Om privatisering og grensene for offentlig ansvar

Om privatisering og grensene for offentlig ansvar

i , I • ~ I

I .

FAFO

I I ;

l

Hanne Bogen/Ove Langeland (redJ

OFFENTLIG

eller PRIVAT ^?

o ~

.... ..,

- t Z

.... -

G'

CD CD ..

-a ~

:: -- _{- I}

.. ^~

Spørsmålet om privati- sering av offentlige vel- ferdsytelser har vakt sterk debatt i en rekke politiske og samfunns- vitenskapelige miljøer, Privatisering har stilt såvel velferdsstatens forsvarere som kritikere overfor utfordringer av økonomisk politisk og sosial art.

FAFO-rapport nr. 078 ISBN 82-7422-012-9

ISSN 0801-6143

FFENTLIG

eller PRIVAT ?

Boken er en artikkelsamling hvor noen av artik- lene dreier seg om organisering av velferds- staten generelt. mens andre tar for seg utform- ingen av konkrete velferdstiltak,

Følgende temaer står sentralt:

O Hva er drivkreftene bak privatisering?

O Hvem tjener/hvem taper på privatisering?

O Er privat drift mer effektiv enn offentlig drift?

O Hvor er markedsløsninger mulige?

O Hvilke oppgaver skal det offentlige ta seg av?

O Kan offentlig sektor bli bedre og hvordan?

Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumenfasjon Fossvn. 19,0551 Oslo 5, flf. 02/390000

Hanne Bogen og Ove Langeland (red.)·

OFFENTLIG ELLER PRIVAT?

Om privatisering og grensen for offentlig ansvar

I

FAFO-RAPPORT NR. 078

--Il

© Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1988

ISBN 82-7422-012-9 ISSN 0801-6143

Det

ikke kopieres fra denne boka ut over det som er tillatt etter bestemmelsene i «Lov om opphavsrett til åndsverk», «Lov om rett til fotografi» og

mellom staten og rettighetshavernes organisasjoner om kopiering av opphavsrettslig beskyttet verk i undervisningsvirksom- het». Brudd

disse bestemmelsene vil bli anmeldt.

Omslag: Karl Rikard Nygaard

Trykk: Loho Grafisk as

Innhold

INTRODUKSJON. Av Hanne Bogen og Ove Langeland... 5 FINANSIERINGSPROBLEMER SOM PRIVATISERINGSARGUMENT.

Av Kåre H a g e n . . . 16 PRIVATISERING - ØKONOMISKE OG TEKNISKE

FORUTSETNINGER. Av Tore Hansen... 50 FORHANDLINGSØKONOMIEN, DRIVKRAFT I

PRIVATISERINGSPROSESSEN? DET OFFENTLIGE SOM ARBEIDSGIVER; EN SAMMENLIGNING MELLOM PRIVAT OG

OFFENTLIG VIRKSOMHET. Av Else Kielland... 87 ALLIANCER OG KONFLIKTER I FORBINDELSE MED

PRIVATISERING. Av Ole P. Kristensen... 111 OFFENTLIG-SEKTORKLASSEN. I STØPESKJEEN MELLOM DE

PRIVATE OG KOLLEKTIVE VERDIER.

Av William M. L a f f e r t y . . . 139 ORGANISATION AV VALFARDSTJANSTER - EN DISKUSSION OM

BEHOV, EFTERFRÅGAN OCH HORSAMHET. Av Casten von

O t t e r . . . 169 PRIVATISERING I BARNEHAGEPOLITIKKEN: ET HISTORISK

OG KOMPARATIVT PERSPEKTIV. Av Vibeke Erichsen... 196 VELFERDSPOLITIKKEN UNDER THATCHER - IDEALER OG

REALITETER. Av Dag Leonardsen ...•.•••••.._~.. 224 STATLIG FORNYELSE. Av Stein Reegård •.•.•...• , . . . 267 SYSTEMPROVOKATIONER ELLER RATIONELLA LOSNINGAR - OM

OLIKA AKTORERS SYN PÅ PRIVATISERING I DEN KOMMUNALA

MILJON. Av Torgny Sk61dborg... 275 OFFENTLIG SEKTOR OG TEKNOLOGISK FORNYELSE.

Av Arne Pape... . . • . • • . . • • . . • • . . • . . • . . • 290 JAKTEN PÅ DET "PRIVATE". SPENNINGEN MELLOM PRIVAT

OG OFFENTLIG STYRING I PENSJONSSEKTOREN. Av Einar

Øverbye . • • • • • • • • • . • • • . . • . . • • • . . . . • . • . • • • • • • • . • . . • . • 311 NÅR MARKEDET sLÅR TILBAKE. ARBEIDSMARKEDSPENSJON OG

VELFERDSSTAT I NORGE. Av Jon M. Hippe og Axel W.

Pedersen. • . . . • . • . • . . . • . • • • • • • • • • • • . • • • . . . . 345 OM FORFATTERNE... . . • • • • • • . • • • • • • . . • . . . . • 376

.Introduksjon

Hanne

Bogen & Ove Langeland

Den politiske debatten i Norge har de siste årene fått en tilvekst i sitt vokabular: Privatisering. I et land der of- fentlig regulering har vært et honnørord, vekker begrepet privatisering raskt sterke politiske reaksjoner. Ikke det at begrepet i seg selv er nytt, men i norsk sammenheng har det ikke tidligere vunnet særlig politisk gjenklang og heller ikke virket provoserende på den politiske opinionen.

Hvorfor er så privatisering satt på den politiske dags- ordenen? Antakelig er det mange faktorer som har spilt inn, men en utløsende faktor bør trekkes frem: Høyrebølgen, som i Norge slo inn i siste halvdel av 1970-årene og som toppet seg under den borgerlige regjeringsperioden 1981-86.

Under denne regjeringsperioden ble privatisering lansert som en kampsak for de borgerlige partiene, delvis som uttrykk for et behov for å markere konsekvent borgerlig politikk, delvis ut fra en tro på at tiden nå var moden for et oppgjør med de politiske tradisjoner som i mer enn en mannsalder har preget norsk samfunnsutvikling. Høyrebølgen rommer en kritikk av "foroffentliggjøringen" av samfunnet, dvs. en tendens t i l at stadig nye samfunnsområder under- legges offentlig regulering og kontroll. Høyrebølgen representerer et brudd med sosialdemokratiets styringsopti-

misme, en manglende t i l l i t t i l at folks velferd fullt ut kan planlegges gjennom offentlige ordninger.

Regjeringsskiftet i 1986, da Arbeiderpartiet på ny overtok regjeringsmakten, førte imidlertid ikke t i l at privatiser- ingsdebatten stilnet. Den er snarere blitt forsterket i de siste årene og utgjør nå en utfording for al] e politiske retninger. Også dagens samfunnsvitenskapelige debatt bærer preg av at privatiseringskravet har satt viktige samfunns- messige utfordringer på dagsordenen. Privatiseringsdebatten startet sent i Norge. I land som Danmark, USA og Storbri- tannia har debatten om grensene mellom offentlig og privat ansvar pågått lenge og privatiseringsfremstøtene vært langt flere enn her i landet. Thatcher og Reagan regnes gjerne for å være de mest utpregede representantene for den nye høyreradikale ideologien som har privatisering som sitt fremste varemerke.

Privatiseringsdebatten har satt spørsmålet om offentlig sektors rolle på 'den politiske dagsorden. I denne debatten har de politiske skillelinjene mellom sosialistisk og borgerlig politikk kommet klart t i l syne. Fremskrittspar- tiet og Høyre har markert seg som de klart mest privati- seringsvennlige partier og Arbeiderpartiet og SV som de sterkeste motstandere av privatisering. Det er imidlertid enighet om, på tvers av skillelinjene, at offentlig sektors vekst og omfang gjør det nødvendig å se kritisk på hva det offentlige skal stelle med. Endringer i økonomisk situa- sjon, levemåter og livsmønstre har ført t i l en debatt om hvordan vi skal finansiere og organisere våre velferdsord- ninger. Både Høyre og Arbeiderpartiet har laget egne prograinmer for å modernisere og fornye offentlig sektor (Høyre': "Den moderne staten", Arbeiderpartiregjeringen:

"Den nye staten"). Selv om Høyre er mest opptatt av å privatisere staten og Arbeiderpartiet av å fornye den, mener begge partier at offentlig sektor kan effektiviseres og at det kollektivet vi alle er med på å finansiere kan organiseres på måter som er bedre tilpasset landets økonomi og befolkningens behov og levesett.

Privatisering

I den politiske debatten brukes begrepet privatisering som henholdsvis honnørord eller skjellsord alt etter hvor en befinner seg på den politiske skala. Innenfor samfunns- forskningen benyttes privatisering som et analytisk begrep for å beskrive endringer i blandingsforholdet i den offent- lig-private arbeidsdeling på ulike samfunnsområder. Men verken som politisk slagord eller vitenskapelig kategori er privatisering al~tid spesielt klargjørende. Begreps- bruken er ofte uklar og mangetydigheten blir lett privati- seringsbegrepets fremste kjennetegn.

Privatisering vil si at noe som er offentlig gjøres privat.

Dette er den enkleste og mest intuitive måte å forstå begrepet på. Privatisering kan imidlertid også beskrive en prosess hvor nye behov og oppgaver i økende grad løses i privat regi, uten at det finner sted en reduksjon i of- fentlig virksomhet. I det første tilfellet beskriver privatisering en overføring av oppgaver og ansvarsområder fra offentlig til privat sektor. I det andre tilfellet vokser private tilbud langt sterkere enn offentlige slik at det finner sted en forrykking i det relative forholdet mellom offentlig og privat sektor. I begge tilfeller endres blandingsforholdet i den offentlig-private arbeidsdeling i favør av private løsninger.

Private løsninger kan imidlertid være av høyst ulikt slag.

Omsorg for barn og eldre, pleie og stell av gamle og syke kan f.eks. kjøpes i et marked, foregå i regi av frivillige organisasjoner eller tas hånd om av familien. I det første tilfellet har vi å gjøre med en fortjenestebasert privati- sering på kommersiell basis, i de andre tilfellene er det tale om frivillig innsats av ikke-kommersiell art. Impli- kasjonene av privatisering vil trolig være nokså forskjel- lige avhengige av om det skjer en privatisering til mar- kedet eller en privatisering til familien.

Privatiseringsdebatten har i hovedsak dreid seg om å

erstatte offentlige løsninger med markedsløsninger, om å bruke prissystemet heller enn offentlig politikk. I Norge finnes vanligvis en privat-offentlig mix på svært mange områder. Et privat sykehjem kan f.eks. være underlagt offentlig kontroll og inngå i offentlige helseplaner, men selve utførelsen av tjenestene kan foregå i privat regi.

Driften kan finansieres gjennom en blanding av offentlige tilskudd og private bidrag.

Privatisering innebærer som politisk strategi en omdefi- nering av statens rolle. Privatiseringsdebatten blir slik en debatt om grensene for offentlig ansvar. Den har sitt utspring i konflikten mellom frihet og likhet og har ofte artet seg som en debatt for eller i mot velferdsstaten.

Tilhengerne av privatisering begrunner gjerne sitt stand- punkt ut fra effektivitetshensyn, mens motstanderne er mer opptatt av fordelingsvirkningene. Privatiseringstilhengerne ser en stor offentlig sektor som en hemsko for økonomien og en begrensning av individuell valgfrihet. For motstanderne av privatisering fremstår derimot offentlig sektor og et høyt fellesforbruk som en garanti for utjamning og sosial trygghet. Begge leire kan nok enes i ønsket om en effektiv offentlig sektor, uenigheten går på hva det offentlige skal drive med og i hvilket omfang.

Hvorfor privatisering?

Oppbyggingen av velferdsstaten gjennom ulike velferds- og fordelingstiltak har medført en betydelig vekst i offent- lig sektor. Omkring halvparten av landets inntekter kana- liseres over offentlige budsjetter og ca. en fjerdedel av alle årsverk utføres i offentlig forvaltning. Det offent- lige regulerer økonomisk aktivitet gjennom økonomisk styr- ing og griper inn i enkeltmenneskets dagligliv gjennom lovgivning, offentlig tjenesteproduksjon og overføringer.

Privatisering kan derfor være uttrykk for en reaksjon mot det politiserte samfunn generelt og mot en for omfattende offentlig sektor spesielt.

Kritikken av offentlig sektor er av økonomisk og politisk karakter. Det offentlige bruker for mye penger og pengene utnyttes for dårlig. I tillegg begrenses valgfriheten for individer og hushold. Mens tilhengerne aven velutbygd offentlig sektor hevder at "velferd er produktivt" og at en på den måten utvider enkeltmenneskets frihet fra markeds- tvang, vil privatiseringstilhengerne hevde at for mye velferd er uproduktivt og at velferdsstaten kan utarte t i l en ressurssløsende nformynderstat". Kritikkens ytrings- former kan avleses i holdningsmessige endringer og i folks økonomiske og politiske atferd. Skatteunndragelser og oppblomstring av svart økonomi viser ifølge den svenske økonomen Assar Lindbeck at en "beskatter bort ærlighet".

Privatisering som politisk reaksjon kommer mest markert t i l uttrykk gjennom oppslutningen om skattenekterpartier. Disse- rnålbærer gjerne i tillegg en diffus kritikk av offentlige formynderholdninger.

Privatisering er uttrykk for at liberale verdier som individualisme og markedsfrihet vinner terreng og at grunn- laget for tradisjonelle kollektive løsninger svekkes.

Privatisering markerer om en vil overgangen fra kol lek- tivisme t i l individualisme. I velferdsstatssammenheng vil det si et skifte fra offentlige ^{t i l} private løsninger.

Spørsmålet blir så hvilke forhold som kan forklare frem- veksten av ny-liberale ideer eller drivkreftene ba~ pri- vatisering. De viktigste har trolig å gjøre med samfunns- messige endringer i økonomi, institusjoner, klassestruktur og politisk ideologi.

Velferdsstatens fremvekst har vært basert på økonomisk vekst og en raskt ekspanderende offentlig sektor. Nye velferdstiltak ble etablert gjennom å tilføre ressurser i form av penger og arbeidskraft. Stagnerende økonomisk vekst har imidlertid gjort det stadig vanskeligere å øke de offentlige utgiftene for å imøtekomme en voksende etter- spørsel etter ulike tjenester og stønader. Det er neppe mulig å videreføre en like sterk veksttakt i offentlige utgifter i de neste tiår som den vi har hatt under oppbyg-

10

gingen av velferdsstaten. Det ville føre t i l en meget sterk økning i utgiftsandelen av bruttonasjonalproduktet og kreve et høyt skattenivå for å få de offentlige budsjetter i balanse. Ved en videre utbygging av offentlige velferds- tiltak kan en derfor bli nødt t i l å bygge ned for å bygge opp. Det vil snarere dreie seg om å flytte enn å tilføre ressurser, fra en vektlegging på ressursmobilisering t i l ressursmobilitet.

En slik omstillingsprosess er imidlertid ikke mulig uten en høy grad av fleksibilitet i offentlig sektor. Men offentlig sektor kritiseres nettopp for manglende fleksibilitet og liten omstillingsevne. Og hvis offentlige løsninger ikke svarer til folks behov er ikke veien lang t i l å se seg om etter private alternativer. Misnøye-tesen går gjerne ut på at privatisering er en reaksjon mot et offentlig byråkrati som produserer standardiserte løsninger som er dårlig tilpasset folks behov og at køer er det tydeligste tegn på svikt i velferdsstatens institusjoner. Problemet med denne typen kritikk er at en lett kan bli fanget i overflatiske generaliseringer og at all forklaringskraft gjerne spores tilbake t i l offentlig sektors virkemåte. Holdningsunder- søkelser viser imidlertid stor oppslutning om velferds- staten og all privatisering trenger heller ikke å ha grobunn i misnøye med offentlig sektor. Andre strukturelle forklaringer kan være minst like viktige.

Fremveksten aven ny middelklasse kan trolig forklare en god del av overgangen fra kollektivisme t i l individualisme og forskyvninger fra offentlige t i l private løsninger. Det har i de par siste ti-år vært markante endringer i klasse- strukturen, noe som har sammenheng med utdanning, nye yrkesmønstre, økt jobbautonomi og en sterk vekst i to- inntektsfamilier. I Norge var omkring ni av t i gifte kvin- ner mellom

20

om selvrealisering og økt kontroll over egen jobbsituasjon.

Utdanningsnivået er også langt høyere enn tidligere.

Resultatet er en velutdannet middelklasse med nye behov og stor kjøpekraft. Dette er en gruppe som gjerne vil definere sine behov selv og som søker private alternativer hvis offentlige løsninger mangler eller ikke oppleves som tilfredsstillende. Veksten i private helsetjenester og pensjoner kan tjene som eksempler på at den private et- terspørselen overstiger eller ikke er i samsvar med det offentlige tilbudet. I moderne velferdsstater hvor spred- ningen i livssjanseforskjeller mellom ulike lønnstakergrup- per er meget stor, vil det trolig bli stadig vanskeligere å opprettholde eller utvide offentlige velferdstiltak som har likhet som sitt fremste kjennetegn. Det har bl.a. sammen- heng med forskjeller i behov og muligheter som kan spores tilbake t i l forhold som geografisk tilhørighet, sektor- tilknytning, kjønn og kvalifikasjonsnivå. Mangelen på en kollektiv identitet kan slik føre til at det politiske grunnlaget for tradisjonelle velferdsløsninger smuldrer bort.

At tradisjonelle sosialdemokratiske løsninger må vike plassen for en mer liberal og markedsorientert politikk, kan tolkes som uttrykk for en ideologisk ny-orientering og et skifte i politisk hegemoni. I spørsmålet om privati- sering har imidlertid ny-liberale og ny-konservative krefter langt på vei kommet t i l dekket bord. Når den sosialdemokratiske velferdsstaten erfarer effektivitets- og legitimitetsproblemer, henger det sammen med økonomiske og politiske styringsproblemer, svikt i fordelingspolitik- ken og mangelen på et politisk program som kan virke mobi- liserende. Spørsmålet om privatisering stiller derfor den tradisjonelle velferdsstatens forkjempere, sosialdemo- kratiet og fagbevegelsen, overfor særlig store utfordrin- ger. øn~sker en å opprettholde og videreutvikle velferds- staten, innebærer det at institusjoner må omstilles for bedre å imøtekomme befolkningens behov, ordninger effek- tiviseres for å løse finansieringsproblemer og legitimitet sikres gjennom nødvendig politisk oppslutning. Grensene for

offentlig ansvar er heller ikke gitt en gang for alle. Hva som skal være et privat eller offentlig ansvar må være del aven kontinuerlig politisk prosess i organiseringen av samfunnet. Kanskje er det også slik at troskap t i l målene fordrer utroskap t i l midlene.

Bidragene

Bidragene som presenteres i denne boken har sitt utgangs- punkt i et seminar som FAFO arrangerte høsten 1987 om

"Privatisering og endringer i velferdsstatens interesse- og organisasjonsgrunnlag" . Siden en rekke av de spørsmål som ble behandlet på konferansen antas å ha allmenn interesse, ønsker vi med denne boken å gjøre dem kjent for flest mulig. Artiklene i boken spenner over en rekke temaer og problemstillinger som har med privatisering å gjøre. Noen av artiklene er av generell karakter med velferdsstaten som referanseramme, andre behandler særskilte ordninger innen- for utvalgte områder. Teoretiske innlegg veksler med empiriske bidrag. Felles for alle bidragene er at de behandler spørsmål om grensene mellom offentlig og privat ansvarsområde.

Privatisering av statsbedrifter og offentlig eiendom som er kjent fra den engelske debatten, er ikke behandlet i boken.

Her er det privatisering av velferdstiltak som diskuteres og boken åpner med noen artikler hvor det gjennomføres en prinsipiell drøfting om forutsetninger og bakgrunnen for privatisering.

Kåre Hagen viser i sin artikkel hvordan forsøk på å løse statsfinansielle problemer kan sette i gang prosesser som har privatisering som resultat. Gradvise innstrammingstil- tak i offentlig sektor kan føre t i l at viktige sosiale grupper i økende grad vil se seg bedre tjent med private løsninger. Hagen drøfter denne formen for smygende privati-

sering med referanse t i l sykelønn, alderspensjon og eldre- omsorg.

Tore Hansen etterlyser i sin artikkel en mer nyansert debatt om hvilke betingelser som må være t i l stede for en privatisering av offentlige tjenester t i l markedet. I følge Hansen vil flere av de betingelser som gjør at prissystemet skal fungere effektivt, ikke kunne bli oppfylt innenfor viktige områder av offentlig tjenesteyting.

Else Kielland beskriver i sin artikkel hvordan institu- sjonelle forhold kan virke som en drivkraft i privati- seringsprosessen. I følge Kielland kan privatisering være et resultat av lønns- og avtaleforhold i offentlig sektor.

Dette belyser hun ved å vise t i l forskjeller i arbeids- giveransvaret i offentlig og privat sektor.

Velferdsstatens interessegrunnlag og klassekonstellasjoner samt mulige allianser og politiske konflikter i forbindelse med privatisering er tema for de neste artiklene.

Ole P. Kristensen behandler i sin artikkel interessestruk- turen i politiske allianser og konflikter ved privati- sering. Kristensen lanserer bl.a. den påstand at det er som forbrukere og skattebetalere vi har har mest å hente ved privatisering, og at det er produsentinteressene som er de sterkeste motstandere av privatisering.

William A. Lafferty diskuterer i sin artikkel endringer i klassestrukturen og mulige implikasjoner av dette for privatisering. I følge Lafferty vil holdninger blant offentlige ansatte være avgjørende for om vi vil bevege oss i retning av et mer liberalistisk samfunn eller om vi skal videreføre tradisjonelle sosialdemokratiske likhetsverdier.

I bokens siste og mest omfattende del behandles spørsmål om organisering av velferdstjenester, modernisering av of- fentlig sektor og privatisering av pensjoner og trygder.

14

Casten von Otter diskuterer i sin artikkel problemet med lydhørhet i offentlig sektor. I følge von Otter består utfordringen i å finne frem t i l en organisering av vel- ferdsstjenestene som gjør det mulig å kombinere fleksi- bilitet og likhetsidealer. En slik utvikling forutsetter bl.a. at offentlig virksomhet må bli mindre preget av ek- spertvelde og få et større innslag av sunn fornuft.

Vibeke Erichsen behandler i sin artikkel privatisering i et komparativt og historisk perspektiv med barnehagepolitikken som eksempel. Gjennom en analyse av ulike tiltak viser hun den betydning ulike politikkområder har for ulike strate- gier på dette området.

Dag Leonardsen drøfter velferdspolitikken i England under Thatcher i lys av de konservatives valgløfter om lavere offentlige utgifter og mer selektive ytelser. Leonardsens tese er at "thatcherismens" idealer ikke alltid har tålt møtet med virkeligheten. Klasseskillene har nok Økt, men Thatcher har aldri fått noen velgermessig oppslutning t i l å bygge ned velferdsstaten.

Stein Reegård skisserer hovedtrekkene i regjeringens program for fornyelse av statsforvaltningen. I følge Reegård er en effektiv offentlig sektor nødvendig for å sikre oppslutningen om viktige fellesskapsløsninger.

Arne Pape hevder i sin artikkel om teknologisk fornyelse i offentlig sektor at privatiseringsdebatten er et blindspor i fornyelse av forvaltningen. Han etterlyser samtidig en debatt hvor resultatene aven virksomhet vies mer oppmerk- somhet enn organisasjonsformen.

Torgny Sk6ldborg tar i sin artikkel opp spørsmålet om privatisering i lys av kommunale aktørers ulike virkelig- hetsoppfatninger. Han skisserer to scenarier for kommunal utvikling - den private og den offentlige kommunen.

Einar Øverbye gjør i sin artikkel om pensjonsordninger et

går tvers dette som tjeneste- forhand- 15

poeng av at skillet offenlig/privat snarere gjennom pensjonsordningene enn mellom dem. Med utgangspunkt drøfter han interessemotsetninger i pensjonssektoren og forholdet mellom "private"

lingsløsninger og offentlig styring.

Jon M. Hippe og Axel W. Pedersen drøfter i sin artikkel sammenhengen mellom pensjonssystem og velferdsstat. Med utgangspunkt i ny empiri viser de hvordan en sterk vekst i arbeidsmarkedspensjoner kan føre t i l fordelingsproblemer og stille fagbevegelsen overfor store utfordringer i valg av velferdsmodell i årene som kommer.

16

Finansieringsproblemer som privatiseringsargument *

Kåre Hagen

,INNLEDNING

Tidlig på 1970-tallet oppsto det i nesten alle de vestlige landene et voksende gap mellom offentlige inntekter og utgifter. Store og kroniske budsjettunderskudd ble et uunngåelig resultat. Kombinert med en samtidig økning i både inflasjonstakt og arbeidsløshet, befestet det seg blant politikere og op1n1on en utbredt oppfatning om

"krise". Samtidig begynte oppslutningen om de konservative partier å øke. Etter å ha vært på leting etter alternativer t i l sosialdemokratisk velferdskeynesianisme i nesten et halvt århundre, framstod det "nye høyre" med en omfattende og krass kritikk av offentlig sektors dominerende rolle i moderne kapitalistiske økonomier.

Den politiske venstreside er langt på vei blitt presset over som passive forsvarere aven offentlig sektor med åpenbare, lett synlige effektivitetsproblemer. Denne

*Hanne Bogen og Ove Langeland ved FAFO skal ha takk for mange og nyttige kommentarer t i l tidligere utkast.

passiviteten og en manglende evne t i l å framstå med alter- native løsninger forsterket inntrykket av høyrepartiene som de offensive og nytenkende. Klarest kommer dette t i l uttrykk nettopp i privatiseringsdebatten. Også venstre- siden erkjenner at det er betydelige mangler ved offentlig sektor, men aksepterer ikke privatisering, - uten selv å ha troverdige og alternative løsninger.

"Privatisering" er blitt framsatt som praktisk-politisk strategi, både for å løse offentlige finansieringsproblem- er, øke vekstevnen i økonomien samt å effektivisere den offentlige tjenesteproduksjonen. Strategiens kjerne er at overføring av oppgaver fra offentlig sektor t i l private er nødvendig for å opprettholde vårt høye velstandsnivå.

I denne artikkelen vil jeg først og fremst rette søkelyset på mulige og sannsynlige sosiale og politiske prosesser som kan settes i gang ved en overføring av (nål offentlig ansvar t i l private aktører. I tillegg vil jeg avgrense meg t i l det offentlige tilbudet av sosiale velferdsgoder i form av trygder, helse- og omsorgstjenester, altså. "velferds- staten" .

. Velferdsstatens utgifter skiller seg fra andre offentlige utgifter ved at de følger av et rettighetssystem. Det statlige ansvar for borgernes sosiale velferd er nedfelt i et sett av individuelle rettigheter, - t i l sykebehandling, svangerskapspermisjon, alderstrygd osv. Disse utgiftene fastsettes derfor indirekte, gjennom borgernes utnyttelse av sine sosiale rettigheter. En reduksjon av utgiftene er derfor bare mulig gjennom en begrensning av alles eller bestemte gruppers rettigheter.

Ved at vår norske velferdsstat er et sett av sosiale rettigheter, vil den samtidig være interessekonstituerende.

Offentlig sektor tilbyr goder som vi alle er faktiske eller potensielle brukere av, og hvor eksistensen av et tilbud er helt vitalt for vår individuelle, sosiale trygghet. Redu- seres kvaliteten på velferdsstatens ytelser, vil vi se oss

18

om etter alternativer. Jo dårligere de offentlige ytelsene blir, desto mer vil vi ønske å forankre og sikre våre sosiale interesser i andre institusjonelle systemer enn offentlig politikk. Dette kan være i markedet, men like gjerne gjennom organisasjoner eller familien. En nedbyg- ging av de sosiale rettighetene kan komme som et ideologisk begrunnet framstøt, eller som resultat av at politikerne ser seg tvunget av statsøkonomiske hensyn, for å bedre offentlig sektors budsjettbalanse. I begge tilfeller vil borgerne, som individer eller gjennom sine organisasjoner, selvsagt forsøke å kompensere sine velferdstap i private velferdsordninger, slik at egne sosiale interesser blir minst mulig sårbare gjennom offentlige nedskjæringer.

Finansieringsproblemer kan altså bli et privatiserings- argument, ikke bare for politikere t i l å redusere det offentlige ansvar, men også for individuelle- aktører t i l å frigjøre seg fra offentlige ytelser. Dermed kan det settes i gang en gjensidig forsterkende prosess, hvor reduserte offentlige utgifter (løser finansieringsproblemene og) fører t i l en vekst i privat sosial tjenesteyting og for- sikring som gradvis vrir viktige gruppers sosiale inte- resser bort fra offentlig sektor og mot private ordninger.

Sentrale aktørers interesse i offentlig politikk endres, fra å ønske en opprettholdelse av kvaliteten på de offent- lige ytelser t i l å ønske best mulige rammebetingelser for private velferdsprodusenter. på sikt kan dette føre t i l at sentrale politiske målsettinger som etterkrigstidens velferdspolitikk har vært tuftet på, gradvis og umerkelig oppgis. Velferdsstaten trues ikke først og fremst av våre handlinger på valgdagen, men av hva vi gjør i hverdagen

(Rold-Andersen, 1984).

I neste avsnitt vil privatiseringsbegrepet bli berørt.

Konklusjonen er at begrepet er unødvendig og bør erstattes med et begrepsapparat som bedre setter oss i stand t i l å sondre mellom ulike former for ikke-offentlig tilfreds- stillelse av sosiale behov og fordeling av goder. I del tre presenteres kort den nyliberalistiske kritikken av

offentlig sektor. De historiske argumenter for framveksten av velferdsstaten, samt et overblikk over ,tiltak poli- tikerne har benyttet for å dempe utgiftsveksten behandles i avsnitt 4. I del 5 benyttes tre konkrete politikkområder, sykelønn, alderspensjon og eldreomsorg, som utgangspunkt for en diskusjon av hvordan offentlige tilstrammingstiltak kan sette i gang privatiseringsprosesser. Hovedpoenget som vil bli forsøkt begrunnet, er: Den form for privatisering som sterkest vil påvirke velferdsstatens utvikling, vil neppe være økt bruk av markedselementer innen offentlig sektor, men de interessekonstituerende prosesser som en (paradoksalt nok) fordelingsorientert nedskjæringspolitikk vil (eller kan) sette i gang.

HVA ER PRIVATISERING AV VELFERDSSTATEN?

Privatiseringsbegrepet er uklart. Jeg mener vi kan skille mellom hovedsakelig tre ulike ideologiske oppfatninger av ordet:

For det første et liberalistisk ståsted, som tar sitt utgangspunkt i at trygder og omsorgstjenester som idag tilbys gjennom offentlig sektor, alternativt kan fram- bringes av private produsenter i et marked. Statlig pålagte begrensninger på private tilbud bør bygges ned: Enten ved å slippe private produsenter t i l på områder hvor det offent- lige har monopol, altså skape nye markeder, eller å stimu- lere t i l bedre fungerende markeder ved å bygge ned konkur- ranseregulering og andre rigiditeter. Oppfatningen er normativ og begrunnes strengt økonomisk: Markedet vil både produsere og fordele velferdsgoder mer effektivt enn offentlig sektor. Ikke-intervensjon i markedet vil reali- sere konkurranse mellom private produsenter og dermed maksimalt effektiv produksjon og en fordeling i samsvar med konsumentenes (og ikke politikernes ) velferdsvurderinger.

For det annet kan vi finne en verdikonservativ oppfatning,

hvor produksjon av velferdsgoder ikke betraktes utelukkende som et spørsmål om stat eller marked. Også familien og (frivillige) organisasjoner vektlegges som alternative institusjoner som i mange tilfeller kan være bedre virke- midler t i l å tilfredsstille sosiale behov enn både stat og marked. En nedbygging av velferdsstaten kan derfor være et middel t i l et bedre velferdssamfunn, ved at slike (ikke- kommersielle) velferdsprodusenter gis bedre rarr~ebeting­

elser. Privatisering oppfattes følgelig som en overføring av oppgaver t i l andre fordelings arenaer enn offentlig politikk. Markedet kan være en av disse, men gis ingen (normativt begrunnet) forrang framfor familie eller orga- nisasjoner. Det konservative utgangspunktet framstår derfor med et langt mer fleksibelt syn på privatisering, samtidig som det tvinger debatten t i l å bli konkret. Når produksjon av velferdsgoder skal løftes ut av offentlig sektor, må valget av den nye fordelingsarena bestemmes ut fra hvilke sosialpolitiske målsettinger man søker å oppnå.

Den tredje oppfatningen kan vi oppfatte som en kombinasjon av at de statlige velferdspolitiske målsettingene tas for gitt, samtidig som de pragmatiske elementene i den verdi- konservative holdningen rendyrkes. Siden de ulike styrings- systemene utgjør forskjellige kontekster for individuell handling, vil de nettopp ha ulike egenskaper ("logikker").

når det gjelder å bidra t i l den samlede velferd i sam- funnet. En privat produsent i et marked vil ha sterke incentiver t i l å minimere sine kostnader for å oppnå størst mulig profitt, samtidig som priser hindrer overforbruk.

Velferdsgoder som forhandles fram ved bruk av organisa- sjonsmakt, vil være tilpasset medlemmenes særinteresser bedre enn almene, offentlige tilbud. Omsorgsfunksjoner som ivaretas innenfor familien vil preges av større nærhet, smidighet og fortrolighet mellom mennesker enn mellom profesjoner og klienter.

Utgangspunktet for den pragmatiske oppfatningen av privat- isering er derfor at den offentlige politikken kan effekt- iviseres ved å utnytte bestemte egenskaper ved andre

styringssystemer. Elementer fra marked, forhandlingssy- stemer og familien kan bevisst bygges inn i den offentlige politikken. Selve begrepet privatisering innebærer derfor en økende og bevisst integrasjon av bestemte egenskaper fra de ikke-statlige fordelingssystemene· for å øke resultat- orienteringen i den statlige velferdsproduksjonen. Samtidig får privatisering sterke trekk av å være en mer avansert form for "social engineering".

Disse tre oppfatningene representerer ulike måter å be- grunne en overføring av ansvar - helt eller delvis - fra demokratiske beslutningsarenaer t i l andre og "private"

produksjons- og fordelingsarenaer. på den annen side mangler de alle et godt begrepsapparat t i l å analysere de velferdsmessige og politiske effektene av redusert offentlig ansvar. De grunnleggende spørsmål i pri vatiser- ingsdebatten er ikke nye, tvert imot påfallende gamle.

Trådene kan trekkes direkte tilbake t i l de spørsmål som opptok de klassiske, politiske økonomer: Under hvilke institusjonelle betingelser vil markedet bidra t i l å realisere maksimal samfunnsmessig velferd? Hvilke politiske målsettinger gjør statsinngrep nødvendig? Hvordan påvirkes . markedet av statlige inngrep, og hvordan formes poli- tikkens resultater av markedets funksjonsmåte? Problem- stillingen har aldri vært "stat eller marked", men hvordan ulike grupper skal få realisert et forbruk av sosiale goder slik at den samlede velferdsfordelig er i samsvar med de målsettinger befolkningen har artikulert gjennom frie valg.

Velferdsstatens framvekst kan beskrives som en utvikling av institusjonelle inngrep som kraftig har redusert betyd- ningen av ikke-offentlige velferdskilder. Dagens velferds- stat er et svar

på spørsmålet om hvordan vi med statsmakt

kan dempe og dels oppheve ulikhetsskapende prosesser som ellers ville vært generert av markedet, organisasjoner og individuelle forhold. Ved utviklingen av det sosiale rettighetssystemet er samtidig befolkningens sosiale

interesser "overført" fra ikke-offentlige fordelingsarenaer t i l offentlig sektor. Privatiseringsdebattens kjerne er følgelig: Hva er sannsynlige effekter når vi reverserer

denne prosessen; i hvilken grad vil en nedbygging av

statlige inngrep og sosiale rettigheter være et virkemiddel t i l effektivisering av den samlede velferdsproduksjon og hvordan vil en større betydning av ikke-offentlige for- delingsmekanismer sette i gang sosio-politiske prosesser som vil føre t i l nye interessekonstellasjoner og endret velferdsfordeling?

De klassiske, politiske økonomer, - både Marx, Mill og Smith - diskuterte forholdet mellom to produksjons- og fordelingssystemer, stat og marked. Denne problemstillingen gjenfinnes både i den nyliberalistiske kritikken av staten såvel som i det sosialdemokratiske forsvaret av offentlig sektor. Dette utgangspunktet er selvsagt for enkelt, men bør utvides heller enn forkastes. Sosiale velferdsgoder kan produseres og fordeles gjennom fire ulike arenaer eller prosesser: Stat, marked, forhandlinger og familien (Dahl & Lindblom, 1953; Rose, 1986). Hver for seg har disse arenaene sine egne mekanismer for å fange opp behov og kriterier for fordeling:

i demokratiet, hvor produksjonsinntekt beslaglegges gjennom skatter og finansierer tjenester og inntektsover- føringer som fordeles etter politisk vedtatte behovs- definisjoner og rasjoneres etter køprinsippet.

- i markedet, h'/or konsumentene artikulerer behov i form av betalingsvillig:let, og profittorienterte tilbydere fram- bringer godene. Prisene fungerer både som allokeringssignal og som rasjoneringsmekanisme.

- i forhandlinger mellom organisasjoner. på samme måte som produksjonsresultatet fordeles gjennom lønnsforhandlinger, kan forhandlinger nyttes som middel t i l å fordele sosiale rettigheter og goder. Både pens jons ordning og barnehager kan frambringes gjennom forhandlinger mellom organisasjoner

i arbeidslivet. Medlemsskap fungerer som rasjonerings- mekanisme, og nivået på godene er et spørsmål om forhand-

lingsstyrke.

- i familien, den eldste og "opprinnelige" institusjon for sikring av individuelle sosiale behov. Fordi denne aktivi- teten foregår utenfor den formelle økonomien, overses ofte familien som en del av den samlede velferdsproduksjon.

Anslag på det ulønnede omsorgsarbeid som utføres, antyder at produksjonen utgjør rundt 100 000 årsverk (Lingsom, 1984). Priser vi dette (til 200 000 kr pr årsverk), er verdien av sektorens produksjon 20 milliarder kroner, altså omlag det samme som hele helsesektoren.

Alle disse "institusjoner" kan i prinsippet tilfredsstille de samme behov som moderne velferdsstater gjør. Inntekts- sikring i alderdommen (pensjon) kan f.eks. løses både gjennom offentlig pensjonssystem, individuell forsikring, bedriftspensjon eller ved overføring av inntekt mellom familiemedlemmer. Eller barnetilsyn kan ordnes ved offent- lige barnehager, kjøp av dagmamma, en bedriftsordning for ansatte eller ved hjemmeværende familiemedlemmer.

Uten offentlige reguleringer, vil alle disse tre private produksjonsarenaene ha iboende tendenser t i l å reprodusere ulikheter i behovstilfredsstillelse, mellom individer og systematisk mellom grupper. I markedet vil konsumet av sosiale goder avspeile ulikhet i kjøpekraft. I forhand- lingsarenaen vil variasjoner i gruppers organisatoriske styrke nedfelle seg i ulike sosiale rettigheter. Forskjel- ler i familiers evne t i l omsorg vil føre t i l levekårs- ulikheter mellom individer betinget av familietilhørighet.

Staten er i denne sammenheng i en særstilling, ved både å være en produsent av velferdsgoder og stat i egentlig forstand. Selve produksjonen av de sosiale godene kan overlates t i l de andre arenaene, men bare staten kan sette de institusjonelle rammer, og dermed regulere, de andre arenaers funksjonsmåte. Bevisste ikke-inngrep fra statens

side må i denne sammenheng også oppfattes som en type styring, ved at staten dermed tillater de private for- delingsarenaene å virke etter sine iboende krefter.

Velferdsstatens framvekst har begrenset markedets virke- område, og regulert ulikhetsproduserende prosesser i for- handlingssystemer og familien. Et individs eller gruppes samlede velferd består imidlertid av komponenter utgått og forankret i alle disse fire fordelingsarenaene. I studier av ulike befolkningsgruppers "inntektspakker" har man forsøkt å kartlegge de ulike arenaers relative betydning (Rein & Rainwater, 1985). F. eks. kan graden av offentlig innflytelse over pensjoner måles ved å undersøke hvor stor andel av de eldres inntekt som kommer fra offentlige pensjoner, individuelle forsikringer, yrkes- eller andre forhandlingsbaserte ordninger. på denne måten får man et uttrykk for offentlig sektors betydning, og samtidig et bilde av hvor ulike grupper innen befolkningen har sine pensjonsinteresser forankret.

Bak slike studier av hvilken arena ulike grupper har sine sosiale interesser ligger en antagelse om at dette påvirker individuelle handlinger og egeninteressen knyttet t i l innholdet i den offentlige politikken. Hvis hele ens alderspensjon kommer fra en offentlig ordning, har man selvsagt egeninteresse i en skatteøkning som kan heve pensjonen. Er derimot pensjonsrettighetene i et fond som forvaltes på børsen, har man helt andre preferanser om hvilken finanspolitikk regjeringen bør føre. Får man sitt behov for helsetjenester ivaretatt ved et privat hospital, har man større interesse av gunstige skattefradrag for helseforsikring enn å betale mer skatt for at det offent- lige skal lage et bedre helsetilbud for andre.

En reduksjon i det offentlige tilbudet vil høyst sannsynlig føre t i l at folk forsøker å kompensere dette ved handlinger i de ikke-offentlige arenaene. Markedet er bare en - og kanskje den minst sannsynlige arena. Like fullt er nødvendigheten av et utvidet og friere institusjonelt rom

for markedet hovedargumentet mot offentlig sektor, og den medisin neo-liberalistene foreskriver som løsning på statens fiskale krise.

DEN NYLIBERALISTISKE KRITIKKEN

Den økonomiske stagnasjonen på 70-tallet satte offentlig sektor generelt, og velferdsstaten spesielt, i fokus.

Velferdsstatens sentrale rolle i privatiseringsdebatten springer ut av fire forhold:

For det første, all vekst i de offentlige utgiftene (og i skattenivået) de siste 30 år kan føres tilbake t i l veksten i velferdsstatens utgifter. I dag nytter de vest-europeiske velferdsstatene mellom 20 og 35% av BNP t i l sosiale formål sammenliknet med rundt 10 % i 1960. Budsjettunderskuddene på 70-tallet skyldtes først og fremst at utgiftene vokste langt raskere enn inntektene (selv om også disse økte betydelig) (Hagen, 1987). For det annet, uten endringer i det sosiale rettighetssystemet vil velferdsstatens utgifts- forpliktelser fortsette å vokse som en effekt av demo- grafiske forhold og den kraftige økningen i sysselsetting blant kvinner i lønnet arbeid. Rett og slett på grunn av de offentlige utgiftenes størrelse og iboende vekstelementer, må enhver strategi for å dempe utgiftsveksten medføre en begrensning av det sosiale rettighetssystemet. Dette utgjør en sentral utfordring for alle politikere, uansett farge.

Det som imidlertid har gjort privatiseringsdebatten så kontroversiell, er for det første den nyliberale påstanden om at det er en årsakssammenheng mellom veksten i velferds- statens utgifter og den økonomiske stagnasjonen, og for det annet politikkanbefalingen. Når staten reduserer sine velferdsforpliktelser, vil private produsenter vitaliseres og samlet produsere mer velferd enn offentlig sektor, både på kort og lang sikt. Siden disse to påstandene spiller en

26

så viktig rolle i høyresidens angrep på offentlig sektor, skal vi kort referere hovedargumentasjonen.

Sammenhengen mellom ekspansjon i velferdsstatens utgifter og negative effekter på den økonomiske veksten begrunnes med tre prosesser. For det første at de sosiale rettig- hetene i for stor grad verner arbeidskraften, for det andre at det høye skattenivået reduserer kapitalmengden som er ledig for investering og (for det tredje) at vekstbransjer dermed hindres i å ekspandere.

Velferdsstatens utvikling har vridd arbeidskraftens hand- lingsbetingelser, ved at de motiverende og disiplinerende effekter av markedet er blitt erstattet av (eller komple- ttert med) sosiale rettigheter. I en rekke situasjoner (som sykdom, barnefødsler, arbeidsløshet, uførhet) tillates arbeidskraften å tre ut av produksjonen (markedet) uten å tape for mye inntekt. Gjennom rettighetene t i l betalt fravær kan vi kombinere markedsdeltakelse og tilfreds- stillelse av sosiale behov. vi tilpasser oss ikke bare t i l de markedsmessige forhold, men også t i l de sosiale rettig- hetene vi har. Både direkte gjennom utnyttelse av de sosiale rettighetene, og indirekte ved at behovet for å spare lønn i tilfelle vi ikke vil være i stand t i l (eller ønsker) å arbeide, er blitt borte. Tilbudet av arbeid blir mindre enn det ellers ville vært, det samme gjelder den

samlede sparing (Okun, 1975; Aron, 1982).

For å få fram igjen og forankre de økonomiske incentivene t i l markedet (og ikke t i l politikken), må arbeidets vare- karakter gjenopprettes: Trygdeordningene må bli mindre generøse og i mindre grad skjerme arbeidskraften fra markedsmekanismene. Dermed reduseres både de offentlige utgiftene, og arbeidskraftens innsats i markedet øker.

Høye overføringer (trygder og pensjoner) t i l yrkespassive må nødvendigvis finansieres gjennom beskatning av pro- duksjonsinntekt. Et høyt skattenivå reduserer invester- ingene, enten nå skattene legges på lønnstakerne som velter

skattebyrden over i høye lønnskrav, eller utliknes direkte på bedriften. på grunn av for lave investe.ringer, blir økonomiens produksjonskapasitet mindre enn den ellers kunne vært. Dermed undermineres den framtidige vekstevne.

Et analogt resonnement anvendes på offentlig tjenesteyting.

Ved at markedsmekanismen er satt ut av funksjon og er- stattet av politiske behovs- og ressursfordelingskriterier, vil allokeringen av ressurser være underoptimal. Det vil oppstå sløsing. Offentlig sektor som fordelingssystem mangler effektive incentiver til kostnadsminimering, definering av etterspørsel og vurdering av alternative anvendelser. Ved å redusere trygdene kan skattene redu- seres. Overlates tjenesteproduksjon til private produsen- ter, vil samfunnet samlet (ved hjelp av mer marked) framstille de samme goder med mindre ressursbruk. Dette kan i sin tur gi grunnlag for skattelette, samtidig som reduserte skatter "frigjør" inntekt som skal utgjøre etterspørsel rettet mot de private velferdsprodusen- tene.

I likhet med de klassiske, politiske økonomene gir nyliber- alistene økonomiens tilbudsside en eksplisitt forrang (i

kontrast til f.eks. Keynes). Dagens og særlig framtidens velstand er betinget av vekst i økonomiens produksjonsevne.

Ved å beslaglegge "for mye" av den løpende inntekt t i l konsum, blir investeringene for små. Dermed blokkeres tilstrømmingen av kapital til nye bransjer som har vekst- potensiale. Dette foregår både ved legale begrensninger på markedets funksjonsmåte, ved at trygdesystemet undergraver folks behov for å spare, og gjennom det høye skattenivået som hever kravene til rentabilitet. I tillegg har vi monetaristenes argument om at offentlige budsjettunderskudd fører t i l høy .inflasjon som så øker rentenivået. Dermed blir rasjonelle investeringer vanskelige. på denne måten oppfatter de f. eks. spekulas jonsøkonomien som et resultat av offentlig budsjettpolitikk, og som konsekvens av friere kapitalmarkeder.

Nyliberalistene ser altså en motsetning mellom velferd på

28

kort og på lang sikt; mellom tæring og næring. Den økonom- iske stagnasjonen på 70-tallet forklares som et resultat av at velferdsstatens ekspansjon har fortrengt ("crowded out") markedsmekanismer og benyttet politiske, og ikke økono- miske, kriterier ved fordelingen av samfunnets samlede ressurser. Den økonomiske veksten blir lavere, de offent- lige inntektene kan bare økes ved å heve skattene, samtidig som de generøse offentlige ytelsene krever økte skatter som igjen reduserer vekstevnen. De vestlige økonomier er kommet inn i en ond sirkel som bare kan brytes ved å restaurere markedet som en mer betydningsfull institusjon. De sosial- politiske målsettinger må koples tettere t i l og under- ordnes strategier for økt økonomisk vekst (Walker, 1982).

Kritikken har altså et rent økonomisk utgangspunkt:

Velferd er blitt prioritert framfor effektivitet. Men også svikt ved velferdsstaten som produksjonssystem har spilt en viktig rolle. Ved at tjenester leveres av profesjoner, samtidig som prismekanismen er satt ut av spill, vil defineringen av behov (nivået på ytelsene) måtte foregå som en politisk prosess hvor politikerne ikke makter å separere profesjonenes egne gruppeinteresser fra befolkningens faktiske behov. Samtidig tilbys befolkningen gratis eller sterkt subsidierte ytelser som gjør at individene ikke står overfor noen effektive incentiver t i l å dempe sitt forbruk.

Konsumet "frikoples" fra kostnadene ved å frambringe tjenestene. Dermed dannes en allianse mellom profesjons- interesser og befolkningen mot politikere: Summen av de krav som rettes mot det politiske systemet, overgår øko- nomiens evne t i l å finansiere dem, - uten samtidig å ha ødeleggende effekter på den langsiktige vekstevne. Demo- kratiet makter ikke å etablere effektive ordninger som kan overta markedets funksjon som "domstol" t i l å klarere tilbud mot etterspørsel, og politikerne tvinges t i l å underskuddsbudsjettere (Janowitz, 1976).

Denne kritikken har imidlertid vært langt mindre kontro- versiell enn den økonomiske analysen, fordi den i sterkere grad tar utgangspunkt i hvordan offentlig sektor kan forbedres (og ikke reduseres) gjennom utnyttelse av mark-

edsmekanismer, som f.eks. prissetting på ytelsene. Markedet framstår dermed klarere ikke mål.

de offentlige som et middel,

I den liberalistiske analysen spiller de sosialpolitiske konsekvensene av redusert offentlig tilbud av velferdsgoder en underordnet rolle. Man forutsetter at private produ- senter vil trå til, og at staten (f .eks. gjennom skatte- subsidiering) skal bidra t i l å skape etterspørsel. Man har et relativt avslappet forhold t i l at en nedbygging av offentlige ytelser fører t i l at markedsmekanismer trer i funksjon og produserer private erstatninger.

Den nyliberalistiske analysen av . sammenhengen mellom·

velferdsstat, økonomisk vekstevne og behovstilfredsstillel- se har to høyst uklare punkter som er helt sentrale for å kunne analysere hvilke samfunnsmessige prosesser og økonom- iske effekter som vil settes igang ved en nedbygging av offentlig - sektor. For det første gir ikke påstanden om sammenheng mellom offentlige, sosiale utgifter og økonomisk vekstevne svar på om det er svikt ved offentlig sektor som fordelingssystem, eller om det er selve anvendelsen aven for høy andel av den. samlede inntekt til- sosiale formål, som er problemet . For det annet gjelder det politikkanbe- falingen om at "markedet bør overta". Hva er de institusjo- nelle betingelsene for at markedet skal realisere sine mulige positive effekter, og hvordan skal man hindre at f.eks. organiserte private aktører i markedet opphever det?

Kort sagt, hva skal være statens rolle, bortsett fra å redusere sin størrelse?

VELFERDSSTATEN: FRA EKSPANSJON TIL STAGNASJON

vårt politiske demokrati vokste fram som en kamp mot privilegier og ulikheter i makt og innflytelse. Det bærende prinsipp i demokratiseringen var etableringen av et univer-

30

salistisk rettighetssystem: Alle samfunnsmedlemmer skal ha like rettigheter til å stemme ved valg, danne organisa- sjoner, si og trykke hva de vil. Begrensninger på individ-

uell handlefrihet er bare legitime når de er vedtatt

gjennom demokratiske prosesser.

Velferdsstaten kan betraktes som en utvidelse av demokra- tiet t i l også å gjelde rettigheter t i l tilfredsstillelse av sosiale behov. på samme måte som det pluralistiske demokratiet er et virkemiddel til å redusere betydningen av ulikhetsskapende maktstrukturer, er det sosiale rettighets- systemet (velferdsstaten) utviklet for å redusere levekårs- effekter av ulikhetsskapende sosiale prosesser.

Om ikke likhet i faktiske sosiale levekår nødvendigvis har vært det primære mål, var (og er) kontrollert ulikhet en overordnet målsetting. Ved å etablere sosiale rettigheter, fordele finansieringsforpliktelsene ujamnt gjennom pro- gressiv beskatning og anvende politisk definerte kriterier ved tildeling og utmåling av stønader og tjenester, har man ved demokratisk vedtatte inngrep forsøkt å styre den samlede fordelingen av levekår i befolkningen. Disse inngrepene har selvsagt ikke bare vært rettet mot marked, men også som før nevnt, mot organisasjoner og familier.

Grovt sett kan vi si at etterkrigstidens velferdsstats- politikk har bestått av fem virkemidler for å redusere ulikheter i levekår som oppstår i de private fordelings- arenaene:

For det første prinsippet om at de sosiale rettighetene skal følge automatisk av statsborgerskapet. Den viktigste implikasjon av dette prinsippet var den automatiske adgang for grupper utenfor arbeidsmarkedet t i l viktige velferds- goder som helsetjenester og grunnpensjoner.

For det annet, en ambisjon om at de offentlige ordningene skulle være så gode at private alternativer ble unødven- dige. Dette kan vi finne som en framtredende holdning bak

f.eks. Folketrygdens tilleggspensjoner i 1966 og innførin- gen av sykelønnsordningen i 1978. Ulikheter. i pensjons- dekning og lønn under sykdom skulle nøytraliseres ved at de offentlige ordningene ble så gode at incentivene t i l å etablere private sosialforsikringer ble nøytralisert. Denne strategien var ikke rettet mot markedet, men mot de syste- matiske ulikheter som var utviklet mellom ulike lønnstaker- grupper gjennom forhandlingsbaserte rettigheter.

For det tredje, ved å sette legale begrensninger for utvikling av markeder. Dette har foregått både ved å innsnevre adgangen for private produsenter t i l å tilby goder på profittbasis (f.eks sykehus, skoler, barnehager), og å redusere etterspørselen ved ikke å åpne for skatte- messige fordeler. Antakelig er den manglende adgang t i l inntektsfradrag for privat sykdomsbehandling en viktigere institusjonell begrensning på det private helsemarked enn restriksjonene på tilbudssiden.

For det fjerde, en streng styring av handlingsrammene for private tilbydere av sosiale goder. F.eks. er reglene for private pensjonsordninger slik at skattefordeler bare gis hvis den private ordningen oppfyller bestemte krav. Private leger har ikke kunnet ta betaling av pasienter, men får sine kostnader dekket gjennom refusjoner fra staten.

Private barnehager og skoler får bare statstilskudd dersom de drives etter bestemte prinsipper osv. I praksis har de private innslag vært en integrert del av den offentlige politikken, og tilbyderne av tjenester kun private i juridisk forstand.

For det femte, utbyggingen aven omfattende offentlig tjenesteyting har vært et viktig virkemiddel for å avlaste familieinstitusjoner for omsorgsoppgaver. Dermed nøytra- liseres effekten av ulike familiers omsorgsevne, samtidig som kvinner integreres i det rettighetssystem som kun omfatter lønnstakere.

Til sist kommer selvsagt nærings- og sysselsettingspoli-

32

tikken, hvor sosiale hensyn har hatt en langt mer fram- tredende plass i Norge enn i de fleste andre land. Statlig opphevelse og reguleringer av markeder har spilt en langt større rolle i nærings- enn i sosialpolitikken.

Disse strategiene har vært vellykkede og dyre. Ambisjonene har vært at hele befolkningen skal ha rett t i l generøse ytelser, som skal være så gode at ingen gruppe skal kunne se sine sosiale interesser bedre ivaretatt gjennom ikke- offentlige ordninger. En konsekvens av dette er selvsagt at offentlige velferdsytelser også går t i l individer og grupper som godt kunne ivareta sine sosiale behov selv. Det er f.eks. vanskelig å argumentere sosialpolitisk for at høyinntektsgrupper skal få barnetrygd. Ser vi den norske (nordiske) velferdsstaten i sammenliknende perspektiv, utmerker den seg først og fremst ved at høyinntektsgruppene og selvstendig næringsdrivende er inkorporert i de offent- lige ordningene. Ved at nettopp mektige grupper har fått sine sosiale interesser forankret i de offentlige ordnin- gene, har vår velferdsstat fått høy legitimitet i alle lag av befolkningen. Ved utformingen av de sosiale rettighetene har lovgiverne dempet abisjonen,e om en omfordelende vel- ferdsstat, mot t i l gjengjeld å utforme ordninger som integrerer befolkningens sosiale interesser i et felles system. Hensynet t i l politisk oppslutning har derfor på mange måter gått foran hensynet t i l mer omfordelende sosiale ordninger.

De nordiske velferdsstatene har i etterkrigstiden gjennom- gått tre faser. For det første etableringen av det uni- versalistiske sosiale rettighetssystemet (1950-65), og deretter kraftig økning i stønadsnivåer og kvaliteten på tjenestene (fram t i l 1980).

De siste 8-10 årene har vært preget aven serie forsøk på å begrense utgiftene, både ved tilstramminger i rettighetene og ved lavere nivåer på trygdene (Marklund, 1988). De tiltak som har vært anvendt eller diskutert, kan grovt klassifiseres i tre hovedtyper. For det første tiltak som

har redusert nivået på de offentlige ytelsene, både gjennom lavere trygder og dårligere kvalitet på tjenesteytingen.

For det annet tiltak med sikte på å redusere antallet personer med rett t i l ytelser. Begge disse typene av tiltak innebærer at noen nødvendigvis har fått sine rettigheter beskåret. For det tredje, ulike tiltak for å effektivisere tjenesteytingen. Et fjerde tiltak, å la private produsenter overta tidligere statlige oppgaver, har som nevnt vært mye diskutert, men lite anvendt.

"Mer effektiv produksjon" kan være et stikkord for en rekke tiltak som har vært iverksatt for å øke tilbudet av tje- nester uten å øke ressursbruken. Hovedparten av produk- sjonskostnadene er imidlertid lønninger: Uten lønnsnedgang kan økt effektivitet bare framkomme med økt innsats og nye måter å organisere personellinnsatsen på. Trygdesystemet (Folketrygden) anvender bare 2% av utgiftene t i l admini- strasjon, og ikke noe privat forsikringssystem er i nær- heten av slike lave administrasjonskostnader. Rommet for å kunne spare utgifter er ikke videre stort. Derfor har tiltak som desentralisering, fastsettelse av utgiftstak, anvendelse av private t i l å utføre deler av produksjonen vært anvendt. Privatiseringsplanene i både Danmark og Norge . er da også etterhvert blitt omformet t i l moderniserings-

programmer for offentlig sektor.

Med relativt små og skrittvise tiltak er veksten i vel- ferdsstatens utgifter bremset betraktelig opp. Noen aktiv privatisering i form av at tidligere offentlige ansvars- områder er blitt overlatt t i l private produsenter, kan vi ikke finne i de nordiske landene. på den annen side er visse ytelser blitt dårligere. Spørsmålet i siste del av dette kapittelet er om innsnevringene i det sosiale rettig- hetssystemet kan sette i gang prosesser som på sikt vil kunne underminere velferdsstatens oppslutning.

PRIVATISERING SOM PROSESS

Alle innstrammingstiltakene begrunnes ut fra ønsket om å redusere veksten i de offentlige utgiftene. Hvorvidt man velger en effektiviserings strategi eller reduserer utgifts- veksten ved å innsnevre de sosiale rettighetene, vil imid- lertid kunne gi høyst ulike virkninger på de prosesser hvorigjennom befolkningen forankrer sine sosiale inter- esser.

Effektivisering av tjenesteyting, eventuelt med økt bruk av private "underleverandører" eller økonomiske incentiver er relativt uproblematisk så lenge det offentlige er enetilbyder og private alternativer forbys gjennom lov- givning. ytelsene kan da bare ekspandere ved at befolk- ningen gjennom partivalg signaliserer ønske om et økt tjenestetilbud. så lenge det ikke er mulig å få forankret tilfredsstillelse av et konkret behov i en annen fordel- ingsarena, kan det heller ikke oppstå press mot det offent- lige for å gi denne bedre økonomiske rammebetingelser. At det kan oppstå press for å tillate private tilbud, er en annen sak.

Når det derimot gjelder demping av utgiftsveksten gjennom innstramminger av det sosiale rettighet systemet, minker åette de statsfinansielle problemene gjennom en overvel- tning av kostnadene t i l individer og husholdninger. Når trygdenes realverdi reduseres, minker nødvendigvis' mot- takernes inntekt. Når barn eller gamle ikke får plass i barnehager eller aldershjem, faller en større del av omsorgsoppgavene på familien. Velferdsstatens utgifter har ikke bare økt fordi den samlede produksjon av velferdsgoder i økonomien har økt, men også fordi mye omsorgsarbeid som tidligere ble utført av kvinner innen familien er blitt integrert i den formelle økonomien (slik at det blir

"målt"). Når utgiftene blir redusert gjennom lavere trygder eller økte omsorgsforpliktelser, innebærer dette et vel- ferdstap for samfunnsborgerne. Statens finansieringsproblem løses ved å "velte" kostnadene over på den enkelte.

Dette velferdstapet vil man selvsagt forsøke å kompensere på en mest mulig effektiv måte. Det er på dette punktet nyliberalistene forutsetter at markeder vil vokse fram. At dette er en høyst tvilsom antagelse, kan belyses ved å betrakte mulige effekter av tre typer offentlige tilstram- mingstiltak som er aktuelle i norsk sammenheng. Det første er forverring av sykelønnsordningen, det andre er reduksjon i tilleggspensjonenes inntektsproporsjonalitet og det tredje er den manglende utbyggingen av eldreomsorg. Dette er tre områder som i dag er svært utgiftskrevende, og hvor utgiftspresset vil vokse betydelig de neste ti-år.

PRIVATISERINGSEFFEKTER AV REDUSERT SYKELØNN

Da den nye sykelønnsreformen ble innført i 1978, var den antakelig verdens beste (Hagen, 1988). Den ga full kompen- sasjon for alt inntektsbortfall opp t i l 12 ganger grunn- beløpet i Folketrygden fra første sykedag og åpnet for egenmeldinger. Antallet lønnstakere uten full lønn var helt minimalt.

Reformen erstattet ikke noe marked, men et forhandlings- basert system. Den gamle statlige ordningen gav 50 %lønns- kompensasjon fra 4. fraværsdag. Forskjellige lønnstaker- grupper hadde forhandlet fram ulike tilleggsordninger.

Statsansatte hadde full lønn fra første dag, LO-NAF-området hadde 90% fra annen dag, mens andre og svakere organiserte lønnstakere kun hadde den offentlige trygden.

Argumentet for en generøs offentlig ordning for alle inntektstakere var å fjerne effekten av bedriftstilhørighet på lønnstakeres rett t i l lønn under sykdom. Det statlige inngrepet var følgelig ikke rettet mot å oppheve velferds- ulikheter skapt av markedet, men av forhandlingssystemet.

Markedsulikhetene (altså lønnsforskjeller) ble tvert imot kopiert i sykelønnen, ved 100% lønnskompensasjon for alle.

Vi må helt tilbake t i l den tvungne sykelønnsforsikring for lavinntektsgrupper fram t i l 1953 for å finne en eksplisitt statlig intervensjon i inntektsulikheter skapt av markedet.

I 1985 ble øvre inntektsgrense for sykelønn satt t i l 6 ganger grunnbeløpet. Inntekt over 180.000 (feb. 88) blir ikke lenger dekket. Lønnstakere med inntekt mellom 6 og 12 grunnbeløp fikk dermed reduserte sykelønnsrettigheter.

Dette er høyinntektsgrupper, og et slik inngrep kan (og ble) begrunnet med at det er ikke velferdsstatens oppgave å sikre dem som tjener aller mest. på den annen side skapes en gruppe som selvsagt vil forsøke å kompensere denne inn- skrenkingen i sin rett t i l lønn under (egen og barns) syk- dom. Dels forelå en slik atutomatisk kompensasjon for offentlig ansatte: Deres forhandlingsbaserte rett t i l full lønn erstattet Folketrygdens ordning umiddelbart. Hva som har skjedd i privat sektor er ikke undersøkt, men siden det er høyinntektsgrupper som har fått beskåret sine rettig- heter, er dette samtidig også sterke og godt organiserte lønnstakere, med gode forutsetninger for å forhandle seg fram t i l lønnsavtaler med rett t i l full lønn under sykdom.

De vil, på samme måte som de offentlig ansatte, forsøke å immunisere seg mot ytterligere reduksjoner i den offent- lige sykelønnsordningen. Retten t i l full lønn under sykdom blir forankret i en forhandlingsbasert rettighet, og sammenhengen mellom kvaliteten på den offentlige ordningen og egen velferd brytes. Dermed minker rimeligvis også interessen for å opprettholde en god offentlig ordning:

Denne betyr nå i økende grad bare et press for høye skatt- er, ikke individuell velferd.

Jo lavere den Øvre grense for full lønn under sykdom settes, desto mer vil Folketrygdens ordning virke t i l fordel for lavinntektsgrupper. Antallet lønnstakere uten full lønn under sykdom vil samtidig øke. Statens utgifter vil reduseres, samtidig som flere lønnstakere har et direkte incentiv t i l å etablere private ordninger. Grupper som har sikret seg full lønn under sykdom gjennom private ordninger, har ingen interesse i å opprettholde en høy øvre

37

grense for sykelønn. Dette er samtidig de grupper som i utgangspunktet betaler de høyeste skattene. Med sykelønns~

rettigheter forankret i sine private arbeidsavtaler, vil deres samlede velferd øke gjennom den skattelette som kan begrunnes ved at staten ikke lenger bruker så mye penger på sykelønn.

Et helt parallelt resonnement kan anvendes på andre end- ringer i sykelønnsordningen som har vært diskutert. Både innføring av karensdag, eller senking av kompensasjons- nivået t i l 90%, har vært lansert som midler både t i l å senkede offentlige utgiftene, og t i l å redusere syke- fraværet. Det siste er et klart uttrykk for en markeds- tankegang: Fravær fra arbeid skal væ,re forbundet med et inntektstap for å disiplinere t i l økt innsats. Innføres denne type innskrenkinger, vil de godt organiserte lønns- takerne kompensere tapet gjennom forhandlinger, og reeta- blere de tapte sosiale rettighetene i form av private, gruppe-/bedriftsbaserte ordninger hvor arbeidsgiverne tvinges t i l å betale mellomlegget mellom den gamle og den nye offentlige ordningen.

Med slike tiltak vil staten selvsagt kunne spare penger . . Men andelen av samfunnets totale inntekt som' anvendes t i l sykelønn vil bestemmes av de to overveltningsprosesser som settes i gang. For det første ved at noen lønnstakergrupper klarer å velte sitt velferdstap over på bedriftene. I dette tilfellet endrer bare utgiftene navn: fra offentlige utgifter t i l bedrifters "sosiale kostnader". For det annet, for de grupper som ikke klarer å reetablere de tapte rettighetene, oppstår et velferdstap i form av redusert inntekt. Det vil være denne inntektsreduksjonen som "be- taler" en redusert samlet inntektsanvendelse t i l sykelønn.

Begge deler er en privatiseringsprosess: I det første tilfellet ved at et offentlig ansvar overføres t i l be- drifter, i det andre ved at ansvaret for inntekt ved sykdom blir individuelt. Man må godta inntektsreduksjonen eller spare lønnsinntekt.

38

Hvis staten, dvs. politikerne, ønsker å redusere de offent- lige utgiftene til sykelønn som middel til å øke de totale investeringene og redusere incentivene til å velge fravær framfor arbeid, kan dette ikke uten videre oppnås ved å bygge ned den offentlige ordningen. Tvertimot må staten gripe aktivt inn og hindre at fagforeninger forhandler fram sosiale rettigheter for sine medlemmer. For å realisere de gunstige økonomiske effektene som nyliberalistene ønsker, kreves det ikke en passiv, mindre generøs velferdsstat, men en aktiv stat. I dette tilfellet vil staten måtte legge strenge rammer for hvor gode ordninger det er tillatt å etablere utover de offentlige rettigheter. Staten må f.eks.

forby arbeidsgivere å utbetale full lønn fra første dag om man ønsker en effektiv karensdag.

For å sikre at markeds elementer skål virke, må staten følgelig gripe inn med forbud. I dette tilfelle mot en helt sentral verdi for fagbevegelsen, nemlig den lokale for- handlingsretten. Dette vil representere en tilbakevending til den form for statlig intervensjon som kjennetegnet sosialpolitikken i første halvdel av vårt århundre. Da grep staten aktivt inn og satte øvre grenser for hvor generøse sosiale rettigheter partene i arbeidslivet kunne avtale seg imellom.

PRIVATISERINGSEFFEKTER AV REDUSERT TILLEGGSPENSJON

Vår norske offentlige tilleggspensjon ble vedtatt i 1966.

Den skulle sikre gode pensjoner for alle lønnstakere, og utbetaler derfor pensjon i hovedsak proporsjonal med arbeidsinntekt opp til en øvre grense på 12 G. Dermed blir også høyinntektsgruppene omfattet. Alternativet var å utforme en flat offentlig grunnpensjon til alle, uavhengig av inntektskarriere, slik Danmark har gjort. Vår grunn- pensjon (minstepensjonen) går bare til dem som ikke har hatt (eller har svært lav) lønnsinntekt. Vårt system er

derfor langt mindre fordelingsorientert enn det danske.

Ved å dekke både høyt- og lavtlønte i ett felles offentlig system, håpet man å undergrave behovet for private pen- sjonsordninger, og dermed hindre systematiske ulikheter i levekår mellom forskjellige grupper eldre. Man antok at . tilleggspensjonene ville representere en så høy pensjon at langt de fleste ikke ville ha behov for· ytterligere pen- sjonssikring. I stedet for å gripe aktivt inn og regulere det allerede relativt omfattende system av private, for- handlingsbaserte pensjonsrettigheter, antok man at selve grunnlaget for dette skulle undergraves. på den annen side ble den statlige subsidieringen av både bedriftsbaserte og individuelle pensjonsordninger opprettholdt. Denne stimu- leringen framkommer gjennom skattereglene: Det gis inn- tektsfradrag for premie, det utlignes ikke skatt på den årlige verdistigning, og utbetalinger beskattes først når man hever pensjonen. Da vil inntektsbeskatningen også være lavere, dels fordi man vil ha en lavere marginalskatt som pensjonist, dels fordi det er spesielle fradrag for pensjo- nister.

Fram t i l tidlig på 80-tallet var interessen for (og veksten i) disse private alternativene relativt liten, mens den har økt markert de siste årene (Hippe og Pedersen, 1987).

Det er flere grunner t i l dette: For det første en økende bekymring blant politikere for det framtidige utgiftspress som ligger i tilleggspensjonssystemet kombinert med demo- grafiske endringer. Dette var bakgrunnen for Trygdefinans- ieringsutvalget (NOU lO, 1984). Utvalget foreslo at den maksimale pensjonsgivende inntekt skulle senkes t i l 6 ganger grunnbeløpet. Siden har dette forslaget ligget som en varm potet hos regjeringen i de siste fire år. Økende mistillit t i l at de pensjonsgarantier som ligger i dagens system vil bli innfridd, kan altså være en årsak t i l den markert større interessen for private ordninger. Den andre årsaken har å gjøre med økt utnyttelse av skattesubsidier- ingen. Etterhvert som større grupper fikk høyere marginal- skatt, samtidig som inflasjon gjorde pensjonssparing t i l