Privat tjenesteyting

(1)

Bård Jordfald

Privat tjenesteyting

(2)

(3)

Bård Jordfald

Privat tjenesteyting

Fafo-notat 2012:04

(4)

(5)

Innhold

Innledning ... 4

1.Privat tjenesteyting: utviklingstrekk, utfordringer og kunnskapsbehov ... 5

1.1 Hva er privat tjenesteytende sektor? ... 6

1.2 Hvilken rolle har privat tjenesteyting i utviklingen av norsk økonomi og arbeidsliv? ... 10

1.3 Hva kjennetegner utviklingen i varehandelen? ... 18

2 Hvordan omtales og defineres ulike deler av privat tjenesteyting i næringspolitiske dokumenter? ... 21

2.1 Hvilke virkemidler er tatt i bruk i varehandelen for å imøtekomme definerte utfordringer? ... 22

3 Hva er de viktigste utfordringene i varehandelen? ... 25

4 Hvilke spesifikke tiltak er tatt i bruk eller foreslått av aktørene for å bedre situasjonen i varehandelen? ... 27

5 Hvilke forutsetninger er særlig avgjørende for at ulike tiltak skal virke i varehandelen? ... 32

6 Hvilke forutsetninger er sentrale for at LO skal kunne påvirke agendaen for utviklingen i varehandelen og myndighetenes politikk? ... 34

7 Avsluttende kommentarer ... 36

(6)

Innledning

På LO-kongressen i både 2005 og 2009 ble det fattet vedtak om privat tjenesteyting. I 2009 vedtok kongressen følgende:

Sektoren er svært sammensatt og favner alt fra butikk og reiseliv til industrinær tjenesteyting. Det er den raskest voksende sektoren i dagens næringsliv. Det er også her en finner mange med høyere utdanning. Det må utarbeides en nasjonal bærekraftig strategi som understøtter produksjon av tjenester i privat og offentlig sektor som gjennom ulike virkemidler bidrar til å bedre sektorens utvikling og konkurranseevne.

I kjølvannet av dette vedtaket ble det i LO utarbeidet en næringspolitisk handlingsplan (2009–2013) om privat tjenesteytende sektor, med følgende målsetting:

Målsettingen med handlingsplanen er å se hele sektoren under ett, med fokus på de næringspolitiske utfordringene, og bidra med forslag som kan legge til rette for utvikling, og økt konkurransedyktighet i næringen.

I handlingsplanens avslutningsavsnitt ble det uttrykt at flere av utfordringene som ble reist, krevde ytterligere utredning og undersøkelser. Fafo har utarbeidet dette notatet for LO, som et forprosjekt innenfor privat tjenesteyting.

Notatet ser nærmere på utviklingstrekk, utfordringer og kunnskapsbehov for sektoren og tar utgangspunkt i seks spesifikke problemstillinger som blir besvart kronologisk.

Notatet avsluttes med noen kommentarer fra Fafo.

(7)

1. Privat tjenesteyting: utviklingstrekk, utfordringer og kunnskapsbehov

I takt med økt velstand har en økende del av sysselsetting og verdiskapning de senere tiår funnet sted i privat tjenesteyting i de fleste land. Også i Norge har privat tjenesteyting økt jevnt og trutt – og utgjør i dag nesten halvparten av sysselsettingen. Dette gjenspeiles dels i at økt velstandsvekst fører til økt etterspørsel etter tjenester, dels i bransjeglidning og utvikling og ikke minst i at tjenesteproduksjon gjennomgående er arbeidsintensiv virksomhet hvor mulighetene for rasjonalisering ofte er begrenset. I for- prosjektet stiller vi følgende spørsmål:

 Hva er privat tjenesteytende sektor, hvilken rolle har den i utviklingen av norsk økonomi og arbeidsliv, og hva kjennetegner utviklingen i en utvalgt bransje?

 Hvordan omtales og defineres ulike deler av privat tjenesteyting i næringspolitis- ke dokumenter – og hvilke virkemidler er tatt i bruk i den utvalgte bransjen for å imøtekomme definerte utfordringer?

 Hva er de viktigste utfordringene i den utvalgte bransjen?

 Hvilke spesifikke tiltak er tatt i bruk eller foreslått av myndighetene, bransjeaktø- rer, partene for å bedre situasjonen i den utvalgte bransjen? Relevante områder å se på er tiltak knyttet til regulering/kontroll, innovasjon, kompetanseutvikling, HMS, rekruttering, offentlige anbud og initiativ til å styrke partenes rolle i å fremme anstendige arbeidsvilkår og rekruttering.

 Hvilke forutsetninger er pekt på som særlig avgjørende for at ulike tiltak skal virke i den aktuelle bransjen? Hva framheves som viktig for at reguleringer og kontroll faktisk kan hindre overetablering og useriøsitet?

 Hvilke forutsetninger er sentrale for at LO skal kunne påvirke agendaen for utviklingen i den utvalgte bransjen og myndighetenes politikk på feltet? Hvilke ak- tører og kompetansemiljø er toneangivende i bransjen, og hvilke alliansemulighe- ter har LO og forbundene med tanke på å sette en ny agenda?

(8)

1.1 Hva er privat tjenesteytende sektor?

Privat tjenesteytende sektor er et prioritert område i LOs handlingsprogram og i ulike tiltaksplaner for perioden 2009–2013. Herunder er det utarbeidet en egen næringspoli- tisk handlingsplan 2009–2013 for sektoren. I handlingsplanen deles sektoren inn i tre underliggende områder:

 Handel (detalj- og engroshandel)

 Reiseliv (hotell-, restaurant- og opplevelsesnæringer)

 Annet (andre tjenester, herunder: IKT, renhold og velvære)

Grovt sagt regnes privat tjenesteytende sektor som all privat virksomhet som ikke inng- år i primærnæringene, olje- og gassutvinning, vannkraft, bygg og anlegg, industriell produksjon og offentlig virksomhet (handlingsplanen 2009–2013). Legger man statistikkens definisjoner¹ til grunn, har sektoren et stort spenn når det gjelder kvalifikasjoner, kjønnssammensetning og lønn, fra finans og forretningsmessig tjenesteyting via varehandel, transport og hotell- og restaurant til rengjøring og personlig tjenesteyting. Ofte skiller man mellom business-to-business-tjenester (B2B), transport og distribusjon av varer og sosiale og personlige tjenester til konsumenter og hushold. Innenfor B2B og transport og logistikk har man de senere år sett en kraftig internasjonalisering som har gått hånd i hånd med konsentrasjon i store selskap, kjeder, franchisenettverk mv., samtidig med oppsplitting i små enheter, enmannsselskap mv. De ulike næringene i sektoren er også preget av en mangeartet kunde- og prisstruktur, det er forskjellige etableringsbarrierer, lovreguleringer, kjøpekraft og dynamikk. Under er det punktvis satt opp noen kjennetegn for de ulike næringene² som samlet utgjør privat tjenesteytende sektor.

 Varehandel hadde 365 000 personer sysselsatt i 2010. Sysselsettingsutviklingen har vært stabil de senere årene. Dersom man ser hele næringen under ett, er det en relativt jevn kjønnsfordeling. Menn dominerer i engroshandel og deler av faghandelen, mens kvinner dominerer i detaljhandelen. Godt over halvparten av kvinnene jobber deltid. Menn arbeider enten svært kort deltid (studenter) eller i fulle stillinger. Næringsstrukturen er kjennetegnet av kjeder, kjededannelse og franchisevirksomhet. Det er stordriftsfordeler både på engros- og detaljsiden – noe som gir innkjøpsmakt. Det er også varierende konjunkturfølsomhet innad i næringen (for eksempel byggevarer versus mat), men næringen er valutafølsom i forbindelse med innkjøp av konsumentvarer fra utlandet. Tradisjonelt har konkurransen fra utlandet vært begrenset, med unntak av grensehandelen. En øken-

1 Standard for næringsgruppering, (www.ssb.no/emner/10/01/nos_sn/)

2 Følger standard for næringsklassifisering (SN2007). Tallene for sysselsetting er hentet fra statistikkban-

2 Følger standard for næringsklassifisering (SN2007). Tallene for sysselsetting er hentet fra statistikkbanken SSB dersom ikke annet er oppgitt.

(9)

de netthandel kan endre dette. Næringen som helhet er ellers preget av lav organisasjonsgrad, og mange jobber uten særskilt krav til utdanning.

 Overnattings- og serveringsvirksomhet. Næringen sysselsatte 79 000 perso- ner i 2010, og sysselsettingsutviklingen har vært stabil. Dette er en kvinnedomi- nert næring (60 prosent), og halvparten av kvinnene arbeider deltid, hvorav ma- joriteten av disse arbeider kort deltid (under 20 timer per uke). Det er et høyt innslag av studenter og andre «på vei til noe annet». Næringsstrukturen er preget av kjedevirksomhet så vel som store og små selvstendige enheter. Spesielt innenfor serveringsvirksomhet er etableringsbarrierene og oppstartskostnadene lave.

Denne delen av næringen er en gjenganger når det rapporteres om svart omset- ning og illegale arbeidsforhold. Dette er en konjunktur- og valutafølsom næring.

Et høyt norsk kostnadsnivå utgjør en utfordring i konkurransen med andre tu- ristdestinasjoner. Norge er en nisje som turistdestinasjon, som primært henven- der seg til kjøpesterke turister. Næringen kjennetegnes av lav organisasjonsgrad, og mange jobber uten særskilte krav til utdanning.

 Transport og lagring sysselsatte 140 000 personer i 2010. Næringen hadde på slutten av 90-tallet en kraftig vekst som følge av fristilling og utskilling fra staten, noe som også resulterte i skifte av tariffområder (NSB, Posten). Næringen er sammensatt. Her finner vi transport til luft, vei, bane og sjø samt gods- og trans- portterminaler. Næringen dekker transport av både personer og gods. Fire av fem i næringen er menn, og innslaget av deltidsarbeid er lavt. Næringen sørger for at varepartiene splittes opp, og at de kommer fram til rett sted til rett tid, eller at personer kommer fram til rett sted på rett tid. Innenfor logistikk og styring finner vi stordriftsfordeler, og det er stor variasjon i etableringsbarrierer og kompetansekrav (flybransjen versus varetransport).

 Informasjon og kommunikasjon hadde 91 000 sysselsatte i 2010. Det har vært en svak sysselsettingsnedgang etter finanskrisa. Næringen er mannsdominert (70 prosent), og innslaget av deltid er lavt – også blant de kvinnene som arbeider i næringen. Næringen er sammensatt av forlag, avis, nett, film, radio, fjernsyn, te- lekommunikasjon og IT-konsulentvirksomhet. Næringsstrukturen inkluderer store konsern som Telenor, NRK, TV2, Schibstedkonsernet og A-pressen samt mindre IT-virksomheter m.m. Næringen sørger for kommunikasjonsmuligheter og «fri flyt» av informasjon til landets bedrifter og befolkning og har vært preget av store strukturelle endringer etter Internetts inntreden. Papiravisene taper ter- reng, man ser tendenser til manglende inntjening på nett, samtidig som nye are- naer og plattformer kommer til. Næringen kan samlet sett betegnes som en

«høyinntektsnæring». Organisasjonsgrad og avtaledekning varierer i næringen.

(10)

Blant journalistrelaterte yrker er den høy, mens den er lav i IT-delen av næ- ringen. Både blant journalister og IT-personell er det imidlertid krav til spesialkompetanse.

 Finansiering og forsikring sysselsatte 52 000 i 2010, og det har vært en svak nedgang de senere årene. Næringen innbefatter tradisjonell bank-, forsikrings- og pensjonskassevirksomhet og mer spesialiserte tjenester innen børs, finans og ka- pital. Kjønnsfordelingen er jevn hvis man ser hele næringen under ett, men mannsdominert utenfor tradisjonell forsikring og bank. Næringen sørger for ka- pitalflyt og kapitalallokering for landets bedrifter og befolkning. Ser vi bort fra olje- og gassutvinning, har næringen det høyeste lønnsnivået og de største interne lønnsforskjellene i norsk arbeidsliv. Organisasjonsgraden er høy i tradisjonell bank og forsikring (Finansforbundet dominerer), selv om akademikergruppene kommer inn. Innenfor de mer spesialiserte finansrelaterte tjenestene er organisasjonsgraden lav og tanken om kollektivavtaler fremmed. Det har gått og foregår fortsatt et skifte fra yrker med middels krav til kompetanse (back office- tjenester) som rasjonaliseres bort til mer høyt utdannede yrkesgrupper (økono- mer og jurister).

 Teknisk tjenesteyting, eiendomsdrift – 161 000 sysselsatte i 2010. Sysselset- tingsutviklingen har vært nokså jevn de senere år. Næringen er mannsdominert (60 prosent) og med lite innslag av deltid. Næringen inneholder drift og salg av eiendom, juridiske og økonomiske rådgivningstjenester, PR, annonse- og rekla- mevirksomhet, arkitektur og teknisk rådgivning, design, produktutvikling og FOU (forskning og utvikling). Organisasjonsgraden er lav, men visse innslag av profesjonsorganisering (Advokatforeningen/Juristforbundet, Forskerforbundet, Econa, Tekna og andre profesjonsbaserte akademikerorganisasjoner). Næringen kan sies å ha et høyt lønnsnivå og mange med lang formalkompetanse.

I tidligere næringsklassifiseringer (SN2002) er store deler av det som da ble betegnet som for- retningsmessig tjenesteyting, nå blitt klassifisert som teknisk tjenesteyting (SN 2007). End- ringen fra SN2002- til SN2007-standarden medfører at begrepet «forretningsmessig tjeneste- yting» må tolkes bredere enn det som er gjort i den nye SN2007-standarden. Sagt på en annen måte: Det som man før kalte forretningsmessig tjenesteyting, er i den nye SN2007-standarden delt i to: teknisk og forretningsmessig tjenesteyting.

 Forretningsmessig tjenesteyting sysselsatte 98 000 personer i 2010, og det har vært en svak nedgang de siste årene. Næringen har noe overvekt av menn og lite innslag av deltid. Næringen favner virksomheter som utleie og leasing rettet mot

(11)

det private markedet og bedriftsmarkedet, bemanningsbransjen og arbeidskrafttjenester, reisebyrå og tjenester tilknyttet reiser, vakttjenester, vaktmestertjenester, rengjø- ringsvirksomhet, telefonsalg m.m. Her finner vi innslaget av de lavest lønte i arbeidsmarkedet. Samlet sett er organisasjonsgraden lav, og andelen med arbeids- innvandrere er stigende i enkelte bransjer. Deler av næringen – som renholdsbransjen – sliter også med problematikk knyttet til svart arbeid, skatte- unndragelse og innslag av useriøst arbeidsliv. Fra 1. september 2011 ble deler av renholdsoverenskomsten allmenngjort.

 Privat undervisning hadde 18 000 ansatte i 2010. Privat undervisning favner om undervisningsvirksomhet utenfor det offentlige skoleverket samt i det private høyskole- og universitetssystemet. Det er store forskjeller i struktur mellom små bygdeskoler og/eller pedagogiske skoler / kristne skoler / livssynsskoler og Handelshøyskolen BI. Privat undervisning sysselsetter langt på vei de samme arbeidstakerne som det offentlige utdanningssystemet. Organisasjonsgraden er trolig lavere enn for tilsvarende grupper i offentlig sektor, men høy sammenliknet med andre deler av privat tjenesteyting. Vi finner innslag av «hengavtaler», hvor lønns- og arbeidsforhold reguleres i lys av de offentlige hovedtariffavtalene (KS og stat).

 Private helse- og sosialtjenester hadde 97 000 ansatte i 2010. Her finner vi kommersielle og ideelle private sykehus, privat eldre omsorg, private barnehager, barnevern, asylmottak, legekontorer, tannleger, pleie og omsorgs-tjenester, rus- omsorg, fysioterapi, ambulansetjenester m.m. Private helse- og sosialtjenester sysselsetter langt på vei de samme yrkesgruppene som offentlige helse- og sosialtjenester. Organisasjonsgraden er høy (inkludert Fagforbundets medlemmer ) og profesjonsorganisasjonene mange (Legeforeningen, Tannlegeforeningen og Norsk Sykepleierforbund). Også her er det innslag av «hengavtaler», hvor lønns- og arbeidsforhold reguleres i lys av de offentlige hovedtariffavtalene (KS og stat).

Store deler av næringen er basert på overføringer fra det offentlige.

 Andre sosiale og personlige tjenester sysselsatte 102 000 personer i 2010.

Denne delen av næringen har hatt god vekst etter finanskrisa (2008). Andre sosiale og personlige tjenester er sammensatt av kulturell virksomhet, underholdning og fritidsaktiviteter, organisasjoner, forbrukerrettet reparasjonsvirksomhet, vaskeri og renseri, frisør og skjønnhetspleie, begravelsesbyråer m.m. Her finner vi mange små selvstendige virksomheter samt enkelte kjededannelser. Seks av ti som jobber her, er kvinner, og halvparten av disse arbeider heltid, mens kun tre av ti menn jobber deltid. Organisasjonsgraden er lav, og tariffavtalene er få.

(12)

1.2 Hvilken rolle har privat tjenesteyting i utviklingen av norsk økonomi og arbeidsliv?

Selv om enkelte av næringene innenfor privat tjenesteyting har hatt en negativ sysselset- tingsutvikling etter finanskrisa (2008), har det vært en sterk vekst i et lengre perspektiv.

Trekker man linjene tilbake til 1970, sysselsatte privat tjenesteyting 540 000 personer.

Midt på 80-tallet var det flere personer sysselsatt i privat tjenesteyting enn i annen markedsrettet virksomhet (primærnæringer, bergverk, olje og gass, industri, bygg og anlegg, kraft og vannforsyning). Veksten i privat tjenesteyting nådde et foreløpig toppunkt i 1987 med 790 000 tilsatte. Børskrakk og trangere økonomiske tider på 90-tallet ga mindre vekst, før veksten igjen akselererte på slutten av 90-tallet. Sysselsettingen toppet seg før finanskrisa i 2008, mens det etter finanskrisa i 2008 har vært en nedgang på 30 000 sysselsatte fram til 2010 (SSB statistikkbanken). Figur 1 viser sysselsettingsutviklingen.

Figur 1 Sysselsetting i markedsrettede virksomheter. Privat tjenesteyting³, markedsrettede virksomheter uten privat tjenesteyting. 1970-2010. Nasjonalregnskapet. SSB. Fafo beregninger.

Kort sagt: Privat tjenesteytende sektor utgjør en stadig større del av det norske arbeidsmarkedet, og selv med konjunkturelle svingninger i årene som kommer, kan man for- vente fortsatt vekst. Under en eventuell borgerlig regjering kan det være grunn til å regne med ytterligere vekst som en følge av offentlig tilstramming og eventuelle skatteletter. Veksten gjenspeiler utviklingstrekkene i privat (og offentlig) tjenesteyting ved at de er personal-/arbeidskraftintensive. Siden en vesentlig del av produksjonskost- nadene følgelig er knyttet til arbeidskraft, vil tiltak for å bedre konkurranseevnen (pris) eller øke produktiviteten i stor grad berøre arbeidstakernes vilkår (lønns- og arbeidsforhold). For LO er det derfor naturlig å rette økt oppmerksomhet mot sektorens utvikling.

3 Følger standard for næringsklassifisering (SN2002).

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Markedsrettet virksomhet - ALLE Markedsrettet virksomhet - Privat tjenesteyting Markedsrettet virksomhet - IKKE privat tjenesteyting

(13)

Det er imidlertid klare utfordringer i å utarbeide en overordnet næringspolitikk for en sektor som består av såpass mange forskjellige næringer med store forskjeller både innad i hver enkelt og ikke minst seg imellom. For å kunne forstå hvilken rolle privat tjenesteyting spiller i norsk økonomi og arbeidsliv, kan en tilnærming være å ta tak i etterspørselssiden – og studere nærmere hvem det er som faktisk er villige til å betale for å få tilgang til de tjenestene som tilbys. Eller sagt på en annen måte: Hva er det som kjennetegner etterspør- selsstrukturen og markedsutviklingen?

Det er verdt å merke seg at det er en klar forskjell når det gjelder om privat tjenesteyting inngår som en innsatsfaktor i en produksjonsprosess eller som et selvstendig sluttprodukt.

Produktdesign er et eksempel på en innsatsfaktor eller tjeneste som senere vil kunne materialisere seg i et fysisk produkt. Produktdesign kan også skje internt i produksjons- virksomheten, så det er først når dette utføres av eksterne tilbydere, at det skjer i regi av privat tjenesteyting. Tilsvarende kan man betrakte deler av varetransport, logistikk og distribusjon som en del av produksjonskjeden, hvor varepartier deles opp og distribue- res som en del av produksjonsprosessen fram til sluttbrukerne. Poenget er at tjenesteproduksjonen kan skje i egen regi som en del av produksjonsprosessen eller som en inn- kjøpt tjeneste. Hva som gjøres hvor, er igjen et resultat av hvordan man har valgt å organisere arbeidet, og hvordan dette så fordeles. Økt spesialisering, globalisering, vekt- legging av kjernevirksomhetslogikk i produksjonskjedene, utskilling av funksjoner og arbeidsoppgaver, ønske om økt fleksibilitet for produsert mengde, oppdelte verdikjeder og jakt på reduserte kostnader kan være forklaringsfaktorer for at produksjonsvirksom- heter velger å sette ut dette arbeidet til tjenesteytende sektor framfor å utføre det selv.

Ønsker om å spare penger gjennom spesialisering er ofte en hoveddrivkraft. I en under- søkelse i renholdsbransjen framgår det at offentlige virksomheter gjerne begrunner outsourcing av renholdet med en forventning om å redusere kostnadene (Fafo-rapport.

2011:18).

Privat tjenesteyting i form av sluttprodukt retter seg mot forskjellige markeder med for- skjellig etterspørselsstruktur og betalingsvilje. I hovedtrekk kan vi framstille innkjøperne av tjenestene slik:

 husholdningene

 andre bedrifter og virksomheter

 offentlig sektor

De tre hovedmarkedene innebærer forskjeller i betalingsvillighet, prissetting, betydning- en av merverdiavgift⁴ og avgifter, kvalitetskrav, reguleringsmekanismer og konkurransedyktighet.

4 Kan ofte trekkes fra i bedriftsmarkedet, mens den er kostnadsdrivende for konsumenttjenester.

(14)

Figur 2 Privat tjenesteyting etter type produkt og sluttmarkeder

Figur 2 illustrerer etterspørselssiden og markedene. Det skal sies at regningen heller ikke alltid betales av den som konsumerer tjenesten. For eksempel betaler ofte det offentlige regningen, eller store deler av den, innenfor privat undervisning, private helse- og sosialtjenester. Sluttbruker er heller ikke den som alltid definerer krav eller standard for tje- nestens innhold eller omfang, og det kan være sterke interessefellesskap mellom produsent og konsument av tjenesten knyttet til pris, omfang og kvalitet – ettersom regningen sendes et annet sted. Vekst eller nedgang i enkelte deler av markedene kan derfor betraktes uavhengig av endringer blant konsumentene eller brukernes kjøpekraft og skjer ofte i tett samspill med offentlig politikk.

Utviklingen på etterspørselssiden er heller ikke statisk. Legger man til grunn at velst- andsveksten fortsetter, synes det klart at økende inntekter i befolkningen vil bidra til større etterspørsel etter både personlige, private og offentlige velferdstjenester (Wagners lov 1883). Trekker man inn demografiske utviklingstrekk med en stadig eldre befolkning, kan man anta at dette vil forsterke etterspørselen ytterligere. Hvordan man skal møte etterspørselsveksten som eldrebølgen vil generere, eller hva som skal være en offentlig eller en privat tjeneste, er resultater av politiske valg. Samtidig er det klart at et slikt framtidsbilde, med forventet etterspørselsvekst, vil skape politiske spenninger om veksten skal komme gjennom offentlig eller privat tjenesteyting. Generelt lavere autori- tetstro, bedre kjøpekraft og høyere betalingsvilje, samt høyere kompetanse og kunnskap i befolkningen, kan utfordre arbeidsdelingen mellom deler av privat tjenesteyting og offentlige tjenester. Lovfestede rettigheter, behandlingskøer eller krav om at de offentlige pengene skal følge brukerne, er noen elementer som kan sette den etablerte arbeidsdelingen under press. En felles næringspolitikk for privat tjenesteytende sektor vil derfor være utfordrende å utforme, dersom man ikke foretar en klar avgrensning mot de offentlige tjenestene, samtidig som man må ta høyde for at samspillet og konkurransen mellom offentlig og privat sektor betinges av politiske valg, ikke minst i skatte- og avgiftspolitikken.

Etterspørselen etter «andre tjenestevirksomheter» og vareproduserende bedrifter har også endringselementer i seg. Det dreier seg om arbeidsdelingen dem imellom, samtidig som digitaliserte tjenester muliggjør produksjon over lange avstander og ulike tidssoner.

Privat

Tjenesteyting

Innsatsfaktor

Sluttprodukt

Markeder Vareproduksjon Annen tjenesteyting

Offentlig sektor Private husholdninger

Andre sluttbrukere

(15)

Globalisering, internasjonal «outsourcing» og Internett er nøkkelord for hvordan

«skjermede tjenesteytende næringer» har fått nye konkurranseflater på kort tid. I prinsippet kan tjenesteproduksjonen og konsumet skje i helt forskjellige deler av landet – eller verden. Enkelte tjenesteytende næringer inngår i dag i den internasjonale arbeidsdelingen, for eksempel trykking, design, enkle finanstjenester m.m. Andre vil kunne gjøre det i framtiden. Endringer i den internasjonale økonomien virker ikke bare inn der hvor privat tjenesteyting er en innsatsfaktor i vareproduksjon, men også der den leverer slutt- produktet. Kjøp av banktjenester på nett, musikkdistribusjon, kjøp av bemanningstjenester, kjøp av reiser og ferier, tannlege og helsetjenester er noen eksempler.

Etterspørsel fra offentlig sektor og de premissene offentlig sektor stiller, er vesentlig for privat tjenesteyting. Det offentlige innkjøps- og anbudsmarkedet er estimert til over 380 milliarder kroner årlig, og privat tjenesteyting utgjør en viktig del av dette markedet.

I privat sektor stilles det per i dag ingen særskilte krav til hvilke lønns- og arbeidsvilkår tilbyderne skal gi sine arbeidstakere. I offentlig sektor er situasjonen annerledes. Med hjemmel i lov om offentlige anskaffelser er det vedtatt en forskrift om lønns- og ar- beidsvilkår i offentlige kontrakter. Denne ble implementert for staten gjennom rund- skriv i 2005, og fra 1. mars 2008 gjennom ikrafttredelsen av forskrift om lønns- og ar- beidsvilkår i offentlige kontrakter (altså for hele offentlig sektor). Her heter det:

«Oppdragsgiver skal i sine kontrakter stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende lands- omfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yr- ke.»⁵

Offentlige innkjøp er videre regulert i lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (LOA) med tilhørende forskrifter. Detaljerte bestemmelser om hvordan offentlige anskaffelser skal gjennomføres, finnes i forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 (FOA). Regelverket innebærer at det over nasjonalt fastsatte terskelverdier skal være åpen, internasjonal konkurranse om leveranser til det offentlige. Dette er man også forpliktet til gjennom EØS-regelverket og WTO-avtalen for offentlige anskaffelser, men Norge har fortsatt langt lavere terskelverdier enn det direktivet krever. Hovedregelen er at planlagte innkjøp skal kunngjøres, og at anskaffelsen så langt det er mulig, skal skje etter konkurranse. Anskaffelser som overskrider EØS-terskelverdiene⁶, skal kunngjøres i EUs kunngjøringsdatabase Ted og i den norske kunngjøringsdatabasen Doffin. Anskaf- felser under EØS-terskelverdiene skal som hovedregel kunngjøres i Doffin når de over- stiger 500 000 kroner. For anskaffelser under 500 000 kroner er det frivillig å kunngjøre i Doffin.

5 Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, § 5.

6 For innkjøp av renholdstjenester vil dette være anskaffelser av en verdi på over 1 million kroner for sentrale statlige etater og 1,6 millioner for andre offentlige oppdragsgivere.

(16)

EU-direktivet gir anledning til å stille sosiale krav til tilbyderne. Norge har imidlertid mottatt klagesak fra ESA fordi tariffvilkårene i offentlig forskrift ikke er utformet i sam- svar med EU sine regler for bevegelse av tjenester og utstasjonering. Dette vil trolig ende i EFTA-domstolen.

Ved siden av rollen som kunde/innkjøper kommer den statlige regulatorrollen for kon- kurransevilkårene og markedet for privat tjenesteyting. Videre er etterspørsel fra offentlig sektor ikke bare et resultat av budsjett og skattepolitikk, men også et resultat av de lovfestede regler for arbeidstid, allmenngjøring av tariffavtaler, regler for utstasjonering og innleie som påvirker kostnader og konkurranseforhold mellom organiserte og uorga- niserte tjenestebedrifter og mellom nasjonale og utenlandske tjenesteytere. Som det er en arbeidsdeling mellom privat vareproduksjon og privat tjenesteytende sektor, er det en funksjonsdeling mellom offentlig sektor og privat tjenesteyting. Hvor og hvordan denne skal skje, er et resultat av politiske valg, arbeidsdeling og spesialisering – samt av skatte- og avgiftspolitikk, fradragsregler som påvirker kostnadene⁷, prisdannelsen og konkur- ranseforholdene mellom offentlig sektor og de private tjenesteleverandørene.

Som omtalt er variasjonsbredden i privat tjenesteytende sektor stor. Samtidig er det stor variasjon i kundegruppene, eller dem som etterspør tjenestene. Det er blant annet ulik- heter knyttet til prissensitivitet, kjøpekraft, standardisering, kompetanse, forventet fleksibilitet, forutsigbarhet og kvalitetskriterier. Silvestro et al. (1992) har forsøkt å klassifise- re ulike tjenester etter dimensjoner ved selve utføringen. Seks dimensjoner trekkes her fram:

 Menneske eller maskin i fokus?

 Produkt eller prosess i fokus?

 Lengde på kontakttid mellom tjenesteyter og kunde

 Skreddersøm eller standardisert tjeneste?

 Tjenesteutførerens myndighet og mulighet til å tilpasse tjenesten etter kundens behov

 Hovedtyngden av verdiskapning i front (mot kunden) eller på bakrommet?

Etter disse seks dimensjonene grupperes så privat tjenesteyting i tre typer tjenestepro- sesser: profesjonelle tjenester, serviceshop og masseservice som alle har visse særegne kjennetegn.

7 I Sverige og andre borgerlig styrte land har borgerlige regjeringer for eksempel innført skattefradrag for private husholdstjenester. De har også redusert arbeidsgiveravgift for rekruttering av visse typer av arbeidskraft som ofte ansettes i privat tjenesteyting. Begge deler påvirker kostnader og etterspørsel etter slike tjenester.

(17)

Tabell 1 Tre typer tjenesteytingsprosesser

Type Kundevolum kjennetegn

Profesjonell lavt Kunde i fokus, lang kontakttid, stor kundetilpasning, stor myn- dighetsoverføring, verdiskapning i frontlinjen og prosessorientert Serviceshop middels Menneske og utstyr i fokus, middels kontakttid, middels kundetilpas-

ning, middels myndighetsoverføring, verdiskapning i front og vekt på støttefunksjoner, prosess og produktorientering

Masseservice høyt Utstyrsorientert, kort kontakttid, liten kundetilpasning, liten myn- dighetsoverføring, støttefunksjonene har stor verdiskapning, pro- duktorientert

Innenfor de fleste næringene vil det være innslag både av «profesjonelle tjenester» og

«masseservice». Videre er denne inndelingen gjort etter særtrekk ved tjenestene – ikke etter markedene de selges i. I tabell 2 har Fafo satt sammen næringene slik man finner dem definert i næringsstatistikken i lys av de markedene de opererer i. Det er også satt inn noen korte kommentarer til særtrekk i tabellen.

(18)

Tabell 2 Næringer i privat tjenesteyting – etter marked og særtrekk i etterspørsel

Husholdningene Bedriftsmarkedet Offentlig sektor

Varehandel Detaljhandel, prisfølsomhet, nærhet og tilgjengelighet, kon- kurranseparametere, kjede- og skaladrift. Masseservice med kort kontakttid, standardisering og liten tilpassing til hver enkelt kunde. Sluttbruker er mest opptatt av pris?

Engroshandel, spesialisering-tid-kvalitet - ofte som en del av en produksjonsprosess. Sluttbruker - varierende prissensitivitet. Høyere kontakttid og større innslag av tilpasning til den enkelte kunde.

Innkjøperrollen, anbud, stor kjøpe- makt, ingen konkurranseflater mot egen arbeidsdeling.

Overnattings- og serveringsvirksomhet

Ferie og fritid, internasjonal konkurranse om destinasjoner, pris, attraksjon, trend- og va- lutafølsom. Natur og beliggen- het viktigere enn tilgjengelighet?

Bredde på diversifisering (cam- ping versus 5-stjerners hotel- ler) – økt levestandard gir større andeler i high-end-markedene?

Representasjon og konfe- ranse, nærhet til virksomhetene og kommunikasjon. Tilgjengelighet og kvalitet veier mer enn pris?

Som bedriftsmarkedet, men strengere reguleringer av pris og type tjenester.

Lite konjunkturut- satt. Ingen konkurranseflater mot egen virksomhet.

Transport og lagring Jobb- og pendlingsrelatert (buss, trikk, bane, tog og fly).

Regularitet og pris som konkur- ransefaktorer mot husholdning- enes egne transportmidler (bil).

Miljøaspekter og politiske øns- ker om endret adferd.

Sentral funksjon for å få flyttet varepartier, konkurranse og leveringssta- bilitet. Forutsigbarhet og

«Just in Time» sentrale faktorer.

Deler av sektoren har tidligere vært offentlig, ellers ingen konkurranseflater mot egen virksomhet.

Informasjon og kommunikasjon

Meningsleverandør, befolkningens IKT-kompetanse, betalingsvilje og bruk avgjørende for nye teknologiske løsninger.

Hvordan få betalt for nettinn- hold? Sikrer befolkningen informasjon om kvalitet og priso- versikt.

IKT sentral funksjon for effektive, operative og administrative oppgaver.

Støtte og servicetjenester avgjørende konkurranse- faktor. Driver teknologien sin egen etterspørsel?

Som bedriftsmarkedet, med store kre- vende IKT-løsninger.

Systemkompetanse er virksomhetskri- tisk. Egen kompetanse versus inn- kjøpt?

Finansiering og forsikring

Tradisjonell bank og forsikring.

Pris og produktkompleksitet.

Asymmetri på kunnskap mellom tilbyder og kunde. Nettbank har gjort oss alle til bankfunksjo- nærer – rådgivning viktigere?

Økt levestandard fører flere inn i de mer spesialiserte finanstje- nestene?

Betjener hele sektoren, men spesialiserte støtte- tjenester (finans, corpera- te, M&A osv.) er å finne i bedriftsmarkedet. Ofte langvarige relasjoner hvor spesialkompetanse er kritisk.

Egne pensjonskasser og kjøpere av tjenester som bedriftsmarkedet. Sårbar for intern finansuro og endringer i EU sine regler for tjeneste- pensjoner. Lavere risikoprofil og mer kostnadsfokusert enn bedriftsmarkedet?

Teknisk tjenesteyting, eiendomsdrift

Lite kjøp fra husholdningene.

Endres med en stadig eldre og rikere befolkning? Eldreboliger

Spisskompetanse – nisjer – spesialisering. Økt et- terspørsel fra eldreom-

Innkjøp av teknisk og økonomisk spisskompetanse. Kvalitet

(19)

med servicefunksjoner blir vanligere? Prissensitiv. Sveriges løsning på svart arbeid - skattefradrag for utgifter i hushold- ningen.

sorgen? – kompetanse viktigere enn pris?

viktigere enn pris?

Forretningsmessig tjenesteyting

Primært rettet inn mot bedriftsmarkedet, men med en rikere befolkning også økt husholdsetterspørsel. Vaske selv - svart eller hvitt? - Sensi- tivt for pris og skatteregler.

Mange av de interne ar- beidsoppgavene – kjøpes inn i økende grad. Mer prissensitiv enn teknisk tjenesteyting. Brukes konjunkturelt for å ta unna topper (bemanning og utleie)?

Bruk avhenger om man ønsker å kjøpe tjenestene i markedet eller forbli som en del av forvalt- ningen. Økt kjøp av bemanningstjenester på spesialkompetanse?

Privat undervisning Økonomiske motiver kanskje ikke de mest framtredende?

Tro, ideologi, valgfrihet som rettesnor. Prisene regulert (sko- leverk) av det offentlige, indirekte gjennom statsstøtte i høyere utdanning. Den offentlige andelen av regningen er politisk betinget.

Ingen stor kunde, med mulig unntak for etter- og videreutdanning og bedriftsspesialiserte kurs og opplegg. Skreddersøm framfor pris som driver?

Ingen sentral kunde, men sitter ofte igjen med deler av regningen. Svarteper- funksjon? Fra ned- lagt grendeskole til Montessori?

Private helse- og sosialtjenester

Etterspørselen styres til en viss grad av tilgang, kapasitet og køer i det offentlige helsevese- net - og private forsikringer.

Barnehageprising regulert, tannhelse alltid vært privat.

Avhenger av politiske valg og overføringer.

Som i det offentlige helsevese- net, ’tilbudet skaper sin egen etterspørsel’?

Etterspørselen her ikke direkte stor.

Derimot er helseforsik- ringsmarkedet i kraftig vekst – suksess avhenger av produksjonsbetingel- ser og budsjetter i offentlige helseforetak og skatteregler.

Tar ofte regningen – og sterke interesser ønsker å sende den hit.

Ellers ingen stor etterspørsel herfra – dersom politikken ikke åpner for økt innkjøp av slike tjenester.

Økt konkurranse fra utlandet for enkelte tjenester (EU sitt pasienthelsedirektiv) Gitt medisinsk utvikling vil etterspørse- len være umettelig – og det offentlige vil måtte ta tøffe valg.

Generer vekst for private?

Andre sosiale og personlige tjenester

Primært rettet inn mot husholdningene. Pris- og skattesensi- tivt, men med store interne prisvariasjoner (frisørtjenester).

Mange bransjer med lave etableringsbarrierer.

Skjønnhet og velvære, fritid og underholdning har økt siden finanskrisa (2008).

Liten etterspørsel Lav etterspørsel fra offentlig sektor. Økt konkurranseutsetting i kommunene kan derimot gi vekst.

(20)

I LO sin handlingsplan for 2009–2013 heter det: Målsetningen er å se hele privat tjenesteytende sektor under ett samtidig som vi bidrar til å legge til rette for en bærekraftig utvikling og like konkur- ransemuligheter. Mangfoldet på næringssiden og forskjellene i etterspørselsstrukturen gir klare utfordringer for en slik strategi. Eksempelvis vil det å stimulere etterspørselssiden for hele privat tjenesteyting lett kunne skape klare utfordringer knyttet til arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor og deres etablerte grenser. Det vil også kunne påvirke konkurransen mellom offentlige og private leverandører og mellom vareproduserende og tjenesteproduserende sektor. En annen faktor som vanskeliggjør en enhetlig strategi, er blant annet knyttet til særskilte problemområder. Man må trolig ta i bruk helt andre virkemidler for å bidra til like konkurransemuligheter i renholdsbransjen enn i finansnæ- ringen eller i private helse- og sosialtjenester, fordi førstnevnte bransje er preget av små etableringskostnader, få eller ingen krav til formell utdanning og stort innslag av useriø- sitet. En alternativ strategi er å starte med en utvalgt næring og se nærmere på denne næringens utfordringer og særtrekk. For det første bør en slik næring ha klare definerte flater mot husholdningene, bedriftsmarkedet og mot offentlig sektor. Videre bør næ- ringen være av en slik størrelse at den i sysselsettingsforstand er en sentral brikke i norsk arbeidsliv, og det bør være arbeidstakere, og medlemmer, som er av interesse for LO og LO sine forbund. Legger man dette til grunn, peker varehandelen seg ut som en god

«pilotnæring» i et første steg mot en overordnet strategi for privat tjenesteyting.

1.3 Hva kjennetegner utviklingen i varehandelen?

I hovedsak kan man si at varehandelens «raison d'être» er å flytte varene fra produsent til den som skal bruke dem. Det gjelder å få varene fram til rett bruker, til rett tid, i rett kvantum, rett kvalitet – og til rett pris. Det dreier seg om fysisk distribusjon, hvor varene må kunne forflyttes, lagres og/eller settes sammen på en måte som sluttbrukerne øns- ker. Det dreier seg også om formidling av informasjon om pris, kvalitet, behov og ønsker mellom den som vil selge og kjøpe varene. Sist, men ikke minst er varehandel også en transaksjonsgjennomføring hvor eiendomsretten overføres fra selger til kjøper. Betingelser for salg, betalingsformidling, finansiering og gjennomføring av avtalen er sentrale funksjoner.

Varehandel leverer både innsatsfaktorer til andre vare- og tjenesteproduserende virksomheter og sluttprodukt til husholdninger, andre bedrifter og til offentlig sektor. Den- ne delen av privat tjenesteyting er også den største målt i sysselsetting og en næring som har vært gjennom en kraftig forandring. I hovedtrekk kan denne endringen sies å bestå av:

 Innføringen av kjøleteknologi på 60-tallet, økt yrkesdeltakelse blant kvinner og endrede åpningstider på 70- og 80-tallet, store strukturendringer på 90-tallet, bransjeglidninger innenfor logistikk og vareflyt og økt netthandel på 2000-tallet

(21)

 Endringer i kundepreferanser som følge av økt velstand og en mer sammensatt befolkning

Endringer i kundepreferanser, avanserte logistikkløsninger, ny betalingsformidling, sentralisering og kjededannelser både vertikalt og horisontalt i verdikjeden er noen dri- vere for næringen. Maktbalansen mellom vareproduserende industri og kjedene med sin nyvunne forhandlings- og kjøpekraft endres også i kjølvannet av disse strukturendringe- ne. Mens det har foregått en sentralisering innenfor noen områder i varehandelen – er andre blitt desentralisert, blant annet gjennom økning av franchisedrift⁸. De tidligere selvstendige kjøpmennene opererer nå ofte under en felles logo, hvor innkjøp, logistikk, vareutvalg og butikkutforming er sentralt styrt. For den enkelte kunde er det, og skal det være, umulig å vite om butikken de handler i, er drevet av kjeden selv (egeneid), eller om det er en franchisebasert virksomhet.

Fafo gjennomførte i 2000 en større arbeidsmarkedsundersøkelse i varehandelen hvor det blant annet ble kartlagt arbeidsstokkens sammensetning, arbeidstidsordninger og organisasjonsmessige forhold (Olberg & Jordfald 2000). Blant hovedkonklusjonene da var at de organisatoriske og teknologiske endringene som hadde skjedd, medførte at arbeidsmarkedet i varehandelen trakk til seg og selekterte nye grupper av ansatte tilpas- set den nye strukturen.

Figur 3 Utvikling i sysselsetting 1970-2010. Nasjonalregnskapet. SSB.

Ser vi på antall sysselsatte (inkludert selvstendige) i et lengre perspektiv, er veksten innenfor varehandel nokså moderat. I 1970 arbeidet det om lag 250 000 personer i næringene, mens det i 2010 var om lag 365 000 personer. I løpet av 40 år er det blitt om lag 115 000 flere som arbeider i varehandelen. Ifølge nasjonalregnskapet var det 316 000 sysselsatte i 1997. Arbeidskraftundersøkelsen (SSB 2. kvartal 1997) oppgir en sysselsetting på 332 000, hvorav 311 000 var ansatte. Legger man arbeidskraftundersøkelsen

8 Se for eksempel Stugu, Stein & Eilertsen, Roar (2007) Makt uten ansvar og ansvar uten makt. De facto.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Sysslesatte(i tusen 1000)

Varehandel

(22)

(SSB 2. kvartal 2008) til grunn, var det 345 000 ansatte i næringen. I løpet av perioden øker antallet med 33 000 personer. I tabell 3 under har vi satt sammen ulike trekk ved de ansatte i næringen for å se om sammensetningen har endret seg.

Tabell 3 Varehandel 1997 og 2008. Antall ansatte, kjønn, heltid, arbeidstid og utdanning (Arbeidskraftunder- søkelsen 2. kvartal 1997 og 2008).

Ansatte Kvinneandel

Andel heltid

Andel med fast arbeidstid

Andel med utdanning utover VGS

Transportrelatert handel 51 000 24 79 68 7

Agentur/engroshandel 99 000 28 88 82 23

Detaljhandel 161 000 68 47 57 11

Varehandel samlet 1997 311 000 48 66 67 14

Transportrelatert handel 54 000 21 77 76 8

Agentur/engroshandel 105 000 27 87 83 24

Detaljhandel 186 000 66 41 60 14

Varehandel samlet 2008 345 000 47 60 70 16

Kvinneandelen ligger tilnærmet fast, med unntak av transportrelatert handel hvor den er gått ned med noen prosentpoeng. Andelen som arbeider heltid, er gått ned i perioden, og det er i detaljhandelen vi finner nedgangen. Mens snaut halvparten arbeidet heltid i detaljhandelen i 1997, gjør fire av ti det i 2008. Andelen med fast arbeidstid⁹ er også økt med noen prosentpoeng i perioden, dette gjelder spesielt innenfor transportrelatert handel. Hovedinntrykket må dog være at det har vært en svak økning i sysselsettingen for varehandelen, samtidig som det er en stabilitet knyttet til hvor kvinner og menn arbeider i næringen, og om de arbeider heltid eller deltid. Med andre ord er det verken på syssel- settingsnivå eller arbeidsstokkens sammensetning vi finner de store endringene, snarere har disse vært på de organisatoriske og teknologiske sidene. Blant annet viser det seg at endringen i faktorproduktivitet var sterkest i varehandelen, til sammenlikning med de andre næringene i privat tjenesteyting. Handel er fortsatt handel, men den har kraftig forbedret sin produktivitet (se også avsnitt 4).

9 De som ikke hadde fast arbeidstid, hadde enten varierende timeantall per uke (20 prosent) eller ingen avtale om arbeidstid (10 prosent) for varehandelen samlet i 2008.

(23)

2 Hvordan omtales og defineres ulike deler av privat tjenesteyting i næringspolitiske dokumenter?

Legger man de overordnede politiske føringer til grunn, kommer følgende fram i regje- ringens politiske plattform (Politisk plattform for flertallsregjeringen 2009–2013:19).

Regjeringen vil føre en næringspolitikk som legger til rette for et nyskapende, kunn- skapsbasert og miljøvennlig næringsliv. Strategiske nasjonale satsinger skal bidra til å gjøre Norge til et miljøpolitisk foregangsland og skape arbeidsplasser i hele landet. Vi vil satse videre på de områdene der vi har spesielle forutsetninger for å være gode, som energi og miljø, reiseliv, marin og maritim sektor, blant annet gjennom satsing på forskning og utvikling.

Av de næringene som regjeringen trekker fram som satsningsområder, er reiseliv en del av privat tjenesteyting. Videre står det følgende om reiseliv:

Regjeringen vil videreutvikle Norge som reiselivsdestinasjon, med basis i Norges natur- og kulturressurser. Ivaretakelse av disse ressursene er en forutsetning for en po- sitiv utvikling av reiselivsnæringen i framtiden. Reiselivsnæringen må derfor sees i sammenheng med andre viktige politikkområder som kultur, landbruk, samferdsel og distriktspolitikk.

Her må det også sies at Nærings- og handelsdepartementet har utarbeidet en nasjonal reiselivsstrategi (Verdifulle opplevelser – Nasjonal strategi for reiselivsnæringen). De andre næringene innenfor tjenesteytende sektor trekkes ikke i samme omfang fram i den politiske plattformen. Nærings- og handelsdepartementet som har som overordnet ansvars- område å utvikle en framtidsrettet næringspolitikk, følger i sin «Fakta om norsk nærings- liv» den tradisjonelle standarden for næringsklassifisering, uten at enkeltnæringer slås sammen til større sektorer som vare- eller tjenesteproduserende sektorer. For de underliggende næringene er det derimot utarbeidet oversikter etter næringsklassifiseringen. På mer generell basis kan det se ut til at departementet slik sett er forsiktig med å trekke næringer sammen i større egendefinerte sektorer. Det kan være flere årsaker til det. For det første framstår det ryddigst å følge de internasjonale standardene for hvorledes man skal gruppere næringsvirksomhet, endrede definisjoner ett sted vil medføre endrede definisjoner andre steder. Tidvis har det vært kamper mellom ulike interesseorganisasjoner om å framstå mer omfattende og med langt sterkere sysselsetting og verdiskapning – og dermed posisjon og stemme i opinionen – enn det næringsstandarden gir rom for. For det andre vil et avvik fra standarden også kunne framstå i konflikt med prinsippet om næringsnøytralitet, som departementene generelt og Finansdepartementet spesielt er

(24)

opptatt av. Prinsippet om at ingen næringer eller sektorer skal ha forrang framfor andre, er en sterk del av kulturen i Akersgata 40.

På den andre siden kan mye av næringspolitikken finnes igjen innenfor sektorpolitikken og i de respektive fagdepartementene. For eksempel har de nasjonale transportplanene klare føringer både for varehandel, reiseliv, transport og lagring. Hva Samferdselsdepar- tementet legger fram og Stortinget vedtar, har betydning for både vareproduserende og tjenesteproduserende sektor i det norske samfunnet. På samme måte vil politikken i de to næringene med eget departementet (fiske og landbruk) ha føringer for transport, reiseliv og varehandel. Miljøverndepartementets føringer og reguleringer av avfall og ulike skadefremmende stoffer vil påvirke reiseliv og varehandel – og andre deler av privat sektor. Poenget er at de næringspolitiske føringene som oftest er allmenngyldig rettet, de vil virke regulerende både for tjenesteytende og vareproduserende sektor. Derfor er det vanskelig å identifisere distinkte strategier eller tiltak for å fremme private tjenesteytende næringer. Sammenliknet med søkelyset på industri og andre næringer (for eksempel samferdsel og olje/gass) kan det likevel se ut som et fellestrekk at privat tjenesteyting sjelden blir gjenstand for strategiske analyser/planer i offentlige næringspolitiske dokumenter. Slik sett kan man kanskje si at de fleste tjenesteytende næringer betraktes som (et «restledd/residual») en funksjon av utviklingen i andre strategiske næringer og sjelden som en selvstendig kilde til verdiskapning og næringsvekst, enda 45 prosent av sysselsettingen er å finne i «restleddet».

2.1 Hvilke virkemidler er tatt i bruk i varehandelen for å imøtekomme definerte utfordringer?

Går vi spesifikt inn i «pilotnæringen» varehandel, har det, så langt Fafo kan se, ikke vært gjennomført noen særegne utredninger de seneste årene. Å svare på spørsmålet om hva som er gjort for å imøtekomme definerte utfordringer, er vanskelig fordi det i de politiske dokumentene ikke er skissert noen klare definerte utfordringer for varehandelen. Når det gjelder de problemstillingene som reises i «Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv», er forslagene såpass ferske at det er vanskelig å trekke disse inn her. Isteden- for kan man betrakte virkemidlene i et makroøkonomisk perspektiv, hvor næringspoli- tikk dreier seg om å stimulere etterspørselssiden. Slik sett er følgende sentrale virkemidler på makronivå for handelen.

 Generell kjøpekraft i befolkningen

For detaljhandelen vil vekstmulighetene langt på vei være styrt av kjøpekraft i befolkningen og utviklingen i denne. Høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, vekst i disponibel realinntekt blant arbeidstakere og pensjonister er slik sett drivende parametere, som på- virkes av finans-, penge- og skattepolitikken Befolkningens framtidstro og hvordan de forventer at den skal bli, vil også være utslagsgivende for varehandelen.

(25)

 Investeringer og framtidstro i privat sektor

På makronivå vil investeringsvilje i næringslivet og hvordan man vurderer den framtidi- ge markedsutviklingen i øvrige næringer, være normgivende for veksten til engroshande- len. Dette henger naturlig nok også sammen med utviklingen i innenlandsøkonomien og hvordan de som selger varer og tjenester utenfor landets grenser, vurderer utviklingstrekkene i de internasjonale markedene de opererer i.

 Offentlig pengebruk

Hva stat og kommune bruker over de offentlige budsjettene, vil på samme måte som i husholdningene og blant virksomhetene i privat sektor være viktig for aktivitetsnivået, dels ved å påvirke generell etterspørsel i økonomien, dels som innkjøper av en rekke varer. Utover de tre hoveddriverne på markedssiden bør også følgende nevnes:

 Fungerende finansmarkeder

Varehandelen er som all annen økonomisk virksomhet avhengig av at sluttbrukerne av deres tjenester kan utvikle eller videreføre sitt konsum, selv om den disponible inntekten og andre utgifter kan svinge. Med andre ord vil mulighetene til å låne penger for kunde- ne være viktig for varehandelen.

 Varehandelen som skjermet næring?

Tradisjonelt har den norske varehandelen vært basert på innenlandsøkonomien og i liten grad vært utsatt for konkurranse fra utlandet. Grensehandel har i norsk sammenheng tradisjonelt vært knyttet til Sverige hvor forskjeller i prisnivå, avgiftsnivå og valuta har vært utslagsgivende. Med Internett som handelskanal er det klart at grensehandel må betraktes videre enn billig svensk flesk, tobakk og alkohol. Økt reisehyppighet og uten- landsturisme åpner også for taxfree og alternative handelsmuligheter. Videre kan varer leveres fra hele kloden, og forbrukerne kan enkelt sjekke prisnivået for merkevarer i andre land, andre byer eller i andre forretninger. Netthandel har slik sett både en direkte og indirekte effekt, hvor de sistnevnte trolig ikke skal undervurderes. Forbrukerens in- formasjonsgrunnlag er styrket, og de har i de aller fleste tilfeller mulighet til å oppsøke de tradisjonelle utsalgsstedene eller handle over nett. Dagens regelverk for netthandel sier at varer¹⁰ med verdi over 200 kroner skal fortolles, med unntak for bøker. I hvilken grad tollvesenet klarer å fange opp de mange pakkene som sendes fra utlandet som faktisk er tollpliktige, er et åpent spørsmål.

10 Gjelder ikke for alkohol og tobakksvarer.

(26)

 Det generelle skatte- og avgiftsnivået

Skatte- og avgiftsnivå har vært og vil være sentralt for varehandelen, ikke minst sammensetningen av skatter og avgifter (moms, særskilte avgifter på alkohol og tobakk, mil- jøavgifter, arbeidsgiveravgift m.m.). Den tradisjonelle grensehandelen er et eksempel på det. Samtidig må skatte- og avgiftspolitikken og nivået på denne sees i lys av offentlig pengebruk, som er finansiert av de samme skattene og avgiftene. Naturlig nok vil også befolkningens kjøpekraft styrkes ved et lavere skatte- og avgiftsnivå. Over lengre tid vil derimot den offentlige pengebruken svekkes, under et regime med lavere inntekter til statskassen.

De fremste virkemidlene for å stimulere varehandelen ligger slik sett i «den store politikken», som finanspolitikken, pengepolitikken og valutapolitikken hvor man styrer etter mål om lav arbeidsledighet, lav inflasjon og reallønnsvekst.

Som nevnt over har det så langt Fafo kjenner til, ikke vært publisert noen egne utredninger om varehandelen de senere årene. Heller ikke Virke (tidligere HSH) som organi- serer sterkest innenfor varehandelen, har iverksatt noen større utredningsprosjekter om varehandel i egen regi. Tar vi for oss det største fagforbundet i sektoren, Handel og Kontor i Norge (HK), har arbeid i sektoren vært knyttet til lønns- og arbeidsforhold – i tillegg til det tradisjonelle tariffrelaterte arbeidet, inkludert lavlønns- og likelønnspro- blematikken. HK har lenge kjent til og arbeidet med deltidsproblematikken, franchise- og kommisjonærproblematikk, problematikk knyttet til kjøpesentrene og arbeidstids- problematikk. Fafo rapport 2011:05 omhandler arbeidstid, deltid og arbeidstakere som ønsker seg større stillinger. I denne rapporten inngår Handel og Kontor sine strategier (inkludert lov og avtaleverk) og hvilke utfordringer forbundet mente var mest sentrale knyttet til det å øke stillingsandelene i varehandelen. Alt dette henger naturlig nok tett sammen med veksten i etterspørselen og lønnsomheten i næringen.

(27)

3 Hva er de viktigste utfordringene i varehandelen?

På et makronivå vil den generelle økonomiske utviklingen som alltid være styrende. At folk har jobb og kjøpekraft til å handle for, vil alltid være den viktigste driveren for akti- vitet i varehandelen. Hva som er en utfordring for noen, kan være fordel for andre deler av næringen. For eksempel kan usikre tider gi nedgang i luksuskonsum og oppgang i lavprissegmentet – og vice versa. Ulike interesser og aktører har også forskjellige preferanser. I grove trekk kan man legge følgende til grunn.

 Arbeidsgivernes utfordringer

Tilgang på kvalifisert arbeidskraft, utdanningspolitikk, turnover i arbeidsstokken, grensehandel, rente- og valutapolitikk, konkurransereguleringer (åpningstider, kjøpesenterre- gulering m.m.), landbrukspolitikk og importrestriksjoner/toll, vekst i offentlige budsjetter og arbeidsdelingen mellom offentlig og privat, skatte- og avgiftsregimet inkludert grønne skatter versus skatt på arbeid, formueskatt og arveavgift er alle sentrale ramme- betingelser. Samferdselspolitikk og innovasjonspolitikk på tvers av bransjegrenser spiller også inn. For arbeidsgiverne er det to sentrale kostnadsdrivere: varesortimentet og arbeidskraften. Utnyttingen av arbeidskraftressursene er derfor, alt annet likt, avgjørende for lønnsomheten. Arbeidskraftkostnadene må optimaliseres mot drifts-/åpningstid og kundesvingninger i åpningstidene. Utfordringen slik sett er å ha maksimal bemanning i de periodene hvor kundepågangen er stor, mens bemanningen kan være lavere når på- gangen er mindre. Fleksibilitet i arbeidstid og fordelingen av arbeidskraft over åpnings- tid har vært og vil fortsatt være en sentral utfordring på arbeidsgiversiden.

 Arbeidstakernes utfordringer

I forlengelsen av arbeidsgivernes utfordring ligger arbeidstakernes og i hvilken grad deres preferanser for arbeidstid samsvarer med arbeidsgivernes behov og virksomhetens åpningstid. Arbeidstakerne er heller ikke en homogen masse, hvor arbeidsgiverne og individuelle arbeidstakere kan ha delvis sammenfattende interesser. At en student arbeider tre kveldsskift på fire timer i uka, kan være betimelig både for henne og butikksjefen.

For fagforeningene kan dette være mer vrient. Om ett eller to år er hun ferdig med sin utdanning og med all sannsynlighet også ferdig med varehandelen. På arbeidstakersiden vil man derfor fort komme opp i dilemmaet mellom kollektive ønsker om ryddige forhold og individuelle ønsker om fleksibilitet og valgfrihet. Arbeidstakerne som ikke er «på vei over til noe annet», står igjen med høy turnover blant kollegene og en mellomposisjon mellom ledelse og dem som kun er inne en kort tid. I et arbeidsmarked med god tilgang på arbeidskraft skaper dette igjen utfordringer for dem som ønsker større stillingsbrøker.

(28)

Arbeidsstokkens sammensetning er slik sett med på å skape utfordringer for HK.

Næringen har svak organisasjonsgrad samtidig som man arbeider med hvordan man skal regulere arbeidstid, normalarbeidsdag, deltidsarbeid, ufrivillig deltid, garantilønnsord- ninger, fagbrev/formalkompetanse versus realkompetanse, ulike driftsformer med ulike utfordringer (franchise), lønnsreguleringer for ledere og nattarbeid. Kompensasjon for ubekvem arbeidstid (UB-tillegg), og hvem som skal få dette, er på mange måter prisen som er framforhandlet for fleksibiliteten utover normalarbeidsdagen. Utfordringen er å innrette disse på en slik måte at de også tilfaller de stabile arbeidstakerne, samtidig som man verner om normalarbeidsdagen.

 Kundenes utfordringer

På kundesiden dreier det seg om tilgjengelighet, service og informasjonsbehov for å av- klare sine preferanser knyttet til kvalitet, pris og mangfold (både i vareutvalg og antall tilbydere). Utover dette spiller kjøpekraft, forbrukerlovgivning, kjedemakt og transak- sjonskostnader m.m. naturlig nok inn.

 Offentlige myndigheters utfordringer

Etablerings- og konkurransereguleringer, miljø- og samferdselseffekter, skatte- og av- giftsnivået i komparasjon med naboland, prinsippet om næringsnøytralitet versus utvalgte næringer og tilsynsrollen er sentrale forhold fra det offentliges side. Samtidig er det her en generell «trade off» mellom skatte- og avgiftsinntekter, restriksjoner på arbeids- kraftbruk og regulering på den ene siden og mulighetene for lønnsomhet – og dermed evnen til å betale lønninger og sysselsetting i næringen – på den andre siden.

(29)

4 Hvilke spesifikke tiltak er tatt i bruk eller foreslått av aktørene for å bedre situasjonen i varehandelen?

Gitt notatets formål er det mest naturlig å sikte seg inn på aktørene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden samt se nærmere på den regulatoriske siden. Etter fjerningen av åp- ningstidloven i 2003 skjer regulering og kontroll av når butikkene kan være åpne, gjennom lov om helligdager og helligdagsfred. I prinsippet kan alle utsalgssteder være åpne i perioden 00.01 mandag til lørdag 23.59, da loven om helligdag og helligdagsfred slår inn.

I tillegg defineres hvilke helligdager/høytidsdager som er gjeldende, samt begrensninger knyttet til julaften, påskeaften og pinseaften (lov med åpent fram til 16.00). I loven § 5-2 er det definert unntak fra bestemmelsene:

 salgsflate på under 100 m² – «Brustadbu»

 salgsflate på under 150 m² – bensinstasjoner

 campingplasser under sesong og typiske turiststeder – vedtatt av Fylkesmann

 salg fra serveringssteder, auksjoner, gallerier o.l., tidsbegrensede utstillinger og varemesser samt fra lufthavner med taxfree

 salg fra produksjonsvirksomhet innenfor husflid, suvenir- og turismerelatert virksomhet

 salg av blomster, planter og hageartikler

Som generelt fritak er det tillatt med salg fra klokken 14 til klokken 20 de tre siste søn- dagene i desember for alle salgssteder. Desto lengre åpningstider en virksomhet har, for å øke eller spre salget, desto høyere arbeidskraftkostnader vil den få. Lengre åpningsti- der vil slik sett legge press på lønns- og arbeidsforholdene og medføre en tilhørende slanking og tilpasning av arbeidskraften (Lehndorff 2005). Hvordan man «sprer» arbeidskraften mellom topper og bunner, over dagen, over uka og over året, er derfor et kjernepunkt for å utvikle arbeidskraftstrategier for en smidig organisering.

Uklarhetene i lovverket har i størst grad vært knyttet til det siste kulepunktet over, hvor de store gartneriutsalgene også selger bygg- og innborelaterte artikler. For eksempel har byggevarehuset Maxbo holdt åpent søndag for å teste ut omfangsbestemmelsene knyttet til blomster, planter og andre hageartikler. Det vil være juridiske spissfindigheter knyttet til begrepet «andre hageartikler», andel av omsetningen som faller innenfor unntaksrege- len m.m. Bransjeglidninger sammen med sterke handelsaktører vil søke å utfordre det eksisterende regelverket. Handel og Kontor har anmeldt Maxbo, og saken ligger i skriv- ende stund til behandling hos påtalemyndigheten.