I tillegg har vi snakket med personen som var sentral i arbeidet med stortingsmeldingen «På rett vei». For å understøtte hva som er «beste praksis» har vi tatt utgangspunkt i nasjonale retningslinjer som vurderingsveiledningen og DFØ-anbefalingene. I tillegg har vi undersøkt OECDs anbefalinger og studier samt gode internasjonale eksempler på overvåking og evaluering av reformstudier.
Metode
Her har vi delvis bygget på funnene fra diskusjonen om de to første spørsmålene og på "beste praksis"-anbefalingene.
Gangen i rapporten
I dette kapittelet forklarer vi kort bakgrunnen for jernbanereformen og kunnskapsgrunnlaget til byråkratene.
Jernbanereformen
Kunnskapsgrunnlaget for jernbanereformen
Selve Dump-meldingen inneholder lite informasjon om kildebruk, og det er heller ingen referanser. Det er ikke oppgitt hvilket land det var, og det finnes ingen detaljerte beskrivelser av anbud eller organisering i andre land. I avsnittet «Økt konkurranse om persontogtrafikken» er noen land nevnt med høy, og andre med lav grad av konkurranse, uten nærmere beskrivelser av deres systemer (ibid., s. 24).
Restruktureringsenheten innhentet data fra organisasjoner i jernbanesektoren i andre land (Storbritannia, Sverige, Nederland, Tyskland og Sveits). Omstillingsenheten kom også med anbefalinger vedrørende Bane NOR og Jernbanedirektoratet, som ble tatt hensyn til og omtalt i stortingsmeldingen. Samme person mente også at det kunne skaffes mer ekstern kompetanse og at det burde gjennomføres flere samfunnsøkonomiske analyser.
Dette resulterte i at noen av modellene som opprinnelig ble skissert ikke var lovlige å implementere. Den vi snakket med var ikke klar over at alternative modeller for organisering av jernbanesektoren var vurdert.
Hva er en evidensbasert beslutning?
Grunnlaget for reformene ble lagt i 1991 gjennom kravet om et regnskapsmessig skille mellom infrastruktur og transport. Direktivet bidro til at flere land, inkludert Norge, skilte infrastruktur og person- og godstransport i separate organisasjoner (separert modell). Andre land, som Tyskland, valgte å gjøre dette ved å opprette juridisk uavhengige datterselskaper tilknyttet samme konsern (holdingmodell).
Det ble også gjennomført en studie (van de Velde et al. 2012), som skal gi svar på hvilken organisasjonsform som er mest effektiv. Organisasjonskravet i jernbanepakke fire går derfor ikke lenger enn å pålegge landene å etablere en infrastrukturforvalter som er operativt og økonomisk uavhengig av operatøren. Når det gjelder anbudet om persontransport, er det signalene til den fjerde jernbanepakken som er den sentrale.
Vanlige organisatoriske brudd inkluderer lav uavhengighet mellom infrastruktur og transport, samt mangel på insentivsystemer for infrastrukturforvalteren (Nash 2010: 205). Tildeling av jernbaneadkomst og fastsettelse av bompenger Nedenfor diskuterer vi hvert av disse punktene nærmere.
Konkurranseutsetting av persontransport
Uavhengig av om beslutningen om å sette i gang anbudet var et resultat av forutsetninger om fremtidig EU-regelverk eller nasjonale politiske orienteringer, presenteres ikke videreføring av ordningen med direktekjøpskontrakter som et alternativ i stortingsmeldingen. Som et resultat av dette har det ikke vært mulig å bruke den såkalte unntaksklausulen artikkel 4 i direktiv 2012/34/EU, som fastsetter at det skal være tilstrekkelige strukturelle og geografiske kjennetegn ved markedet for direkte tildeling av kontrakten. evaluert. og jernbanenettet. Vedrørende punkt 3 holder jernbanenettets kompleksitet, den norske jernbaneinfrastrukturen, som Krohn og Olsen (2022) påpeker, gjennomgående for lav standard, og kapasiteten i de sentrale delene av Østlandet er begrenset.
Når kvaliteten, frekvensen og volumet i tjenestetilbudet i stor grad bestemmes av kapasiteten i sporene, og regulariteten i stor grad kan knyttes til forhold i infrastrukturen, blir ikke jernbanen på det sentrale Østlandet en reell markedsarena der transportselskapene kan konkurrere med hverandre, eller med andre deler av transportsektoren, om kundene. Dette peker i retning av at «jernbanenettets kompleksitet» i unntaksparagrafen kan anvendes på deler av det norske jernbanenettet. Når det gjelder punkt 2, særtrekk ved etterspørselen, utgjør togreiser en lav andel av alle personreiser i Norge, i 2019 var tallet 4,9 %2.
Toget er med andre ord ikke et isolert marked i seg selv, uten konkurranse fra andre transportformer3. Norge er imidlertid et langdistanseland, med subsidierte flybilletter på ruter som også betjenes av toget4, annen kollektivtransport som også i hovedsak kjøres på tilskudd, og med generøse elbiltilskudd.
Separert modell vs. holdingmodell
Incentivsystem for infrastrukturforvalteren
Hensikten var derfor å innføre en ytelsesordning, der togselskapene skulle få kompensasjon dersom infrastrukturen ikke er tilgjengelig som forventet, mens togselskapene som forårsaker forsinkelser for andre må betale kompensasjon til Bane NOR. Nash stilte også spørsmål ved effekten av et slikt tiltak, mens infrastrukturforvalteren i praksis er en offentlig aktør (ibid., s. 207). I denne sammenheng ble det foreslått at Bane NOR skulle styres gjennom eierstyring og selskapsledelse i Samferdselsdepartementet, kombinert med kontraktsmessig styring i Jernbanedirektoratet.
Om disse avtalene ble det videre uttalt at «det vil bli vurdert om den statlige finansieringen skal gis en variabel komponent som gir selskapet en økonomisk motivasjon til å holde infrastrukturen tilgjengelig for trafikk» (Samferdselsdepartementet 2015, s. 20) ). . Stortingsmeldingen erkjente også at mange av oppgavene som Bane NOR skulle utføre hadde karakter av naturlige monopoler: «Mange av disse oppgavene har karakter av naturlige monopoler, det er ikke et effektivt marked for dem. Som Olsen og Longva (2017) påpekte, var det derfor vanskelig å se hvordan organisasjonen kunne karakteriseres som en «mer forretningsmessig ordning» hvor «enheter finansieres og organiseres på en slik måte at de får insentiver til å drive effektivt». (Samferdselsdepartementet 2015, s.
Stortingsmeldingen vurderte derfor ikke om resultatordningen var et hensiktsmessig tiltak, og diskuterte i begrenset grad om ordningen skulle erstattes eller suppleres med tiltak i tråd med det Tyskland hadde iverksatt, for å sikre tilstrekkelige insentiver for Bane. ELLER. I tillegg har Samferdselsdepartementet begynt å inngå avtaler med Bane NOR som garanterer selskapet et minimumsnivå på likviditetsavsetning de neste fire årene, samtidig som Bane NORs handlingsrom og ansvar tydeliggjøres.
Tildeling av skinnegang og fastsettelse av kjørevegsavgifter
I regjeringsplattformen til Solberg-regjeringen fra 2013 heter det at regjeringen vil øke konkurransen i jernbanen, og øke investeringene i jernbanen. Videre heter det at regjeringen vil gjennomføre en større jernbanereform ved å omorganisere Norsk Jernbaneverk og NSB «for å oppnå en mer hensiktsmessig styringsstruktur, en forretningsmessig organisasjonsform og klare målsettinger». Det sies også at regjeringen vil gjennomgå jernbanetariffer for å finne ut hvordan de skal utformes for å oppnå en konkurransenøytral infrastruktur (ibid.).
Ett selskap vil ha ansvar for utvikling og drift av jernbaneinfrastrukturen, og et annet vil ha ansvar for utvikling og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen. I tillegg ønsker Høyre å la regionale kollektivselskaper planlegge og kjøpe lokaltogtrafikktjenester for å få et mer helhetlig tilbud i og rundt større byområder. Årsaken er at fri konkurranse kan føre til et bedre og rimeligere tilbud, og dette kan gi en miljøgevinst.
Fremskrittspartiet skriver i handlingsprogrammet 2013-2017 at de vil fjerne monopolet på tog i persontransport ved å åpne fri konkurranse. Dette kan være en henvisning til FrPs ønske om å åpne for fri konkurranse, men ble derfor ikke ansett som realistisk i Norge.
To infrastrukturselskaper
Regionale kollektivselskaper som planleggere og kjøpere av
Privatisering av NSB
I dette kapittelet skal vi diskutere hva som kan gjøres for å få et godt beslutningsgrunnlag for fremtidige reformer. Vi vil starte med å se på hvilke prinsipper OECD anbefaler for en god etterforskning og sammenligne dette med kravene i granskingsretningslinjene. Deretter vil vi kort vurdere om stortingsmeldingen har fulgt kravene i utredningsretningslinjene og hvilke rutiner som er på plass for å sikre at kravene er fulgt.
OECD
Den norske utredningsinstruksen
4 Hva er de positive og negative effektene av tiltakene, hvor lenge er de og hvem er berørt. Det står også at undersøkelsen skal være så grundig som nødvendig og at ressursene til en undersøkelse skal stå i forhold til virkningene av tiltakene. Som vi kan se, skiller ikke OECDs anbefalinger seg vesentlig fra de norske undersøkelsesretningslinjene.
Ble utredningsinstruksen fulgt?
Når det gjelder virkningene av tiltakene (punkt fire), lister Dumpingrapporten, som nevnt i kapittel tre og fire, opp en lang rekke positive, men lite godt dokumenterte, effekter. Det er også listet opp en rekke argumenter mot overføring av ansvaret for jernbane til regionale myndigheter (se kapittel 4.2). For punkt fem, hvilke tiltak som anbefales, er dette i hovedsak de samme tiltakene som presenteres og diskuteres.
Tiltak som IKKE anbefales, men likevel diskuteres, omfatter som tidligere nevnt å overføre ansvaret for jernbane til regionale myndigheter, samt å åpne opp for konkurranse «på sporet», det vil si at flere ulike selskaper konkurrerer om samme anbud. Det siste punktet, det vil si hva som er forutsetningene for en vellykket gjennomføring, diskuteres til en viss grad under drøftelsen av effektene av reformen (Samferdselsdepartementet 2015, s. 32). Men spesielt diskusjonene om hvilke tiltak som er aktuelle og hva som er mulige negative effekter av tiltakene er svært tynne.
Endringer i regelverket er selvsagt en mulighet, men det kan også være behov for å foreta konkrete vurderinger av den enkelte undersøkelse. Som et siste punkt i rapporten vil vi derfor se på noen internasjonale eksempler på rutiner for gjennomgang.
Oppfølging av utredninger i andre land
Når det gjelder potensielle negative effekter, diskuteres ansattes rettigheter, omstillingskostnader og sikkerhet. Det kan derfor være nødvendig å avklare på hvilket nivå diskusjoner skal foregå slik at intensjonen med etterforskningsretningslinjene kan sies å være oppfylt og sikre at etterforskningen er på det nivået. Reformen er preget av en relativt streng tolkning av EUs regelverk og anbefalinger.
Et mulig unntak er Bane NOR-ordningen, men når det gjelder hvordan en egen infrastrukturforvalter skal innrettes, er det heller ingen spesielle EU-anbefalinger. Når det gjelder prinsipper for god forskning, avviker ikke den norske forskningsinstruksen nevneverdig fra anbefalingene fra OECD. Det synes imidlertid å være behov for å avklare på hvilket nivå diskusjoner skal foregå slik at man kan si at formålet med forskningsinstruksen er oppfylt.
En vidensoversigt. 2013) "Impacts of increase rail infrastructure charges in Sweden" Research in Transportation Economics, Vol 39, nr 1. European rail reform and passagerservice – the next steps", Research in Tranportation Economics, Vol. 2007) "Fragmentation and coordination in the Scandinavian Railway Sector", International Review of Administrative Sciences 73(3), pp.
