Tabell 68. Hva mener du er de største utfordringene knyttet til den kommunale tjenesteproduksjon i din kommune framover? Andel som mener utfordringen er 1.prioritet. Kommune.
Rekruttering av kompetent arbeidskraft
Små og sårbare fagmiljøer
Tilstrekkelig distanse
Økonomisk handlingsrom
Andre utfordringer Alvdal 29 29 6 46 5 Folldal 40 20 8 52 ‐
Os 17 23 ‐ 68 ‐
Rendalen 17 20 ‐ 65 12 Tolga 14 43 ‐ 62 ‐ Tynset 20 27 ‐ 54 16 Total 23 26 2 58 6
Rendalen
Som tidligere påpekt i kapittel 3 har Rendalen utfordringer knyttet til befolkningsstruktur.
Den utviklingen som har vært vil forsterke seg med utgangspunkt i
befolkningsframskrivingene fram til 2030. Totalt sett vil kommunene måtte regne med befolkningsnedgang. Befolkningsnedgang vil foregå i alle aldersgrupper, og særlig i aldersgruppen 20‐66 år. Unntaket er vekst i aldersgruppen de over 67 år.
Resultatet av dette er mindre press på tjenester til barn i førskole‐ og skolealder, men
samtidig utfordringer knyttet til effektiv tjenesteproduksjon. Utfordringene vil særlig knytte seg til pleie‐ og omsorgsektoren, til tross for ledig kapasitet per i dag innen blant annet institusjonsplasser. Kommunen vil kunne få utfordringer knyttet til bemanning da den yrkesaktive befolkningen minker. Også i dag vil det kunne være utfordringer knyttet til effektiv tjenesteproduksjon i en mindre kommune med få ansatte og det å ha tilstrekkelig distanse til brukerne.
Tolga
Tolga vil sannsynligvis oppleve en liten befolkningsvekst totalt sett, men denne veksten vil først og fremst skje i aldersgruppen eldre voksne som ikke lengre er yrkesaktiv. I tillegg vil det være en svak vekst i aldersgruppa førskolebarn. Også her vil det knytte seg utfordringer til blant annet en effektiv tjenesteproduksjon innen grunnskole og som muligens vil kreve strukturelle grep. Samtidig som det vil bli et økende press på pleie‐ og omsorgstjenester både i forhold til ressursbruk, men også tilgang på bemanning og kompetanse.
Tynset
Tynset ventes å ha en viss befolkningsvekst de neste 15 årene, anslagsvis 8 prosent. Her vil det være vekst i de fleste aldersgrupper med unntak av de i skolealder. Men også her er det en skjevfordeling av veksten, dvs. at veksten i den eldre ikke‐yrkesaktive aldersgruppen er større enn den er i den yrkesaktive aldersgruppen. Dermed vil det også her bli et økende press på pleie‐ og omsorgssektoren, med tilhørende utfordringer.
Alvdal
I denne kommunen ventes det også vekst, og veksten vil først og fremst skje innen yngre og ikke‐yrkesaktive. Befolkningen i alderen over 80 år forventes å være relativt stabil. Det gir ikke det samme presset på pleie‐ og omsorgsektoren da det er denne aldersgruppen som først og fremst bruker tjenestene. Men reduksjonen i antall barn i før‐ og grunnskolealder vil kunne medføre press i forhold til effektive tjenester.
Folldal
Folldal vil komme til å oppleve befolkningsnedgang i alle aldersgrupper med unntak av de over 80 år. Størst absolutt nedgang forventes i aldersgruppen 20‐66 år. Dette vil gi store utfordringer i forhold til å tilpasse tjenesteproduksjonen innenfor mange tjenesteområder.
De vil måtte justere aktiviteten ned innenfor mange tjenesteområder som vil medføre svekket valgfrihet for brukerne. Samtidig som presset innen pleie‐ og omsorg vil øke.
Os
Også i Os vil det være en viss vekst i antallet barn i førskolealder, som gir et økt behov for barnehageplasser, og i de ikke‐yrkesaktive voksne. Utfordringen vil først og fremst være knyttet til pleie‐ og omsorgsektoren hvor det vil være et økt behov. Samtidig vil det knytte seg utfordringer til tjenester som blir mindre etterspurt og hvordan kommunen skal tilpasse seg et lavere aktivitetsnivå, men samtidig yte gode og effektive tjenester.
Effektiv tjenesteproduksjon
En mer effektiv tjenesteproduksjon kan hentes ut på de områder der samordning av
tjenestene gir mer rasjonell drift. Langørgen et al. (2010) har påvist at det er stordriftsfordeler innenfor flere av kommunens tjenesteområde, og tilbake i 2003 påviste Langørgen og
Aaberge (2003) at det er betydelig innsparingspotensial særlig innenfor administrasjon og tekniske sektor. Enkelte kommuner har gjennom interkommunalt samarbeid og annet samarbeid, slik som for eksempel felles IKT‐løsninger, allerede hentet ut noe av potensialet.
Av kapittel 9. og tilhørende vedlegg framgår omfanget og strukturen i det interkommunale samarbeid mellom de seks kommunene.
Avstandsulemper motvirker stordriftsfordeler. Av kapittel 3 framgår at i en sammenslått kommune (6 kommuner) vil det i gjennomsnitt være 1,29 personer per km2. Sammenlignet med dagens struktur innebærer det at befolkningstettheten reduseres for Tolga, Tynset, Alvdal og Os, mens den øker for Rendalen og Folldal. Videre framgår at reisetiden til rådhuset i regionsenteret Tynset varierer fra de andre kommunesentrene. Fra Tolga og Alvdal er reisetiden omlag 20 minutter, mens den er i underkant av 40 minutter fra Os. Fra Rendalen og Folldal er reisetiden omlag 50 minutter. Vi gjør oppmerksom på at reisetiden er målt mellom tettstedene. Faktisk reisetid vil avhenge av hvor folk bor.
Det generelle bildet nasjonalt er at tettstedene vokser og spredtbygde strøk faller i folketall.
Tynset, Alvdal og Os har alle hatt befolkningsvekst i tettbygde strøk, mens antallet har holdt seg stabilt i Tolga og Folldal, og gått ned i Rendalen. Ser vi i forhold til folketallet, er det Rendalen og Tynset som skiller seg ut. I Rendalen er det kun 15 prosent av befolkningen bor i tettbygde strøk, mens i Tynset er det 47 prosent. I de øvrige kommunene bor om lag 1/3 del i tettbygde strøk.
Det er vanskelig å fastslå at en sammenslått kommune (6 kommuner) vil legge til rette for mer effektiv tjenesteproduksjon. Fordelen med en sammenslått kommune vil være at en administrasjon vurderer innbyggernes samlede behov, mot seks som vurderer og tilrettelegger per i dag. Det vil også kunne etableres felles kontorer på områder der reiseavstand ikke er sentralt for tjenesteytingen.
Det er ellers viktig å være oppmerksom på at større enheter i større grad kan legge til rette for bedre organisering av tjenestene og dermed ha bedre forutsetninger for å utnytte eksisterende ressurser på individnivå. Dette er effektivisering og slår mer ut i økt kapasitet og kompetanse.
For å belyse viser vi her til arbeidet som er gjennomført knyttet til sosialhjelp i Hamarregionen (Røhnebæk, et al., 2015). Med bakgrunn i en bekymring i økte sosialhjelpkostnader ble det gjennomført en kartlegging. Denne viser at (s.8):
«kommunene opplever at de har mangelfull oversikt over sosialhjelpsområdet og at det behov for et bedre tallmaterialet som kan brukes som styringsverktøy. Det kommunale fagsystemene anses å ha begrenset funksjonalitet når det gjelder muligheter for å hente ut rapporter. Hamar og Ringsaker har forsøkt å utvikle egne metodeverktøy som skal bidra til å gi mer detaljert og nøyaktig
kunnskap om sosialhjelpsporteføljen. Innholdet i og bruken av disse verktøyene er kort skissert, og vår anbefaling er at det jobbes videre med utvikling av et felles verktøy som kan tas i bruk i hele regionen.»
I dette arbeidet er det påpekt enkelte tiltak som kommunene kan jobbe med fortløpende.
Dette gjelder å forbedre integreringen mellom statlige og kommunale tjenesteområder i NAV kontorene, jobbe videre med å styrke det regionale samarbeidet på sosialhjelpsområdet samt å forbedre styringsdialogen i kommunen på sosialhjelpsområdet.
En mer effektiv tjenesteproduksjon kan hentes ut på de områder der samordning av
tjenestene gir mer rasjonell drift. Kommunene i regionen har per i dag et utstrakt samarbeid bl.a. for å redusere sårbarhet i små fagmiljøer, sikre kompetanse og tilstrekkelig distanse.
Med 11 639 km2 i areal, blir 6K den største kommunen i landet gitt dagens kommune‐
inndeling. I motsetning til mange andre arealrike kommuner har 6K desentral bosetting i hele kommunen. Det vil gi betydelige utfordringer i tilrettelegging av tjenestetilbudet. De ulempene kommunene opplever med lang reisevei i interkommunale samarbeid innen bl.a.
PPT og barnevern vil bli tilsvarende for andre tjenester som sentraliseres i 6K, og en kan ikke legge til grunn at stordriftsfordeler kan hentes ut i samme omfang som i en mindre
kommune arealmessig. Etter vår mening kan det også by på utfordringer å sikre god ledelse og styring administrativt, bl.a. fordi behov for felles ledermøter for hele kommunen kan medføre betydelig reisevirksomhet fra desentrale enheter. I tillegg til den personlige belastningen dette innebærer, er det ressursøkonomisk ineffektivt. Tekniske løsninger kan
redusere dette noe, men ikke all møtevirksomhet kan løses via tekniske løsninger.
Tilsvarende vil det være betydelige samfunnsøkonomiske kostnader som følge av at
innbyggere må bruke tid og ressurser til reise til tjenestekontor som lokaliseres til ett sted. Vi legger til grunn av disse kostnadene vil være avtakende, da utvikling av tekniske løsninger vil redusere behovet for personlig oppmøte. I hvilken grad behovet reduseres vil avhenge av type tjeneste.
Kapasitet, kompetanse og valgfrihet
Om en slår sammen alle seks kommunene vil en nå ekspertutvalgets anbefaling om minst 15 000 innbyggere (15 055 innbyggere per 1.1.2016). Det indikerer at per i dag er hver av kommunene for små også i forhold til kapasitet og kompetanse.
Fra spørreundersøkelsen framgår at kommunene opplever at det er utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft. Med unntak av Os og Tynset vurderer kommunene dette relativt likt. Små og sårbare fagmiljøer er en utfordring. Alvdal, Folldal og Os vurderer dette likt. Mens Rendalen skiller seg ut ved å vurdere dette likt som Tynset, som er en betydelig større kommune sammenlignet med Rendalen. En årsak kan være at Rendalen bevisst har iverksatt tiltak for å motvirke dette. Rendalen har også gjennom rekrutteringsprosessene lagt vekt på å være ærlige, slik at de som rekrutteres vet «hva de går til». Interkommunalt samarbeid og annet samarbeid mellom kommunene trekkes fram som en forutsetning per i dag. Felles IKT‐løsninger er sentralt for å få til samarbeid mellom kommunene og redusere sårbarheten. I tillegg er NØGIS (samarbeid GIS‐tjenester) sentralt for å opprettholde kompetanse på områder det ellers kan være vanskelig å rekruttere til utenfra.
Gjennom en sammenslåing med en eller flere av de øvrige kommunene vil en få tilgang til økt kapasitet og styrket kompetanse sammenlignet med en videreføring som egen
kommune. Dette vil kun gjelde for tjenester som kan sentraliseres det vil si der reiseavstand ikke er sentralt for tjenesteytingen. Potensialet avhenger av i hvilken grad effekter er tatt ut gjennom eksempelvis vertskommunesamarbeid.
En sammenslåing vil medføre en harmonisering av tjenestenivået, noen vil få bedre tilgang mens andre kan føle at økt avstand reduserer tilgjengeligheten. Avstand til
kommuneadministrasjonen og særlig tjenestene trekkes fram som argument mot sammenslåing. Her må en skille mellom de ulike tjenestene. Enkelte tjenester er bare «et tastetrykk» unna, mens andre ytes desentralisert og ofte i tilknytning til et tettsted. Skole, barnehage og pleie‐ og omsorgstjenester er tjenester som ytes desentralisert og ofte er organisert i tilknytning til det enkelte tettsted. Hvordan disse tjenestene organiseres og lokaliseres er opp til kommunene å bestemme. Når det gjelder tjenester innenfor VAR, er dette tjenester som i økende grad kan løses elektronisk. Elektroniske løsninger vil redusere behov for å reise til et kommunalt kontor. Elektroniske løsninger kan også bidra til å sikre tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggere, noe som er sentralt i forhold til å
sikre likebehandling i tjenesteytingen. Som nevnt vil lokalisering være sentralt i en slik vurdering, men også hvordan tjenestene organiseres. Dette vil særlig gjelde for marginale tjenesteområder som barnevern, rusomsorg og habilitering/ rehabilitering. Sårbarheten få ansatte medfører blir også redusert. Om rekruttering av kompetanse vil være enklere i en sammenslått kommune vil være vanskelig å vurdere, men vi antar det vil være tilfellet.
Innenfor de fleste lovpålagte tjenester er ikke nivå eller omfang definert. Vi vurderer at en sammenslått kommune vil legge til rette for et bredere tjenestetilbud enn videreføring av dagens struktur, mener da av den årsak at valgfriheten vil bli bedre i dette alternativet.
Ved en sammenslåing vil det komme omstillingskostnader som følger med reorganisering og omstillingsarbeidet
Lokalisering og distanse
Sentralisering av tjenestetilbudet kan bli resultatet både i interkommunale samarbeid og ved kommunesammenslåing. Områder det er særlig aktuelt å gjøre dette for er tjenesteområder som det er naturlig å samle i en enhet, eksempelvis barnevern og rusomsorg. Disse
tjenestene driver i stor grad oppsøkende virksomhet, samtidig som bruker/klient har behov for å oppsøke kontoret. I tillegg til at økt transporttid for de ansatte påvirker tidsressursen til saksbehandling, kan lengre avstander påvirke både fagpersonalets tilbøyelighet til å reise ut, og bruker/klients vilje til å oppsøke kontoret. En videreføring av desentralisert struktur vil holde reisetid og kjøregodtgjørelse på et lavere nivå enn ved samordning til ett kontor.
Lokalisering er et sentralt tema, og det er flere hensyn å ta. Avveiningen som må gjøres er den praktisk tilrettelegging av tilbudet til innbyggerne opp mot andre hensyn slik som effektiv organisering og et ønske om sterke fagmiljøer. En skal heller ikke undervurdere viktigheten av å opprettholde arbeidsplasser i de øvrige kommunene.
Det er eksempelvis krav om NAV‐kontor i hver kommune. Dvs. at en sammenslått kommune kan klare seg med ett kontor, men det er ikke sikkert dette er hensiktsmessig.
Tjenester som bl.a. NAV og barnevern er det ønskelig at innbyggerne oppsøker, og da kan ikke reiseveien være for lang. Lokalisering av kommunale tjenester blir derfor en viktig drøfting i sammenslåingsalternativet. Større fagenheter og flere ansatte med lik kompetanse vil legge til rette for økt distanse mellom saksbehandler og innbygger.
Oppsummering
Tjenestetilbudet innenfor Oppvekst og utdanning preges i stor grad av politiske prioriteringer. Her vil det framover knytte seg utfordringer til å justere ned aktiviteten i de fleste kommunene. Om det vil være mulig å hente ut nødvendige
innsparingspotensial når inntektene minker på bakgrunn lavere barnetall er
vanskelig å si. Det vil muligens kreve strukturelle grep. Utfordringene vil nok være større innen skole enn barnehage, da det er færre og større enheter innen skolen.
Innen barnevern er nok effektiviseringsgevinstene tatt ut med tanke på det
interkommunale samarbeidet som finnes i dag som virker å drives effektivt, og å ha kapasitet og kompetanse sammenlignet med landet. Til tross for store geografiske avstander er det viktigere med tilstrekkelig distanse og det faglige fellesskap som oppnås ved samarbeid. De største utfordringene vil knytte seg til pleie‐ og
omsorgstjenester, med økende behov og synkende yrkesaktiv befolkning i regionen.
Dette er et tjenesteområde der det er krevende å hente ut samarbeidsgevinster, da en stor del av tjenestene må ytes der brukerne bor.
Av spørreundersøkelsen framgår at det er stor enighet om at kvaliteten på tjenestene per i dag oppleves som svært bra. Rekruttering av kompetent arbeidskraft og små og sårbare fagmiljøer er en utfordring. Kommunene har utfordringer når det gjelder å håndtere økende krav til kommunale tjenester. Det er kun Rendalen som sier seg enig i at kommunen ikke har utfordringer knyttet til dette. Som nevnt har Rendalen bevisst innført funksjonsdeling for å motvirke småkommuneulemper. Videre har de gjennom rekrutteringsprosessen vært bevisst på å være ærlige, slik at de som rekrutteres vet «hva de går til». Rendalen skiller seg klart ut som kommunene som mener at de er godt rustet til å håndtere nye oppgaver og framtidige utfordringer.
Ingen av de øvrige kommunene mener de er det. Gjennomgående opplever
kommunene tilstrekkelig distanse i myndighetsutøvelsen. Pleie‐ og omsorgstjenester er tjenesteområde alle kommunene peker på som det mest krevende i årene som kommer. Samtidig peker alle på at det økonomiske handlingsrommet er den største utfordringen knyttet til framtidig tjenesteproduksjon.
Befolkningsframskrivingene preges av en aldrende befolkning. I de fleste kommuner synker barnetall og den yrkesaktive befolkningen, med unntak av først og fremst Tynset. Men til og med der er veksten i aldergruppen over 67 år sterkere enn i de yngre aldersgruppene, med tilhørende utfordringer på sikt.
I forhold til ekspertutvalgets kriterier for god kommune struktur er alle kommunene under minste anbefalte størrelse til å håndtere framtidige oppgaver. Om alle seks kommuner slår seg sammen når de akkurat minste størrelse med sine 15 055 innbyggere per 1.1.2016. Innenfor disse seks kommunene er det få innbyggere og stort areal. Avstandsulemper er derfor et viktig element inn i drøftingen av dette alternativet (6k). Kommunene har gjennom IKS og annet samarbeid redusert
småkommuneulempene. Felles for kommunene er at de framover vil ha utfordringer knyttet til pleie‐ og omsorgstjenester når en ser på forholdet mellom antall eldre og de i yrkesaktiv alder.
Vedlegg 6:
Samfunnsutviklingskapasitet – kommunenes vurderinger
6. Styrker og utfordringer 6.1. Tynset
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.2. Alvdal
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.3. Folldal
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.4. Tolga
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.5. Os
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.6. Rendalen
Styrker og utfordringer Samfunnsutviklingskapasitet 6.7. Samfunnsutvikling i ulike strukturer Drøfting av 0‐alternativet
Drøfting av 0+‐alternativet Drøfting av 6K‐alternativet Drøfting av 3K/4K‐alternativet