A ACF considera quatro diferentes caminhos para explicar a mudança nas convicções e a mudança na política pública em longos períodos de tempo: i) aprendizagem orientada pela política pública; ii) choques externos; iii) choques internos; iv) impasse político (“policy stalement”) (SABATIER e WEIBLE, 2007: 207-208).
Os quatro caminhos que possibilitam mudanças na política pública não são necessariamente alternativos, independentes ou excludentes entre si (THOMAS, 1999; BIRKLAND, 2006
apud NOHRSTEDT, 2009: 4). Eles frequentemente surgem em sequencia, um após o outro. Por exemplo, uma crise externa é capaz de gerar dentro do subsistema processos de aprendizagens políticas, sociais e instrumentais como formas de reação decorrentes da revelação de falhas políticas (NOHRSTEDT, 2009: 4).
Aprendizagem orientada pela política pública
As teorias sobre aprendizagem têm origem na ciência psicológica e o conceito é aplicado em vários e diferentes campos científicos. Desde a década de 1960 que o conceito de aprendizagem vem sendo empregado na ciência política. Deutsch (1966) foi um dos primeiros autores a escrever sobre aprendizagem na política e governança (MAY, 1992: 332; EBERG, 1997: 17 apud VERBEETEN, 1998: 3-4). Na ciência psicológica, a aprendizagem é um conceito central. Guthrie (1942) define a aprendizagem como “a alteração no comportamento resultante da experiência”. Lewin (1954) assinala que “a aprendizagem é uma mudança na estrutura cognitiva”. Hilgard e Bower (1975: 17) descrevem a aprendizagem como “a mudança no comportamento de um indivíduo, em uma dada situação, ocasionada pela repetição de suas experiências naquela dada situação”. De acordo com Barker (1997: 3), a aprendizagem é usualmente definida como “uma mudança mais ou menos permanente no
comportamento resultante das experiências pessoais dentro de determinado meio”. Duas características básicas emergem das várias definições de aprendizagem: ela envolve alterações cognitivas e comportamentais e resulta de experiências ou treinamentos (VERBEETEN, 1998: 3-4)
Nas ciências políticas, a aprendizagem tem as características de um processo progressivo, em evolução, focalizado sobre o aprendizado do grupo ou coletivo. Embora o aprendizado se desenvolva principalmente no nível do indivíduo, é possível que vários indivíduos desenvolvam ideias ou pensamentos similares em um processo de comunicação. A aprendizagem orientada pela política pública é usualmente vista como um dos fatores que explicam as mudanças na política pública (SABATIER, 1988: 130; VAN DE GRAAF et al., 1996: 13). De acordo com Verbeeten (1998), quase todos os autores usam suas próprias definições de aprendizagem orientada pela política pública, mas duas características básicas podem ser deduzidas dos estudos: i) a aprendizagem orientada pela política pública implica em uma mudança nos pensamentos acerca da política pública, a qual, por sua vez, contribui para o processo político (EBERG, 1997: 23-24 apud VERBEETEN, 1998; SABATIER, 1993: 30); a mudança nos pensamentos tem de acontecer com as correções de erros (ARGYRIS, C.; SCHÖN, D. A., 1978: 2; VAN DER KNAAP, 1997: 30); ii) a aprendizagem orientada pela política pública envolve melhorias, que embora seja um tanto quanto subjetiva suas caracterizações, podem significar: mudanças nos fundamentos da política pública e/ou um reforço na legitimidade das políticas públicas (maior aceitabilidade da política pela população ou grupos envolvidos) (VERBEETEN, 1998: 4).
O papel primário e independente do conhecimento, de acordo com a ACF, transcorre através da aprendizagem política que emerge dos debates na rede de política pública, especialmente dos debates entre especialistas (FISCHER, 2003: 97). A aprendizagem orientada pela política pública é um processo envolvendo mudanças relativamente perduráveis das convicções e intenções comportamentais resultantes da experiência e que objetiva o êxito ou a revisão dos preceitos fundamentais do sistema de convicções dos indivíduos ou de coletividades, tais como as coalizões de defesa (SABATIER, 1993: 42; PARSONS, 1995: 198).
A abordagem da ACF propõe-se a entender os processos políticos não meramente como lutas entre interesses antagônicos, mas sim como processos de aprendizagem. Defendendo suas convicções, os agentes entram em processos de aprendizagem e tentam traduzir seus ideais
em políticas (AICHER e DIESEL, 2004). As convicções funcionam como variáveis dependentes, que podem ser influenciadas por processos de aprendizagem.
A capacidade da aprendizagem orientada pela política pública de promover mudanças nas convicções e na política pública varia dependendo do nível do sistema de convicções. Como visto, convicções de núcleo profundo e convicções de núcleo na política pública, sendo mais normativas, são muito resistentes às mudanças em resposta a novas informações. Por outro lado, as convicções secundárias são hipoteticamente mais susceptíveis à aprendizagem (SABATIER e WEIBLE, 2007: 198).
A aprendizagem orientada pela política pública é de fato um conceito que desempenha um papel central na ACF. A maioria da literatura referente ao aprendizado da política apresenta preponderantemente um entendimento técnico e racionalista da aprendizagem, uma tendência evidente também nos trabalhos de Sabatier. Além de colocar a aprendizagem permeando os sistemas de convicções da política como uma das questões centrais da ACF, Sabatier (1987) oferece um número de fatores explicativos, todos exibindo uma tendência racionalista subjacente a seu conceito de mudança cognitiva. Em primeiro lugar, considera-se que a aprendizagem é facilitada pelo debate instruído, mas é preciso assinalar que o conceito que Sabatier tem de debate é acentuadamente técnico em sua natureza. Ao enfatizar a necessidade de que ambos os lados do debate tenham capacidades técnicas apropriadas, a aprendizagem passa a exigir fóruns relativamente apolíticos “nos quais os especialistas das respectivas coalizões seriam forçados a se confrontarem uns com os outros” (SABATIER, 1987: 679). As variáveis centrais que governam tais formas são sustentadas por critérios que envolvem o prestígio profissional, normas de especialização e revisão paritária (FISCHER, 2003: 109). A aprendizagem orientada pela política pública é mais provável de ocorrer quando há um nível intermediário de conflito entre dois sistemas de convicções diferentes. Ademais, problemas para os quais existam teorias e dados quantitativos aceitáveis são mais producentes para o aprendizado em comparação com aqueles nos quais as teorias e os dados são geralmente qualitativos, quase ou completamente subjetivos. Já os problemas envolvendo sistemas naturais são mais permeáveis à aprendizagem orientada pela política pública do que aqueles que envolvem sistemas puramente políticos ou sociais, em razão de que nos primeiros muitas das variáveis críticas não são passíveis de uso estratégico, além de que as experimentações controladas são mais viáveis. A aprendizagem orientada pela política pública
é mais provável quando existe um fórum que seja prestigioso o bastante para forçar a participação de profissionais e que seja regido por normas técnicas (SABATIER, 1993: 27-54; PARSONS, 1995: 199-200; FISCHER, 2003: 109).
O mecanismo de aprendizagem orientada pela política pública foi intensamente utilizado no processo de mudança na política de saneamento de Belo Horizonte, pela Coalizão de Mudança, em dois períodos distintos do processo. Primeiro, em 1993, o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiu a Prefeitura de Belo Horizonte, tendo como um dos principais projetos a institucionalização do Orçamento Participativo. Houve grande dificuldade para sua implementação nas áreas de vilas e favelas, devido à necessidade de participação integrada e concomitante da COPASA nas intervenções de infraestrutura. O contrato de concessão com a COPASA estava em plena vigência e a percepção do governo municipal no momento era de que seria necessário um acordo para resolver as pendências e as mudanças necessárias excepcionais às regras institucionalizadas. Para isso, a Prefeitura estruturou, no âmbito da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, um grupo técnico de saneamento, para coordenar as discussões no âmbito de um grupo multissetorial. O processo de aprendizagem dava-se em torno da discussão sobre o saneamento e suas interfaces com as demais políticas, e na problematização dos resultados da política vigente em termos de cobertura, efetividade e custos dos sistemas. Havia claros objetivos de promover mudanças, de qualificar tomadores de decisão e gerar consenso agregando atores relevantes no processo. Algumas mudanças ocorridas no modelo de gestão foram condizentes com as propostas sustentadas na aprendizagem aplicada, conforme se demonstra no Capítulo 5. O segundo processo de aprendizagem identificado foi a partir de 1998, promovido pela Coalizão Mudança Radical, baseado em estudos técnicos desenvolvidos por consultores de reconhecido prestigio no setor, com objetivos explícitos de associar indicadores negativos do subsistema com a proposta de solução mediante a municipalização da política. Ademais, a aprendizagem buscava atrair a opinião pública para postular maiores mudanças e com isso garantir maior capital político à coalizão minoritária nas disputas.
Perturbações externas ao subsistema
Perturbações externas e choques, tais quais mudanças socioeconômicas, de regime, resultados de outros subsistemas ou desastres, podem mudar a direção da agenda, e ainda atrair a atenção pública e do tomador de decisão governamental. Esses aspectos são considerados necessários
na ACF, mas não suficientes para maiores mudanças na política pública de um subsistema (SABATIER e WEIBLE, 2007: 198-199). A relação causal entre choques externos e mudanças na política pública tem sido progressivamente estudada em muitos trabalhos acadêmicos (NOHRSTEDT, 2005 apud SABATIER E WEIBLE, 2007:199).
Sabatier e Jenkins-Smith (1999: 148) advertem que os choques externos fornecem uma oportunidade para uma grande mudança política, mas tal mudança não irá ocorrer a menos que a oportunidade seja habilmente aproveitada pelos proponentes da mudança, ou seja, pela coalizão ou coalizões minoritárias (KWON, 2002; SCHLAGER, 1995 apud NOHRSTEDT, 2009: 4).
A partir de 1999, foi inserida na ACF a Estrutura de Oportunidade de Coalizão (ver Figura 2.1) como variável necessária para intermediar os eventos externos e/ou parâmetros relativamente estáveis do sistema (estrutura constitucional, social e recursos naturais), com a possibilidade de maiores mudanças na política pública. A Estrutura de Oportunidade de Coalizão compreende aspectos que podem afetar fortemente os recursos ou comportamentos das coalizões, como: i) a necessidade de um grau de consenso para maiores mudanças na política pública; e/ou ii) abertura do sistema político.
Perturbações internas ao subsistema
As perturbações ou choques internos, como variável capaz de influenciar maiores mudanças na política pública de um dado subsistema, foram inseridas no modelo da ACF seguindo a racionalidade dos argumentos propostos na literatura, que traz o foco para eventos14. Segundo Kingdom (1995: 94–96), os problemas nem sempre são evidenciados por indicadores. Às vezes, são necessários eventos, como uma crise ou um desastre, para atrair a opinião pública ou a atenção de governantes para determinado problema.
Os choques internos, ou seja, aquelas perturbações oriundas de dentro do próprio subsistema político, fornecem caminhos alternativos para maiores mudanças na política pública visto que possuem o potencial de alterar o balanço de poder entre os participantes da política. Por exemplo, alguns eventos especiais atraem a atenção pública, ressaltam as vulnerabilidades, falhas ou negligências políticas, além de trazerem novas informações para o processo político
14 Para aprofundar no desenvolvimento focado nos eventos, ver Kingdom (1995:94-100) e Birkland (1997,
(BIRKLAND, 2004). Tanto os choques internos quantos os externos redistribuem os recursos políticos críticos, podendo alterar ou contrabalancear as estruturas de poder das coalizões. Em geral, os choques internos confirmam ou reforçam as convicções de núcleo na política das coalizões minoritárias e criam ou aumentam as dúvidas dentro da coalizão de defesa dominante. Choques internos que indicam falhas monumentais nas políticas e no comportamento de uma coalizão dominante também afetam fortemente o sistema de convicções dos participantes políticos (SABATIER e WEIBLE, 2007: 204-205).
Impasse político
A ACF prevê a possibilidade de construção de acordos entre coalizões combatentes, quando envolve mudanças de núcleo na política pública a partir de duas hipóteses: o processo de aprendizagem orientada pela política pública e a de resolução alternativa de litígio15 [“Alternative Dispute Resolution” - ADR] (SABATIER e WEIBLE, 2007: 205-206). De acordo com a ADR e com a ACF, a pré-condição para que haja uma negociação bem sucedida pode surgir numa situação de grande impasse, na qual todas as coalizões veem a continuação do status quo como inaceitável, onde todos os lados participantes do conflito sairiam perdendo. A ACF refere-se a isto como um “impasse político”, enquanto a literatura da ADR dá a denominação de “hurting stalemate” (ZARTMAN, 1991 apud SABATIER e WEIBLE, 2007:206).
Sabatier e Weible (2007: 207) argumentam que as duas teorias, ACF e ADR, são complementares e têm modelos similares de tratamento do indivíduo e das hipóteses. Considerando a conexão entre as duas teorias, denota-se que a ACF, a partir da ADR, torna-se mais adaptável às instituições colaborativas e às mudanças nas políticas públicas.
Em ambos marcos teóricos, os indivíduos em disputa: i) são agrupados em coalizões com indivíduos de convicções ou interesses similares; ii) sempre interpretam a mesma parte da informação em distintos caminhos; iii) desconfiam da capacidade de seus oponentes de negociarem claramente e manterem suas promessas; iv) desconfiam da capacidade de seus oponentes de compreenderem e, sozinhos, reconhecerem como legítimas suas metas e interesses.
No processo analisado em Belo Horizonte não se configurou um nível extremado de litígio e impasse que forçasse o consenso para maiores mudanças, sem o qual qualquer coalizão sairia perdendo. O próprio desenho da política revela continuidades da política anterior, mostrando talvez maiores constrangimentos à mudança do que consensos para favorecê-la. Essa modalidade de caminho para maiores mudanças na política normalmente advém de resultados ou impactos muito ruins da política vigente, reconhecida pelos diversos atores de todas as coalizões envolvidas. Na perspectiva da trajetória de mudanças mediante impasse político, todas as coalizões buscariam um acordo para mudança, visto que a manutenção da política vigente já não se sustentaria no sistema de convicções.