Raskere klimaomstilling Redusert risiko

(1)

RAPPORT FRA KLIMAOMSTILLINGSUTVALGET SEPTEMBER 2020

Ny politikk for Norge i en verden som

når Parismålene

(2)

— 2

Klimaomstillingsutvalget 2020

OM KLIMAOMSTILLINGSUTVALGET

Klimaomstillingsutvalget er et utvalg satt ned av WWF, Norsk klimastiftelse og Civita for å undersøke hvordan norsk økonomi kan omstilles i tråd med målene i Parisavtalen. Disse organisasjonene har utformet mandatet, valgt medlemmene, finansiert utvalget og bistått med sekretariatsressurser, men utover det har utvalget vært uavhengig av oppdragsgiverne.

Utvalgets sammensetning

Utvalget har vært ledet av Kristin Halvorsen (direktør i CICERO og tidligere finansminister og kunnskapsminister for SV) og Vidar Helge- sen (spesialrepresentant for det internasjonale havpanelet og tidligere klima- og miljøminister og minister for EØS-saker og Norges forhold til EU for Høyre). Øvrige medlemmer av utvalget er:

• Ada Johanna Arnstad, fylkestingsrepresen- tant i Trøndelag for Senterpartiet

• Alfred Bjørlo, ordfører i Stad kommune for Venstre

• Hilde C. Bjørnland, professor og prorektor ved BI

• Alexandra Bech Gjørv, konsernsjef i Sintef

• Stefan Heggelund, stortingsrepresentant for Høyre

• Steinar Holden, professor og instituttleder ved UiO

• Diderik Lund, professor emeritus ved UiO

• Geir Inge Lunde, prosjektleder og medstif- ter av Initiativ Vest – En tankesmie for Vestlandet

• Terje Osmundsen, administrerende direktør i Empower New Energy

• Linda Nøstbakken, forskningsdirektør ved SSB og professor-II ved NHH

• Harald Schjelderup, konsernsjef i BOB og tidligere byrådsleder i Bergen

• Eirik Sivertsen, stortingsrepresentant for Arbeiderpartiet

• Siren Sundland, konserndirektør i Spare- banken Vest

DESIGN:

Håvar Skaugen og Haltenbanken

UTGIVELSESDATO:

24.09.2020

FORSIDEBILDE:

Øverst fra venstre:

Harald Pettersen / Equinor Erik Johansen / NTB

Øyvind Gravås/Woldcam/Equinor Nederst fra venstre:

Espen Bratlie / Samfoto / NTB Salmar

Lill Haugen / NTB

(3)

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Anne Jortveit, Norsk klimastiftelse

• Guro Lystad, WWF

• Fredrik Nordbø, WWF

• Haakon Riekeles, Civita

• Simon Seland, Civita

• Kirsten Øystese, Norsk klimastiftelse

Mandatet

Mandatet til utvalget ble fastsatt av de tre organisasjonene som tok initiativ til at utvalget skulle nedsettes, og lyder:

«Den globale oppvarmingen har allerede passert én grad på globalt nivå, mer i Norge og aller mest i våre arktiske strøk. Budskapet fra FNs klimapanel er at konsekvensene av en oppvarming opp mot to grader blir sterkere og mer uforutsigbare enn man tidligere har trodd.

Gjennom Parisavtalen har verdens regje- ringer forpliktet seg til å begrense global oppvarming til godt under to grader og til å etterstrebe å begrense den til 1,5 grader.

For å klare dette må klimagassutslippene om lag halveres innen 2030 og nå netto null i 2050.

Det viktigste klimatiltaket er å redusere CO2-utslipp ved å erstatte fossile brensler med utslippsfri energi. Lykkes man med denne energiomstillingen, vil etterspørselen etter olje og gass reduseres sterkt og verdien av gjenværende olje- og gassressurser kan falle, slik Klimarisikoutvalget har under- streket i sin rapport. Dette betyr inntektstap for land som eksporterer fossile brensler.

En utvikling i tråd med Parismålene med- fører en risiko for at verdien av Norges petroleumsreserver vil kunne bli vesentlig redusert. Samtidig som Norge skal nå

Parismålene, må vi erstatte verdiskaping og arbeidsplasser som i dag er knyttet til petroleumsvirksomheten, med ny lønnsom virksomhet. Utfordringen blir å lede denne omstillingen på en like imponerende måte som oppbyggingen og forvaltningen av det norske petroleumseventyret.

WWF, Civita og Norsk klimastiftelse opp- nevner et utvalg som skal undersøke og gi sine tilrådinger om hvilken politikk som vil sette Norge i stand til å håndtere en slik omstilling på en vellykket måte.

Utvalget skal ta utgangspunkt i hvordan en rask, global energiomstilling bort fra fossil energi i tråd med Parisavtalens mål, vil påvirke norsk økonomi. Kjerneoppgaven til utvalget er å beskrive en politikk som skal forberede, gjennomføre og håndtere konsekvensene av en slik omstilling. Utval- get skal blant annet foreslå en innretning av petroleumspolitikken som er forenlig med at klimamålene nås.

Følgende premisser ligger til grunn for utredningen:

• Utvalget skal i sin innstilling legge til grunn at global, europeisk og innen- landsk klimapolitikk er i tråd med 1,5-gradersmålet, det vil si en halver- ing av globale utslipp innen 2030, og for Norges del å bli klimanøytral innen 2050. Gjennomføringen av klimapolitikken skjer i samarbeid med EU, slik som Stortinget har vedtatt.

• Utvalget skal legge til grunn at omstillin- gene i Norge skjer innenfor dagens sam- funnsmodell, med markedsøkonomi, trepartssamarbeid og en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom næringsliv og offentlig sektor.

(4)

— 4

• Utvalget skal ta høyde for at det er stor usikkerhet i hvordan teknologier og markeder for forskjellige produkter vil utvikle seg fremover. Forslagene til politiske tiltak må kunne håndtere denne usikkerheten.»

Utvalgets arbeid

Klimaomstillingsutvalget hadde sitt før- ste møte i januar 2020 og har avholdt 12 utvalgsmøter.

Eksterne innledere på møtene har vært Torbjørg Jevnaker (FNI), Georg Børsting (UD), Sverre Alvik (DNV GL), Eirik Wærness (Equinor), Henrik Sætness (Statkraft), Roger Bjørnstad (LO), Øystein Dørum (NHO), Jo Husebye (Rystad Energy), Harald Solberg (Norges Rederiforbund), Martin Skancke (Klimarisikoutvalget), Fridtjof Fossum Unan- der (Forskningsrådet), Taran Fæhn (SSB), Glen Peters (CICERO Senter for klimaforskning), Tore Furevik (Bjerknessenteret for klimaforskning), Helene Muri (NTNU), Kjell Josefsen og Nils Røkke (Sintef), Christoph Gebald (Climeworks), Janez Potočnik (tidl.

miljøkomissær for EU-kommisjonen) og Harald Magnus Andreassen (SpareBank1 Markets).

I perioden mars til september har deler av utvalget hatt åpne, fysiske høringsmøter i Oslo (i samarbeid med SoCentral) og i Bergen (i samarbeid med Sparebanken Vest). Åpne, digitale høringsmøter har vært holdt for Stavangerregionen (i samarbeid med ordførerkontoret i Stavanger) og for Trøndelagregionen. Deler av utvalget har også holdt åpent, digitalt høringsmøte for jord- og skogbruksnæringen. Fysiske og digitale høringsmøter er også avholdt med Fellesforbundet, NHO, Finans Norge, tillitsvalgte og ledelse ved Kværner Ver- dal AS, Abelia, ordfører, politikere og

næringslivsrepresentanter i Hammerfest kommune, Akademikerne og Skift – Næringslivets Klimaledere.

Ut over dette har utvalgslederne hatt enkeltvise møter med en rekke aktører og representanter for ulike organisasjoner og næringsdrivende. I tillegg har utvalget fått inn høringsuttalelser.

Utvalget vil takke alle som har kommet med innspill og delt kunnskap underveis i arbeidet.

(5)

Innhold

1 Sammendrag ...6

2 Strammere klimapolitikk internasjonalt og i Norge ...17

2.1 Hva innebærer Parismålene? ...18

2.2 Veier til en strammere klimapolitikk ... 24

3 Konsekvenser av klimaomstilling for petroleums næringen ...38

3.1 Globale endringer i petroleumssektoren som følge av en strammere klimapolitikk ... 39

3.2 Strammere klimapolitikk og konsekvenser for norsk petroleumsindustri ...46

4 Makro øko nomiske konsekvenser av klimaomstilling ...54

4.1 Petroleumsnæringens betydning for norsk økonomi ... 55

4.2 Mulige effekter for norsk øko nomi av redusert oljeetterspørsel ...64

4.3 Mulige konsekvenser for resten av norsk økonomi som følge av klimaomstilling ... 73

5 En tidlig, tiltakende og konsekvent klimaomstillings politikk ...79

5.1 Økonomiske forutsetninger for en vellykket klimaomstilling ...81

5.2 Norges politiske og sosiale forutsetninger for klimaomstilling ... 83

5.3 Overordnet politikk for klimaomstilling ... 88

5.4 Økonomiske virkemidler for klimaomstilling ...94

6 Muligheter i klimaomstillingen ... 100

6.1 Innledning ...101

6.2 Elektrifisering ... 103

6.3 Karbonfangst og -lagring ... 108

6.4 Hydrogen ... 111

6.5 Sirkulærøkonomi og energieffektivisering ... 113

6.6 Bioøkonomi ... 116

6.7 Finansielle virkemidler ... 119

7 Virkemidler og anbefalinger for innretning av petroleums politikken 122

7.1 Innledning ...123

7.2 Virkemidler ...126

7.3 Utvalgets anbefalinger om petroleumspolitikk ...135

Vedlegg 1 ...140

(6)

— 6

Klimaomstillingsutvalget 2020 1 Sammendrag

1 Sammendrag

Politikk for raskere omstilling og

redusert risiko

(7)

Kjerneoppgaven i utvalgets mandat har vært å beskrive en politikk som skal forberede, gjennomføre og håndtere konsekvensene av en rask, global energiomstilling, inkludert en innretning av petroleumspolitikken, som er forenlig med at klimamålene nås.

Utvalget har på denne bakgrunn besvart to hovedspørsmål: Hvordan skal Norge hånd- tere klimarisikoen som følger med strammere klimapolitikk og akselererende global energiomstilling, og hvordan skal Norge best stimulere bærekraftig vekst innen nullutslippsnæringer? Utvalget presiserer at selv om klimaomstilling ligger til grunn, har utvalget, i tråd med mandatet, ikke vurdert eller foreslått klimapolitiske tiltak, men har hovedsakelig fokusert på hvordan man kan innrette politikken for å unngå klimarisiko og sikre høyest mulig verdiskaping.

Global klimapolitikk er da en avgjørende rammebetingelse for klima omstillingen, i samspill med blant annet energiomstilling, teknologiutvikling og utviklingen i finansmarkedene.

Utvalget har i sine drøftelser basert seg på et bredt tilfang av forskning og utredninger fra inn- og utland. Utvalget har lagt vekt på å frembringe et fakta- og analysegrunn- lag som kan være av verdi i den offentlige debatten om klimaomstilling og klimarisiko.

Dette er en analyse som utvalget i store trekk står sammen om, selv om enkeltmed- lemmer ikke skal hefte for ethvert resonne- ment eller enhver formulering i teksten.

Som utgangspunkt for drøftelsen av hvilke utfordringer Norge står ovenfor i en klimaomstilling, har utvalget i kapittel 2 belyst Parisavtalens mål og ulike scenarioer for global temperaturøkning og global energi- bruk, og drøftet den forventede utviklingen

i global klimapolitikk. Utvalget har så vurdert hvilke konsekvenser den globale klima- og energiomstillingen vil få for norsk petroleumsnæring (kap. 3), og dernest hvilke makroøkonomiske konsekvenser klimaomstillingen vil få (kap. 4).

På dette grunnlaget presenterer utvalget forslag til overordnet politikk og virkemidler for omstilling (kap. 5), angir noen viktige områder hvor styrket politisk innsats kan gi ny verdiskaping for Norge (kap. 6) og foreslår hvordan petroleumspolitikken kan innrettes for å håndtere økende klimarisiko i en ny æra for oljenasjonen Norge (kap. 7).

UTVALGETS VURDERINGER

Både klimaendringene i seg selv, og utviklingen i global og europeisk klimapolitikk, teknologi og finansmarkeder, er i ferd med å skape nye rammebetingelser for norsk økonomi og politikk, som vil ha gjennom- gripende påvirkning på norsk økonomi og samfunn.

Den globale energiomstillingen går raskere enn de fleste trodde for både ti, fem og ett år siden. Nordiske og europeiske naboland har varslet store initiativer innen grønn energi- og teknologiutvikling, som innebærer at vi står overfor en tiltagende konkurranse om grønne vekstmuligheter. Et sannsynlig resultat av at klimaendringene blir stadig mer synlige og mer dramatiske verden over, er at det i løpet av noen år vil komme vesentlige og kanskje plutselige innstramninger i global klimapolitikk. Dette vil medføre stor risiko for norsk økonomi, og legge press på næringslivet for å omstille seg.

Dette er særlig tilfelle for norsk petroleumsindustri. Selv om petroleums industrien har gitt et uvurderlig bidrag til norsk økonomi

(8)

— 8

og samfunn i flere tiår, og vil gjøre det lenge ennå, står verden nå foran en periode hvor det både på grunn av sokkelens modenhet, og på grunn av klimapolitikk, vil være ned- gående aktivitet i petroleumsnæringen.

Dette vil ha negative påvirkninger på norsk økonomi. Redusert aktivitet kan gi reduserte skatteinntekter til staten, mindre økonomisk handlingsrom i offentlige budsjetter i årene fremover, redusert sysselsetting, spesielt på Vestlandet, samt bortfall av en stor andel av Norges eksportinntekter. Dette kommer på toppen av de utfordringer samfunnet stilles overfor på grunn av en aldrende befolk- ning, samt de økonomiske konsekvensene av koronapandemien.

Utvalget mener at de nåværende rammebetingelser for petroleumsnæringen innebærer en risiko for at det gjøres investeringer lenger enn det som er samfunnsøko- nomisk lønnsomt. Det vil forsterke sårbar- heten i norsk økonomi overfor fremtidige prisfall og nedgang i petroleumsvirksomheten. En vellykket klimaomstilling av petroleumsnæringen innebærer at man minimerer risikoen for tap ved fallende etterspørsel, samtidig som man henter ut de ressursene som er samfunnsøkonomisk lønnsomme innenfor rammene av Paris- avtalen og omstiller produksjonen mot å ha lavest mulig utslipp. Derfor trengs det tiltak som reduserer eksponering mot klimarisiko i petroleumsnæringen, samtidig som man omstiller næringen og leverandørindustrien til ny lav- og nullutslippsvirksomhet.

Samtidig må vi omstille resten av øko- nomien og kutte utslipp i tråd med våre internasjonale forpliktelser i Parisavtalen på en måte som ikke medfører at aktivitet og utslipp flyttes fra Norge til andre land.

Utvalget mener det er viktig at vi i denne

omstillingen bygger opp nye, grønne verdikjeder, som kan være vekstmotorer i norsk økonomi. Dette vil bidra til å styrke norsk konkurranseevne, gjøre økonomien mindre oljeavhengig, og sørge for fortsatt høy verdiskaping, sysselsetting og eksport, til tross for avtagende aktivitet i petroleums- næringen. Utvalget er av den oppfatning at desto tidligere omstillingen kommer i gang, jo større sjanse er det for at vi kan utnytte mulighetene for ny, lønnsom verdiskaping.

Utvalget mener at om en slik omstilling skal lykkes må potensialet i hele økonomien tas i bruk. Det må tenkes nytt om ressursbruk i produksjon, om verdikjeder og forretnings- modeller, og om beslutningsprosesser i offentlig sektor. Dette krever bl.a. en politisk forståelse av at det trengs grep på system- nivå: Flere politiske løsninger som omfatter samfunnet som helhet, og færre særordnin- ger som ikke bidrar inn i helheten.

Utvalget understreker også at en klimaomstilling ikke kan løses utelukkende gjennom omfattende bevilgninger til ulike næringer og tiltak. Det ville kunne medføre store kostnader til omstilling og offentlige budsjetter, og ha en negativ virkning på norsk konkurranseevne. Utvalget mener derfor at en politikk for ny, lønnsom næringsvirksomhet og arbeidsplasser, må prioritere kostnadseffektive økonomiske virkemidler som begrenser offentlige utgifter. Privat sektor må innrette seg på de markedsmulighetene som klimaomstilling gir, og de politiske rammebetingelsene må legge opp til forutsigbare klimamål- settinger og en bredde av reguleringer, avgifter og tiltak som støtter opp om lønn- som klimaomstilling.

(9)

UTVALGETS ANBEFALINGER

Utvalget legger på denne bakgrunn frem både forslag til overordnede systemiske grep for å bedre norsk omstillingsevne og gjennomgående politiske og økonomiske virkemidler for å sikre effektiv gjennomfø- ring av en klimaomstilling. Det legges også frem forslag om tiltak som kan brukes til å fremme lovende mulighetsområder for Norge og forslag til hvordan petroleumspolitikken kan innrettes for å sikre omstilling og redusere eksponering mot klimarisiko.

Utvalget mener at klimaomstillingen bare kan lykkes gjennom politisk samarbeid og konsekvent lederskap, både fra dem som i dag sitter i regjering og dem som har ambi- sjoner om å komme dit. Det nødvendige omstillingslederskapet må først og fremst komme til uttrykk gjennom et tverrpoli- tisk forankret nasjonalt mål om netto null utslipp i 2050. Dette styrende målet for klima omstillingen må være forankret i det globale 1,5-gradersmålet, slik at det er globale utslipp som er avgjørende: Norsk politikk må bidra til global klimaomstilling, og norsk klimapolitikk må ikke ta i bruk virkemidler som bidrar til å øke globale utslipp.

Utvalget mener at det for alle samfunnssek- torer bør utarbeides strategier for sekto- renes bidrag til å realisere en langsiktig målsetting om nullutslipp. Som ledd i en slik prosess bør avhengigheter mellom sektorer kartlegges, og på denne bakgrunn bør det utformes nasjonale omstillingsstrategier som setter forpliktende mål, angir konkrete tiltak, tidsfrister og kostnadsrammer innen de viktigste mulighetsområdene.

Utvalget mener det i gjennomføringen av klimaomstillingsstrategier må legges vekt på gjennomgående omstillingsvirke- midler, med klare og konsistente politiske

styringssignaler. Utvalget mener klimaomstillingen må integreres sterkere i utøvelsen av offentlig eierskap, hvor man også må øke bruk av offentlige innkjøp for å skape et hjemmemarked for null- og lavutslipps- løsninger. I tillegg må man også innrette virkemiddelapparatet for å utnytte synergier mellom klimakutt og verdiskaping, samt tilrettelegge for eksport av ny teknologi og løsninger.

Utvalget mener at klimaomstillingen best kan tilskyndes gjennom en forutsigbar og økende prisbane for CO2-avgiften. For konkurranseutsatt næringsliv må man videreføre EUs kvotemarked som det sen- trale virkemiddelet, og vurdere ytterligere avgifter kun dersom kvotemarkedet svikter.

For å sikre tillit og oppslutning til klimaomstillingen mener utvalget også at for- delingseffektene av klimapolitiske tiltak, både sosialt og regionalt, alltid skal belyses og at eventuelle andre tiltak gjennomføres for å sikre god, samlet fordelingseffekt.

LOVENDE OG VIKTIGE SATSINGS

OMRÅDER FOR NORGE

Basert på en omstillingspolitikk, rammebetingelser og generelle virkemidler som beskrevet over, mener utvalget at selv om det offentlige i noen grad må bidra med støtte for å opprette nye verdikjeder, er det viktig at markedet i størst mulig grad må avgjøre hvilke løsninger, bedrifter og nærin- ger som lykkes i omstillingen. Slik kan man best utnytte verdiskapingsmulig hetene i klimaomstillingen, og samtidig bidra til å unngå de ødeleggende konsekvensene som følge av omfattende klimaendringer.

Utvalget fremhever derfor noen viktige verdikjeder der Norge har gode naturgitte, teknologiske og økonomiske forutsetninger for å møte en voksende global etterspørsel

(10)

— 10

som følge av klimaomstillingen. Disse verdi- kjedene er knyttet til elektrifisering, bioøko- nomi, hydrogen, karbonfangst og -lagring samt Norge som finansaktør. Utvalget vil også vektlegge behovet for å utvikle en sir- kulær økonomi: Først og fremst av hensyn til en mer bærekraftig og ressurseffektiv øko- nomi, men også fordi sirkulær økonomi blir en fremtidig rammebetingelse for Norge som følge av regelutvikling i EU.

Elektrifisering

Norge bør sette seg som nasjonalt mål å bli verdensledende som utbygger og leverandør av produkter og tjenester til elektrifisering globalt. Basert på dette målet bør det utformes en nasjonal strategi for å framskynde løsninger som kan utløse verdiskapings- og eksportpotensialet i elektrifisering og legge til rette for en bærekraftig økning i produksjonen av fornybar energi for å styrke grønn, eksportrettet industriproduksjon, trekke internasjonale investeringer i kraftkrevende næringer til Norge, og for å møte forventet økt europeisk etterspørsel etter stabil nullutslippsenergi. Det bør byg- ges flere utenlandsforbindelser for å styrke energisikkerheten, øke eksportinntektene og gi langsiktig trygghet til investorer om norsk integrasjon med det europeiske kraftmarkedet.

Utvalgets mindretall, medlemmet Arnstad tar dissens til forslaget om utbygging av nye utenlandsforbindelser og viser til begrunnelse til slutt i sammendraget.

Bioøkonomi

En omstilling må sørge for at man utnytter det samlede potensialet innen bioøkono- mien, som omfatter norsk havbruk, fiskeri og fangst, samt landbruk og skogbruk. Her må man tilrettelegge for utvikling og bruk av ny teknologi, digitalisering og forskning

som kan tillate bedre ressursutnyttelse og økt produktivitet, men lavere utslipp. Norge bør møte verdens økende etterspørsel etter sunn mat og lavutslippsmat gjennom en særskilt forsknings- og innovasjonsinnsats og økning i bærekraftig produksjon fra havbruk og av plantebasert mat, samt utnyt- telse av nye anvendelser av bioressurser som kan bidra til økt produktivitet og lavere utslipp.

Karbonfangst og -lagring

I klimaomstilling i Norge og ellers i verden, vil karbonfangst og -lagring være en sentral del av løsningen for å ta verdens utslipp mot null. Det er derfor nødvendig at man i Norge legger til rette for infrastruktur for karbon- lagring, og bidrar til en finansieringsmodell der selskapene også tar en del av risikoen, slik at selskapene får gode og korrekte insentiv til lav- og nullutslippsløsninger og staten får tilstrekkelig kvalitetssikring av sine investeringer. En slik satsing må også dekke potensialet som finnes i andre former for karbonfangst og -lagring som eksempelvis negative utslipp og karbonfangst fra luft.

Hydrogen

Utvalget mener at Norge, basert på høy kompetanse, industrielle etableringer og god tilgang til både kraft og naturgass, har gode forutsetninger for å kunne bli en ledende leverandør av hydrogen og hydrogenavledede produkter, samt teknologi og tjenester for hydrogenproduksjon og distribusjon. På bakgrunn en nasjonal strategi, må det derfor gjennomføres tiltak for å framskynde løsninger som kan utløse verdiskapings- og eksportpotensialet i hydrogen både fra fornybar energi (såkalt grønt hydrogen) og hydrogen fra naturgass, der CO2 fanges og lagres (såkalt blått hydrogen).

(11)

Sirkulær økonomi

Utvalget mener at Norge må akselerere innsatsen for å realisere de ressurseffekti- vitetsgevinster som ligger i en omlegging til en sirkulær økonomi. Norge bør jobbe for å tidlig møte EUs kommende krav og regelverk for sirkulær økonomi og stimulere til ny verdiskaping og eksportpotensial. Det må derfor gis klare styringssignaler og mål for sirkulærøkonomi på tvers av sektorer, og det må utredes hvordan man kostnadseffek- tivt kan gjennomføre tiltak og tilrettelegge regelverk for å fremme sirkulærøkono- miske mål.

Finansielle virkemidler

Norges finansielle virkemidler og regelverk bør innrettes slik at de best mulig reduserer klimarisiko og bidrar til klimaomstilling.

Utvalget anbefaler derfor at det rettes en klar forventning til Statens pensjonsfond utland om at de må være verdensledende i å utvikle, forstå og anvende kunnskap om klimarisiko. Det må også rettes en klar forventing til statlig eide selskap om å bidra og rapportere om klimaomstilling. Det bør også gis tydelige signaler til privat sektor om rapportering på klimarisiko gjennom regnskapsloven og kriterier for klimarappor- tering ved Oslo Børs.

EN PETROLEUMSPOLITIKK SOM HÅNDTERER KLIMARISIKO OG STIMULERER OMSTILLING

Utvalget mener at hensynet til klimarisiko for norsk økonomi og behovet for klimaomstilling i norsk næringsliv tilsier at rammebetingelsene for norsk petrole- umsvirksomhet må endres. Hittil har rammebetingelsene vært innrettet med insen- tiver for å påskynde investeringer, bygge ut petroleumsvirksomheten og øke utvinning og produksjon av olje og gass på norsk sokkel. Gjennom oppgangsalderen for norsk

olje og gass har dette vært rasjonelt fra en økonomisk synsvinkel. Frem til juni 2020 var insentivene moderate, men for de kommende åtte–ti årene er de meget sterke.

Men fremtiden blir ikke som fortiden. I klimaloven har Norge forpliktet seg til sterke utslippsreduksjoner mot 2050. EU er i ferd med å stramme inn sine klimamål og sikter mot netto null utslipp i 2050. Globalt pågår en akselererende omstilling til fornybar energi. Stadig flere av verdens største banker og investorer gjør det klart at de ikke vil finansiere oljevirksomhet i arktiske strøk, der det meste av uoppdagede norske oljeressurser antas å ligge. I finansmarkedene er det også tegn til at usikkerheten knyttet til verdien av fremtidige oljereserver er økende. Disse forholdene innebærer at nye investeringer i olje- og gassvirksomhet, typisk med minst 30 års horisont, utgjør en betydelig og voksende risiko. Rammebetin- gelsene for olje- og gassvirksomheten bør tilpasses denne virkeligheten, og bidra til å redusere risikoen for investeringer som ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme dersom verden lykkes med klimapolitikken.

Det vil redusere sårbarheten i norsk øko- nomi for en mulig brå og betydelig fremtidig nedgang i petroleumsvirksomheten.

Flertallet peker på at det er 87 aktive felt på norsk sokkel i dag og 95 funn i allerede tildelte lisenser som vil gi grunnlag for norsk olje- og gassproduksjon i tiår fremover.

Det er en lang ledetid fra leting og funn til investeringsbeslutning og produksjonsstart på norsk sokkel. Dette øker usikkerheten og risikoen for å ta investeringsbeslut- ninger som ikke vil være lønnsomme.

Klimarisikoen dreier seg ikke bare om å unngå tap i enkeltprosjekter, men også om å omstille norsk økonomi og åpne for at

(12)

— 12

leverandørindustrien kan få flere oppdrag innen nye, bærekraftige næringer.

Utvalgets mindretall, medlemmet Heg- gelund, er enig i at lavere etterspørsel og mindre oljeinntekter representerer en klimarisiko for Norge, men deler ikke alle vurderingene i analysen i dette kapittelet.

Noe av dette vil fremgå nærmere i begrun- nelsene for dissensene på de ulike forsla- gene til slutt i sammendraget.

Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Bjørnland, Gjørv, Halvorsen, Hel- gesen, Holden, Lund, Lunde, Nøstbakken, Osmundsen, Schjelderup, Sivertsen, Sund- land, fremmer på denne bakgrunn forslag til en ny politikk for å håndtere risiko knyttet til olje og gass, og stimulere til omstilling i olje- og gassnæringen. For å redusere klimarisiko foreslår utvalget følgende virkemidler:

Begrense utdeling av nye lisenser

Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Bjørnland, Gjørv, Halvorsen, Hel- gesen, Holden, Lund, Lunde, Nøstbak- ken, Osmundsen, Schjelderup, Sivertsen, Sundland, mener at å begrense tildelingen av nye lisenser er en kostnadseffektiv måte å redusere den overgangsrisikoen som følger av transformasjonen fra en fossil økonomi til en fornybar økonomi.

Fremtidige lisenstildelinger må begrenses til utvidelser eller forlengelse knyttet til allerede eksisterende produksjon i modne områder – de såkalte «forhåndsdefinerte områdene» ihht. OEDs definisjon – hvor det allerede finnes eksisterende infrastruktur og hvor klimarisikoen følgelig vil være lavest. Et slikt tiltak kan være et moratorium: Dersom det i fremtiden kan utvikles lønnsomme prosjekter for utslippsfri produksjon og anvendelse av norsk olje- og gass, er ressursene

fremdeles der, og beslutningen kan omgjø- res uten klimaskadelige konsekvenser.

Dette flertallet mener at begrensninger i tildeling av nye lisenser bør kombineres med forslagene om stresstesting av PUD og nøytral petroleumsskatt. Dersom det ikke innføres slike tiltak, som innebærer en reell begrensning av klimarisiko i olje- og gassvirksomheten, mener flertallet at det skal være sterkere moratorium for nye lisenser.

Utvalgets mindretall, medlemmet Heg- gelund tar dissens til forslaget og viser til begrunnelse til slutt i sammendraget.

Stresstesting av klimarisiko for plan for utbygging og drift (PUD)

Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Bjørnland, Gjørv, Halvorsen, Hel- gesen, Holden, Lund, Lunde, Nøstbakken, Osmundsen, Schjelderup, Sivertsen, Sund- land, mener en begrensning på nye lisenser i liten grad vil ha virkning på beslutninger om utbygging og drift i de nærmeste årene.

Også disse beslutningene vil være beheftet med større eller mindre grad av klimarisiko. Klimarisikoen de nærmeste årene ble imidlertid betydelig forsterket som følge av de skatteendringene som ble vedtatt i juni 2020.

Utvalgets mindretall, medlemmet Heggel- und deler ikke denne begrunnelsen, men støtter likevel forslaget.

Utvalget mener at lisenshavernes plan for utbygging og drift (PUD) skal inneholde en realistisk klima-stresstest av den samfunns- økonomiske lønnsomheten for utbyggingen av det konkrete feltet. Utgangspunktet for stresstesten bør være scenarier for prisba- ner for olje, gass og CO2, inkludert et scenario basert på ambisjonene i Parisavtalen.

(13)

Dersom en slik samfunnsøkonomisk lønn- somhet ikke kan sannsynliggjøres, anbefaler utvalget at PUD ikke godkjennes og at eventuelle unntak fra dette bare kan skje etter behandling i Stortinget.

Hvis slik stresstesting gjøres til et krav i fremtidige PUD, vil klimarisiko ved olje- og gassinvesteringer bli belyst på en mer trans- parent måte.

Nøytral petroleumsskatt

Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Bjørnland, Gjørv, Halvorsen, Hel- gesen, Holden, Lund, Lunde, Nøstbakken, Osmundsen, Schjelderup, Sivertsen, Sund- land, mener at petroleumsbeskatningen bør endres slik at den er nøytral og ikke medfø- rer at investeringer som er ulønnsomme før skatt, blir lønnsomme etter skatt. Det betyr at ett eller flere av fradragene i særskatten må gjøres mindre gunstige for selskapene enn de var ved inngangen til 2020.

Utvalgets mindretall, medlemmet Heg- gelund, støtter prinsippet om nøyral beskatning, men tar dissens til flertallets forslag og viser til begrunnelse til slutt i sammendraget.

Omstillingsavgift på produksjon for å fremme klimaomstilling og lavutslippsteknologi

Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Gjørv, Halvorsen, Helgesen, Hol- den, Lund, Lunde, Osmundsen, Schjel- derup, Sivertsen, Sundland, mener at norsk økonomis store eksponering mot olje og gass innebærer en betydelig og voksende risiko i en verden der klimapolitikken skjerpes, energiomstillingen akselererer og finansmarkedene etterspør bærekraft.

Det anbefales derfor innføring av en omstillingsavgift på petroleumsproduksjonen

for å dempe denne risikoen, og bidra til en raskere klimaomstilling.

Det er flere argumenter for en slik avgift. En avgift med fritak eller refusjon av avgiften der det kan dokumenteres at petroleums- produktene bidrar til utvikling av lavutslipps- eller utslippsfrie energileveranser, vil gi et insentiv til å utvikle denne typen løs- ninger. En omstillingsavgift som er knyttet til den globale klimabelastningen ved norsk oljevirksomhet, vil også sørge for at petro- leumsaktivitet som risikerer å bli ulønnsom ved selv en moderat innstramming av klimapolitikken, eller nedgang i produsent- priser, ikke finner sted.

Netto proveny fra avgiften bør øremer- kes til tiltak som har som hovedformål å omstille norsk sokkel mot å levere null- og lavutslipps energi. Dette innebærer forskning, utvikling, pionerprosjekter og regulær drift som har null- og lavutslipps- energi fra norsk sokkel, som blå hydrogen, havvind og/eller lagring av CO2 som viktigste eller eneste formål.

Den nøyaktige utformingen av en omstillingsavgift må utredes nærmere. Dersom man for eksempel innfører en avgift knyttet til de totale utslippene fra forbruket av olje og gass på 100 kroner per tonn CO2, vil det gi netto inntekter på 8–9 mrd. kroner i året, og tilsvare omtrent 4,6 USD/fat med dagens valutakurs og utslippsintensitet.

Utvalgets mindretall, medlemmer Bjørn- land og Nøstbakken tar dissens til dette forslaget. Det gjør også utvalgets medlem, Heggelund. Medlemmenes begrunnelser vises til slutt i sammendraget.

(14)

— 14

Leterefusjonsordningen

Leterefusjonsordningen ble innført for å sikre en mest mulig effektiv lete- og utvin- ningsvirksomhet og den kan anses som rasjonell for det formålet: når man først driver leting etter olje- og gassreserver, bør det gjøres så effektivt som mulig og ikke bare av de store, etablerte selskapene.

Utvalget mener likevel at ordningen kan øke sannsynligheten for at det investeres i prosjekter som legger for optimistiske prisforventninger til grunn og som vil være samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Dette kan øke den makroøkonomiske risikoen for Norge. Utvalgets flertall, medlemmene Arnstad, Bjørlo, Gjørv, Halvorsen, Hol den, Lund, Lunde, Osmundsen, Schjel derup, Sivertsen, Sundland, mener derfor den samlede effekten av leterefusjonsordningen bør utredes.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bjørn- land, Heggelund, Helgesen, Nøstbakken tar dissens til forslaget og viser til begrun- nelse til slutt i sammendraget.

DISSENSER TIL UTVALGETS ANBEFALINGER:

I det følgende presenteres begrunnelser for utvalgsmedlemmenes dissenser.

Elektrifisering

Utvalgets mindretall, medlemmet Arnstad, mener at tilgangen på ren og billig kraft er et av de store konkurransefortrinnene for norsk industri. Vi er avhengige av å beholde eksisterende, grønn industri og kompetanse som grunnlag for klimaomstilling. Det vil derfor være klokt å høste erfaring fra uten- landskablene som nå er under utbygging, før eventuelle nye utbygginger vedtas.

Begrense utdeling av nye lisenser

Utvalgets mindretall, medlemmet Heggel- und, viser til (kapittel 2.2.4) der det frem- kommer at i et scenario der Parisavtalens mål nås, vil fossil energi fremdeles være en del av energimiksen. Medlemmet er enig i at fallende etterspørsel og lavere oljeinntekter representerer en klima- og velferdsrisiko for Norge. Samtidig er det en omvendt risiko ved tapte inntekter og kompetanse dersom lønnsomme felt ikke utvinnes, inntekter og kompetanse som også er viktig i et omstillingsperspektiv.

Dette medlem merker seg at flertallet mener en begrensning av utdeling av nye lisenser, et moratorium, ikke er et hurtigvir- kende tiltak. Dette medlem er ikke enig i det.

Tvert imot er både TFO-runder og numme- rerte konsesjonsrunder avgjørende for den norske næringen. Uten mulighet for nytt areal er det for næringen kun nedgangstider i vente. Det finnes knapt et sterkere signal på en styrt avvikling, til tross for at flertallet vil innrette dette som et moratorium. Kon- kurransekraften på norsk sokkel ligger ikke i investeringskostnader, skatt og lønnsutgif- ter, de er høyere hos oss enn hos andre land.

Konkurransekraften ligger i kompetanse og den langsiktige politikken som føres. En slik endring som her foreslås vil gjøre det langt mindre interessant å investere på norsk sokkel, noe som igjen kan føre til kompetan- seflukt. Risikoen er at selskapene blir rene driftsselskaper der lete- og utbyggings- avdelinger nedlegges. Mye av kompetanse- miljøene som er involvert i leting og utbygging, er også involvert i ny teknologi.

Dette medlem viser til at flertallet mener moratoriet skal kunne oppheves dersom enkelte kriterier oppfylles. Dette medlem mener forslaget kan forhindre at disse kriteriene noen gang blir mulig å oppfylle.

(15)

Dersom et nytt gassfelt skulle oppdages, eller man lykkes med CCS, eller det skjer et gjennombrudd for hydrogen, er det sel- skaper i en politisk styrt nedgang som nå forventes å gjøre store investeringer, som blant annet kan innebære å gjenoppbygge viktige kompetansemiljøer i Norge. Dette gjelder selvsagt også fremtidige investeringer i havvind i de utlyste områdene på sokkelen. Når et flertall i utvalget i tillegg ønsker en ny produksjonsavgift på toppen av en kvotepris og CO2-pris som begge vil stige hvert år, er det vanskelig å se for seg interesse for nye investeringer på vår sokkel.

Dette medlem mener det er et paradoks at utviklingen mot slike gjennombrudd, og leting etter felt som kan passe til dette formålet, politisk skal stoppes eller forhin- dres, mens tradisjonelt «svarte» felt skal få fortsette som før. Dette medlem ser ikke at vi nå kan si at det er mindre klimarisiko i tidligere konsesjonsrunder enn det det vil være i fremtidige konsesjonsrunder.

Dette medlem mener at prismekanismer er den mest effektive måten å bruke markedet på for å nå klimamålsettinger, og dermed også bidra til å redusere klimarisiko, i tillegg til klare mål om klimakutt. Dette er konkret politikk vi vet bidrar til innovasjon og omstilling, og er en politikk som i dag gjelder og forsterkes på norsk sokkel.

Nøytral petroleumsskatt

Utvalgets mindretall, medlemmet Heg- gelund, støtter prinsippet om en nøytral petroleumsskatt, men er skeptisk til en stadfesting av et slikt prinsipp uten verken tidsangivelse eller en vurdering av inntekts- strømmen. Det finnes ingen eksempler på at tillatelser som er gitt under petroleumsskattesystemet ikke både er bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomme, og

systemet med godkjenning av PUD-er er i dag innrettet for at slike prosjekter ikke vil godkjennes. Det er riktig at staten i petroleumsskattesystemet tar en del av risikoen, samtidig mottar staten en stor del av oppsi- den. I en tid der krav til samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke lenger oppfylles, bør også skattesystemet endres.

Omstillingsavgift på produksjon for å fremme klimaomstilling og lavutslippsteknologi

Utvalgets medlemmer Bjørnland og Nøstbakken er enig i at det er ønskelig at olje- og gassnæringen bidrar til å finansiere utvikling og utbygging av CCS og andre lavutslippsløsninger. Mindretallet ser også at omstillingsrisikoen for norsk økonomi kan være større enn den risikoen olje- og gassnæringen tar hensyn til i sine investeringer. Likevel mener mindretallet at en vridende avgift på olje- og gassproduksjon ikke er et egnet virkemiddel. Mindretallet mener at petroleumsskattesystemet bør være nøytralt utformet, kombinert med at det er egnede virkemidler for å korrigere for eventuelle eksternaliteter, som klimautslipp.

Det vil sikre effektiv ressursbruk, samt at oljeselskapene handler i tråd med det som er statens interesser. Å kutte ellers samfunn- søkonomisk lønnsom utvinning av olje og gass gjennom en produksjonsavgift vil være en kostbar måte for samfunnet å finansiere lavutslippsløsninger.

Utvalgets medlem, Heggelund, er enig i at det er ønskelig at olje- og gassnæringen fortsetter å bidra til å finansiere utbygging av CCS og andre lavutslippsløsninger. Dette medlem motsetter seg likevel ønsket om å ilegge ytterligere en avgift på produksjon i Norge av følgende grunner: (1) Prismekanis- mer på utslipp, gjerne kombinert med konkrete klimamål, er den mest effektive måten

(16)

— 16

å bidra til omstilling og innovasjon, (2) fra norsk petroleumsnæring, i samarbeid med myndighetene, investeres det allerede i infrastruktur gjennom Northern Lights-pro- sjektet og (3) en produksjonsavgift med mål om å prise utslipp av anvendelse bryter med prinsippet i Parisavtalen om at forurenser skal betale for sine utslipp. Utslippene på norsk sokkel vil prises høyere for hvert år, både gjennom kvotesystemet og gjennom økt CO2-avgift.

Leterefusjonsordningen

Utvalgets mindretall, medlemmene Bjørn- land, Heggelund, Helgesen, Nøstbakken, konstaterer at leterefusjonsordningen er begrunnet i at den letevirksomheten som skjer, skal være kostnadseffektiv og ikke for- beholdt de største selskapene. Ordningen tjener i dag dette formålet på en god måte.

Dette mindretallet mener derfor det ikke er relevant å utrede effekten av leterefusjonsordningen i et klimarisikoperspektiv.

(17)

Klimaomstillingsutvalget 2020 2 Strammere klimapolitikk internasjonalt og i Norge

2 Strammere klimapolitikk

internasjonalt og i

Norge

(18)

— 18

Parisavtalen forplikter verdens stater til å holde temperaturøkningen i dette århun- dret godt under 2 grader over før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøk- ningen til 1,5 grader.¹ Parisavtalen er en

«bottom-up-avtale», det betyr at landene selv melder inn hvordan de akter å gjen- nomføre sin forpliktelse. Norge har vedtatt felles gjennomføring med EU av vår forpliktelse. EUs klimapolitikk vil derfor være svært viktig for norsk klimapolitikk.

1 På engelsk: «Holding the increase in the global average temperature to well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change.» Art. 2.1 (a)

2 IPCC, Global Warming of 1.5°C, 2018. Sitert som: Rogelj, J., D. Shindell, K. Jiang, S. Fifita, P. Forster, V. Ginzburg, C. Handa, H.

Kheshgi, S. Kobayashi, E. Kriegler, L. Mundaca, R. Séférian, and M.V. Vilariño, 2018: Mitigation Pathways Compatible with 1.5°C in the Context of SustainableDevelopment. In: Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global war- ming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty

3 IPCC 2018, side 108, tabell 2.2.

2.1.1 KARBONBUDSJETTET FOR 1,5GRADERSMÅLET OG 2GRADERSMÅLET

For et gitt temperaturmål er det mulig å utarbeide et globalt karbonbudsjett, det vil si et budsjett for hvor mye CO2 verden kan slippe ut før utslippene deretter må være netto null. At utslippene må være netto null i alle år etter at karbonbudsjettet er opp- brukt for at temperaturen skal slutte å stige, er et fundamentalt poeng bak tanken om et karbonbudsjett.

Ifølge FNs klimapanels 1,5-gradersrapport er det gjenværende karbonbudsjettet for 1,5-gradersmålet per 2018 på 420 GtCO2, dersom man skal ha to tredjedels sannsynlighet for å lykkes med å nå det.² Dersom man er villig til å godta kun 50 prosents sannsynlighet, så er karbonbudsjettet på 580 GtCO2.

Med et 2-gradersmål blir karbonbudsjettet større enn for 1,5-gradersmålet. Å nå 2- gradersmålet med 66 prosent sannsynlighet gir et karbonbudsjett på 1170 GtCO2, mens med 50 prosent sannsynlighet blir karbonbudsjettet på 1500 GtCO2.³ Grunnen til at karbonbudsjettet må uttryk- kes med sannsynlighetsgrader, er at det er usikkerhet blant annet om hvilken temperaturøkning som følger av en gitt økning i CO2-konsentrasjon (klimasensi- tiviteten), omfanget av naturlig opptak av klimagasser og hvordan det vil påvirkes av klimaendringer. Ny forskning har redusert usikkerheten om klimasensitivitet noe, og

2.1 HVA INNEBÆRER PARISMÅLENE?

PARISAVTALENS MÅL

I Parisavtalen står det at målet for klimapolitikken er å holde temperaturøkningen i dette århundret, godt under 2 grader over før-industrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grad.

Målet i Parisavtalen viser til en sammenligning med det før-industrielle temperaturnivået. Det vil si før store menneskeskapte utslipp av klimagasser begynte å endre klimaet på jorden, og da klimaendringer var en relativt saktegående, naturlig variasjon. Akkurat hva det førin- dustrielle nivået som vi skal sammenligne temperaturen med var, er ikke entydig, men det er konsensus om at vi allerede har opplevd en temperaturøkning på omtrent én grad i forhold til før-industrielt nivå.

Første del av målet i Parisavtalen er et temperaturmål på «godt under to grader». Avtalen presiserer ikke hva som legges i «godt under». Andre del er å tilstrebe å begrense økningen til 1,5 grader. Gitt måten målet er formulert på, kan man argumentere for at Parisavtalens mål er et spenn av mulige temperaturøkninger på mellom 1,5 og 2 grader, men at intensjonen er å komme så lavt som mulig i det spennet. Når avtalen angir dette århundret som tidsramme for forpliktelsen, kan det også argumenteres for at temperaturen kan overstige det ønskede nivået dersom den kommer under igjen innen slutten av århundret.^*

* Dette er potensielt relevant dersom CCS-teknologier utvikles i tilstrekkelig skala.

(19)

det anslås nå at en dobling av CO2-konsentrasjonen i forhold til før-industrielle nivåer vil gi en temperaturøkning på mellom 2,6 og 3,9 °C.⁴ Usikkerhet om forhold som tining av permafrost, utslipp av metan fra våtmarker, geofysiske aspekter og utslipp av andre klimagasser enn CO2 kan ifølge FNs klimapanel i tillegg redusere, og i noen tilfeller potensielt øke størrelsen på karbonbudsjettet med flere hundre GtCO2. Usikkerhetsspennet er med andre ord stort:

Karbonbudsjettet for 1,5-gradersmålet kan i teorien allerede nesten være brukt opp, eller det kan være nesten dobbelt så stort som det mest sannsynlige anslaget.⁵ De fleste analyser av karbonbudsjett baserer seg på et tilnærmet lineært forhold mellom kumulative utslipp og oppvarming. Det er en usikker antagelse fordi det er en risiko for vekselvirkninger der økt oppvarming fører til økte naturlige utslipp eller redusert naturlig opptak, som igjen fører til økt oppvarming. Usikkerheten om denne typen geofysiske mekanismer øker med størrelsen på de totale utslippene av klimagasser.

Verdens totale utslipp i 2018 var på om lag 42 GtCO2, en økning fra året før.⁶ Med en videreføring av utslippsnivået fra 2018 er karbonbudsjettet på 420 GtCO2 brukt opp på under ti år, det vil si før 2030. Fra 2010 til 2018 har fossile utslipp økt med 0,9 prosent årlig i snitt, mens utslipp fra avskoging og arealbruksendringer har variert fra år til år uten noen klar økende trend.⁷ Med en

4 S. Sherwood, M. J. Webb, J. D. Annan, K. C. Armour, P. M. Forster, J. C. Hargreaves, G. Hegerl, S. A. Klein, K. D. Marvel, E. J.

Rohling, M. Watanabe, T. Andrews, P. Braconnot, C. S. Bretherton, G. L. Foster, Z. Hausfather, A. S. von der Heydt, R. Knutti, T.

Mauritsen, J. R. Norris, C. Proistosescu, M. Rugenstein, G. A. Schmidt, K. B. Tokarska, M. D. Zelinka. An assessment of Earth’s climate sensitivity using multiple lines of evidence. Reviews of Geophysics, 2020; DOI: http://dx.doi.org/10.1029/2019RG000678 5 IPCC 2018, side 105–107

6 Global Carbon Budget 2019 https://doi.org/10.5194/essd-11-1783-2019

Av dette var fossile utslipp på 36,6 GtCO2, mens resten var fra avskoging og arealbruksendringer.

7 Global Carbon Budget 2019 https://www.globalcarbonproject.org/carbonbudget/19/files/GCP_CarbonBudget_2019.pdf 8 Se bl.a. IEA (2020), Global Energy Review 2020, IEA, Paris https://www.iea.org/reports/global-energy-review-2020, https://

www.enerdata.net/publications/executive-briefing/covid-19-impact-global-energy-system.html, og Le Quéré, C., Jackson, R.B., Jones, M.W. et al. Temporary reduction in daily global CO2 emissions during the COVID-19 forced confinement. Nat. Clim.

tilsvarende årlig økning frem til 2030 blir de totale utslippene på rett i underkant av 580 GtCO2, det vil si at karbonbudsjettet for å nå 1,5-gradersmålet med 50 prosent sannsynlighet vil være brukt opp. Siden verden må ha netto null utslipp etter at karbonbudsjettet er brukt opp dersom 1,5-gradersmålet skal nås, noe som ikke er realistisk å oppnå etter en utslippsutvikling der hele budsjettet brukes opp innen 2030, innebærer en slik utvikling i utslippene at oppvarmingen vil overskride målet i Parisavtalen. Hvor store utslippsendringer som skal til for ikke å overskride det strengeste karbonbudsjettet kan illustreres ved å se på den ekstraordinære nedgangen i utslipp som følge av covid-19.

Ifølge flere studier kan utslippene fra fossile kilder gå ned med 7 til 9 prosent i 2020.⁸ Med en tilsvarende prosentvis reduksjon hvert eneste år fremover, noe som ikke fremstår som realistisk i fravær av en svært kraftig opptrapping av klimapolitikken internasjonalt, vil karbonbudsjettet på 420 GtCO2 bli overskredet rundt 2033. Det vil med en slik raskt fallende utslippstrend likevel ta lang tid før det større karbonbudsjettet på 580 GtCO2 nås.

2.1.2 UTSLIPPSBANER FOR 1,5 OG 2GRADERSMÅLENE

Ethvert karbonbudsjett vil kunne nås med mange ulike utslippsbaner. Man kan for eksempel ha en tidlig og rask utslippsre- duksjon og deretter et jevnt lavt utslipps- nivå over lengre tid, eller man kan ha et noe langsommere fall i globale utslipp i

(20)

— 20

begynnelsen etterfulgt av netto null utslipp tidligere. Hvis det viser seg mulig å oppnå netto negative utslipp globalt gjennom å benytte ulike biologiske, kjemiske eller mekaniske metoder for å fjerne CO2 som allerede er sluppet ut i atmosfæren og lagre dette på en trygg måte i svært lang tid, vil det øke handlingsrommet. Det er da mulig i teorien å overskride utslippsbudsjettet noe, og deretter kompensere med negative utslipp senere. Det innebærer i så fall at man også må godta at temperaturmålet overskrides midlertidig. Det finnes en rekke forskjellige klimamodeller med ulike anta- gelser og utslippsmål og tilhørende mulige utslippsbaner. En nyttig måte å klassifisere utslippsbanene på, er etter temperatur og om man tillater en midlertidig overskridelse av temperaturmålet.

9 IAMC 1.5°C Scenario Explorer hosted by IIASA (release 2.0) https://data.ene.iiasa.ac.at/iamc-1.5c-explorer/#/workspaces Sitert som: Daniel Huppmann, Elmar Kriegler, Volker Krey, Keywan Riahi, Joeri Rogelj, Katherine Calvin, Florian Humpenoeder,

Alexander Popp, Steven K. Rose, John Weyant, Nico Bauer, Christoph Bertram, Valentina Bosetti, Jonathan Doelman, Laurent Drouet, Johannes Emmerling, Stefan Frank, Shinichiro Fujimori, David Gernaat, Arnulf Grubler, Celine Guivarch, Martin Haigh, Christian Holz, Gokul Iyer, Etsushi Kato, Kimon Keramidas, Alban Kitous, Florian Leblanc, Jing-Yu Liu, Konstantin Löffler, Gunnar Luderer, Adriana Marcucci, David McCollum, Silvana Mima, Ronald D. Sands, Fuminori Sano, Jessica Strefler, Junichi Tsutsui, Detlef Van Vuuren, Zoi Vrontisi, Marshall Wise, and Runsen Zhang. IAMC 1.5°C Scenario Explorer and Data hosted by IIASA.

Integrated Assessment Modeling Consortium & International Institute for Applied Systems Analysis, 2019. doi: 10.5281/zeno- do.3363345

Figur 1 illustrerer dette poenget. Den viser over 200 forskjellige scenarioer, gruppert etter temperaturøkning og graden av overskridelse av målet. Mange av disse scenarioene har først en økning i temperatur over et visst nivå, og deretter en nedgang.

Hver av disse temperaturbanene er resulta- tet av en utslippsbane. Figur 2 viser snit- tet av utslippsbanene for hver gruppe av scenarioer, basert på litt under 200 scenarioer tilgjengelig fra databasen IAMC.⁹ Figur 2 viser at 1,5-gradersmålet krever en mye brattere reduksjon i globale utslipp enn 2-gradersmålet. De fleste scenarioer vil kreve netto negative utslipp på et eller annet tidspunkt. Jo mer ambisiøst klima- mål, desto tidligere vil det kreves netto null

Figur 1: Temperatur per år i forskjellige scenarioer. Kilde: Glen Peters, CICERO. Forklaring: På eller nær 2 grader (markert i rødt og Higher 2°C), under 2 grader (oransje, og Lower 2°C), 1,5°C med stor temperaturoverskridelse (mørkeblå, 1,5°C) og 1,5°C med lav temperaturoverskridelse (lyseblå, 1,5°C).

(21)

utslipp, og deretter netto negative utslipp.

Hvis man utsetter utslippskutt, vil det kreve desto større innsats for å fjerne og lagre CO2. 1,5-gradsscenarioene vil i snitt kreve negative utslipp på 13,8 GtCO2 pr år i 2100, noe som i dag ikke fremstår som realistisk.

Det finnes riktignok 1,5-gradersscenarioer som ikke krever netto negative utslipp for verden som helhet. Disse krever da et raskere fall i utslippene, og også disse krever bruk av teknologier som fjerner utslipp, for å veie opp for positive utslipp man ikke raskt nok klarer å bli kvitt.

2.1.3 BEHOV FOR NETTO NEGATIVE UTSLIPP

Så godt som alle scenarioene som opp- fyller Parisavtalens mål, er avhengig av tiltak som fjerner CO2 fra atmosfæren, og dermed gir negative utslipp av klimagasser, for å begrense oppvarmingen til 1,5-grader. Ved å fjerne og lagre CO_2, vil verdens netto utslipp reduseres, og man vil dermed raskere oppnå karbonnøytralitet.

Negative utslipp kan deretter brukes for å

kompensere for utslipp som man ikke klarer å bli kvitt for å holde de samlede utslippene i verden på netto null. Behovet for negative utslipp for å fylle denne funksjonen finnes i alle 1,5-gradersscenarioer som FNs klimapanel har undersøkt, og er også nød- vendig i mange 2-gradersscenarioer. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til om verden klarer å bygge ut denne teknologien i tilstrekkelig skala innen 2050.

Enkelte 1,5-gradersscenarioer legger så omfattende fjernings- og lagringstiltak til grunn at det for en periode er rom for å overskride karbonbudsjettet, for deretter å komme tilbake til et gitt temperaturmål senere ved hjelp av negative utslipp. Der- som man i fremtiden kan oppnå så store negative utslipp at netto utslipp samlet blir mindre enn null, vil man kunne bruke lengre tid på å oppnå karbonnøytralitet og fortsatt begrense oppvarmingen til 1,5 grader.

Det vil imidlertid kreve industrielle tiltak for negative utslipp i en svært stor skala og på

MT CO2/år

Under 1,5-grad 1,5-grad lav overskridelse 1,5-grad høy overskridelse Lav 2-graders Høy 2-graders

2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100

-20000 -10000 0 10000 20000 30000 40000 50000

Figur 2: Utslipp i snitt av scenarioer fra databasen IAMC, sortert etter klimamål og grad av overskridelse av temperatur.

Høy 2-graders er scenarioer som begrenser oppvarming til 2-grader med minst 50 prosents sannsynlighet. Lav 2-graders begrenser oppvarming til 2 grader med minst 66 prosent sannsynlighet. 1,5-grad høy overskridelse begrenser oppvarm- ing til under 1,5 grad innen 2100, med over 67 prosent sannsynlighet for å nå over det nivået før 2100, med 0,1–0,4 grader forventet maksimal overskridelse. 1,5-grad lav overskridelse er scenarioer som når 1,5-gradersmålet i 2100, med en 50–67 prosent sannsynlighet for en temperaturoverskridelse før 2100, og med en forventet overskridelse på 0,1 grader. Under 1,5 grad er scenarioer som holder oppvarmingen under 1,5 grad i hele perioden frem til 2100.

(22)

— 22

områder der det i begrenset grad finnes demonstrerte løsninger i dag, for at verdens totale utslipp skal bli tilstrekkelig negative til å redusere CO2-konsentransjonen etter at et temperaturmål er overskredet. Ifølge FNs klimapanel trengs det for eksempel 6,8 GtCO2 med negative utslipp fra forbrenning av biomasse med fangst og lagring av CO2

(såkalt «BECCS”) og lignende tiltak og 2,1 GtCO2 med netto opptak fra skog i 2050 i et scenario der man skal nå 1,5-gradersmå- let med høy overskridelse av karbonbudsjettet.¹⁰ I 2100 er de tilsvarende tallene 14,9 og 2,4 GtCO2. Dette er enormt store volum, og det råder stor usikkerhet om det

10 IPCC 2018, side 119, tabell 2.4. Tallene er median av 36 ulike scenarioer.

11 Ibid, side 107

hele tatt er mulig med negative utslipp i den størrelsesordenen.

En tilleggsutfordring med scenarioer som overskrider karbonbudsjettet, for deretter å fjerne utslipp er at vi ikke vet sikkert om reduksjoner i CO2-konsentrasjonen i atmosfæren gir en nøyaktig motsatt effekt på temperaturnivået som når CO2-konsentrasjonen øker.¹¹ Hvis det ikke er tilfelle, kan det være vanskeligere eller umulig å komme tilbake under et gitt temperaturmål etter at det først er overskredet. Det fremstår derfor som risikabelt i samfunnsplanleggingen

TILTAK SOM KAN GI NEGATIVE UTSLIPP

Økt opptak i jord, skog eller hav er en del av så godt som alle klimascenarioer, i forskjellig omfang. De mest omtalte måtene å oppnå negative utslipp på, er ved hjelp av teknologier som (med kjemiske eller mekaniske metoder) direkte fanger CO₂ i atmosfæren og lagrer utslippene (Direct air capture, DAC), eller bioenergi med karbonfangst og lagring (Bio-energy with CCS, eller BECCS). Både DAC og BECCS er basert på teknologier som eksisterer i dag, men det gjenstår store utfordringer som må løses før de kan implementeres i så stor skala som de mest offensive scenariene legger til grunn. De fleste metodene er i en relativt tidlig fase som innebærer store kostnader og derfor krever en høy CO₂-pris. I tillegg er det en regulatorisk og kommersiell utfordring å finne en god forretningsmodell som gjør det lønnsomt å fange «eierløs» CO₂ i atmosfæren.

Et av BECCS-tiltakene som omtales hyppigst er å fange og lagre avgassene fra energigjenvinningsanlegg for avfall, som det norske Klemetsrudprosjektet. Den andre mest omtalte metoden er å fange avgassene fra biokraftverk. Det demonstreres i dag slike BECCS-prosjekter ved biokraftverk i stor skala både i USA og i Storbritannia. En betydelig begrensning for BECCS som klimatiltak er imidlertid tilgang til hurtigvoksende biologisk materiale som kan dyrkes uten at dette går på bekostning av naturmangfold og matproduksjon, der areal på landjorden setter betydelige begrensninger.

Det har inntil nylig vært lite oppmerksomhet rundt potensialet for CO₂-opptak i havet, men biomasse i havet har også betydelig opptaksevne, både naturlig og gjennom havbruk. Dette representerer et vesentlig, og under-utfor- sket potensial, men må veies opp mot andre miljøkonsekvenser. Dyrking av tare for industriformål er et havbruksom- råde med gryende vekst i Norge, og dette kan være en mulig start på en verdikjede for havbasert karbonfangst.

Det er også flere aktører som utvikler teknologi for direkte fangst av utslipp fra luften. Hovedutfordringen i dag er store energibehov, men også slike anlegg vil være arealkrevende i stor skala.

Det er vesentlig for negative utslipp at det sikres at tiltakene som settes inn binder karbon på en måte som gjør at det med sikkerhet fjernes varig fra atmosfæren. For eksempel kan skogbranner, forringelse av jordkvalitet eller utgassing fra hav reversere tidligere naturbasert binding. For CCS er det avgjørende at man lagrer utslippene i reservoarer der sjansen for lekkasjer er lavest mulig. Fangst og lagring av utslipp (CCS) fra fossile kilder er ikke et tiltak som gir negative utslipp, men baserer seg på samme teknologi. CCS er en av de mest realistiske løsningene for å bli kvitt visse utslipp, for eksempel fra sementproduksjon og noen andre typer industriproduksjon. Fangst og lagring av CO₂er derfor et sentralt element i så godt som alle scenarioer som når Parismålene, både som tiltak for å oppnå negative utslipp og for å fjerne industriutslipp.

Det foreligger også mange ideer til fangst og bruk av CO₂, som ikke kan legges til grunn som negative klimagassutslipp fordi gassen brukes på en måte som gjør at den igjen ender opp i atmosfæren i et kretsløp der den totale mengden CO₂ over tid er den samme. Det gjelder for eksempel hvis karbondioksidet som fanges brukes i drivhus til økt matproduksjon eller til produksjon av syntetisk drivstoff. Slike tiltak kan likevel ha en verdi i å etablere verdikjeder for CO₂ og i noen tilfeller gi marginale utslippsreduksjoner, eller for å modne teknologi.

(23)

å legge til grunn scenarioer som overskrider karbonbudsjettet.

Samtidig er det en overhengende risiko for at verden ikke lykkes med like raske kutt i globale klimagassutslipp som de mest ambisiøse scenarioene legger til grunn.

Da vil fjerning og lagring av CO2 og gjen- skoging være blant de få tiltakene som kan settes inn. Det er derfor nødvendig at det arbeides med å utvikle og industrialisere løsninger for negative utslipp.

2.1.4 ENERGISAMMENSETNING I 1,5GRADERSSCENARIOER

Det er ikke mulig å si sikkert hvordan en fremtidig energimiks som er i tråd med 1,5-gradersmålet ser ut. Delvis henger det sammen med usikkerhet omkring størrelsen på karbonbudsjettet, at mange forskjellige utslippsbaner kan være forenelige med et gitt karbonbudsjett, og usikkerhet om potensialet og behovet for negative utslipp.

Det henger også sammen med at det totale energibehovet er usikkert. I en verden med høyere energibehov, må en større andel av

12 Rapporten er fra 2018, med scenarioer utarbeidet i tiden før det. Tallene for 2020 tar derfor ikke høyde for de siste års ut-

energibehovet dekkes av utslippsfrie kilder.

Det er uansett klart at dersom klimamålene skal nås, må den totale energibruken fra fossile kilder uten CCS reduseres kraftig før 2050. Hvor mye hver energikilde må reduseres med, avhenger imidlertid av utviklingen i de andre energikildene. For eksempel vil en raskere nedgang i bruk av kull føre til at bruken av olje og gass kan falle mindre og vice versa.

Figur 3 er basert på tall fra FNs klimapanel, og viser forventet primær energiproduk- sjon fra forskjellige kilder i 2020, 2030 og 2050.¹² Tallene er medianen av spådom- mene til 50 ulike klimascenarioer som gir 1,5-gradersoppvarming med liten eller ingen overskridelse.¹³ Innenfor disse scenarioene er det likevel et stort spenn. Total bruk av fossil energi er for eksempel på mellom 479 EJ og 70 EJ i 2030, med en median på 310 EJ. For 2050 er den høyeste produksjonen av fossil energi i de 50 scenarioene på 395 EJ, mens den laveste er på 55 EJ og median er på 184 EJ.

EJ

Primærenergi EJ

16

30 17

11

40 122

60

77

152 11

16

25 133

113

76 197

156

137 70

44 24

Annen fornybar* Vind og sol Biomasse Kjernekraft Gass Olje Kull

2020 2030 2050

0 100 200 300 400 500 600

Figur 3: Forventet energisammensetning i verden i 1,5-gradersscenarioer. Basert på median av 50 scenarioer som gir 1,5-gradersoppvarming eller 1,5-gradersoppvarming med lav temperaturoverskridelse. Alle tall er avrundet. Annen fornybar er total fornybar, minus biomasse, vind og sol. Kilde IPCC 2018

(24)

— 24

Usikkerheten om klima- og energiscenario- ene, henger sammen med at det er stor usikkerhet om fremtidens klimapolitikk. En strammere klimapolitikk er sannsynlig, men det er usikkert om innstrammingen vil skje gradvis eller rykkvis, og om de mest kostnadseffektive virkemidlene vil bli valgt. Det er sannsynlig at fremtidens klimapolitikk vil ligne på dagens, med en stor variasjon mellom land, men at den totalt sett i verden vil bli gradvis strammere. Dette kapittelet går gjennom de viktigste formene for klima politikk i dag, for deretter å beskrive hvordan disse kan tenkes å bli strammet inn i det neste tiåret, og noen eksempler på planlagt klimapolitikk.

2.2.1 KLIMAPOLITIKKEN I DAG

Under Parisavtalen har de fleste land meldt inn klimabidrag, og rapporterer jevnlig hva slags politikk som føres for at disse målene skal nås. Disse forpliktelsene, som fastsettes av landene selv, skal oppdateres hvert femte år. Første runde med utslippsforpliktelser som ble levert i forbindelse med inngåelse av Parisavtalen, innebar en klar innstramming av klimapolitikken i forhold til situasjo- nen før Parisavtalen. Forpliktelsene inne- bærer likevel utslipp på 400–560 GtCO2

frem til 2030, ifølge FNs klimapanel. Det utgjør så godt som hele utslippsbudsjettet til 1,5-gradersmålet, og en stor andel av utslippsbudsjettet for 2-gradersmålet. For at Parisavtalen skal fungere etter hensikten, er man derfor avhengig av at landene for- sterker sine klimamål, og iverksetter en politikk som sikrer at disse forsterkede målene nås. Utslippsforpliktelsene skulle blitt oppdatert for første gang i løpet av 2020 (helst innen februar), i forkant av klimatoppmøtet i

14 Norge var et av få land som leverte en oppdatert forpliktelse innen den opprinnelige fristen: https://www4.unfccc.int/sites/

ndcstaging/PublishedDocuments/Norway%20First/Norway_updatedNDC_2020%20(Updated%20submission).pdf 15 https://ec.europa.eu/clima/policies/eu-climate-action/law_en

Glasgow (COP26).¹⁴ Grunnet covid-19-pan- demien er både oppdateringen av utslippsforpliktelser og klimatoppmøtet utsatt til 2021.

Klimatiltakene som stater tar i bruk for å nå klimaforpliktelsene de har påtatt seg, består av en blanding av pris på utslipp, subsidier til utslippsreduserende tiltak og regulato- riske krav. Det er stor variasjon mellom landene i hva slags klimapolitikk som benyttes og omfanget av tiltakene. Siden dagens klimapolitikk er langt unna å være tilstrekkelig for å nå Parismålene, er det ikke sikkert at en klimapolitikk som er tilstrekkelig vil ligne på dagens. Men dagens klimapolitikk og allerede varslede tiltak er likevel den beste indikasjonen vi har om hvordan fremtiden kan se ut.

2.2.2 VARSLET OG

FORESLÅTT KLIMAPOLITIKK

En kilde til informasjon om fremtidig klimapolitikk, er planer som allerede er fore- slått, men som ikke ennå har blitt iverksatt.

Under drøftes noen eksempler på det.

EUs Green Deal

«European Green Deal» (Europeisk grønn giv) er navnet på EUs plan for å omstille unionen til en lavutslippsøkonomi. Planen inneholder et sett av initiativer for å gjen- nomføre et sektorovergripende grønt skifte i hele EU.

Som et ledd i omstillingen har EU- kommisjonen lagt frem et forslag til en klimalov som vil gjøre mål om utslippsreduksjoner juridisk bindene. Der foreslår de at EU skal ha netto null utslipp i 2050,¹⁵

2.2 VEIER TIL EN STRAMMERE

KLIMAPOLITIKK

(25)

hvilket vil si at klimagassutslippene ikke kan være større enn de utslippene man fjerner eller fanger opp og lagrer. Videre har EU-Kommisjonen foreslått å øke utslipps- målet for 2030 til 55 prosent i forhold til 1990-nivået.¹⁶ Loven vil trolig bli vedtatt i løpet av 2020.

Målet med European Green Deal (EGD) er å omforme EU til en moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi uten netto utslipp i 2050, og der den økonomiske veksten er frakoblet ressursbruk. EGD er en svært ambisiøs og sektorovergripende plan. Mye gjenstår imidlertid hva gjelder konkrete lovvedtak og budsjetter til gjen- nomføring. Kommisjonen anslår at å nå netto null-målet i 2050 vil kreve offentlige og private investeringer i størrelsesorden 1 billion euro – eller mer enn ti tusen mil- liarder kroner, noe som omtrent tilsvarer størrelsen på Statens Pensjonsfond Utland.

Nesten halvparten av midlene skal utgjøres av den fjerdedelen av EU-budsjettet som er øremerket klimaformål, omtrent en tien- dedel forventes å komme fra medlemssta- tene og nesten en tredel fra EU-garanterte private investeringer.

European Green Deal vil føre til omfattende regelverksutvikling på flere områder de neste par årene. Dette regelverket vil stort sett være relevant for innlemmelse i EØS-avtalen, og dermed bli bindende for Norge. Det vil i tillegg påvirke europeiske markedsmuligheter for norske virksomheter.

Avtalen om felles gjennomføring av kli- mamålet for 2030 betyr at EU også legger rammebetingelsene for norsk klimapolitikk.

EØS-avtalen vil også legge avgjørende rammebetingelser for den omstillingen Norge skal gjennom. Det er derfor av

16 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_1599

stor betydning hvilken politikk som kan forventes fra EU det neste tiåret. Denne utviklingen innebærer at ikke bare norsk klimapolitikk, men norsk klimarisiko og klimaomstilling i stor grad vil bli drevet av felleseuropeis