12-01319

(1)

FFI-rapport 2012/01319

Askeskyen fra vulkanutbruddet på Island i 2010 – norsk krisehåndtering og noen erfaringer

Maren Maal, Monica Endregard og Gunn Alice Birkemo

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) 3. januar 2013

(2)

2 FFI-rapport 2012/01319

FFI-rapport 2012/01319 1217

P: ISBN 978-82-464-2213-8 E: ISBN 978-82-464-2214-5

Emneord

Askesky Krisehåndtering

Sivilt-militært samarbeid Flyrestriksjoner

Godkjent av

Monica Endregard Prosjektleder

Jan Ivar Botnan Avdelingssjef

(3)

FFI-rapport 2012/01319 3

Sammendrag

I april 2010 ble europeisk luftfart rammet av utbruddet fra vulkanen Eyjafjallajökull på Island.

Askeskyen og dens spredning førte til at hele luftrommet over Norge ble stengt torsdag 15. april 2010. Det var to kritiske perioder i askeskykrisen, 14.−28. april og 3.−23. mai 2010.

Restriksjonene i luftfart og flyvirksomhet skapte utfordringer i helse-Norge, spesielt i Nord- Norge der man i stor grad er avhengig av luftambulanser. Askeskykrisen fikk store økonomiske konsekvenser, men det var ingen liv som gikk tapt grunnet mangel på luftambulanser.

Hovedproblemstillingen i denne rapporten var å identifisere de mest relevante aktørene på nasjonalt og regionalt nivå (i Nord-Norge), samt militære aktører som bisto under askeskykrisen i 2010, og analysere hvilken rolle de ulike aktørene hadde og hvordan samarbeidet fungerte. Videre drøfter rapporten hva slags type læring en har hatt etter askeskykrisen.

Det generelle inntrykket er at norske myndigheter og berørte aktører håndterte askeskykrisen på en god måte. Myndighetene var tidlig ute med å etablere en sentral kriseledelse og samordning på sentralt nasjonalt nivå ved Regjeringens kriseråd (RKR) med Samferdselsdepartementet som lederdepartement. Hele åtte departementer, SMK samt seks andre etater deltok i RKR. Dette bidro til at de sentrale myndighetenes krisehåndtering fremsto enhetlig, godt fundert og at informasjonen fra departementene ble godt koordinert.

Luftfartsaktørene kom stort sett godt ut av krisen. De lyktes med informasjonen til og

kommunikasjon med andre myndigheter, private aktører, media og publikum. Det største usikkerhetsmomentet var knyttet til målinger og prognoser for askespredning i luften og hvilke

konsekvenser dette egentlig hadde for flyene. Myndighetene valgte først en føre-var-linje med en meget restriktiv linje med stengning av luftrommet. Dette ble senere omgjort til et tresoners regime.

Helse- og omsorgsdepartementet og helseberedskapen i Nord-Norge ble særlig berørt av krisen, da stans i sivil luftfart fikk konsekvenser for ambulanseflyvninger. Helseberedskapen i Nord- Norge ble styrket både ved forsterkning fra helseforetak i Sør-Norge og bruk av militære ressurser. Det sivilmilitære samarbeidet ble styrket og forbedret under askeskykrisen.

Sosiale medier vokste frem som en viktig informasjonskanal for flyselskapene. Flere aktører, som for eksempel Fylkesmannen i Finnmark, så nytteverdien av sosiale medier i sin kommunikasjon med befolkningen og innførte dette selv høsten 2012.

I etterkant av askeskykrisen har en vært vitne til ulike typer læring som har ført til nye initiativ.

For eksempel er det etablert en egen etatsgruppe for vulkansk aske, alternative beredskapsruter for busser i Nord-Norge, forskning og utvikling av askesensorer på fly, ubemannede droner som kan måle askenivå, videreutvikling av videobasert akuttmedisinsk konferanse i helsesektoren og ulike internasjonale initiativ som skal forbedre kunnskapen om vulkanaske og dens effekt på flymotorer.

(4)

English summary

In April 2010, the European air traffic experienced an unprecedented closure. This was due to the eruption of the volcano Eyjafjallajökull in Iceland. The dispersion of volcanic ash led to closure of the Norwegian air space 15th of April 2010. There were two critical periods in the volcanic ash crisis, the 14th −28th of April and 3rd −23rd of May 2010. The restrictions in aviation created challenges in the health sector, particularly in the northern part of Norway where people are highly dependent on air ambulances because of long distances to the hospitals. The volcanic ash crisis had extensive economic consequences and implications, but there were no deaths due to lack of air ambulances. The main research question in this report is to identify the most relevant actors at a national and regional level (Northern Norway), as well as military actors who

contributed during the crisis. Further, we analyse their roles and how well the actors collaborated.

The report will examine the role that the different actors had during the crisis and the

communication between the different actors. Finally, the current report describes some lessons learned in the aftermath of the crisis.

The general impression is that the Norwegian authorities and the affected parties handled the crisis in a proper manner. Authorities quickly established the governmental crisis council for the ministries with The Ministry of Transport and Communications as lead. Eight ministries, the Prime Minister‟s Office and six other entities participated. The crisis management by the central authorities thus came forward as unified, well founded and the information was well coordinated.

Air Traffic actors handled the crises well. Informing and communicating with other authorities, private actors, media and the public were successful. The largest uncertainties were connected to measurements and prognoses for the dispersion of volcanic ash in air and the potential danger and effect for airplanes. The authorities first adopted a strict precautionary approach and closed of the air space. This was later changed to a regime based on three zones.

The Ministry of Health and Care Services and the health sector in Northern Norway were particularly affected, since closure of all civil air traffic also had consequences for air

ambulances. The health sector emergency preparedness was strengthened with resources from the health sector in Southern Norway and by use of military resources. The civil-military cooperation was strengthened and improved during the crisis.

Social media became an important channel to distribute information for the air companies.

Several official authorities also realise the importance media for information purposes, and plan to use it in their communication with the public.

One has witnessed various types of learning that has led to new initiatives. For example, an interagency expert group for volcanic ash, alternative emergency routes for buses in the northern part of Norway, research and development of ash sensors on aircrafts, drones that can measure the ash level in a volcanic ash cloud, further development of video-based emergency medical

conference in the Norwegian health sector and various international initiatives aimed at improving our knowledge of volcanic ash and aircraft engines.

(5)

Innhold

1 Innledning 7

2 Bakgrunn 8

2.1 Vulkanutbrudd og askeskyer 8

2.2 Flymotorer i møte med aske 9

3 Teori og metode 10

3.1 Kjennetegn og definisjon av en krise 10

3.2 Læring etter en krise 11

3.3 Kildegrunnlag 12

3.4 Aktørkartene og figurene 13

4 Aktører – roller, ansvar og myndighet 13

4.1 Nasjonale sivile aktører 13

4.1.1 Sentrale myndigheter 13

4.1.2 Det faglige ekspertmiljøet 16

4.1.3 Kommersielle aktører 16

4.2 Regionale sivile aktører 16

4.3 Militære aktører 18

5 Krisehåndtering på nasjonalt nivå 18

5.1 Lederdepartementet og regjeringens kriseråd 18

5.2 Helse- og omsorgsdepartementet 21

5.3 Helsedirektoratet 22

5.4 Nærings- og handelsdepartementet 23

5.5 Luftfartstilsynet 23

5.6 Avinor 24

5.7 Fagmiljøet 24

5.8 Kommersielle interesser 25

5.9 Utfordringer for luftfartsaktørene 25

5.9.1 Rollefordeling mellom tjenesteyter og myndighet 26

5.9.2 Paradigmeskiftet i krisehåndteringen 27

5.9.3 Den internasjonale dimensjonen 27

5.10 Erfaringer knyttet til nasjonal krisehåndtering 28

6 Krisehåndtering på regionalt nivå 29

6.1 Fylkesmannen i Finnmark 30

6.2 Helse Nord 32

6.3 Helse Finnmark HF 34

(6)

6.4 Kommuneoverlegen i Alta 35

6.5 Stasjonssjef for flyselskapet Widerøe i Vardø og Murmansk 36

6.6 Forsvarets operative hovedkvarter 37

6.7 Analyse av regional krisehåndtering 39

7 Læring og konsekvenser av askeskykrisen 40

7.1 Erfaringsbasert læring 41

7.2 Faglig og kompetansebasert læring og forklaringsbasert læring 42

7.3 ‘Single-loop’ og ‘double-loop learning’ 43

7.4 Alternative kommunikasjonskanaler og sosiale medier 44

8 Konklusjoner og veien videre 45

8.1 Hovedfunn 45

8.2 Videre forskningsspørsmål 47

8.3 Er vi klare for et vulkanutbrudd fra Katla? 47

Referanser 48

Forkortelser 53

Appendix AOversikt over intervjuer 55

Appendix BIntervjuguide 56

(7)

1 Innledning

«Den voldsomme skyen av vulkansk aske og røyk steg flere kilometer til værs fra den islandske vulkanen, og uvanlig stabile nordlige og nordvestlige vinder førte asken til Norge og Europa. Resultatet ble et stengt norsk, nordeuropeisk og transatlantisk luftrom i

nærmere en uke. Til sammen medførte utbruddet at 110 000 flyavganger i Europa ble kansellert. Dette har fått en foreløpig prislapp på nær 1,2 milliarder kroner. Hundrevis av norske borgere fant seg selv strandet rundt om på kontinentet.»

(Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2010).

I april 2010 ble europeisk luftfart rammet av utbruddet fra vulkanen Eyjafjallajökull på Island (DSB 2010). Askeskyen og dens spredning førte til at hele luftrommet over Norge ble stengt torsdag 15. april 2010. Situasjonen ble raskt definert av Samferdselsdepartementet (SD) som en krise. Avinor (2010) presiserte at det var to kritiske perioder i askeskykrisen, 14.−28. april og 3.−23. mai 2010. I den første perioden innførte Luftfartstilsynet (LT) restriksjoner på områder i norsk luftrom på grunn av askekonsentrasjoner i luften (Regjeringen 2010). I den andre perioden var norsk luftrom åpent, noe som førte til at det ble ekstra flytrafikk i norsk luftrom som følge av askeskyens bevegelsesmønster (Avinor 2010). Det var under begge periodene (15. april til 23.

mai 2010) usikkerhet om hvor mye aske en flymotor faktisk tåler og hvordan en skulle få korrekte mål og prognoser for askekonsentrasjoner i luften.

Restriksjonene i luftfart og flyvirksomhet skapte store utfordringer for i første rekke transport- sektoren i og med at flypassasjerer i hele Europa måtte kansellere sine reiser eller benytte andre transportmidler enn fly. I tillegg fikk askeskyen konsekvenser for beredskapen i Norge ved at redningstjenesten, flyambulansetjenesten og skogbrannberedskapen ble berørt (DSB 2010).

Helse- og omsorgsminister Strøm-Erichsen begynte sin tale 10. mai under Helsekonferansen med å stille spørsmålet «Hvem ville trodd at en askesky fra en vulkan på Island skulle sette Helse- Norge i beredskap – fordi ambulansefly og helikoptre ble stående på bakken?» (Strøm-Erichsen 2010). Under askeskykrisen måtte sykehus og kommuner styrke den akuttmedisinske beredskapen i Nord-Norge ved å sende ambulanser fra sykehus i Helse Sør-Øst og Helse Midt-Norge opp til Finnmark (Strøm-Erichsen 2010). I tillegg utløste krisen et viktig sivilt-militært samarbeid for å styrke helseberedskapen i nord. Nord-Norge var spesielt sårbart på grunn av store avstander innad i fylket, avhengighet av luftfart som transportmiddel og lange avstander til større sykehus.

Prosjektet ”Beskyttelse av samfunnet (BAS) 7 – Nasjonal sikkerhet og beredskap i en globalisert verden” har som langsiktig mål å bidra til et gjennomarbeidet konsept for beskyttelse av

befolkningen og samfunnet forøvrig, samt å støtte opp under en løpende prioritering av

beskyttelsestiltak. Målsettingen skal oppnås ved å gjennomføre analyser av nasjonal beredskap. I etterkant av kriser kan man lære av å identifisere hvilke aktører som ble påvirket, hva deres rolle var under krisen og i hvilken grad det var god kommunikasjon og godt samarbeid mellom aktørene. Neste trinn er å identifiserer forbedringspunkter, videreutvikle og eventuelt endre beredskapsordninger og kommunikasjonskanaler. Under askeskykrisen i 2010 ble en rekke

(8)

beredskapsordninger og samarbeidsstrukturer tatt i bruk både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, inkludert også militær støttet til sivilt beredskap. Krisen kan bidra til nyttig læring for håndtering av denne konkrete typen krise, dvs. stengt luftrom i lengre tid som følge av askeskyer fra vulkanutbrudd. I tillegg illustrerer hendelsesforløpet og krisehåndteringen norsk beredskap og prinsipper for krisehåndtering og har derfor betydelig overføringsverdi. BAS7-prosjektet har derfor valgt å se på Askeskykrisen i 2010 som ett eksempel på en fredstidskrise i Norge.

Hovedproblemstillingen i denne rapporten er å identifisere relevante aktører på nasjonalt og regionalt nivå (i Nord-Norge) samt militære aktører som bisto under askeskykrisen i 2010, og analysere rolle, ansvar og myndighet som de ulike aktørene hadde og hvordan samarbeidet fungerte. Videre drøfter rapporten hva slags type læring, eller lessons learnt, en har hatt etter askeskykrisen, og hva som kan, eller bør, være veien videre. Følgende forskningsspørsmål blir drøftet:

 Hvilke aktører ble spesielt berørt av askeskykrisen i 2010?

 Hvilken rolle hadde de mest relevante nasjonale aktørene under askeskykrisen i 2010 og hvordan fungerte samarbeidet?

 Hvilken rolle hadde de mest berørte regionale aktørene i Nord-Norge og hvordan fungerte det sivilmilitære samarbeidet for å styrke helseberedskapen?

 Hva har en lært av askeskykrisen?

En viktig avgrensning er at rapporten ikke ser på hvordan askeskyen berørte Forsvarets interne oppdrag og virksomhet. Videre bygger rapporten kun på ugradert og offentlig tilgjengelig informasjon. Interne evaluerings- og erfaringsrapporter som er utarbeidet i ulike etater har ikke vært tilgjengelig.

2 Bakgrunn

Dette kapittelet gjennomgår noe bakgrunnsstoff om dannelse av askeskyer og hvilke skader askeskyer kan forårsake på fly og flymotorer.

2.1 Vulkanutbrudd og askeskyer

Natt til 21. mars 2010 kom de første meldingene om at et utbrudd fra vulkanen Fimmvörðuháls (mellom Eyjafjallajökull og Mýrdalsjökull) var i gang (DSB 2010:9). Det hadde i månedene før vært en rekke jordskjelv (seismisk aktivitet), og området omkring vulkanen Eyjafjöll hadde hevet seg. Dette tydet på at magma fra dypet hadde beveget seg opp i vulkanen. Ifølge DSB kan en enkelt sagt si at «vulkaner er jordens ventiler for å lette på trykket» (DSB 2010). Utbruddet på Island i 2010 begynte med ildfontener og mindre lavastrømmer øst for Eyjafjallajökull, og var forholdsvis rolig fram til 12. april. Den seismiske aktiviteten økte i løpet av 13. april, og det eksplosive utbruddet fra Eyjafjallajökull begynte den 14. april (DSB 2010).

(9)

Ved vulkanutbrudd blir det produsert vulkansk materiale som slynges ut i atmosfæren, også kalt tefra. De minste tefrapartiklene (mindre enn 2 mm) utgjør vulkansk aske. Askekorn fra et vulkanutbrudd er langt mer skadelig enn vanlig aske. Vulkansk aske er pulverisert stein og glass, som vist i figur 2.1, Den mest finkornede asken (mindre enn 10 μm) kan skape pusteproblemer og irritere øye- og slimhinner (DSB 2010:21). Vulkanutbruddet i 2010 var et såkalt freatomagmatisk utbrudd som karakteriseres ved at de er eksplosive og vann kommer i kontakt med smeltet stein (magma) som så kjøles hurtig og danner små glasspartikler (DSB 2012:13; Mangerud 2010a).

Vannet kom i dette tilfellet fra isbreen over vulkanen. Denne type eksplosive utbrudd kan gi mye vulkansk aske som løftes høyt i atmosfæren og muligens til stratosfæren, og deretter føres langt med luftstrømmene. Ved store mengder nedfall kan det også være en fare for økosystemer, men asken er mest kjent for å skape problemer for flymotorer.

I tillegg til aske frigjøres store mengder gasser, hovedsakelig vanndamp, men også giftige gasser som svoveldioksid, karbondioksid og fluor. Disse kan gi direkte forgiftninger av mennesker, dyr og planter, men også bidra til å reflektere solstråling og gi global nedkjøling og uår som kan vare i to til ti år (DSB 2010; Mangerud og Svendsen 2010). Dersom vulkanutbrudd fører til for- skyvninger av havbunnen eller store landmasser raser ut i havet, kan dette gi tsunamier (DSB 2010:15).

Figur 2.1 Vulkansk aske (Foto: Jan Mangerud 2010b)

2.2 Flymotorer i møte med aske

De harde vulkanske askepartiklene kan skade fly ved slitasje på spesielt utsatte overflater som vinduer, nese og vinger, i tillegg til å tette åpninger på overflater, mest alvorlig i motorene. Det er spesielt én dramatisk hendelse som blir trukket frem i forbindelse med kommersiell flyging i møte med askeskyer. I 1982 fløy et British Airways-fly over en aktiv vulkan. Flyet var på vei fra Kuala Lumpur til Perth, og flykapteinen hadde ikke fått varsel om et nylig vulkanutbrudd på Mount Galunggung på Vest-Java og fløy derfor rett inn i askeskyen. Det var under denne nestenulykken at Kaptein Eric Moody ytret følgende

(10)

på høyttaleranlegget: «Good evening, ladies and gentlemen. This is the captain speaking. We have a small problem. All four engines have stopped. We are all doing our damnedest to get them going again. I trust you are not in too much distress» (Elliot 2010). Motorene til flyet stoppet på grunn av høy konsentrasjon av askepartikler som gikk inn i flymotoren og førte til tap av

motorkraft. Da flyet mistet høyde, minket også askekonsentrasjonen i luften. Lavere flyhøyde førte dermed til at flyets fire motorer greide å starte igjen etter å ha «flydd» eller rettere sagt seilt uten motorkraft (NASA 2003).

En annen askeskyhendelse skjedde den 28. februar 2000 da et NASA forskningsfly (DC-8) kjørte inn i en askesky som kom fra den islandske vulkanen Hekla, på vei fra California til Kiruna i Sverige. Fordi det var mørkt kunne ikke flymannskapet se at de kjørte inn i en askesky, men instrumentene ombord i flyet oppdaget asken. Det var ingen tydelige synlige skader på flyet, men etter å ha undersøkt motorene kom det frem at askepartikler hadde tettet de små luftekanalene i turbinen (se bilder fra NASA 2003, Figur 2.2). Konsekvensene av tette luftkanaler i turbinene er at motoren ikke kjøles ned. Alle de fire motorene i flyet måtte derfor byttes, og det kostet nærmere 3,2 millioner dollar (NASA 2003).

Figur 2.2 Effekten av vulkansk aske på flymotorer (Foto: NASA/TM-2003-212030)

En annen effekt av å kjøre gjennom en askesky er at det kan påvirke flyets radio. Ifølge MetLex (meteorologisk leksikon) er det slik at askepartiklene gnisser mot flykroppen når et fly flyr gjennom en askesky, og dermed genereres statisk elektrisitet. Dette kan observeres som mange små elektriske utladninger som fører til forstyrrelser i radiosambandet, slik at besetningen ikke får varslet noen eller bedt om assistanse (MetLex 2010).

3 Teori og metode

Dette kapittelet tar for seg noen definisjoner av begrepet krise og teoretiske perspektiver knyttet til læring i etterkant av kriser, samt en beskrivelse av kildegrunnlaget og aktørkartene i rapporten.

3.1 Kjennetegn og definisjon av en krise

Spredning av askeskyen i 2010 ble raskt definert av SD som en krise. Begrepet krise brukes for å beskrive mange og svært ulike hendelser. Det kan være alt fra menneskeskapte kriser som for eksempel terrorangrepet 22. juli 2011, til naturskapte kriser som Dagmar-stormen og annet ekstremt uvær. En kjent definisjon på krise er fra Boin et al. (2005) som spesifiserer at en kan

(11)

begynne å snakke om en krise når: « […] policymakers experience a serious threat to the basic structures or the fundamental values and norms of a system, which under time pressure and highly uncertain circumstances necessitates making vital decisions” (Rosenthal, Charles og t‟Hart 1989:10, sitert i Boin et al. 2005:2).

Boins definisjon understreker at en krisesituasjon er karakterisert av å være en trussel, at den er preget av usikkerhet og at ledende aktører opplever tidspress (Nilsen 2012:11). Dette var karakteristikker som ofte ble nevnt under intervjuene utført i forbindelse med denne rapporten;

det vil si at en på kort tid måtte komme med et mottiltak i en situasjon preget av manglende informasjon om hvordan asken kunne påvirke flymotorer og de skiftende prognosene over askekonsentrasjonen i luften.

Årsaken til askeskykrisen i 2010 var en naturhendelse som mennesker ikke kan påvirke. Allikevel kan menneskelige tiltak som beredskapsplanlegging og evakueringsordninger bidra til å påvirke konsekvensene av en krise (Nilsen 2012:12). For eksempel vil et jordskjelv i Bangladesh ha langt større konsekvenser enn et tilsvarende stort jordskjelv i USA. Begge krisene har naturlige årsaker, men beredskapssituasjonen i USA er langt bedre, og det får konsekvenser for omfanget av krisen (Nilsen 2012).

3.2 Læring etter en krise

I etterkant av kriser oppstår det et mulighetsrom der en kan vurdere hvorledes eksisterende ordninger fungerte, spesielt hvis det er en eksogen trussel (en naturskapt eller menneskeskapt krise som kommer utenfra). Hvis en eksogen krise truer et felles sett av grunnleggende verdier hos de nasjonale aktørene, kan læring bli en gylden mulighet fordi alle støtter opp om at det aldri må skje igjen (Boin et al. 2005). Når krisen ikke er eksogen eller naturskapt og noen er

«skyldige», kan det være vanskeligere å få til konstruktiv læring. I slike situasjoner kan en ende opp med aktører som skylder på hverandre.

En naturskapt krise som askeskykrisen gir en god mulighet for å stimulere læring basert på hva som fungerte og hva som ikke fungerte under krisen (Boin et al. 2005:117). Det er viktig å differensiere mellom ulike nivåer av læring. En har eksempelvis en overfladisk læring (single- loop learning) der en endrer på praksis innenfor det eksisterende regelverket. Denne type læring krever ingen store endringer ettersom en ikke må endre kjerneverdier eller organisatorisk rammeverk. Et eksempel kan være at en må forbedre og effektivisere kommunikasjonsrutiner under kriser. Det er denne typen læring som er mest vanlig under kriser og en nødvendig komponent i „lessons learnt’.

Hvis en derimot opplever en stor krise, er ikke denne type læring nødvendigvis nok for å få til reelle forbedringer. Da trenger man dypere læring (double-loop learning). Denne læringen innebærer at en ikke bare identifiserer feiltrinn i forhold til strategien og normer om effektiv krisehåndtering, men at en finner feil i selve retningslinjene som skal definere hva som er effektiv krisehåndtering (Boin et al. 2005). Double-loop learning er mer sensitivt og komplisert ettersom

(12)

det krever endringer av status quo og dyptgående endring av systemet. Dette er nødvendig hvis krisen synliggjør fundamentale svakheter og selvmotsigelser i regelverket.

Det finnes også ulike typer læring som vil bli diskutert i rapporten, nemlig erfaringsbasert, forklaringsbasert og faglig og kompetansebasert læring.

Erfaringsbasert læring er når en har vært eksponert for en krise og i etterkant har utviklet innsikt om hva som var årsaken til krisen og hvordan håndteringen fungerte. Boin et al. (2005) mener at det handler om å «translate memories into lessons» (2005:117). Denne læringen oppstår oftest hos mennesker som arbeider med håndtering av ulike typer kriser og som følger beredskapsplaner eller Standard Operating Procedures (SOP). Denne erfaringen gjør det lettere å sammenligne kriser og ulike typer håndtering. Det er få offentlige ledere som har opplevd flere kriser, og den personlige erfaringen er derfor ofte begrenset. Imidlertid finnes andre, mer indirekte former for læring (Boin et al. 2005:117).

Forklaringsbasert læring er når en finner årsaks- og effektsammenhenger. Et eksempel er at det i etterkant av krisen ble nedsatt en komité med forskere og fagfolk som prøver å finne ut hva som var årsaken til krisen og som tar en grundig gjennomgang av hvordan krisehåndteringen og responsen fungerte. Denne type læring krever uavhengighet fra politisk press samt ressurser og tid til å kunne gjøre dette på en nøyaktig og grundig måte (Boin et al. 2005:117). Et relevant eksempel som illustrerer denne type læring er 22. juli-kommisjonen og dens rapport (Norges offentlige utredninger 2012:14).

Til slutt skisserer Boin et al. (2005) en tredje form for læring, faglig og kompetansebasert læring.

Dette betyr at under og etter krisen skapes ny kompetanse og teknologi for å kunne håndtere en tilsvarende fremtidig krisesituasjon bedre. Dette betyr at en oppdager et underskudd på kunnskap på spesifikke områder. Under pandemien i 2009, med utbrudd av svineinfluensa, var det nødvendig for helsepersonell å lære om ny teknologi og erverve ny kompetanse for å kunne håndtere pandemien (Boin et al. 2005).

3.3 Kildegrunnlag

Primærmaterialet for denne rapporten består av seks telefonintervjuer på ca. 30 minutter hver. De seks informantene representerer sentrale berørte myndigheter i Nord-Norge samt Forsvaret, og er listet opp i Appendix A. Intervjuene ble utført over telefon i uke 26 og 27 sommeren 2012.

Innholdet i intervjuguiden ble sendt til informantene før intervjuet (gjengitt i Appendix B).

Referatene fra intervjuene ble sendt tilbake til informantene for bekreftelse på innholdet.

Informantene hadde også muligheter for å komme med ytterlige kommentarer og opplysninger.

Sekundærmaterialet for denne rapporten er offentlig tilgjengelige rapporter fra nasjonale aktører som ble berørt av askeskykrisen, og vurderinger, funn og opplysninger fra masteroppgaven til Rannveig Baaserud Nilsen som omhandlet nasjonale myndigheters håndtering av askeskykrisen (Nilsen 2012). Det er flere viktige rapporter som ikke var tilgjengelige ettersom de er

(13)

organinterne og dermed unntatt offentligheten. Denne rapporten har derfor ikke muligheter for å se på alle aspekter ved håndteringen av askeskykrisen.

3.4 Aktørkartene og figurene

Aktørkartene og figurene er basert på tilgjengelig offentlig informasjon om relevante aktører i denne krisen. Valg av nasjonale aktører på det nasjonale aktørkartet (Figur 5.1), er basert på deltakelse på regjeringens pressekonferanser og aktører identifisert av Nilsens masteroppgave (2012). Regjeringens pressekonferanser spesifiserte at de viktigste og mest berørte aktørene var invitert, dermed var dette et godt utgangspunkt for valg av nasjonale aktører.

Det regionale aktørkartet (Figur 7.1) er en fremstilling av aktører identifisert gjennom intervjuer med aktørene på regionalt nivå. Figuren som illustrerer ulike nivåer i helsesektoren (Figur 4.2) er viser et utvalg av de gjeldende varslings- og rapporteringslinjene mellom de viktigste aktørene innenfor helsesektoren.

Figurene og aktørkartene er ikke nødvendigvis uttømmende. Med bakgrunn i rapportens hensikt, er de utvalgte aktørene de som anses mest relevant.

4 Aktører – roller, ansvar og myndighet

Dette kapitlet presenterer funn for det første av forskningsspørsmålene: Hvilke aktører ble spesielt berørt av askeskykrisen i 2010? Det gis en generell gjennomgang av aktørenes ansvarsområder og oppgaver. Grunnen for dette er å belyse ansvarsprinsippet i norsk

krisehåndtering, altså at etaten som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon også har ansvaret i en krisesituasjon. Aktørene deles inn i sivile aktører på nasjonalt nivå, sivile aktører på regionalt nivå og militære aktører.

4.1 Nasjonale sivile aktører

På det nasjonale nivået bruker Nilsen (2012:6) tre grupperinger av aktørene i askeskykrisen; (1) Politiske og administrative aktører, (2) det faglige ekspertmiljøet og (3) de kommersielle aktørene. Denne grupperingen ble begrunnet med at hver av de tre grupperingene representerer ulike interesser og opplevde askeskykrisen fra ulike ståsted. Her velger vi å omtale den første gruppen som sentrale myndigheter, og ikke politiske og administrative aktører. Denne rapporten vil i hovedsak vektlegge disse aktørene samt de regionale myndighetsaktørene.

4.1.1 Sentrale myndigheter

Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet (SD) har det overordnede ansvaret for rammevilkår for post- og televirksomheten, for luftfarts-, veg- og jernbanesektoren og for riksvegferjene. Arbeidsområdet til SD omfatter langtidsplanlegging, utredning og analyse, samt lov- og forskriftsarbeid og budsjettsaker innenfor disse sektorene (Samferdselsdepartementet 2012). Departementet har etatsstyring av Statens vegvesen, Jernbaneverket, Luftfartstilsynet, Jernbanetilsynet, Post- og

(14)

teletilsynet, Taubanetilsynet samt Statens havarikommisjon for transport. Videre forvalter departementet statens eierinteresser i Avinor AS, Posten Norge AS, NSB AS og Baneservice AS (Samferdselsdepartementet 2012).

Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har det overordnede ansvaret for at befolkningen får gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av bosted og økonomi (Helse- og omsorgsdepartementet 2012). Departementet styrer helse- og omsorgstjenesten gjennom et omfattende lovverk, årlige bevilgninger og ved hjelp av statlige etater, virksomheter og foretak (Helse- og omsorgsdepartementet 2012). HOD har ansvaret for fire regionale helseforetak (RHF), deriblant Helse Nord. HOD har også mange underliggende etater, der de mest relevante i denne sammenhengen er Helsedirektoratet (HDir) og Folkehelseinstituttet (FHI).

Helsedirektoratet

Helsedirektoratet (HDir) er et fagdirektorat og myndighetsorgan som ligger under og blir etatsstyrt av HOD. HDir har også oppgaver fra Kommunal- og regionaldepartementet (Helsedirektoratet 2012b). HDirs samfunnsoppgave er å styrke helsen til hele befolkningen gjennom helhetlig og målrettet arbeid på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivå. Således har HDir ulike roller blant annet som et fagorgan, en regelverksforvalter og en iverksetter av tiltak på helsepolitisk område (Helsedirektoratet 2012b).

Nærings- og handelsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har ansvaret for å utforme en fremtidsrettet næringspolitikk. Det innebærer å påvirke alle politikkområder som har betydning for

verdiskaping (Nærings- og handelsdepartementet 2012). Departementet skal utforme, forvalte og tilrettelegge politikk for norsk næringsvirksomhet og fremme handel, forskning og innovasjon (Nærings- og handelsdepartementet 2012).

Regjeringens kriseråd

Hovedoppgaven for Regjeringens kriseråd (RKR) er å sørge for strategisk koordinering i en krise (St. meld. nr. 37 (2004–2005)). Dette omfatter blant annet å vurdere spørsmålet om hvilket departement som er mest berørt av krisen og som derfor skal bli lederdepartementet. RKR skal sikre god koordinering av tiltak som iverksettes av ulike departementer og etater, og sikre at informasjon til media, publikum og andre fremstår som koordinert fra myndighetenes side (Justis- og beredskapsdepartementet 2012). RKR består av fem faste medlemmer: regjeringsråden ved Statsministerens kontor, departementsråden i Justis- og beredskapsdepartementet (JD),

departementsråden i Forsvarsdepartementet (FD), departementsråden i HOD og utenriksråden i Utenriksdepartementet (UD) (JD 2010).

(15)

Organisering av sivile aktører på nasjonalt nivå

Sentrale myndigheter

Det faglige ekspertmiljøet

Kommersielle aktører

RKR Regjeringens Kriseråd

Figur 4.1 Sentrale sivile aktører på nasjonalt nivå under askeskykrisen i 2010

Krisestøtteenheten

Det er etablert en krisestøtteenhet (KSE) som skal bidra med ulike støttefunksjoner til RKR og lederdepartementet. Hovedsakelig er støtten av teknisk art som i stor grad dreier seg om sikring av infrastruktur, personell og egne lokaler for krisehåndtering. Enheten arbeider i det daglige med å videreutvikle og vedlikeholde de ressurser som under kriser kan stilles til disposisjon for lederdepartementet. KSE er administrativt og faglig underlagt JD. Enheten har fått tilrettelagte lokaler, tekniske fasiliteter og er døgnkontinuerlig tilgjengelig (Justis- og beredskaps-

departementet 2012).

Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet (LT) ble opprettet som en følge av en omorganiseringsprosess i luftfartssektoren.

I 1997 begynte SD arbeidet med å opprette et eget tilsyn. 1. januar 2000 ble tilsynet skilt ut fra Luftfartsverket. Det nyopprettede LT fikk ansvar for sikkerheten i norsk luftfart,

regelverksutforming og tilsyn i luftfarten (Luftfartstilsynet 2010). LT er underlagt SD og kan styres gjennom instruks fra SD, men det er også et «selvstendig og uavhengig forvaltningsorgan med myndighetsansvar innen norsk sivil luftfart […]» (Luftfartstilsynet sitert i Nilsen 2012).

Avinor

Tre år etter omorganiseringen i luftfartssektoren der LT ble skilt ut, ble Luftfartsverket erstattet av aksjeselskapet Avinor (Avinor 2012). Avinor er et statlig aksjeselskap underlagt SD som drifter de statlige lufthavnene i Norge, inkludert kontrolltårnene. Avinors posisjon er på mange måter unik, og luftfartens betydning er større i Norge enn i de fleste andre land (Avinor Safety Survey 2010). Med ansvar for driften av 46 lufthavner, samt ytelse av flysikringstjenester, skal Avinor, innen en forretningsmessig ramme, ivareta et betydelig samfunnsansvar og en effektiv og sikker drift av virksomheten (Avinor Safety Survey 2010).

(16)

4.1.2 Det faglige ekspertmiljøet

Meteorologisk institutt

Meteorologisk institutt (met.no) er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter som er administrativt underlagt Kunnskapsdepartementet (Meteorologisk institutt 2005). Instituttet står for den offentlige meteorologitjenesten i Norge for både sivile og militære formål.

Norsk institutt for luftforskning

Norsk institutt for luftforskning (NILU) ble opprettet i 1969, som et ledd i den norske

kompetansehevingen på luftforurensingsfeltet (NILU, ingen dato). NILU er en uavhengig stiftelse (NILU, ingen dato). NILUs forskning omfatter klimaendringer, atmosfærens sammensetning, luftkvalitet og miljøgifter (NILU, ingen dato). NILUs arbeidsfelt er å opplyse og gi råd til samfunnet om klimaendringer, forurensning og konsekvensene av dette.

4.1.3 Kommersielle aktører

Norwegian

Flyselskapet Norwegian ble opprettet i 1993 av grunnleggeren Bjørn Kjos. Selskapet er det nest største flyselskapet i Skandinavia og det tredje største lavprisselskapet i Europa (Norwegian 2012).

Scandinavian Airlines og Widerøe

Scandinavian Airlines (SAS)-konsernet ble et skandinavisk selskap på 1950-tallet, og etter hvert ble det et større tradisjonsrikt selskap med bånd til flere mindre flyselskap

(http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp). Widerøe Flyveselskap AS er et av Nordens største regionale flyselskap og har vært en del av SAS-konsernet siden 2002. Widerøe er et heleid datterselskap i SAS-gruppen. SAS Group er det fjerde største flyselskapet i Europa, med over 1000 daglige avganger og rundt 150 destinasjoner (Widerøe 2012).

4.2 Regionale sivile aktører

Fylkesmannen i Finnmark

Ifølge St.meld. nr. 22 (2007–2008) er «Fylkesmannen statens representant på regionalt nivå».

Fylkesmannen har en viktig rolle i å sikre at regelverk og mål som er fastsatt innen samfunnssikkerhet og beredskap blir fulgt opp i fylket og kommunene. Dermed spiller fylkesmannen en viktig rolle i kriser, og Regjeringen har tydeliggjort dette ansvaret og gitt nærmere retningslinjer for fylkesmannens arbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet i kongelig resolusjon av 18. april 2008 (St.meld. nr. 22 (2007–2008)). Fylkesmannen legger til rette for samordning av regionale og kommunale beredskapsplaner og bidrar til at de ulike aktørene er kjent med planverket og hverandre.

Fylkesmannen i Finnmark (FMFI) har som mål å ivareta interessene til innbyggerne i Finnmark.

Fylkesmannens arbeid skal derfor bygge på både faglig kompetanse og innsikt om det å bo i Finnmark (Fylkesmannen i Finnmark 2012). Fylkesberedskapsrådet er Fylkesmannens viktigste samordningsorgan, både i det kriseforebyggende arbeidet og under krisehåndtering.

(17)

Nivåer

Nasjonalt nivå

HDir

Helse Sør-

Øst Helse Vest Helse Midt-

Norge Helse Nord

Nordlands- sykehuset HF

Helgelands- sykehuset HF

Helse Finnmark HF Sykehus-

apotek Nord HF

HOD

Kommune-

helsetjenester Helse Alta

Regionalt nivå (RHF)

Fylkesnivå (HF)

Lokalt nivå

Universitets- sykehuset Nord-Norge HF

Ulike nivåer i helsesektoren

Figur 4.2 Ulike nivåer i helsesektoren

Fylkesmannen skal aktivt benytte rådet til å drøfte beredskapsspørsmål og for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet i fylket. Dette skal bidra til planlegging ut fra et felles kommunisert risiko- og trusselbilde (St.meld. nr. 22 (2007–2008)).

Helse Nord

Helse Nord er et regionalt helseforetak (RHF) som ble stiftet 1. januar 2002. Formålet til Helse Nord RHF er å sørge for at befolkningen i Nord-Norge og på Svalbard får nødvendige helsetjenester (Helse Nord 2012). Helse Nord er underlagt HOD. Helse Nord har en desentralisert sykehusstruktur, noe som gjør at helsepersonell er i nærheten av befolkningen og at en har god kontakt med primærhelsetjenesten (Helse Nord 2012). Figur 4.2 viser de ulike nivåene og organiseringen av aktører i helsesektoren.

Helse Finnmark

Helse Finnmark er et helseforetak (HF) eid av Helse Nord RHF, og har ansvaret for spesialist- helsetjenestetilbudet i Finnmark fylke (Helse Finnmark 2012). Helse Finnmark HF har Hammerfest som administrativ hovedbase hvor også det ene av foretakets to sykehus befinner seg. Ifølge Helse Finnmarks direktør, Hans Petter Fundingsrud, er det «med de avstandene vi har

(18)

i Finnmark, spesielt viktig å ha et nært og forpliktende samarbeid med kommunehelsetjenesten, og Helse Finnmark HF ønsker å være et utstillingsvindu for desentraliserte spesialisthelsetjenester i samarbeid med kommunehelsetjenesten» (Helse Finnmark 2012).

Kommunehelsetjenesten ved Helse Alta

I Finnmark er det 16 kommunehelsetjenester, og vi har valgt Helse Alta som eksempel. I Helse- og omsorgstjenesteloven står det at «Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester» (jfr § 3-1, Lovdata 2012). Dermed er denne helsetjenesten lovpålagt.

4.3 Militære aktører

Forsvarets operative hovedkvarter

Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) har ansvaret for å ivareta norske interesser gjennom planlegging og utførelse av militære operasjoner. De samarbeider med sivile og andre militære aktører (Forsvaret 2012). FOH holder til på Reitan utenfor Bodø. Avdelingen er bemannet døgnet rundt, og har overordnet kommando og kontroll over militære aktiviteter i inn- og utland, for eksempel Kystvakten, Forsvarets bidrag i Redningstjenesten, Forsvarets flybevegelser og grensevakten (Forsvaret 2012).

I St.prp. nr. 42 (2003−2004) er det spesifisert at Forsvarets bistand i fredstidskatastrofer vil utgjøre et supplement til de sivile myndigheters håndtering av fredstidskrisen. Hvis en krise er av en slik karakter at ansvarlig sektor ikke klarer å håndtere krisen på egenhånd, så kan Forsvaret bistå etter formelle anmodninger om alminnelig bistand basert på avklarte ordninger for kostnadsdekning (Forsvarsdepartementet 2007).

5 Krisehåndtering på nasjonalt nivå

Norsk sikkerhets- og beredskapsarbeid i fred er bygget opp rundt tre overordnede prinsipper;

ansvar, nærhet og likhet (St.meld. nr. 37 (2004−2005)). Ansvarsprinsippet innebærer at den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstra- ordinære hendelser på området. Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon en opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon en har under kriser. Nærhetsprinsippet

innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå. Det var flere virksomheter og departementer som ble berørt av askeskykrisen. Dermed var det et behov for en helhetlig og samordnet krisehåndtering. I dette kapittelet besvares forskningsspørsmålet «Hvilken rolle hadde de relevante nasjonale aktørene under askeskykrisen i 2010 og hvordan fungerte samarbeidet?».

5.1 Lederdepartementet og regjeringens kriseråd

Under askeskykrisen trådte en klar krisehåndteringsstruktur på nasjonalt nivå i kraft. Figur 5.1 gir en oversikt over de mest sentrale aktørene i krisehåndteringsstrukturen på nasjonalt nivå og hvilke etater som deltok i RKR.

(19)

19 SD

KSE

Norwegian FOH

JD

NHO luftfart

Sentrale myndigheter Det faglige ekspertmiljøet Kommersielle aktører Militære aktører Lederdepartementet

HOD FD

AD MD SMK NHD FIN

DSB

Avinor LT HDir

Met.no

NILU

SAS

Regjeringens kriseråd

Figur 5.1 Sentrale aktører på nasjonalt nivå under askeskykrisen i 2010. Etatene inne i boksen deltok på møter i RKR.

(20)

20

Aktørkartet viser en tydelig struktur med et lederdepartement, RKR som et strategisk

koordineringsorgan og KSE som bistod med mer teknisk støtte. Hele åtte departementer, SMK og seks andre etater deltok i RKR-møter. Luftfartssektoren ble mest berørt og påvirket av askeskykrisen. Luftfartssektoren ligger under SD, og dermed ble det naturlig ut fra ansvarsprinsippet at SD ble «lederdepartementet». SD fikk ansvar for å koordinere den sentrale håndteringen av aske- skysituasjonen, dvs. samordne krisestyringen på departementsnivå (Regjeringens

pressekonferanse 15. april 2010).

Under askeskykrisen organiserte SD og RKR møte den 15. og 16. april 2010, samt fire ganger i den påfølgende uken (19. april til den 23. april 2010) (Nilsen 2012). KSE støttet leder-

departementet ved å stille lokaler til rådighet for den store samlingen aktører i RKR. RKR-møtene ble organisert i Oslo. Aktørkartet (Figur 5.1) viser at RKR var en viktig arena for samordning og kommunikasjon mellom mange berørte aktører. Mange departementer og etater ble berørt og inkludert i RKR. Under askeskykrisen bestod RKR av de faste medlemmene, se kapittel 4.1.1, samt representanter fra SD, Finansdepartementet (FIN), NHD, Arbeidsdepartementet (AD) og Miljøverndepartementet (MD). Videre var LT, Avinor, met.no og DSB representert på alle møtene i tillegg til at andre aktører slik som HDir deltok ved behov (Nilsen 2012:44).

Antallet berørte aktører i RKR understreker hvor omfattende denne krisen var og betydningen av å sikre god koordinering av tiltak og informasjon til media og publikum. I RKR orienterte alle departementene om status på sine respektive fagfelt. SD orienterte om hvor strenge fly- restriksjonene var og hvilke følger dette kunne få for andre transportmidler. Jernbaneverket og busselskaper merket presset fra askefaste nordmenn som trengte transport. HOD orienterte om hva som var konsekvensene for pasientsikkerhet i områder med stengt luftrom der ambulanse- helikopter stod på bakken. Andre aktører som LT, Avinor og met.no ga informasjon på sine fagfelt. KSE utarbeidet overordnede og sammenfattede situasjonsrapporter fra RKR-møtene og fra departementene. På bakgrunn av disse situasjonsrapportene kunne aktørene danne seg et helhetlig bilde av situasjonen og dermed kunne en på hvert møte bli enig om strategiske opp- følgingspunkter og hvem som skulle gjøre hva (Nilsen 2012:45). KSE distribuerte rapportene til krisemedarbeidere innenfor berørte sektorer slik at en hadde tilgang til oppdatert informasjon (Nilsen 2012). Mye av informasjonen fra RKR-møtene under askeskykrisen er unntatt

offentligheten og er organinterne (jf. Offentleglova § 14) og har derfor ikke vært tilgjengelig for bruk i denne rapporten.

SD sørget for at det ble gitt koordinert informasjon til media og befolkningen. Det ble laget en egen nettside på regjeringen.no som jevnlig oppdaterte informasjonen om askeskyens spredning.

SD arrangerte flere pressekonferanser (15., 16. og 19. april 2010) der andre berørte

departementer, direktorater og tekniske ekspertetater ble invitert til å dele informasjon om sitt fagområde (Regjeringens pressekonferanser 2010).

(21)

Den 19. april 2010 var den offentlige pressekonferansen organisert i regi av Statsministerens kontor (SMK), og Jens Stoltenberg åpnet møtet og sa:

«Jeg synes det var et poeng nå å delta for å simpelthen understreke det alvoret regjeringen og myndighetene håndterer denne saken med […]»

(Regjeringens pressekonferanse 19. april 2010) På viktige møter kunne aktører som var «askefaste» andre steder i Norge eller utlandet delta gjennom telefon- eller videokonferanse. For eksempel, under EUs ministermøte den 19. april satt samferdselsminister Magnhild Meltveit Kleppa askefast i Oslo, men deltok på telefon. Dette var også tilfelle for mange andre askefaste europeiske ministre. Det var under denne telefon-

konferansen man kom frem til et helt nytt luftfartsregime, en mer liberal tre-sonerspolitikk, som endret premissene for håndteringen av askeskykrisen (se kapittel 5.9). Etter det nye

luftfartsregimet ble innført ble det mindre stenging av luftrommet og dermed mindre press fra media.

5.2 Helse- og omsorgsdepartementet

HOD var et annet departement som var spesielt berørt av askeskykrisen. Stans i sivil luftfart fikk konsekvenser for ambulanseflyvninger. Samtidig rådet det usikkerhet om askeskyen ville ha helsemessige konsekvenser på utsatte grupper som barn og astmatikere. Her fikk HOD informasjon fra NILU. Den 15. april ble nasjonale helsemyndigheter og de regionale helseforetakene satt i beredskap (Helse- og omsorgsdepartementet 2010). Helse- og omsorgsminister Strøm-Erichsen uttalte til media den 15. april at:

«Vi skal gjøre alt vi kan for at stans i ambulanseflygninger og eventuell luftforurensning skal få så få konsekvenser som mulig»

(Helse- og omsorgsdepartementet 2010) En viktig oppgave for HOD og helseforetakene var å implementere tiltak for å styrke

akuttberedskapen i distriktene og for å sikre at de som trengte akutt syketransport fikk det. HDir anbefalte overfor Helse- og omsorgsministeren i møter før helgen (17. og 18. april) at Helse- og beredskapsloven ble utløst fredag 16. april 2010. Beredskapsloven inneholder:

«særskilte fullmaktsbestemmelser som kan iverksettes under krig eller når krig truer eller under kriser og katastrofer i fred etter beslutning i statsråd»

(Helsedirektoratet 2012b) HOD utløste for første gang fullmaktene i kgl. res av 16. april 2010 i forbindelse med

vulkanutbruddet på Island. Kgl. Res av 16. april 2010 er:

«Delegering av myndighet til Helsedirektoratet etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 3-1, § 4-1, § 5-1 og § 5-2»

(Lovdata 2010b)

(22)

Videre er det beskrevet at:

«Det ble i statsråd 16. april 2010 vedtatt at fullmaktene i lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap jf. lovens § 3-1, § 4-1, § 5-1 og § 5-2 kommer til anvendelse, jf. lovens § 1-5 nr. 2. Fullmaktene får virkning fra og med 16. april 2010 og gjelder inntil 14 dager. Departementet delegerer ved dette departementets myndighet etter § 3-1, § 4-1, § 5-1 og § 5-2 til Helsedirektoratet. Helsedirektoratet holder departementet orientert om eventuell anvendelse av fullmaktene i

direktoratets daglige situasjonsrapporter til departementet vedrørende vulkanutbruddet på Island»

(Lovdata 2010b) Da HOD utløste fullmakten fikk HDir myndighet og en nasjonal koordinerende rolle. Dette er en landsomfattende koordineringsrolle som FOH mener at HDir bør og skal ha under en slik krise (intervju med FOH 2012). Dette er første gang i historien at denne fullmaktsbestemmelsen i beredskapsloven ble iverksatt (HDir 2012). Siden hele Norge var rammet, valgte departementet å utløse fullmaktsbestemmelsene som et «føre var-tiltak» (HDir 2012b).

HOD er et av de faste medlemmene i RKR og var dermed med på alle RKR-møtene om askeskykrisen. Helse- og omsorgsminister Strøm-Erichsen var også til stede under alle regjeringens pressekonferanser (Regjeringens pressekonferanser 2010).

5.3 Helsedirektoratet

HDir avholdt flere møter i perioden fra 15. april til 22. april 2010 med de regionale helseforetakene og fylkesmennene for å vurdere ytterligere tiltak i kriseberedskapen under askeskykrisen. Det var spesielt de nordlige regionene som var mest påvirket av stengingen av luftrommet.

HOD ga HDir ansvaret som det koordinerende organ for helseberedskapen. I henhold til en egen samarbeidsavtale mellom HDir og Forsvaret er HDir formelt kontaktpunkt mot Forsvaret.

Formelt sett skal alle henvendelser om bistand fra Forsvaret på helsesiden gå gjennom HDir.

HDir hadde en løpende dialog med FOH for å se om det fantes andre løsninger for å få transportert de akutt syke. Forsvaret imøtekom anmodningen fra HDir om beredskapsstøtte.

Kommunikasjonen og samarbeidet fungerte utmerket ifølge stabsoffiseren ved sanitetsseksjonen i FOH (intervju 3. juli 2012).

HDir ble innkalt i RKR ved behov. HDir var også til stede under to pressekonferanser som ble holdt i helgen 17. og 18. april 2010. Avinor og LT var også til stede på pressekonferansene. I tillegg var HDir med på regjeringens pressekonferanser den 16. og 19. april. Helse Nord sendte daglige oppdateringer til HDir, og det kom frem under intervjuet med beredskapssjefen fra Helse Nord at det hadde vært en god løpende dialog med HDir som var raske til å imøtekomme

anmodninger og forespørsler.

(23)

FFI-rapport 2012/01319 23 5.4 Nærings- og handelsdepartementet

NHD deltok også på regjeringens pressekonferanse 19. april 2010 og RKR-møtene. Nærings- og handelsminister Trond Giske innkalte berørte næringsorganisasjoner den 20. april for å diskutere hvilke konsekvenser vulkanutbruddet kunne ha for norsk næringsliv. Giske sa da at:

«Stansen i flytrafikken har allerede hatt konsekvenser for norsk næringsliv og samfunnet generelt, og vil kunne påvirke oss også framover»

(NHD 2010) Ettersom askeskykrisen var relativt kortvarig (14.−22. april og noen dager i mai 2010) hadde askeskyen størst konsekvenser for kommersielle flyselskaper og askefaste passasjerer. En større askesky kunne i verste fall ha fått konsekvenser for jordbruket og kanskje skadet matforsyningen i Norge.

Tirsdag 20. april 2010 møtte NHD Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) luftfart. NHO luftfart representerte interessene til flyselskapene som tapte millioner av norske kroner hver dag luftrommet var stengt. På dette tidspunktet hadde norske flyselskaper hatt seks dager uten inntjening ettersom kundene fikk billettene sine refundert (Langset 2010). Samtidig hadde flyselskapene hatt store utgifter blant annet i form av daglige avgifter som var på 10 millioner norske kroner. NHO luftfart ba om avgiftslette for at de norske flyselskapene økonomisk skulle kunne greie seg gjennom askeskykrisen. På dette tidspunktet visste en ikke hvor lenge krisen kom til å vare (NTB på Hegnaronline 2010).

5.5 Luftfartstilsynet

Under askeskykrisen var LT hovedansvarlig myndighet for luftrommet ettersom de til vanlig har hovedansvaret for sikkerhet, regelverksutforming og tilsyn i luftfarten. Den 15. april stengte LT luftrommet over Norge med forskrift.

Under askeskykrisen var LT medlem i RKR. De holdt felles pressekonferanse med HDir og Avinor den 17. og 18. april 2010, og deltok i panelet på regjeringens pressekonferanse den 19.

april 2010. LT var også med på regjeringen pressekonferanse den 16. april, men da satt de ikke i panelet, men i salen. Avinor satt derimot i panelet under alle regjeringens pressekonferanser.

Dette kan ha vært en av grunnene til at noen av de eksterne aktørene trodde Avinor hadde større myndighet enn det de egentlig hadde.

Mandag den 19. april måtte LT «kaste seg rundt og utarbeide et nytt sett med norske forskrifter, basert på det nye europeiske regelverket» i forbindelse med at regelverket ble endret etter EUs ministermøte (Flygelederen 2010). Tirsdag den 20. april innkalte LT til en hastekonferanse i Avinors lokaler i Bjørvika for å redegjøre for det nye luftfartsregimet.

(24)

5.6 Avinor

Under askeskykrisen ble Avinors kompetanse brakt inn som støtte til myndighetenes beslutningstakere, og Avinor ble en sentral aktør som bidragsyter av data og vurderinger (Avinor Safety Survey 2010). Avinor var en av partene som hadde plass i RKR og deltok på alle regjeringens pressekonferanser. Avinor deltok også på fellespressekonferansene helgen 16. og 17. april 2010.

Sverre Quale som var Avinors konsernsjef, var en tydelig figur i media gjennom hele

askeskyperioden. Avinor videreformidlet og ga mye informasjon til kommersielle aktører som Norwegian, SAS og Widerøe.

5.7 Fagmiljøet

Under krisen spilte fagmiljøene met.no og NILU en aktiv rolle ved å gi informasjon om

spredningen av askeskyen. Direktøren ved met.no var med på alle regjeringens pressekonferanser og alle RKR-møter og viste oppdaterte kart og prognoser over askeskyspredningen. NILU informerte LT, HOD og Avinor. Da det kom et vulkanutbrudd i Eyjafjallajökull var det mellom fem og seks personer ved NILU som hadde spredning av vulkansk aske som arbeidsområde.

Sentrale myndigheter kjente opprinnelig ikke til fagmiljøet på NILU, så instituttet ble ikke rådspurt umiddelbart etter at krisen inntraff (Nilsen 2012:49).

Volcanic Ash Advisory Centre (VAAC) i London, met.no og NILU bruker ulike modeller for å simulere askeskykonsentrasjonen i lufta. Ved å bruke værvarslingsdata samt antakelser om utslippsmengde, høydefordeling av partikler fra utslippet og tapsmekanismer beregner de hvor mye aske det kan være på ulike steder og hvordan askeskyen sannsynligvis kommer til å spre seg videre (Nilsen 2012). De tre aktørene fikk sin informasjon fra ulike kilder. I simuleringene av askeskyens bevegelser var det mange ukjente variabler. Et eksempel på en ukjent variabel var hvor mye aske som faktisk strømmet ut i luften og hvor høyt denne asken ville stige (Nilsen 2012). En ytterligere teknisk utfordring var at Eyjafjallajökull var dekket av is. Ifølge DSB er kombinasjonen av smeltevann i kraterområdet og magma noe som kan føre til voldsomme eksplosjoner og meget høy askeproduksjon (DSB 2010).

VAAC, met.no og NILU bruker noe varierende antakelser og modeller og ender derfor opp med noe ulike resultat for askekonsentrasjoner, noe som kan gjøre det mer utfordrende for

beslutningstakerne (Nilsen 2012). Dette er en generell utfordring ved bruk av ekspertmiljøer for et problem der mange parametere er ukjent og man ønsker prognoser for hva som kan skje i fremtiden. Det vil alltid være noe divergerende syn basert på de antakelser og modeller ekspert- miljøene bruker i sine analyser. Selv om dette kan være en utfordring for beslutningstakere, anbefales det å benytte de ekspertmiljøene som er tilgjengelig, da man på den måten får et mer komplett bilde av kompleksiteten i problemstillingen og usikkerheten knyttet til ulike prognoser.

Det er selvfølgelig en fordel dersom ekspertmiljøene kan enes om felles anbefalinger overfor myndighetene.

(25)

FFI-rapport 2012/01319 25 5.8 Kommersielle interesser

Det er flere som hevder at det var de kommersielle interessene som ble mest skadet under askeskykrisen. Flyselskapene hadde askefaste passasjerer i ulike deler av verden som krevde refusjon av billetter og å få dekket kostnader i forbindelse med hotell og mat mens de ventet på nye flyavganger eller alternativ transport (Langset 2010). Knut Skaar, flysikringsdirektør i Avinor, ytret følgende i etterkant av askeskykrisen:

«Jeg tenkte på flyselskapene som en bokser som endelig har kommet seg opp i knestående og så blir slått rett ned igjen»

(AvinorPuls 2010) Med andre ord, bookingen og flyvingen hadde akkurat begynte å ta seg opp etter finanskrisen og så plutselig får en beskjed om at hele luftrommet stenges på grunn av en askesky. SAS sin informasjonssjef sa i etterkant at de gjerne ville hatt mer presise målinger fra VAAC, men utover det er det «vanskelig for oss å sette fingeren på noe som var feil […] Vi støttet myndighetenes håndtering av situasjonen hele veien». SAS understreket også at prinsippet i luftfarten er at «hvis man ikke vet, så opererer man ikke» (AvinorPuls 2010).

Norwegians leder, Bjørn Kjos, var en av de mest kritiske aktørene når det gjaldt myndighetenes håndtering av askeskykrisen. Kjos mente at stengingen av luftrommet var en overreaksjon. Han var ikke alene om denne kritikken. Brian Flynn fra Eurocontrol hevdet at retningslinjene som ble utarbeidet av International Civil Aviation Organization (ICAO) ble tolket forskjellig i ulike deler av verden, og at det ble «tolket noe strengere i Europa enn i USA når det gjelder ansvaret til flygere og flykontrolletater» (Brander 2010). Norwegian tapte mellom 9 og 10 millioner kroner hver dag under flyforbudet (Brander 2010). I etterkant av askeskykrisen var det møter mellom flyselskapene og departementene (både med SD og NHD) der Norwegian og andre representanter i flynæringen ba om lettelser av regjeringen i «avgiftene relatert til flygningene i det aktuelle tidsrommet» (AvinorPuls 2010).

5.9 Utfordringer for luftfartsaktørene

De mest berørte aktørene på nasjonalt nivå var LT og Avinor. Dette kapitelet drøfter forsknings- spørsmålet «Hva var utfordringene til de spesielt berørte aktørene på nasjonalt nivå, og hvordan var forholdet mellom de berørte aktørene under krisen?». Problematiske aspekter ved Avinor og LTs håndtering av askeskykrisen er påpekt gjennom media, Norsk flygerforbund (NF) og de kommersielle aktørene.

Avinor og LT hadde en tydelig rolle i media, og den 15. april 2010 var det over 796 artikler som omtalte Avinor og askeskyen. Dette illustrer den enorme medieinteressen rundt askeskyhendelsen (AvinorPuls 2010). For å lese mer om Avinor sin krisehåndtering fra dag til dag under askesky- skrisen vises det til AvinorPuls 2010.

(26)

5.9.1 Rollefordeling mellom tjenesteyter og myndighet

Et problem som oppstod var at Avinor av mange feilaktig ble tillagt «myndighet» for stengning av luftrommet. NF reagerte på en tilsynelatende rolleblanding mellom LT og Avinor. NF mente at

«Avinor, som egentlig er en tjenesteyter, ble behandlet som en myndighet» (Nilsen 2012). Ifølge Nilsen (2012) var det media som ikke greide å formidle Avinors og LTs ulike roller til publikum.

Både Avinor og LT deltok i RKR. LT og Avinor hadde begge en rolle for kontroll med luftrommet, men på ulike måter. Avinor er ansvarlig for drift av de statlige lufthavnene, samt kontrolltårnene og styrte basert på nullrater. Dette betydde at de sluttet med operativ service på sine flyplasser. LT hadde ansvar for å iverksette gjeldende forskrift, som i denne situasjonen bestod i å stenge det generelle luftrommet over Norge. Avinor hadde ansvar for det rent praktiske i begynnelsen av askeskykrisen. I praksis var det dermed Avinor som først «stengte» luftrommet den 14. april klokken 20.00 ved å slutte å yte service. LT etablerte et restriksjonsområde i norsk luftrom på ettermiddagen den 15. april. Avinor fulgte FN-organisasjonen ICAOs retningslinjer om aske i luftrommet. Retningslinjene og de detaljerte prosedyrene fra ICAO er samlet i

dokumentet ”Volcanic ash contingency plan – Eur and Nat regions” (ICAO 2010). Denne planen er rettet mot de operative aktørene og tjenesteyteren, Avinor, og beskrev en svært klar prosedyre når det gjaldt aske i luftrommet, nemlig «AVOID, AVOID, AVOID». Retningslinjene fra ICAO ble fulgt av Avinor til punkt og prikke, og Avinor var først i Europa til å stenge luftrommet på grunn av Eyjafjallajökulls utbrudd (Flygelederen 2010).

I regjeringens pressekonferanser den 15. og 16. april svarte Avinors konsernsjef på mange spørsmål knyttet til askeskyen og satt i panelet med statsråder og eksperter. Således var det spesielt at LT, som faktisk er en myndighet på dette feltet, satt i salen. Ved at Avinor spilte en så fremtredende rolle og var så tydelig i media, ble det oppfattet av det bredere publikum at Avinor hadde større myndighet enn det organisasjonen egentlig hadde, og at den var ansvarlig for stengingen av luftrommet.

Mellom Avinor, LT, SD og store deler av bransjen var rollene likevel tydelige, og de endret seg ikke da LT tok over kontrollen ved å stenge luftrommet med forskrift. Avinor og LT hadde en strategi om å gå ut i media med det de selv hadde ansvar for (Nilsen 2012). En lærdom må være at både LT og Avinor vurderer hvordan de fremstiller sine ansvarsområder og gir informasjon til media. En kan alltid peke på at media og det bredere publikum misforstod, men det er tross alt LT og Avinor sin rolle å kunne kommunisere tydelig til publikum om hvem som er myndighet og hvem som er tjenesteyter.

(27)

FFI-rapport 2012/01319 27 5.9.2 Paradigmeskiftet i krisehåndteringen

Et annet aspekt som NF påpekte var paradigmeskiftet i håndteringen av askeskyen som skjedde den 19. april. Fra 14. april til 19. april opererte en med to soner; å fly eller ikke fly. Under et ministermøte med EUs og berørte lands transportministre ble man enige om en tre-deling av luftrommet. Berørt luftrom ble kategorisert i følgende tre soner;

1) Betydelig mengde gjenværende aske, fremdeles farlig og stengt luftrom (rød sone).

2) Gjenværende aske, fly på egen risiko (gul sone).

3) Askefritt, fritt frem (grønn sone) (Flygelederen 2010).

Det var Eurocontrol som anbefalte på det sterkeste det nye regimet til EUs transportministre.

Denne helomvendingen i Europas måte å håndtere flytrafikk og vulkansk aske på fikk NF til å omtale beslutningen som «ansvarsfraskrivelse fra myndighetenes side» og NF var kritisk til muligheten for at «enkelte aktører i Europa kan finne på å presse pilotene» til å fly i gul sone (Flygelederen 2010). En kunne ha trodd at endringene skyldtes kommersielt press for en mer

«liberal» luftfartspolitikk, men LT avviste kategorisk at kommersielle hensyn lå bak. Direktør ved operativ avdeling i LT, Einar Schjølberg, pekte på en del andre årsaker som var avgjørende for endringen:

«Jeg er enig i at vi i fremtiden kan komme til to soner; én fly og én ikke-fly, men nåværende løsning er langt fra ansvarsfraskrivelse. Slike påstander vil jeg sterkt imøtegå. Vi fraskriver oss aldri ansvar […]»

(Flygelederen 2010).

5.9.3 Den internasjonale dimensjonen

Det er viktig å trekke frem den internasjonale dimensjonen, nemlig at beredskapsplanene som Avinor fulgte var ICAOs retningslinjer. Avinor var de første som stengte luftrommet 14. april kl.

20.00. På dette tidspunktet visste ikke Avinor om de andre europeiske landene kom til å følge etter. Dermed var det en lettelse da Skottland, Sverige og Finland begynte å regulere deler av luftrommet utover natten 14.–15. april (Flygelederen 2010).

Når det gjaldt endringen i det eksisterende luftfartsregimet så var det Eurocontrol, som etter hektisk telefon- og møtevirksomhet blant europeiske aktører, skisserte tre alternativer som skulle være løsningen på askeskykrisen under ministermøtet den 19. april. Eurocontrol er en mellom- statlig organisasjon som fremmer sikker flytrafikk i Europa. Det første alternativet var nærmest å kopiere USA sin tilnærming til aske i luftrom ved å stenge av en viss radius rundt vulkanen, for deretter å la flyselskapene fly på eget ansvar. Den andre var ytterligere harmonisering av det eksisterende regimet, og det tredje alternativet var tre-sonersløsningen som er beskrevet ovenfor (Flygelederen 2010). Eurocontrol kom med en anbefaling om å velge alternativ 3. Ifølge Nilsen (2012) oppfattet aktørene som deltok på telefonkonferansen at det var en «sterk anbefaling».

(28)

En viktig oppgave under askeskykrisen var å kunne håndtere krisen likt. Det var nettopp mangel på harmonisering mellom Europas ulike luftfartsmyndigheter som skapte frustrasjon hos de kommersielle aktørene som Norwegian og SAS. Etter ministermøtet den 19. april 2010 var Norge først ut med sin forskrift, deretter fulgte Danmark lynraskt, mens Sverige holdt igjen. Deres Aeronautical Information Circular (AIC) med forskriften kom ikke før to døgn senere

(Flygelederen 2010). Dermed hadde dette en uheldig konkurransevridende effekt som gikk utover norske kommersielle aktører.

5.10 Erfaringer knyttet til nasjonal krisehåndtering

Avinor høstet mye ros for hvordan de håndterte askeskykrisen, og Jens Stoltenberg takket Avinor for «solid og profesjonell håndtering av askekrisen» (AvinorPuls 2010). Selv om Avinor kom bra ut av krisen, så går det frem av Avinors eget magasin at krisen kom ganske så uventet. Aldri før har hele det norske luftrommet vært stengt. Videre påpekes det at ingen hadde sett det nødvendig å forske på et slikt scenario (AvinorPuls 2010). Norske og europeiske myndigheter var derfor relativt uforberedt på krisen.

Luftfartsaktørene SD, LT og Avinor kom stort sett godt ut av krisen. De lyktes med informasjonen til og kommunikasjon med andre myndigheter, private aktører, media og publikum. Det største usikkerhetsmomentet var knyttet til målinger og prognoser for askespredning i luften og hvor farlig dette egentlig var for flyene. Her var det i flere land i Europa, inkludert i Norge ved Norwegians direktør Kjos, kritiske røster til nødvendigheten av å stenge luftrommet. Myndighetene valgte først en føre-var-linje med en meget restriktiv linje med stengning av luftrommet. Dette ble senere omgjort etter forhandlinger på europeisk ministernivå.

Denne type endringer i regelverket kan i en krise raskt skape usikkerhet og skepsis hos publikum:

Hvorfor er det plutselig trygt å fly nå til tross for noe aske i luften, men ikke tidligere? Det skjedde imidlertid ikke, noe som sannsynligvis skyldes god kommunikasjon med publikum om bakgrunnen for innføring av nytt regime, at nytt regime er trygt og at publikum generelt har stor tillitt til luftfartsmyndigheter og flyselskapene.

Ut fra den informasjon som er offentlig tilgjengelig synes det som om myndighetene var tidlig ute med å etablere en sentral kriseledelse i de enkelte etater og en klar struktur for samordning på sentralt nasjonalt nivå. Dermed etablerte man raskt RKR med SD som lederdepartement. Hele åtte departementer, SMK samt seks andre etater deltok i RKR-møter, noe som illustrerer kompleksiteten i krisen. Dette bidro til at de sentrale myndighetenes krisehåndtering fremsto enhetlig, godt fundert og at informasjonen fra departementene ble godt koordinert.

HOD og helseberedskapen i Nord-Norge ble særlig berørt av krisen, da stans i sivil luftfart fikk konsekvenser for ambulanseflyvninger. Krisen var preget av stor usikkerhet med tanke på omfang og varighet. Derfor sørget HOD og HDir for at helseberedskapen i Nord-Norge ble styrket både ved forsterkning fra helseforetak i Sør-Norge, og ved bruk av militære ressurser (se kapittel 6).