Korridorgruppa

Det generelle inntrykket er at korridorutredningen var den absolutt vanskeligste å arbeide med. Det kan virke som at konfliktene i større grad ble satt på spissen i Korridorgruppa enn i en del av de andre gruppene. Likevel preget konfliktene i Korridorgruppa også arbeidet i den tverretatlige prosjektgruppa og i de øvrige gruppene.

At arbeidet i Korridorgruppa ble vanskelig, kan skyldes et sammenfall av

uheldige omstendigheter med dårlige personlig kommunikasjon, retningslinjer fra departementet som ikke passet alle, og at Korridorgruppa på et tidspunkt hadde store ambisjoner både når det gjaldt beskrivelsen av korridorene og prioritering innen og mellom korridorene. Dette kan ha bidratt til at etatsforsvaret ble

mobilisert i denne gruppa, mens andre grupper i større grad kunne konsentrere seg om tema der etatene hadde sammenfallende interesser.

3.1.2.1 Uklart oppdrag og mandat

Mye tyder på at arbeidet i korridorgruppa kom skjevt ut allerede i starten. Gruppa hadde problemer med å definere hva de faktisk skulle gjøre og hva som lå i selve korridorbegrepet. Korridorene var definert i retningslinjene fra departementene, men var arbeidet fram etter et samspill med Vegdirektoratet og Jernbaneverket.

Man la stamvegnettet og jernbanens linjeprioritet til grunn. Både Kystverket og Luftfartsverket mente at denne definisjonen ikke passet til deres transportformer.

Kystverket mente at korridorene også burde omfatte sjøtransporten og havnene, ikke minst for å få fram de intermodale internasjonale korridorene, men også kystkorridorene.

Etter hvert kom hele Korridorgruppa fram til at det var vanskelig å håndtere korridorene slik de var lagt. Som eksempel viser informanter til at strekningen mellom Oslo og Bergen består av fem vegstrekninger, samtidig som kysten rundt Sør-Norge er en egen korridor. Etter ei stund kom gruppa fram til at det var

knutepunktene som var interessante. Slik kom transportnett som begrep til å erstatte korridorbegrepet.

3.1.2.2 Vanskelig for Luftfartsverket

Dette løste imidlertid ikke problemet for Luftfartsverket. Luftfartsverket ville ha korridorene (eller eventuelt nett) definert ut fra endepunktene. Deres informanter viser blant annet til at 98 prosent av personreisene mellom Oslo og Tromsø skjer per fly. Når denne strekningen stykkes opp i tre korridorer (Oslo - Trondheim, Trondheim – Bodø, Bodø – Tromsø), reduseres flytransportens relative betydning.

I tillegg oppsto det en uenighet mellom Luftfartsverket og de øvrige etatene om definisjonen av lange reiser. Korridorgruppa var i utgangspunktet enig om å konsentrere oppmerksomheten om de lange reisene. Luftfartsverket definerer lange reiser som over 300 kilometer. De øvrige etatene valgte å legge seg på den samme definisjonen som reisevaneundersøkelsene legger til grunn. Det vil si over 100 kilometer. Også dette fører til at bildet av luftfartens relative andel av

trafikkarbeidet blir lavere enn det Luftfartsverkets definisjon ville gi. Etter Luftfartsverkets oppfatning vil den definisjon som ble valgt ikke gi noen differensiering av reiser over 100 kilometer. De viser til at så godt som alle flyreiser er over 100 kilometer og den definisjonen som ble valgt, gjør at alt fra reiser innen det sentrale Østlandsområdet til en reise mellom Oslo og Kirkenes blir analysert innen samme gruppe. I tillegg mener de at den måten

godstransporten blir behandlet på, med vekt på tonn per km og ikke verdi per km, underestimerer flyfraktens betydning.

Det som ytterligere gjorde situasjonen vanskelig for Luftfartsverket, var at særlig Jernbaneverket og Statens vegvesen etter hvert også valgte å legge vekt på lokal og regional trafikk i korridorene. Deres argument er at infrastrukturen i

korridorene (eller nettet) ikke er forbeholdt lange reiser og at det er den regionale og lokale transporten som i stor grad legger beslag på kapasiteten. Et slikt

perspektiv marginaliserte luftfartens relative betydning ytterligere. I tillegg ønsket Luftfartsverket opprinnelig å drøfte muligheten for å sanere enkelte ulønnsomme regionale lufthavner i områder der vegkapasiteten i stor grad kunne betjene

transportarbeidet. Dette arbeidet kom imidlertid på samme tid som departementets anbudsrunde på kjøp av offentlige transporttjenester, og etaten ble på et tidspunkt bedt om å stille arbeidet i bero. Selv om departementene senere i retningslinje 2 åpnet for en vurdering av flyplasstrukturen, tok ikke Luftfartsverket opp igjen arbeidet. Se videre omtale i kapittel 5.1.

Sett fra Luftfartsverkets side bidro alle disse elementene til at korridorarbeidet i realiteten ble uinteressant for dem. Luftfartens relative andel av transportarbeidet ble etter deres mening underestimert, fokus ble satt på en type transport (regional og lokal) som ikke var interessant for dem, og den saken de hadde interesse av å få opp til diskusjon (regionale lufthavnstruktur), ble det lagt lokk på. Dette førte til at Luftfartsverket inntok en meget kritisk holdning til Korridorgruppa, de hadde problemer med å levere det underlagsmaterialet de ble bedt om og var i perioder direkte negative til å delta i arbeidet. Representantene fra de øvrige etatene var imidlertid meget entusiastiske og hadde høye ambisjoner for hva korridorutredningen skulle omfatte. Dette bidro nok ytterligere til at avstanden mellom Luftfartsverket og de øvrige etatene ble stor.

3.1.2.3 Problemer med å avgrense arbeidet

Arbeidet i gruppa beskrives som tungt og arbeidskrevende. Noe av dette skyldes at gruppa hadde problemer med å avgrense oppdraget. Gruppa la stor vekt på å beskrive situasjonen i korridorene, på å kartlegge konkurranseflater og å beskrive utfordringene i hver enkelte korridor. Tidlig i arbeidet mente flere i gruppa at den også skulle foreslå prioriteringer mellom korridorene og mellom etatene innen hver enkelt korridor. Samtidig var ikke gruppa like klar på hva som konkret skulle komme ut av arbeidet. Dette førte til at den tverretatlige prosjektgruppa og

Styringsgruppa ble koblet inn for å avgrense mandatet. De mente at

korridorutredningen var i ferd med å utvikle seg til et ”mini-NTP”. Etter hvert kom også medlemmer i Korridorgruppa til at de verken hadde mandat eller en personsammensetning som gjorde det naturlig for dem å foreta prioriteringer på vegne av etatene.

Det ble brukt mye tid på å beskrive utfordringer og å hente inn dokumentasjon på situasjonen i korridorene. Noen beskriver arbeidet som mer preget av studiesirkel enn målrettet arbeid. Andre mener at denne delen av arbeidet var avgjørende for at de ulike etatene skulle finne felles ståsted og etablere seg som ei faggruppe på tvers av etatsinteresser. Det er likevel ikke tvil om at Korridorgruppa brukte lang tid og mye energi på å finne fram til arbeidsform og –omfang.

Dette kan også ha forsterket motsetningen mellom Luftfartsverket og de øvrige etatene. Luftfartsverket hadde liten interesse i arbeidet og opplevde at det fløt ut og ble for omfattende. Frustrasjonen økte. De øvrige etatene har på det ene siden en viss forståelse for at det var vanskelig for Luftfartsverket å finne sin rolle i dette arbeidet, gitt at de ikke hadde noen direkte interesse i de analysene gruppa arbeidet med. På den andre siden mener de øvrige etatene at Luftfartsverket med fordel kunne ha gått mer aktivt inn i arbeidet. Det vises blant annet til at de øvrige etatene kunne ha dratt fordel av Luftfartsverkets erfaringer med å tenke marked og internasjonale rammebetingelser. Det ble også opplevd som noe provoserende at Luftfartsverket ved avslutningen av arbeidet mente at luftfarten var for lite dekket i dokumentet. I ettertid ser også representanter fra Luftfartsverket at problemene i Korridorgruppa kunne vært håndtert annerledes fra Luftfartsverkets side. En informant sier:

”Vår håndtering av korridorene ble uheldig – det skyldes kanskje også interne forhold. Vi har mer interesse av transportnett enn korridor. Vi låste oss kanskje for mye i at det var korridor det var snakk om. ”Nett” kom først senere.”

Også Kystverket hadde i begynnelsen av arbeidet noe problemer med å se hvordan sjøtransporten skulle passe inn i korridortenkingen. De opplevde at korridortenkingen og bidrag til rapporten var fastlandsdominert og på vegens og banens premisser. Kystverket hadde derfor håpet på en mer aktiv medvirkning fra Luftfartsverket for å rette opp dette. De mener imidlertid at perspektivet ble mye bedre for dem etter at gruppa gikk over til å se på nett framfor korridorer. Det bidro til mer vekt på knutepunkter, intermodale transporter og et mer helhetlig perspektiv. I forhold til de ressursene Kystverket har hatt til dette arbeidet, ser det ut til at de har fått godt gjennomslag for sine synspunkter. Også Statens vegvesen og Jernbaneverket mener at Kystverket har bidratt konstruktivt i arbeidet og tilført analysene nye dimensjoner, særlig vektlegging av godstrafikk og betydningen av de internasjonale forbindelsene.

Det kan også synes som at Kystverket så korridorutredningen som en gyllen anledning til å få fram sjøtransportens betydning og konkurranseflater. Etter Kystverkets oppfatning led likevel arbeidet under at kunnskapen om godstransport og om effektene av intermodale løsninger ikke er god nok.

3.1.2.4 Ledelses- og sekretariatsfunksjon

Også i denne gruppa kom leder og sekretær fra Statens vegvesen. I tillegg ble det engasjert en sekretær fra et privat konsulentfirma. Gruppa ble også supplert med en medarbeider fra Stamvegkontoret i Vegdirektoratet som skulle målbære Vegdirektoratets syn i gruppa. Det blir understreket fra flere at ledelse og sekretariat la vekt på samarbeid og felles problemforståelse. Ledelsen i gruppa kunne til tider være så inkluderende og konsensussøkende at det i seg selv førte til problemer med framdriften.

Flere mener at det hadde vært bedre med en tverretatlig sammensetning av gruppas sekretariat. Noen trekker fram at en organisering under departementet med fristilte representanter fra etatene, hadde vært et alternativ. Andre viser til Sverige der man har etablert et selvstendig institutt for kommunikasjonsanalyse (SIKA) som spiller en ledende rolle i transportplanleggingen. Selv om

Korridorgruppa selv satt på mye kompetanse, manglet den kunnskap om

tverretatlige spørsmål. Det var i stor grad sekretariatet som skrev utkast og sydde sammen den endelige rapporten, selv om det også kom enkelte bidrag fra de andre etatene. Det gjorde at enkelte av medlemmene av Korridorgruppa opplevde at vegperspektivet ble for dominerende.

3.1.2.5 Nybrottsarbeid og faglig entusiasme

Representanter fra Vegdirektoratet betegner arbeidet i Korridorgruppa som

”nybrottsarbeid”. I arbeidet med det nasjonale transportnettet måtte man i større grad tenke overordnet og nasjonalt. Det gjorde at heller ikke Statens vegvesen hadde noen klar ”mal” eller angrepsvinkel å arbeide ut fra. Det vises til at Statens vegvesen er vant til å tenke prosjekter, og til at det er vegkontorene og

fylkeskommunenes prioriteringer som i stor grad er premissgivende.

Den holdningen som rådde i Korridorgruppa, førte til at medlemmene av den, med unntak av Luftfartsverket, i stor grad utviklet en felles problemforståelse og tilnærmingsmåte. Medlemmer av denne gruppa legger vekt på at noe av det viktige produktet av NTP-arbeidet var at etatene ble kjent med hverandres arbeidsform, tilnærmingsmåter og utfordringer, og at dette har lagt et viktig grunnlag for framtidige NTP-prosesser.

I større grad enn for de andre gruppene, identifiserer deltakerne i Korridorgruppa seg med gruppa . Arbeidet beskrives som ”team work” og gruppa som

”utredningsgruppe” og ”faglig forum” hvor problemstillinger kunne drøftes mer fritt.

Dette kan ha bidratt til at andre representanter for etatene opplevde at

korridorgruppa utviklet en slags ”subkultur” på tvers av etatsgrensene. Det førte også i følge flere informanter, til at gruppa opplevde en motsetning mellom korridorgruppa som sådan og det flere kaller ”kjernen” i Vegdirektoratet. De som har ansvar for stamvegene i Vegdirektoratet, skal ha ment at deres representanter i Korridorgruppa i for liten grad målbar interessene til Statens Vegvesen. Det kan ha lagt et ekstra press på Korridorgruppa og bidratt til økt spenningsnivå. Det kan

se ut som at særlig Jernbaneverkets og Vegdirektoratets representanter i gruppa klarte å utvikle en felles problemforståelse og tilnærming til den generelle

situasjonsbeskrivelsen. Selv om Kystverket har levert bidrag og har deltatt aktivt, har mye av de konkrete avveiningene og diskusjonene gått mellom Statens vegvesen og Jernbaneverket. Dette gjør at representanter fra flere etater spør om man ved neste korsveg bør vurdere å avgrense en slikt arbeid til Statens vegvesen og Jernbaneverket, som åpenbart har felles berøringspunkter i korridorene.

Det har likevel vært noe uenighet mellom Statens vegvesen og særlig

Jernbaneverket. Mye av dette gikk på at Jernbaneverket mente det kunne stilles spørsmål ved trafikksikkerhetsbegrunnelsen for utvidelse av enkelte

vegstrekninger til fire felt. En annen diskusjon gikk på definisjonen av stamvegstandarder og bruken av disse. I tillegg mener Jernbaneverket at de modellene som benyttes for å få fram konkurranseflatene mellom veg og jernbane i for liten grad fanger opp konkurranseflatene i for eksempel Inter-Cityområdet.

Slike diskusjoner oppsto mot slutten av arbeidet og i en fase der gruppa hadde ambisjoner om å komme med anbefalinger om prioriteringer mellom korridorer og mellom etatene innen korridorer. Det skal til tider ha vært ”hett” mellom Jernbaneverket og Statens vegvesen. Disse konfliktene ble i realiteten løst på etatsledernivå og ved inngripen fra den tverretatlige prosjektgruppa.

Styringsgruppa – ved etatslederne – konkluderte med at man vet for lite om konkurranseflatene og at det må arbeides videre med slike spørsmål.

Korridorgruppa fikk også beskjed om at det ikke var deres ansvar å gjøre prioriteringer mellom etatene. Korridorgruppa har likevel foreslått at vegutbyggingen i Sør- og Vestkorridoren skal skyves ut i perioden og at

jernbaneutbedringen skal forseres. Jernbaneverket legger vekt på at det er viktig å få bedret jernbanens konkurransesituasjon og få etablert seg som et reelt og attraktivt alternativ framfor vegtransport, før vegkapasiteten øker i disse korridorene. Forsering av jernbaneutbyggingen, mot at vegutbedringen venter, fikk også gjennomslag i den tverretatlige prosjektgruppa, og er lagt inn i etatenes forslag til anbefalt strategi.