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Em março de 1964, veio o golpe militar e voltou à cena mais um momento autoritário. O Congresso esvaziou-se, ficando bloqueadas as transferências orçamentárias voluntárias que atendiam a interesses determinados ou a problemas emergenciais nas regiões mais pobres, esgotando o modelo. O golpe militar reimprimiu uma forte centralização política, administrativa e financeira. Emergiram as condições para uma mudança na discriminação de rendas.

Em 1965, para Cunha (2006), iniciou-se uma ampla reforma tributária18, na qual foram instituídos os Fundos de Participação dos Estados e Municípios, bem como os lineamentos de um sistema de repartição de rendas, em compensação à centralização de competências tributárias nas mãos da União. Os estados ficaram com o imposto de transmissão de bens imóveis e o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM), substituto do IVC, instituindo-se a não- cumulatividade por meio da incidência sobre o valor adicionado a cada etapa da circulação da mercadoria, beneficiando a origem (estado de produção); os municípios, com o imposto sobre a propriedade urbana e o imposto sobre os serviços de qualquer natureza. Além disso, os municípios recebiam dos estados 20% do total arrecadado do ICM no estado, a chamada “Cata-parte do ICM”, sem qualquer vinculação, ou seja, podiam ser gastos livremente. A base de cálculo era a arrecadação verificada no espaço municipal, portanto uma partilha neutra (não redistributiva19).

Com a reforma tributária de 196620, foram criados novos impostos, ampliada a carga tributária, centralizada a distribuição de recursos e reduzida a ação dos

18

Emenda Constitucional n. 18, de 1º de dezembro de 1965, cujos dispositivos foram repetidos em grande monta na Constituição de 1967.

19 _{Em 1980, introduziu-se um componente de natureza redistributiva entre os municípios de cada}

Estado, determinando que 25% das regras de rateio da Cota-Parte seriam objeto de livre disposição por lei estadual.

20 _{Os momentos autoritários são propícios para o design tributário, haja vista que não há a resistência}

e os debates próprios da democracia, grandes mudanças logram ser implantadas, para o bem ou para o mal. No caso da Reforma Tributária de 1967, foram incorporados muitos princípios modernizantes e cooperativos.

governos estaduais. Mas era preciso manter o apoio dos governadores ao golpe militar, assim, foi mantido para os estados o principal imposto em termos de arrecadação – o ICM – e as transferências constitucionais continuaram servindo para manter o jogo de alianças e como instrumento para fazer frente à enorme diversidade socioeconômica do país (LOPREATO, 2000).

Prado (2003) chama a atenção para o potencial distorcivo da colocação do ICM na competência dos estados, entes que tendem a utilizar o imposto como mecanismo de política econômica regional em detrimento do objetivo arrecadatório. Inicialmente havia controle e limitações por parte do governo federal e do Senado. Mas, com o enfraquecimento do governo militar, esse controle foi debilitado e surgiram os problemas que temos hoje com a denominada “Guerra Fiscal”21.

Antes de 1967, para Prado (Ibidem) não havia, efetivamente, um sistema redistributivo de transferências. Pode-se dizer então que a reforma tributária de 1967 introduziu a partilha de recursos com efeitos redistributivos no setor público brasileiro. A Carta de 46 introduzira a distribuição de 10% do imposto de renda em partes iguais aos municípios, excluídas as capitais. Além disso, no mesmo ano, foi criada (mas não cumprida, a não ser eventualmente), a distribuição de 30% do excesso de arrecadação do IVC em relação às receitas municipais. Em 1961, o percentual de distribuição do imposto de renda foi ampliado para 15% e, definiu-se ainda que 15% do imposto sobre o consumo também seriam transferidos aos municípios. Mas esses dispositivos se tornaram irregulares e descumpridos em muitos exercícios financeiros. Em suma, antes de 1967, o tipo de transferência de maior peso na Federação era a partilha simples (não redistributiva) com base nos impostos únicos sobre combustíveis, telefonia, energia elétrica, minerais e serviços de telecomunicações. Assim, a reforma de 1967 centralizou de forma inédita a arrecadação no governo central e, em compensação, criou um sistema de repartição de caráter redistributivo. São os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios.

21 _{Muitos autores defendem a competência de impostos do tipo IVA nas mãos da União como única}

forma de se evitar os conflitos tributários e harmonizar sua aplicação em federações. Este tópico será mais desenvolvido adiante.

No Fundo de Participação dos Estados (FPE), os critérios de distribuição eram o inverso da renda per capita, a população e a extensão territorial do estado. Essa concepção, embora rudimentar, garantia um mínimo de ajustamento dinâmico à redistribuição. Já no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a lógica assumida foi a de uma “renda mínima fiscal”, distribuindo recursos proporcionalmente à população e privilegiando as localidades menores. A Tabela abaixo demonstra a evolução histórica dos percentuais do Imposto de Renda (IR) e do Imposto de Produtos Industrializados (IPI) que são destinados aos Fundos de Participação.

Tabela 2 – Evolução histórica dos percentuais de IR e IPI para FPM e FPE

Ano Dispositivo Legal FPM FPE

1967/68 Emenda Constitucional 18/65 10 % 10 % 1969/75 Ato Complementar 40/68 5 % 5 % 1976 Emenda Constitucional 5/75 6 % 6 % 1977 Emenda Constitucional 5/75 7 % 7 % 1978 Emenda Constitucional 5/75 8 % 8 % 1979/80 Emenda Constitucional 5/75 9 % 9 % 1981 Emenda Constitucional 17/80 10 % 10 % 1982/83 Emenda Constitucional 17/80 10,5 % 10,5 % 1984 Emenda Constitucional 23/83 13,5 % 12,5 % 1985 Emenda Constitucional 23/83 16 % 14 % 1985/88 Emenda Constitucional 27/85 17 % 14 %

1988 Nova Constituição Federal 20 % 18 % 1989 Nova Constituição Federal 20,5 % 19 % 1990 Nova Constituição Federal 21 % 19,5 %

1991 Nova Constituição Federal 21,5 % 20 % 1992 Nova Constituição Federal 22 % 20,5 % 1993 Nova Constituição Federal 22,5 % 21,5 %

2007 Emenda Constitucional

55/07

23,5 % 21,5 %

Fonte: Prado (2003), atualizado pelo autor.

A concepção original dos Fundos era descentralizadora, apontando recursos para livre alocação nos orçamentos dos entes intermediários e locais. Mas de 1968 até o final dos anos 70, foram sendo introduzidas vinculações e condicionantes que reduziram a liberdade de alocação de recursos dos governos intermediários a programas e funções específicas22. Faremos uma análise maior da redistribuição de recursos no próximo Capítulo.

Com a centralização ocorrida, a participação dos tributos da União no PIB passou de 6,85% em 1965, para 9,73% em 1974, conforme Abrúcio (2002). Em 1968, com o endurecimento do regime, as receitas foram ainda mais centralizadas. O Ato Complementar n. 40 reduziu em 50% a quota a ser repartida nos Fundos dos Estados e Municípios e aumentaram as transferências negociadas politicamente, como forma de coerção. O Ato também concedeu incentivos fiscais indiscriminados nos impostos estaduais23 e criou o Fundo Especial de auxílio ao Norte e Nordeste, formado por recursos do IR e do IPI24, na ordem de 2% de cada. Isso assegurava maiorias no Congresso.

A tabela abaixo nos permite ver as variações dos recursos disponíveis líquidos nas três esferas de governo. A União amplia sua participação à custa dos estados, deixando a situação dos municípios inalterada.

22 _{Essa perda de autonomia levou à reação dos governos estaduais, em sentido contrário, fenômeno}

que se materializou na Constituição de 1988, gerando um dos mais descentralizados sistemas de partilha do mundo.

23 _{A prerrogativa federal de dar incentivos e subsídios no ICM, e o poder de controlar suas alíquotas,}

retirou dos estados o instrumento de que se valiam para ajustarem suas finanças e ampliarem os gastos (LOPREATO, 2000).

Tabela 3 – Receitas tributárias líquidas após o repasse e recebimento de transferências pelas três esferas de governo no período de 1965/1975 (%)

Anos União Estados Municípios

1965 39,0 48,1 12,9 1968 40,6 42,5 16,9 1970 45,7 39,6 14,7 1972 49,7 36,5 13,8 1975 50,3 36,0 13,7 Fonte: Abrúcio (2002).

O sistema de dominação autoritário mantinha uma relação direta com os municípios, elidindo a coordenação estadual. Contudo, como veremos mais adiante, o fato a seguir foi de suma importância, pois estruturou o desenvolvimento posterior e o contexto atual da complexidade do sistema tributário pátrio. A criação do ICM, de competência estadual, um imposto plurifásico, de base ampla, incidente na origem, um dos pioneiros na da incidência sobre o valor adicionado a cada operação, a exemplo da técnica que seria adotada depois pelo IVA em outros países, viria a se tornar o pilar da arrecadação dos estados e o tributo mais produtivo da federação brasileira, mas trazendo também uma série de problemas e complexidades.

Mas, voltando uma vez mais a 1965, vivíamos um novo momento centralizador e autoritário, cujos sustentáculos estavam especialmente nos aspectos políticos, administrativos e financeiros. O Ato Institucional n. 2 (AI-2) extinguia os partidos existentes e tornava indiretas as eleições para presidente e vice. O AI-3 viria em seguida e tornava indireta a eleição para governador, em uma tentativa de evitar que as máquinas estaduais caíssem nas mãos da oposição, o que era mais importante que controlar os partidos (ABRÚCIO, 2002).

O AI-5, no aspecto das relações federativas, deu maior autonomia ao centro em relação às alianças regionais. Os fundos de participação foram reduzidos em 50% e submetidos a vinculações que condicionavam a entrega de recursos à aprovação de programas dentro de diretrizes do Executivo Federal. As unidades subnacionais eram ainda obrigadas a complementar os investimentos com recursos próprios e a arcarem com as despesas correntes. As alianças políticas eram atendidas por transferências voluntárias e aportes das empresas estatais,

possibilitando o domínio político da União, exercido a partir da nomeação dos governadores e dos secretários estaduais de fazenda (LOPREATO, 2000).

A Constituição de 67 ergue limites e princípios a serem observados pelos estados em suas Constituições e demais normas, no que refere a funcionários públicos, à organização dos Legislativos e à emissão de títulos da dívida pública. Também, à União era facultada a concessão de isenções em impostos estaduais e municipais, ferindo a autonomia dos entes subnacionais. A título de interesse nacional, a União concedeu uma série de isenções para vários segmentos econômicos. Porém, o fato de a Carta estabelecer que lei complementar devesse estabelecer normas gerais de direto tributário, tratando conflitos de competência e regulando as limitações ao poder de tributar, pode ser considerado como um avanço para a uniformidade do sistema tributário brasileiro no período.

Do ponto de vista político, o ano de 1974 pode ser visto como o ano que marcou o início do enfraquecimento da ditadura. A ARENA sofrera uma derrota eleitoral nos Legislativos estaduais, na Câmara dos Deputados e no Senado. A evolução do quadro federal, segundo Abrúcio (2002), do regime militar até a redemocratização, significou a passagem de um modelo unionista-autoritário nas relações intergovernamentais para outro estadualista circunscrito a um regime democrático. A eleição para os governos estaduais, em 1982, foi decisiva, pois foi uma eleição solteira e antecedeu a eleição presidencial.

3.7 A ABERTURA DEMOCRÁTICA E A DESCENTRALIZAÇÃO

A crise do início dos anos 1980 afetou fortemente o Estado brasileiro e este não pôde mais dar continuidade às relações federativas como dava durante a fase do milagre econômico. O problema do déficit público se tornou crônico e o programa econômico acertado com o FMI levou ao controle do crédito nas agências oficiais e ao corte dos gastos públicos, tirando as bases de sustentação do pacto federativo e deixando os estados sem fontes de financiamento. A crise afetou o sistema financeiro estadual e estes passaram a depender de socorro do Banco Central. A queda da atividade econômica e as concessões de subsídios e incentivos fiscais à