de uma recessão econômica, o governo pode provocar um crescimento de seus gastos em consumo e investimento, resultando em um aumento da demanda agregada, que motivará um maior nível de emprego e da renda da economia. Alternativamente, pode-se realizar uma diminuição das alíquotas dos impostos, aumentando consequentemente o multiplicador de renda da economia (GIAMBIAGI; ALÉM, 2001). Como exemplo a esta política pode-se citar o caso da redução do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) realizado pelo governo brasileiro nos últimos anos, tanto para automóveis quanto para eletrodomésticos. A intenção nesse caso é aumentar o consumo, o nível de emprego e consequentemente a economia.

Entretanto, caso haja um grande aumento da inflação, mediante a um excesso de oferta e uma baixa procura, o governo pode usar a estratégia acima de maneira inversa, buscando reduzir a demanda agregada por meio da diminuição dos seus gastos e do aumento das alíquotas dos impostos. Esta medida diminuiria a renda disponível para compra e, portanto, o nível de consumo da economia.

O outro instrumento disponível é a política monetária, que pode se tornar uma boa opção para o governo em determinadas situações. Em um grave caso de recessão ou desaceleração do crescimento, por exemplo, pode-se buscar uma redução nas taxas de juros o que consequentemente ocasionará em aumento dos investimentos, crescimento da demanda agregada e da renda nacional. Tal como no instrumento anterior, caso haja altos níveis de inflação decorrente de um excesso de demanda, cabe ao governo aumentar as taxas de juros, algo que ocasionará uma consequência de redução na demanda agregada da economia (GIAMBIAGI; ALÉM, 2001).

Delimitando-se a área da educação superior, vale à pena destacar as mudanças sofridas pelo setor privado no Brasil. Durante o regime militar, o governo enfrentava problemas relacionados a limites de verba. Embora a educação superior já fosse considerada importante para o progresso do país, os recursos financeiros eram destinados a setores de acumulação de capital (como indústria e agricultura). Isto fez com que o favorecimento ao ensino superior privado fosse a alternativa buscada na época (GERMANO 1993).

A primeira alteração foi de marco legal, editando-se a lei 5.540 no ano de 1968, que implantava um novo sistema de ensino superior. Esta mudança promoveu um acréscimo da participação da iniciativa privada no ensino superior. Os resultados da alteração foram tão significativos que entre os anos de 1968 e 1970, a reforma conseguiu dobrar o número de instituições de ensino, entretanto, houve um desequilíbrio, pois a respectiva alteração acabou por afrouxar as amarras da expansão ao facilitar a autorização para funcionamento de instituições de ensino superior privadas (TABELA 3). No final da década de 70, buscando novamente o equilíbrio, o governo fecha as portas para a autorização de novas instituições de ensino no país (CANUTO, 1987).

Tabela 3 - Número de Matrículas no ensino superior no período de 1960 à 1980 Setor Público Setor Privado Total de Ano Matrículas Participação Matrículas Participação Matrículas 1960 132.250 58,5% 93.968 41,5% 226.218 1970 210.610 49,5% 214.865 50,5% 425.475 1980 492.232 35,7% 885.054 64,3% 1.377.286 Fonte: Adaptado pelo autor com dados de Terribili Filho; Machado (2006, p. 10).

Entretanto, na década de 90, outra mudança de marco legal transformou profundamente o setor de ensino superior. Entre várias inovações, a implantação da Lei de Diretrizes e Base da Educação em 1996 (LDB/96) - Lei 9.394/96 – no governo Fernando

Henrique Cardoso definiu significativas mudanças para o ensino superior privado, facilitando a abertura das chamadas “universidades de ensino”. A análise de todos os indicadores disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

(INEP) demonstram que no Brasil o sistema privado cresceu 151,6% de 1996 a 2004. Esta expansão acima do esperado gerou novo desequilíbrio, fazendo com que se chegasse ao cenário atual, de alta competição por alunos e com vários desafios para o setor, como por exemplo, os altos índices de evasão, inadimplência e ociosidade de vagas (MEYER JUNIOR, 2004; PAIVA, 2012).

Como uma alternativa para buscar estabilizar o setor, o governo implantou programas como o FIES, destinando crédito para os alunos que desejam cursar o terceiro grau, e em 2010 fez uma mudança no âmbito da política monetária, reduzindo a taxa de juros de 9% a 3,4% ao ano para esta política de financiamento (BRASIL, 2010). Dentro do escopo da política fiscal, o governo implantou o Prouni, concedendo isenção aos impostos: Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ); Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSSL); Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e; Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) para as instituições de ensino que aderissem ao programa (ofertando bolsas de estudo para população desfavorecida economicamente) (BRASIL, 2009).

De qualquer forma, Musgrave e Musgrave (1980, p. 13) alerta:

Embora as medidas fiscais e monetárias sejam complementares, elas diferem quanto ao seu impacto. Assim, a utilização de ambas numa combinação apropriada permite o alcance de um maior número de objetivos do que seria possível alcançar caso apenas um desses instrumentos de política econômica fosse utilizado.

Finalmente, para que as respectivas políticas econômicas para a educação superior tenham sucesso, é necessária a correta aplicação do orçamento público e das respectivas mudanças orçamentárias (GIACOMONI, 2012). Para tanto, se faz necessário conhecer a evolução do orçamento, bem como os tipos de orçamentos públicos disponíveis.