Endelig rapport etter tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

(1)

Postadresse: Kontoradresse: Telefon Statens hus: Telefaks: Org.nr.: 974 761 645 Postboks 4034 Parkgt 36

---

Løten kommune Pb 113

2341 Løten

Vår dato Vår referanse 30.09.2015 2015/2291

Saksbehandler, innvalgstelefon Arkivnr. Deres referanse

Stine Peterson, 62 55 14 25 610

Endelig rapport etter tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Fylkesmannen i Hedmark har i 2015 gjennomført tilsyn med Løten kommune som barnehagemyndighet.

Fylkesmannen har utferdiget sin endelige tilsynsrapport. Denne ligger vedlagt. Det er ikke funnet lovbrudd i tilsynet og derfor heller ikke fattet vedtak som krever forhåndsvarsel etter

forvaltningsloven.

Vi takker for godt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes ut uten signatur.

Anne Cathrine Holth e.f. Stine Peterson

utdanningsdirektør rådgiver

(2)

ENDELIG

TILSYNSRAPPORT

Kommunen som barnehagemyndighet

Løten kommune

(3)

Innholdsfortegnelse

1 Innledning...4

2 Om tilsynet med Løten kommune...4

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet...4

2.2 Tema for tilsyn...4

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet...4

3. Kommunen som barnehagemyndighet...5

3.1 Organisering av barnehagemyndigheten i kommunen...5

3.1.1 Rettslig krav...5

3.1.2 Fylkesmannens undersøkelser...5

3.1.3 Fylkesmannens vurderinger...6

3.2 Kommunens virkemiddelbruk – overordnede krav...6

3.2.4 Fylkesmannens konklusjon ...7

3.4 Kommunens bruk av reaksjoner...7

3.4.4 Fylkesmannens konklusjon ...8

(4)

1 Innledning

Fylkesmannen har i 2015 gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet i Løten kommune.

Fylkesmannen har ikke avdekket ulovlige forhold. Denne rapporten er derfor siste og endelige rapport i tilsynet.

2 Om tilsynet med Løten kommune

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b.

Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsyn

Kommunen som barnehagemyndighet.

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8. Kommunens ansvar for å føre tilsyn med barnehagene i kommunen er hjemlet i § 16.

Overordnet mål for tilsynet er å sikre kvalitet i barnehagesektoren. Målet er at tilsynet skal føre til en styrking av kommunens barnehagemyndighet og tilsynspraksis. Tilsynet undersøker barnehagemyndighetens praksis og pålegger endring av eventuell lovstridige forhold.

Kommunen skal gjennom godkjenning, aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene drives i tråd med kravene i barnehageloven med tilhørende forskrifter. God ivaretagelse av

myndighetsoppgavene er en sikkerhet for kvalitet i tilbudet for det enkelte barn.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Løten kommune ble åpnet i brev av 26.3.2015. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.

Følgende dokumenter legges til grunn for tilsynet:

 Organisasjonskart.

 Politisk delegeringsreglement.

 Administrativt delegeringsreglement.

 Tilsynsplan

 Kopi av gjennomførte tilsyn 2013-2014 med oppfølging og retting av eventuelle avvik

 Kommunens redegjørelse for prosedyrer/rutiner for hvordan barnehagemyndigheten ivaretar sitt veiledningsansvar og hvordan myndigheten påser at barnehagene drives i tråd med barnehageloven.

 Retningslinjer for ikke-kommunale barnehager i Løten.

(5)

 Forslag til Plan for barnehageopptaket 2015-2016

 Styrernettverk – en beskrivelse.

Det ble gjennomført stedlig tilsyn 26.5.15 med intervjuer av

 Kommunalsjef for oppvekst Vera Bergersen

 Styrer i Skogly barnehage Eva Brenne

 Rådgiver Anne-Gry Villumstad

 Rådgiver Anne-Randi Bjørklund

 Stabsjef Tore Edvardsen

Rådmannen møtte til åpningsmøte og lunsj, men ikke intervju.

3. Kommunen som barnehagemyndighet

I det følgende redegjør vi for de funn som er gjort i våre undersøkelser, samt Fylkesmannens vurderinger knyttet til de ulike temaene. Tilsynet dekker kun temaområdene og er ikke en fullstendig oversikt over barnehageområdet i kommunen. Det er særlig de forhold som gir grunnlag for et mulig pålegg som kommer fram her, slik at de områder hvor kommunen oppfyller lovkravene ikke i samme grad blir kommentert.

3.1 Organisering av barnehagemyndigheten i kommunen 3.1.1 Rettslig krav

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8 (1), første setning. Kommunestyret bestemmer hvilket organ myndighetsoppgavene skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar oppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging.

Det er et overordnet krav at organiseringen gjør kommunen i stand til å ivareta sine oppgaver som barnehagemyndighet og – eier.

3.1.2 Fylkesmannens undersøkelser

Fylkesmannen har fått følgende bilde av organiseringen på barnehageområdet:

- Kommunalsjef for oppvekst har ansvar for eieroppgavene. Hun driver veiledning innen det pedagogiske innholdet i barnehagene. I tillegg deltar hun på tilsyn i de private barnehagene. Hun har også ansvar for saksbehandling av vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven

§ 5-7.

- Stabsjef har ansvaret for myndighetsoppgavene ut over det som er tillagt Kommunalsjef for oppvekst. I det daglige utføres dette arbeidet av rådgiver i stab. Oppgavene er

tilskuddsberegning, opptak, tilsyn i kommunale og ikke-kommunale barnehager samt veiledning om regelverk og praktiske forhold. Myndighet til å gi pålegg om retting og stenging er delegert til Stabssjefen.

- Rådgiver i administrasjonen/hos rådmannen deltar på tilsyn i de kommunale barnehagene.

- Rådmannen har det øverste ansvaret.

Det er Fylkesmannens inntrykk at ledelsen har stor tillit til de ansatte på området. Styrer i privat barnehage uttrykte i intervju at hun opplevde at hun kunne henvende seg til de fleste ledd i kommunen vedrørende sine spørsmål og få god hjelp.

Det anslås at ca 0,6-0,8 årsverk benyttes på myndighetsoppgaver i løpet av året. Fylkesmannen er klar over at dette er et vanskelig spørsmål for alle kommuner der de ansatte deler sin arbeidstid mellom ulike fagfelt og bruker svaret deretter.

(6)

Etter det Fylkesmannen kan se følger arbeidsfordelingen og utøvelsen av myndighet det som er fastslått i kommunens delegeringer.

Løten kommune har i følge årsmeldingene 2014 3 private og 5 kommunale barnehager.

3.1.3 Fylkesmannens vurderinger

Det er Fylkesmannens inntrykk at fordelingen av arbeidsoppgavene på barnehageområdet er godt kjent blant de kommunalt ansatte. Det er også Fylkesmannens inntrykk at, selv om fordelingen ikke nødvendigvis er like godt kjent blant de som trenger/ønsker veiledning, så vil disse likevel få den veiledning de etterspør. Arbeidsfordelingen ser ut til å bli fulgt i praksis og fungerer tilfredsstillende. Særlig er det positivt at kommunen har valgt å skille myndighets- og eieroppgaver tydelig. At tilsynsoppgavene er spredt utover i organisasjonen har en saklig og god begrunnelse i at en rådgiver er forelder i en av de private barnehagene. Kommunen skal

berømmes for å ha sett habilitetsutfordringen og håndtert denne på en ryddig måte.

3.1.4 Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannen har ikke avdekket noen lovbrudd knyttet til kommunens organisering av barnehagemyndigheten.

3.2 Kommunens virkemiddelbruk – overordnede krav 3.2.1 Rettslig krav

Kommunen skal påse at barnehagene driver i samsvar med gjeldende regelverk, jf. bhgl. § 8 (1).

Plikten til å påse regelverksetterlevelse strekker seg ut over den rene kontrollfunksjon.

Kommunen skal velge de virkemidler som er hensiktsmessige i sin kommune, men plikter i alle tilfeller å drive veiledning. At kommunen plikter å påse regelverksetterlevelse innebærer at kommunen må ha god kjennskap til barnehagene for å foreta en vurdering av behovet for veiledning (den aktive veiledningsplikten), kunne drive god veiledning på eget eller barnehagens initiativ og for å kunne fange opp behovet for tilsyn eller andre korrigerende tiltak der det foreligger mistanke om regelbrudd. Det foreligger ingen plikt til å gjennomføre tilsyn, med mindre tilsyn anses å være den eneste hensiktsmessige metoden for å avdekke regelbrudd. Det kreves imidlertid at kommunen har foretatt en vurdering av om det er behov for tilsyn eller andre tiltak. For å fremme regelverksetterlevelse kreves det også at kommunen legger en viss grad av vurdering til grunn ved valg av tilsyns- og veiledningstema.

Deler av kontrolloppgaven bør ivaretas ved at kommunen i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet har faste kontrollpunkter, f.eks. gjennomgang av årsplaner og årsmeldinger.

Særlig om kompetanse

Når det gjelder tilsyn har Kunnskapsdepartementet sagt følgende i sin veileder:

«Kommunens tilsyn med barnehager omfatter ulike tema ut fra krav stilt i lov og forskrifter.

Dette kan gjelde både rammevilkår og barnehagens innhold og kvalitet. Med tanke på at tilsynet skal omfatte innhold og kvalitet er det nødvendig at kommuner har tilstrekkelig med

barnehagefaglig kompetanse til å oppfylle sine forpliktelser etter barnehageloven. I tillegg kan tilsynet, ut fra tema, knytte til seg annen aktuell faglig kompetanse. Eksempler på slik

kompetanse kan være jurist, økonom, helsesøster mv. Kommunene kan eventuelt oppfylle dette gjennom interkommunalt samarbeid.

Tilsyn i den enkelte barnehage bør gjennomføres av minst to personer – dette for å styrke faglige vurderinger, samt sikre tilsynets legitimitet overfor barnehageeier.»

(7)

Det som blir sagt av Departementet her kan i stor grad videreføres til andre oppgaver

barnehagemyndigheten utfører, særlig veiledning. Det er en selvsagt forutsetning at den som driver veiledning har kunnskap om det felt det veiledes om.

Kommunen driver veiledning både som barnehageeier og -myndighet. Veiledningen skjer både på initiativ fra kommunen og barnehagene. Den aktive veiledningen er systematisk og

kommunen vurderer behovet før den velger tema. Det gis veiledning til både kommunale og private barnehager gjennom styrermøter. Det er lagt opp til noe flere styrermøter for de kommunale enn for de private barnehagene. Kommunen gjennomgår årsmeldinger og

årsplaner. Kommunen har gjort tilgjengelig ajourførte oversikter og systemer som gir de private barnehagene god innsikt i sine rettigheter til tilskudd.

Fylkesmannen har merket seg at blant de personer som utfører arbeid som

barnehagemyndighet ikke finnes noen med formell barnehagefaglig kompetanse. Kommunen har heller ikke sikret seg slik kompetanse gjennom interkommunalt samarbeid eller på andre måter. Det finnes imidlertid formell pedagogisk utdanning og erfaring på skolenivå blant to av de ansatte som jobber med barnehagefeltet. Rådgiver Anne-Randi Bjørklund har tidligere vært rektor for et oppvekstsenter som omfattet både skole og barnehage.

Løten kommune framstår som en kommune med god oversikt over barnehagene innenfor sitt myndighetsområde. Arbeidet med myndighetsoppgavene framstår strukturert og forutsigbart.

Det er kort vei mellom barnehagene og kommunen når det er behov for veiledning og det finnes flere faste treffpunkter. Selv om det er forskjell på hvordan kommunale og ikke-kommunale barnehager veiledes kan dette ikke sies å være annet enn det som ligger innenfor en naturlig følge av ulike eierforhold.

Som nevnt har Fylkesmannen observert at det formelt sett ikke foreligger barnehagefaglig kompetanse i kommunens administrasjon. Det faktum at det foreligger skolefaglig kompetanse vil ikke automatisk erstatte barnehagefaglig kompetanse. Anne-Randi Bjørklunds erfaring som leder for oppvekstsenter er nyttig, men hennes arbeidsoppgaver er i hovedsak ikke knyttet til barnehage. Fylkesmannen har kjennskap til lignende situasjoner i andre kommuner, men kommunen har da gjerne avhjulpet den manglende kompetansen ved interkommunalt

samarbeid eller på andre måter. Å benytte seg av de ressursene som gjerne finnes blant styrere i kommunen er et nærliggende tiltak.

Fylkesmannen ser at dette kan være problematisk, men det er ikke slik at manglende

formalkompetanse i seg selv er et lovbrudd. Fylkesmannen har ikke avdekket andre forhold som skulle tilsi at kommunen ikke oppfyller sine plikter som barnehagemyndighet på tross av denne manglende kompetansen.

Fylkesmannen konkluderer med at kommunen oppfyller sin plikt til å påse regelverksetterlevelse i de kommunale og ikke-kommunale barnehagene, jf. bhgl. § 8 (1).

3.4 Kommunens bruk av reaksjoner 3.4.1 Rettslig krav

Kommunen skal i de tilfeller hvor det er konstatert lovbrudd benytte de reaksjonsformer som er lovhjemlet for det aktuelle lovbruddet. Det foreligger en rekke krav til bruk av slike reaksjoner.

Dette avsnittet gjennomgår de mest sentrale kravene til kommunens saksbehandling. Disse

(8)

kravene er i alle hovedsak å finne i forvaltningsloven § 16 og kap. V samt ulovfestede prinsipper i forvaltningsretten.

For det første må det foreligge et lovbrudd. Kommunen plikter å gjøre nødvendige

undersøkelser og å konkludere basert på de fakta som foreligger, uten å ta utenforliggende hensyn eller på andre måter opptre på en måte som svekker tilliten til det offentliges saksbehandling.

Kommunen plikter å sende forhåndsvarsel om pålegg om retting og/eller stenging, jf. fvl. § 16.

Et pålegg om retting eller stenging bør gis skriftlig og skal inneholde følgende:

a) Det rettslige grunnlaget for pålegget b) Det faktiske grunnlaget for pålegget

c) Kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav d) Klageadgang

e) Klagefrist f) Klageinstans

g) Fremgangsmåte ved klage

h) Opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter

i) Opplysning om mulighet for å be om utsatt iverksetting av vedtaket

Fylkesmannen har gjennomgått flere rapporter etter kommunens tilsyn med barnehager. I to av tilsynene ble det avdekket brudd på reglene for politiattest (Ryli bhg. og Ådalsbruk bhg, tilsyn 2014). Kommunen fattet vedtak som følge av lovbruddet. Vedtakene ble gitt i tilsynsrapporten og er tilnærmet likelydende. Fylkesmannen har registrert følgende mangel ved disse vedtakene:

1. Det er ikke gitt opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter.

2. Det er ikke gitt opplysninger om adgangen til å be om utsatt iverksetting.

I tillegg kan man stille spørsmålstegn ved om det er gitt forhåndsvarsel i saken, men det kan antas at forhåndsvarsel ikke var nødvendig, jf. fvl. § 16 (3), bokstav c), all den tid vedtaket var resultatet av et tilsyn hvor parten har fått anledning til å uttale seg og trolig er gjort kjent med forholdet.

Ut over de påpekte avvikene fra forvaltningslovens regler for vedtak kan ikke Fylkesmannen se at Løten kommune bryter regelverket i forbindelse med bruk av reaksjoner. De enkeltstående bruddene er av en slik karakter at det i de fleste klagesaker ikke ville blitt tillagt vekt, da feilen ikke får betydning for utfallet av saken/innholdet i vedtaket, jf. fvl. § 41.

På bakgrunn av forrige avsnitts drøftelse velger Fylkesmannen å ikke tillegge feilen slik vekt at det benyttes noen reaksjonsform overfor Løten kommune. Kommunen anbefales å korrigere sine maler for vedtak slik at også innsynsretten og retten til utsatt iverksetting blir en del av vedtaket.