fra privat til offentlig sektor

(1)

Modeller og dilemmaer

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

www.fafo.no

Kan offentlig sektor benytte styringsprinsipper og

organisasjonsmodeller fra privat sektor når både målet og rasjonalet bak eksistensen til offentlige virksomheter er

annerledes enn i privat sektor? Hva skjer med viktige prinsipper som likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet og innsyn når bedriftsøkonomiske målparametere innføres i offentlige virksomheter? Hva skjer med borgernes innflytelse på offentlig sektor når politikerne trekker seg tilbake? Dette er sentrale spørsmål som diskuteres i denne rapporten.

Fafo-rapport 2008:24 ISBN 82-7422-634-0 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20066

Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad

Modeller og dilemmaer

Om overføring av styringsprinsipper

fra privat til offentlig sektor

(2)

(3)

Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad

Modeller og dilemmaer

Om overføring av styringsprinsipper fra privat til offentlig sektor

Fafo-rapport 2008:24

Fafos Rådsprogram 2006–2008

(4)

ISBN 978-82-7422-634-0 ISSN 0801-6143

Omslagsfoto: © Mikkel Østergaard / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling

Trykk: Allkopi AS

(5)

Innhold

Fafos rådsprogram ... 5

Forord ...7

Kapittel 1 Introduksjon ...9

1.1 Overføring av kunnskapsmodeller ... 9

1.2 Overordnet tema ... 10

1.3 Virksomhetenes formål ...11

1.4 Hvem er virksomheten? ... 12

1.5 Hvordan studere virksomheter? ... 14

1.6 Den private og den offentlige virksomhet ... 14

1.7 Definisjoner... 18

1.8 Gangen i rapporten ... 22

Kapittel 2 Bakteppe – sentrale utviklingstrekk ... 27

2.1 Eierskap under debatt ...27

2.2 Indre og ytre fristilling ... 29

2.3 Indre fristilling –autonome enheter i forvaltningen ... 35

2.4 Eksport av modell – en idealtypisk fremstilling av private og offentlige virksomheter ...42

2.5 Oppsummering: store endringer – store utfordringer? ... 46

Kapittel 3 Eierskap – legitimering og konsekvens ...49

3.1 Hva er et selskap? ... 50

3.2 Ulike modeller for selskapet – referanseselskapet for offentlig sektor ... 51

3.3 Demokrati og eierskap ... 55

3.4 Oppsummering – eierskap ...61

Kapittel 4 Representasjon og styring ...65

4.1 Legitimering av representasjon ... 66

4.2 Hva – og hvilke interesser skal representeres? ... 69

4.3 Symboleffekt ... 73

4.4 Representasjon og ulike styremodeller ... 76

4.5 Oppsummering kapittel 4 ... 80

(6)

Kapittel 5 Organisering, ledelse og samarbeid ...83

5.1 Organisasjoner – virkemidler eller institusjoner?... 83

5.2 Hvorfor flatt fremfor høyt og bratt? ...87

5.3 Om samarbeid sett ut fra to ulike perspektiver ... 92

5.4 Oppsummering... 100

Kapittel 6 Sentrale diskusjonstemaer ...103

6.1 Dilemmaer og spørsmål ... 105

6.2 Representasjon og styring ...107

6.3 Organisering, ledelse og samarbeid ... 110

Referanser ... 115

Andre kilder og nettsteder ... 119

(7)

Fafos rådsprogram

Rådsprogrammet er et forskningsprogram utviklet med støtte fra bidragsyterne til Forskningsstiftelsen Fafo. Bidragsytere ved etableringen av Fafo som en uavhengig forskningsstiftelse i 1993 var LO, Fagforbundet, Coop, Elkem, Orkla, Sparebank1, Telenor og UMOE. Disse organisasjonene og bedriftene er alle representert i Fafos Råd.

Utgangspunktet for Rådsprogrammet for perioden 2006–2008 er en norsk økonomi i vekst. Denne veksten koples gjerne til olje- og gasspriser og vår evne til makroøkonomisk styring gjennom etterlevelse av handlingsregelen og andre virkemidler. Økonomisk vekst er imidlertid avhengig av utvikling og nyskaping i private og offentlige virksomheter og bedrifter. Målsettingen med Fafos Rådsprogram er derfor å bidra med kunnskap om hvilken betydning utøvelse av eierskap, ledelse og samarbeid har for utvikling og verdiskaping i et mikroperspektiv. Bedre innsikt både i særtrekk ved og utfordringer for den norske ledelses- og samarbeidsmodellen, og i hvordan selskapsstyring og partsforhold påvirker virksomheters utvikling, kan bidra til økt verdiskaping og et bedre arbeidsliv.

Programmet har tittelen «Lederskap, samarbeid og selskapsstyring på norsk».

Temaet har mange aspekter og dimensjoner. Programmet er derfor delt i tematiske moduler med prosjekter som bygger på hverandre, blant annet knyttet til så vel ledelses-, styrings- og medvirkningsformer og samfunnsansvar på bedriftsnivå, som samarbeidet mellom myndighetene og aktører på bransje-/sektornivå i nærings- og arbeidslivs- politikken. Dimensjoner som eierskap, internasjonalisering og teknologisk utvikling vil være gjennomgående og sentrale i alle prosjekter.

Resultater fra forskningsprogrammet vil bli gjort tilgjengelig gjennom notater, rapporter, seminarer og foredrag.

Fafos rådsprogram ledes av Jon Erik Dølvik og Espen Løken.

Jon M. Hippe, daglig leder ved Fafo

(8)

(9)

Forord

Styring og organisering av virksomheter er under kontinuerlig debatt og i stadig endring. Endringene har vært særlig omfattende i offentlig sektor. Fafos rådsprogram har gitt oss muligheten til å se nærmere på de modeller som er benyttet i de tidligere g pågående endringsprosessene. Vi har særlig vært opptatt av de modeller som fremstår som forbilder når offentlig sektor skal endres og ikke minst hvilke dilemmaer bruk av disse modellene kan medføre.

For å synliggjøre både gjeldende modeller og dilemmaer har vi dratt veksler på ulike teoretiske retninger og empiriske funn fra en rekke undersøkelser. Denne rapporten bærer derfor preg av å i større grad reise spørsmål enn gi svar. Vår ambisjon er å bidra til en mer prinsipiell debatt om utviklingen innenfor offentlig sektor.

Våre spørsmål er enkle: kan offentlig sektor benytte styringsprinsipper og organisasjonsmodeller fra privat sektor når både målet og rasjonale bak eksistensen til offentlige virksomheter er annerledes enn i privat sektor? Hva skjer med viktige prinsipper som likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet og innsyn når bedriftsøkonomiske målparametere innføres i offentlige virksomheter? Hva skjer med borgernes innflytelse på offentlig sektor når politikerne trekker seg tilbake?

Vi har i dette prosjektet fått svært god hjelp av våre Fafo-kolleger. Jon Hippe, Eivind Falkum, Espen Løken og Bent Sofus Tranøy har alle kommet med verdifulle bidrag.

Takk også til informasjonsavdelingen for ferdiggjøring av rapporten.

Fafo, august 2008

Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad

(10)

(11)

Kapittel 1 Introduksjon

Hvordan kan organisasjoner styres på en best mulig måte? Hvordan skal eiere, ledere og ansatte oppføre seg og samarbeide med hverandre for å nå organisasjonens mål?

Hvordan skal aktørenes kompetanse utnyttes på en optimal måte? Hvordan skal organisasjonens kunder eller brukere betjenes, og hvordan kan de bidra til å øke virksomhetens effektivitet? Dette er spørsmål som kontinuerlig stilles i alle organisasjoner.

Svarene varierer, men en felles holdning kan identifiseres: Det gjelder å lære av hverandre.

Nyvinninger og gode organiseringsprinsipper bør spres og gjøres virksomme gjennom tilpasninger i den enkelte virksomhet.

Styring og organisering av offentlig sektor har vært et av de viktigste politiske spørsmålene i Norge de siste 25 til 30 årene. Det har i stor grad vært konsensus om den sentrale målsettingen: en mer effektiv offentlig sektor til beste for brukerne! For å nå målet har det offentlige rettet blikket mot privat sektor for å lære om mer effektiv drift og organisering. Og offentlig sektor har endret seg radikalt. Virksomheter har i økende grad blitt skilt ut og organisert som egne offentlig eide selskaper eller blitt privatisert. Videre har offentlige etater blitt slått sammen, mens andre er skilt ut som egne resultatenheter. Omorganisering er blitt en kontinuerlig prosess, og offentlig sektor har uten tvil blitt mer effektiv.

Hensikten med dette notatet er å stimulere til økt debatt om utviklingen i offentlig sektor. Vår hypotese er at man i stor utstrekning har hentet lærdom fra en modell vi i liten grad gjenkjenner i den norske virkeligheten. Privat sektor i Norge er dominert av familieeide små eller mellomstore bedrifter, mens «normalen» eller idealet for offentlig sektor ofte forstås som det store selskapet med spredt eierskap slik vi finner det i den angloamerikanske tradisjonen. Et annet tema som gjerne kan problematiseres, er at man har hentet organisajons- og styringsprinsipper fra virksomheter der målet er å skape størst mulig profitt. Offentlige virksomheter kan imidlertid ikke kun legitimeres gjennom størst mulig overskudd, ei heller ved å opprettholde arbeidsplasser.

1.1 Overføring av kunnskapsmodeller

Overføringen av kunnskap har i stor grad vært ensrettet. Privat sektors organisering, styring og ledelse har blitt fremsatt som forbilde for offentlige virksomheter. En omfat-

(12)

tende modelloverføring har funnet sted. Kritikken har vært rettet mot offentlig sektors sendrektighet, ineffektivitet, manglende brukerorientering og dårlige resultater.

Moene og Ognedal peker på flere vesentlige poenger. For det første står virksomhetene i stor grad overfor de samme utfordringene, og de befolkes av samme type aktører med de samme behov for kontroll og med de samme behov for utfoldelse i arbeidssituasjonen.

For det andre henger byråkratisering i stor grad sammen med størrelse. I praksis vil vi ha utbytte av å benytte klassisk byråkratiteori også i store private selskap. Og for det tredje: Hva er det egentlig som er sammenligningsgrunnlaget når vi hevder at offentlige virksomheter er ineffektive og har klare styringsproblemer? Når vi snakker om kommuner og andre offentlige virksomheter, snakker vi som regel om store organisasjoner med mange ansatte med ulike oppgaver. I privat sektor har 99,5 prosent av foretakene under 100 ansatte.¹ Og som et fjerde poeng som Moene og Ognedal peker på: Sløsing og ineffektivitet er et velferdsproblem uavhengig av hvor det foregår.

1.2 Overordnet tema

I denne rapporten retter vi oppmerksomheten mot de dilemmaer som kan oppstå når offentlig sektor bruker privat sektor som et ideal for organisering og maktfordeling.

Styring og organisering av virksomheter er ikke bare et spørsmål om hva som skaper effektivitet, men også et spørsmål som berører legitimitet. Hvor går grensen mellom det effektive og det demokratiske? Hvor går grensen mellom effektiv saksbehandling og saksbehandling knyttet til likebehandling og etterprøvbarhet? Er statsborgernes

1 42 prosent arbeider riktignok i foretak med mer enn 100 tilsatte. http://www.ssb.no/naeringsliv/

Mens det private næringsliv assosieres med konkurranse og effektivitet, assosieres offentlige virksomheter med byråkrati og ineffektivitet. Det er imidlertid altfor lett å fokusere på ulikheter der likhetene dominerer. Store bedrifter er sentraldirigerte systemer i miniatyr. Både offentlige og private institusjoner er hierarkiske. Begge typer institusjoner må delegere myndighet og beslutninger til personer med egne interesser som kan stå i motstrid til oppdragsgiverens. Faren for byråkratisering, kor- rupsjon og maktmisbruk er til stede i begge systemer dersom en ikke har effektive kontrollordninger. Den resulterende ressurssløsingen er like skadelig for samfunnet enten den foregår i offentlig eller privat regi […] vi fokuserer fortsatt nokså ensidig på effektivitetsproblemene i offentlig sektor – i stedet for å rette søkelyset mot lignende problemer i alle store organisasjoner (Moene og Ognedal).*

* http://folk.uio.no/karlom/Selskapskrisen.htm

(13)

forventninger om en god offentlig sektor forenlig med mest mulig effektiv organisering etter økonomiske måleparametre?

Vi retter blikket mot det prinsipielle grunnlaget for en debatt om forskjeller og likheter mellom offentlig og privat sektor og løfter frem prinsipielle dilemmaer knyttet til eierskap, styring og organisering på vegne av et demokratisk fellesskap. Større oppmerksomhet om de prinsipielle dilemmaene vil kunne gi en debatt som inkluderer både positive og negative konsekvenser av en ensidig erfaringsoverføring fra privat til offentlig sektor. En slik debatt vil også kunne gi et bedre beslutningsgrunnlag og klargjøre hvilke valg statsborgere og politikere står overfor.

Ulike idealer har dominert tenkningen rundt spørsmålene om hva som er god styring, og hvordan man bygger opp gode styringsstrukturer. Vi sorterer idealene rundt tre ulike spørsmål:

• For det første: forutsetninger om aktørene. Er aktørene å forstå som formålsrasjonelle nyttemaksimerende aktører eller som aktører styrt av normer og verdier?

• For det andre: Er virksomheten å forstå som et virkemiddel for å nå gitte økonomiske mål, eller er den en sosial institusjon bestående av roller, normer og verdier?

• For det tredje: normative oppfatninger av eiendomsretten. Eiernes rett til overskudd og til å styre henger sammen med hvilke rettigheter (og begrensninger) vi tillegger eiendomsretten i vår type demokrati. Residualargumentet kan tjene som et eksempel på tilegnede rettigheter. Aksjonærenes rett til overskuddet fremkommer ved å vise til den risiko de tar. Aksjonærene er de eneste aktørene som ikke kan kontraktsfeste sitt utbytte (ansatte har rett til lønn, underleverandører rett til betaling etc.). Risikoen gir en normativ rett til overskuddet.

Et viktig poeng er å skille mellom idealer og faktiske organisasjonsformer i privat sektor. Begrepet «privat sektor» eller «privat selskap» blir sjelden problematisert.

Fremstillingen tar ofte utgangspunkt i et selskap fjernt fra det norske gjennomsnittet:

et selskap med spredt eierskap, tilnærmet perfekt konkurranse og profittorienterte eiere.

Dette står i skarp motsetning til den type selskap som inngår i den norske modellen, et selskap karakterisert av konsensusorienterte eiere, sterkt partssamarbeid og høy grad av samfunnsansvar.

1.3 Virksomhetenes formål

I debatten om god offentlig styring har det vært lite oppmerksomhet om de grunnleggende forskjeller mellom offentlig eide og privateide virksomheter. Offentlige virksomheter skal i utgangspunktet ikke drives for å skape økonomisk overskudd i form

(14)

av fortjeneste som tilfaller eierne, eller gi avkastning på innskutt kapital. Formålet er å dekke innbyggernes ulike behov for tjenester og produkter. Offentlig sektor er fellesskapets eiendom og må således forholde seg til normer knyttet til det politiske demokratiet. Likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet er absolutte krav til legitim styring. I privateide virksomheter finner vi tilsvarende absolutter knyttet til overskudd og fortsatt drift. Vedvarende underskudd svekker virksomhetens eksistens.

Virksomhetens formål har konsekvenser for organisering og styring. Virkeliggjøring av definerte formål forutsetter gitte organisasjonsformer og maktstrukturer. Virksomhe- tens formål kan ikke isoleres til en overordnet politisk diskusjon, men må inngå som et premiss i alle deler av virksomheten og gjennomsyre all aktivitet.

1.4 Hvem er virksomheten?

Vi er opptatt av forskjeller og likheter mellom offentlige og private virksomheter. Men hva er en virksomhet, eller kanskje heller – hvem er virksomheten? Vårt utgangspunkt er at en virksomhet er omgitt av forskjellige interessenter med ulik kunnskap og ulike innfallsvinkler som de benytter for å påvirke styring og organisering. Disse interessentene er viktige for utvikling og innovasjon. Gjennom å bryne ulike interesser og kunnskap mot hverandre og få frem motforestillinger, vil en beslutning kunne bli kvalitativt bedre enn det den hadde vært i et interesseløst forum.

Interessentene kan være bundet av juridiske og/eller normative krav om å påvirke virksomheten i visse typer saker eller i en viss retning. Interessentene kan også ha individuelle og/eller kollektive interesser de drives av. Hvilken rolle interessentene faktisk spiller i virksomhetsstyringen, og hvordan de blir representert, er blant annet et spørsmål om makt og maktressurser, men: Virksomheter skal styres på vegne av noen.

Et avgjørende punkt er klarhet om hvem noen er, hvem virksomheten skal styres på vegne av. I enhver offentlig og privat virksomhet må man i) ha ordninger for repre-

Grunnleggende målsetting for offentlig sektor:

En god og effektiv velferdsproduksjon basert på omforente fordelingsprinsipper og politiske prioriteringer med utgangspunkt i:

- likebehandling - rettssikkerhet - etterprøvbarhet

(15)

sentasjon av noens vilje og ii) interne styringsmekanismer som sørger for at noens vilje iverksettes. Dette bringer oss til seks grunnleggende spørsmål:

• Hva bestemmer hvem noen er?

• Hvem er noen?

Hva bestemmer hva noens

• vilje er?

Hvordan blir noen

• representert?

Hvordan

• tolker representantene noens vilje?

Hvilke

• virkemidler har representantene for å få noens (eller egen) vilje til å virke styrende for organisasjonen?

Dette er «universelle» spørsmål som må besvares uavhengig av eierskap. I tabell 1.1 har vi satt opp et eksempel:

Tabell 1.1 er et idealtypisk bilde av en privateid og en offentlig eid virksomhet. Virke- lighetens virksomheter er langt mer kompliserte.

Tabell 1.1 Universelle spørsmål og idealtypiske former*

Universelle spørsmål Privateid selskap (aksje-

selskapet) Offentlig virksomhet Hva bestemmer hvem noen er? Normative oppfatninger

knyttet til eiendomsrett

Normative oppfatninger knyttet til «Hva er et samfunn?»

Hvem er noen? Aksjeeierne Statsborgere/innbyg-

gere Hva bestemmer hva noens vilje er? Profittmotiv: mest mulig

utbytte

Normative oppfatninger: best mulig samfunn Hvordan blir noen representert? Generalforsamlingen vel-

ger styre.

Statsborgerne velger tillitsvalgte (politikere).

Hvordan tolker representantene noens vilje?

Fellesinteresser bygget på antagelsen om (økono- misk) nyttemaksimerende aktører

Fellesinteresser bygget på normative oppfatninger uttrykt ved valg Hvilke virkemidler har represen-

tantene for å få noens (eller egen) vilje til å virke styrende for organisasjonen?

Markedet Incentiver

Styring (regler og prosedyrer)

* Vi bruker idealtyper i webersk forstand: et konstruert bilde/modell som virkeligheten settes opp mot.

Forskeren konsentrerer seg om avviket mellom virkeligheten og modellen.

(16)

1.5 Hvordan studere virksomheter?

Offentlig og privat sektor er betegnelser som viser til virksomhetens eiere. Eierskapet kan organiseres på ulike måter. En sammenligning av offentlig og privat sektor er en sammenligning av virksomheters oppbygning og virkemåte. Vi tar utgangspunkt i figur 1.1.

De ulike delene i figur 1.1 utgjør virksomheten. Endringer i en del av modellen vil påvirke de andre delene enkeltvis så vel som helheten. Identifisering av disse påvirk- ningene er et viktig grunnlag for en god debatt. Har man overtatt mekanismer for justering og tilpasning? Har man mulighet til å benytte de sanksjonsmulighetene som privat sektor har for å imøtekomme uintenderte konsekvenser? Minus på bunnlinja er et godt argument for å reversere en organisasjonsendring. Offentlig sektor har i mindre grad mulighet til å knytte organisasjonsmodellens egnethet direkte til et underskudd.

Dette kan føre til manglende kursendring.

1.6 Den private og den offentlige virksomhet

En viktig påpekning er at sammenligningsgrunnlaget må klargjøres: Hvilken del av offentlig sektor sammenlignes med hvilken del av privat sektor? Vi starter opp med to enkle idealtyper for private og offentlige virksomheter.

Figur 1.1 Virksomhet

��

(17)

Idealtypene kan også fremstilles i form av styringslinjer som beskriver forholdet mellom aktørene. Her skiller vi mellom fire idealtyper: personlig (ansvarlig) eie, virksomhet som del av staten (eller kommunen), privat og offentlig eid selskap (eller foretak).

Den første linjen i figur 1.2 viser til en situasjon hvor eierne styrer direkte. Selskapet er en del av eiers eiendom, og han eller hun er ansvarlig for selskapets disposisjoner (ansvarlig selskap etter lovverket). Den neste rekken viser hvorledes en virksomhet i offentlig sektor kan tegnes opp. I norske kommuner utnevnes rådmannen/administra- sjonssjefen av politikerne. De to siste styringsrekkene tar utgangspunkt i virksomheter som er organisert som egne juridiske enheter. Her kan man skille mellom selskapet og selskapets eiere (eller mellom virksomheten og statsborgerne). Skillet gjør det mulig og nødvendig å bygge opp lovgivning knyttet til rettigheter og plikter for slikt upersonlig eierskap, selskapslovgivningen er knyttet til den juridiske enheten selskapet. Hvorvidt den enkelte virksomhet er en juridisk (og dermed økonomisk) del av staten (eller en kommune), er et viktig skille med konsekvenser for virksomhetsstyringen.

Delt eierskap (m.a.o. spredning av aksjer) fører til spesifikke styringsproblemer og danner grunnlaget for representasjonsordninger. Verken eierne eller staten kan

Tabell 1.2 To idealtypiske eiertyper

Privat Offentlig

Eierskap Privatpersoner som investerer Statsborgere som velger Representasjon Eiere som utpeker Politikere som utpeker Organiserings-

prinsipp

Maksimering av nytte/profitt Likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet, effektivitet Samarbeid Samarbeid for større produksjon

(til fordeling)

Samarbeid for større produksjon (uten fordeling)

Demokratiske rettigheter Demokratiske rettigheter (og begrensninger)

Formål Skape verdier Tilrettelegge for verdiskaping Fordele verdiskapingen

Figur 1.2 Styringslinjer

��

(18)

behandle virksomheten som sin egen eiendom, men må forholde seg til de rammer og reguleringer som finnes for juridiske enheter.

Styringslinje tre og fire i figur 1.2 tar utgangspunkt i hvem eieren er. Statsborgerne representeres av politisk ledelse som utgjør generalforsamlingen. Generalforsamlingen velger styret, som ansetter administrasjonen som skal styre og lede de ansatte for å tilfredsstille brukernes/borgernes behov. I kapitalmarkedet velger aksjonærene et styre gjennom generalforsamlingen. I hel- og deleide statsselskaper vil modellene smelte over i hverandre: Statsborgerne blir (gjennom det statlige eierskapet) en del av aksjonærene, men ikke som frivillige deltakere i kapitalmarkedet.

De to idealtypene kan plasseres på en skala. Det idealtypiske privateide selskapet vil utgjøre det ene ytterpunktet, og den idealtypeiske offentlige virksomheten utgjør det motsatte ytterpunktet. I praksis vil både private og offentlige selskaper plassere seg på forskjellige punkter langs denne skalaen.² Et privateid selskap vil kunne bevege seg mot det idealtypiske offentlige, og vice versa. Sekkebetegnelsene offentlig og privat sektor inneholder med andre ord ulike virksomhetsformer. Det fremgår av figur 1.3.

Jo lenger bort fra kjerneaktiviteten, jo lenger bort fra idealtypen. Med kjerneaktivitet mener vi virksomhetens grunnleggende formål. I privat sektor vil det være overskudd og

2 Selskapsformer defineres ut fra i hvilken grad deltakerne hefter for selskapets gjeld. I et AS, ASA og SE hefter ikke deltakerne for mer enn sitt aksjeinnskudd om selskapet skulle gå konkurs. Slike selskaper kalles derfor selskap med begrenset ansvar. I ANS og DA, samt enkeltpersonforetak, er deltakerne ansvarlig for selskapets gjeld (dermed ubegrenset ansvar).

Detfinnes en rekke ulike selskapsformer (Brønnøysund). Vi ser her bort fra bestemmelser knyttet til de enkelte og bruker AS (og ASA) som «normalen». Vi bruker heller ikke eksempler fra utenlandskeide selskaper og konsern (eller såkalte NUF-selskaper som ikke har styre etter aksjeloven) – utover at de på samme måte som norskeide selskaper er dekket av representasjonsordningen i aksjeloven.

Figur 1.3 Ulike former for virksomheter i ulike sektorer

��

(19)

profitt. I offentlig sektor vil det grunnleggende formålet være kvalitativt gode tjenester og effektiv drift innenfor likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet. Kravene blir mindre strenge jo lenger ut til sidene vi kommer i modellen. Skatteetaten er brukt som eksempel på en «statlig kjerne» (omfordelig av midler), mens Norsk Tipping er plassert lengst ute på høyre side. Tilsvarende er det profittorienterte aksjeselskapet plassert i privat sektors kjerne, mens allmennyttige stiftelser er plassert ytterst på venstre side.

Om å sammenligne

Endringene i løpet av de siste 20 årene har først og fremst handlet om å endre seg innenfor merkelappen «offentlig» eller «privat» sektor. For offentlige virksomheter dreier det seg om hvor nær eller fjern virksomheten eller selskapet er de politiske myndighetene. Hovedskillet går mellom virksomheter som er del av staten som juridisk subjekt, og virksomheter som er selvstendige juridiske subjekter. I tabell 1.3 under har vi listet opp ulike tilknytningsformer med eksempler på selskapstyper:

I privat sektor vil alle selskapene i utgangspunktet være selvstendige enheter. Det finnes cirka 50 ulike selskapsformer. Det langt vanligste er aksjeselskapet (90 000 selskaper³).

3 Kilde: Eniro. Her konsentrerer vi oss om selskaper med ansatte, altså ikke tomme selskaper. Det er også svært viktig å ta hensyn til den tiltagende konserndannelse som preger norsk – og internasjonalt – arbeidsliv. I privat sektor er i dag om lag halvparten av arbeidstakere ansatt i et selskap hjemmehørende i Tabell 1.3 Ulike selskapsformer

Selskapstyper Eksempler

Selvstendig juridisk selskap

Private aksjeselskaper

Fra spredt til konsentrert eierskap

Fra 100 % familieeie til børsnoterte selskaper uten dominerende eier

Aksjeselskap med andel statlig eie StatoilHydro Heleide statsaksjeselskaper NSB, Posten, Mesta

Særlovsselskap Vinmonopolet, Norsk Tipping

Statsforetak Regionale helseforetak

Del av staten som juridisk subjekt

Forvaltningsbedrifter Statens Pensjonskasse, Statens kartverk

Andre ordinære forvaltningsorganer Utlendingsnemnda Forvaltningsorganer m/særskilte

fullmakter Universiteter, NUPI, NFR

Sentraladministrative organer Direktorater, etater, departe- menter

Kilde: Den nye staten (Trygstad mfl. 2006)

(20)

1.7 Definisjoner

Seks begreper står sentralt. Vi skal derfor gi en kort definisjon nå innledningsvis.

Læring

Påstanden om at offentlig sektor har lært av privat sektor, trenger et høyere presisjons- nivå. Hvilken modell som vektlegges – både hos elev og læremester – er helt avgjørende.

Å lære av en stiftelse er noe annet enn å lære av og etterligne et profittmaksimerende selskap. Vi er derfor opptatt av hvilken selskapsmodell som oppfattes som normalen i privat sektor. Det er også viktig å klargjøre hvilken type virksomhet innenfor offentlig sektor som tar lærdom og endrer seg. Effektene av lærdommen vil være forskjellig for en virksomhet der fordeling er hovedoppgaven, enn for en ren fiskal statseid virksomhet.

Læring er imidlertid ikke et objektivt begrep eller en objektiv prosess. Det er snakk om overføringer av normer og verdier. Læring og kunnskap er tett forbundet. Marx hevdet at all tenkning kan og bør relateres til sitt konkrete samfunnsmessige utspring. I nyere tid har Bourdieus kunnskapsanalyser hatt en sentral posisjon. Vår plassering i den sosiale strukturen, eller feltet, gir oss noen delte klassifikasjoner som vi internaliserer.

Disse fungerer som disposisjoner som påvirker hvordan vi ser, tolker og forholder oss til verden rundt oss, og følgelig også vår kunnskapstilegnelse (Bourdieu 1995). Makt er videre et sentralt begrep, og blir anskueliggjort gjennom en «kamp om klassifiseringene». Kamp om klassifiseringene dreier seg om hvem som sier hva om hvem, og hvorfor. Klassifiseringene gjør seg gjeldende i ulike felt og tvinger seg på berørte agenter.

Av dette følger at læring, og i denne sammenheng overføringer av erfaringer fra privat til offentlig sektor og motsatt, må ses i lys av hva som fremstår som «sannheter» i det samfunnet eller den/de sektorer som studeres.

Konsekvenser

Når vi her jakter på konsekvenser av modelleksport mellom sektorer, tar vi utgangspunkt i Mertons (1968) skille mellom manifeste og latente funksjoner. Vi må skille mellom de manifeste (de kjente) og de latente (de ukjente) funksjonene (eller effektene) av et tiltak. Disse vil med stor sannsynlighet være av både positiv og negativ art.

Den kjente positive effekten kan sammenlignes med tiltakets målsetting, mens de negative effektene vil være kostnadene. Jo flere ukjente positive funksjoner, jo større

et konsern (kilde: SSB, se Hagen 2008a). Dette innebærer særskilte problemstillinger knyttet til styring og organisering som vi i liten grad skal ta inn i denne analysen.

(21)

«bonus». Utfordringen ligger i de negative ukjente effektene eller de kostnader man ikke er i stand til å forutse. Jo bedre planlegging og justeringer underveis, jo mindre vil de uforutsette kostnadene være.

I tabell 1.4 har vi brukt et svært forenkelt eksempel i parentes. Målsettingen var å øke Postens lønnsomhet gjennom å omdanne virksomheten til et aksjeselskap. Dette ga økte kostnader til ventelønn. Samtidig viste det seg at selskapets konkurranseevne i det nordiske postmarkedet økte kraftig, dette er et eksempel på en bonus.⁴ En rekke post- ansatte ble imidlertid uføretrygdet, og omstillingene påvirket de ansattes arbeidslyst og produktiviteten. Et sentralt poeng i denne sammenhengen er at de to (for eksempelets skyld) typene ukjente kostnader belaster hver sin aktør. Uføretrygdede tidligere postan- satte er trygdesystemets ansvar. Nedsatt produktivitet vil påvirke Postens bunnlinje.

Politikk

Politikkens område er forenklet sagt et spørsmål om fordeling. Lægreid og Olsen (1978) hevder at en demokratisk politisk orden må bygge på forutsetningen om at det i samfunnet finnes «grupperinger med ulike interesser, livssyn, krav, ønsker og ressurser, og at ikke alle ønskemål kan innfries samtidig eller i samme grad» (ibid: 8). Politiske prosesser dreier seg om å fordele ressurser, muligheter og resultater, som input i pro- duksjonsprosesser eller fordeling av overskudd og andre goder. Dermed kan vi fastslå at politikk utøves både i privat og offentlig sektor. Uavhengig av sektortilhørighet vil et styre ta del i politiske prosesser.⁵

4 Eksempelet er ikke empirisk, m.a.o. har vi ikke kunnskap om ledelsens intensjoner eller beregninger.

5 Victor Nordmans beslutning om å flytte tilsynene ut av Oslo var ikke vesensforskjellig fra Hydros beslutning om å flytte magnesiumsproduksjonen ut av landet. Begge beslutninger hadde fordelingsvirkninger, m.a.o. var begge beslutningene politiske, og de inneholder samme type trekk og konsekvenser.

Tabell 1.4 Latente og manifeste funksjoner

Manifeste (kjente) funksjoner Latente (ukjente) funksjoner

Positive konsekvenser Målsetting ved tiltaket (økt lønnsomhet)

Bonus (økt konkurransekraft i det nordiske postmarkedet)

Negative konsekvenser Kostnader ved tiltaket (ventelønn til overtallige)

Ukjente kostnader (økt uføretrygd) (nedsatt produktivitet)

(22)

Politisk organisering vil si systematisk og rutinemessig utvelgelse. Det etableres deltakelsesrettigheter, spilleregler og forventninger, beslutningsprosedyrer, rutiner og regler om sakslisten for ulike beslutningsorgan (ibid.: 7).

Dette betyr at valg av representanter, deres mandat og deres utøvelse av makt inngår som en del av politiske prosesser. Samtidig er det i statlig eller kommunalt heleide selskaper eller foretak et uttrykt ønske om å ha «upolitiske» styrer. Det er en selvmotsigelse fordi det åpner opp for en definisjon som sier at upolitisk er å forstå som «fritt for politikere», en definisjon som i stor grad kan settes opp mot et gitt sannhetsregime.

Samfunnsansvar

Samfunnsansvar dreier seg om hvilken rolle og funksjon man tillegger et selskap eller en virksomhet i samfunnet. Det handler om det ansvaret virksomheter tar utover det lov- og avtalefestede. Dette ansvaret relateres gjerne til tre ulike dimensjoner: det sosiale, det økonomiske og det miljømessige – «den tredelte bunnlinja». Definisjonene og perspektivene på samfunnsansvar er mange, men har sammenheng med hvordan selskapet defineres. Grovt sett kan definisjonene plasseres innenfor et økonomisk og et normativt perspektiv. To spørsmål er sentrale: Om og i hvilken grad har virksomheter forpliktelser overfor samfunnet som går utover maksimering av økonomiske verdi? Det handler om hvordan selskaper identifiserer ulike interessenter, og hvordan virksomhetene forholder seg til ulike interessenters behov og verdier i daglige så vel som langsiktige beslutningsprosesser. Interessenter er de som direkte eller indirekte blir påvirket av selskapenes virksomhet, som eksempelvis ansatte, eiere, leverandører, kunder, lokalsamfunn, interesseorganisasjoner og myndigheter.

Legitimitet

Legitimitet handler om den aksept en virksomhet har, og hvordan denne begrunnes.

Dersom vi ser på virksomheten som en samling kontrakter, vil størst mulig overskudd være en avgjørende kilde til legitimitet. Dersom vi betrakter virksomheten som en sosial institusjon, vil omgivelsenes vurderinger av virksomheten ikke bare være knyttet til dens faktiske måloppnåelse, men vel så mye til om de løsningene og prosedyrene som benyttes, er akseptable. En virksomhet har i et slikt perspektiv legitimitet når institusjonaliserte strukturer og prosedyrer stemmer overens med rådende oppfatninger i samfunnet om hva som anses å være rasjonelt, rimelig og/eller moderne. Ønsket om legitimitet – både indre og ytre – er derfor en forutsetning for effektivitet på lang sikt (Pfeffer 1997:64).

Legitimering henger uløselig sammen med makt. Her snakker vi ikke om direkte maktbruk, noe som i de fleste tilfeller vil vurderes som illegitimt, men om den makten

(23)

som er knyttet til å kunne bestemme «normalen» eller det Bourdieu (1995) kaller doxa. Doxa kan betraktes som den institusjonaliserte maktens «hemmelighet». Den er lite merkbar og får karakter av: «Det er sånn vi gjør det her.» Mens private selskaper kan tillegges en verdi i seg selv, det være seg arbeidsplasser eller overskudd, er offentlig sektor bare verdifull dersom vi kan påvise at etaten eller virksomheten bidrar til i) oppfyllelse av et eller annen sosialt mål og ii) gjør dette på en bedre måte enn hva private bedrifter kan gjøre. Offentlig sektor kan vanskelig legitimere sin virksomhet ved å vise til at man skaper interessante arbeidsplasser. Legitimiteten er knyttet til de tjenestene som borgerne tilbys. Begrunnelsene er flere.

For det første umuliggjør likhetskravet knyttet til det politiske argumentet at staten kan ta ansvar for å skaffe gode arbeidsplasser til noen (og ikke alle) statsborgerne.

Dette gjenkjenner vi fra prinsippet i den statlige hovedavtalen om at tillitsvalgte ikke har medbestemmelsesrett i politiske saker. Statsansatte skal ikke ha større muligheter til å påvirke politiske beslutninger enn andre statsborgere.

For det andre må staten eller kommunen kunne grunngi sitt eierskap i sterkere grad enn hva tilfellet er i privat sektor. Selv rent finansielle interesser som det å senke skattene trenger flere argumenter, eksempelvis at det er knyttet nasjonale interesser til eierskapet, eller at det er ikke finnes tilgjengelig privat kapital. Dette må koples til forestillingen om at privat sektor er mer effektiv enn offentlig sektor. Effektivitetsargumentet bygger på ideen om den rasjonelle aktør, nemlig at vi alle vil søke å maksimere vår egen individuelle nytte: Folk blir mer engasjerte og derfor også flinkere og mer effektive når de kan øke sin egen nytte. I offentlig sektor er individuell nytte knyttet til bruker og ikke til den individuelle tjenestetilbyder eller ansatt. I tillegg kommer at mens en privat eier kan si at hensikten med dette selskapet er å ha det gøy, vil en slik uttalelse være illegitim i offentlig sektor. Her er sosial nytte det viktigste argumentet. Sosial nytte er imidlertid et komplisert begrep som kun kan defineres gjennom politiske prosesser. I en privat bedrift vil det være mulig og legitimt å begrense målsettingen til utelukkende å basere seg på økonomisk verdiskapning. Dermed blir legitimeringsprosessen langt enklere.

Hva er konvergens?

Offentlig sektor har lært av privat. Offentlig sektor bør bli enda likere privat sektor.

Dette er påstander som bør problematiseres. Hvorvidt to systemer blir likere hverandre, kan oppfattes på tre måter:

• Ekte konvergens: To systemer beveger seg mot hverandre og blir likere langs gitte variabler.

- Eksempelvis: Både statlige etater og private bedrifter er i økende grad opptatt av samfunnsansvaret. Dersom denne oppmerksomheten fører til identiske

(24)

endringer i styringsstrukturen, vil vi kunne karakterisere det som ekte konvergens.

• Ensidig konvergens: Ett system blir likere det andre.

- Eksempelvis: Stykkprisfinanisering er et aktuelt tema i flere offentlige etater.

Når budsjettene setter opp med utgangspunkt i «solgte» enheter, nærmer etaten seg den økonomiske logikken i et privat selskap.

• Parallell: To systemer beveger seg i samme retning, men forskjellen mellom dem består.

- Eksempelvis: Idealer om lederskap har endret seg, og vekten på lederens personlige egenskaper har økt. Dersom både offentlig og privat sektor bruker slike kriterier ved ansettelser, vil de bevege seg i samme retning. Men dersom de nye lederne ikke fører til endringer i arbeidsorganiseringen, vil forskjellen mellom systemene bestå.

Identifisering av «type» konvergens handler om å sortere mellom «allmenne trekk»

ved utviklingen i arbeidslivet (eksempelvis økt utdanning og økt yrkesdeltakelse blant kvinner) og særtrekk knyttet til de enkelte sektorer. Hvorvidt allmenne trekk eller spesifikke virkemidler får ulikt utfall i de enkelte sektorer eller virksomhetstyper, er et sentralt spørsmål. Med et institusjonelt utgangspunkt handler dette også om hvorvidt endring i en del av organisasjonen er mulig, eller om normer og tradisjoner er så sterke at endringen ikke får noen effekt. Hvis så er tilfellet, må hele organisasjonen endres samtidig.⁶

1.8 Gangen i rapporten

Videre i rapporten søker vi å få frem ulike dilemmaer knyttet til hver av de fire delene i vår virksomhetsmodell (figur 1.1). Dersom vi tillater oss en kraftig forenkling, kan vi si at målsettingene bak fornyelsesarbeidet i offentlig sektor er todelt:

økt kostnadseffektivitet 1.

økt kvalitet i tjenestene 2.

De to målsettingene skulle oppnås gjennom to grunnleggende grep:

6 Spørsmålene blir behandlet i såkalt «path-dependency theory», se eksempelvis Roe og Bebchuk (1999).

(25)

helhetlig politisk styring fremfor detaljstyring 1.

økt vekt på brukernes ønsker og prioriteringer 2.

I kapittel 2 viser vi sentrale endringer i offentlig sektor de siste to tiårene. Endringene kan nettopp relateres til de to målsetningene. Endringene kan også knyttes til de fire delene i virksomhetsmodellen (jf. figur 1.1).

Eierskap

Hvem eier virksomheten og har en normativ rett til å bestemme hva som skal skje?

Offentlig og privat eierskap er tema for kapittel 3. Vi er opptatt av å få frem de grunnleggende forskjellene i eierskapsformene. Offentlig og privat eie skiller seg fra hverandre på flere måter. For det første innebærer offentlig eie at alle statsborgere har en legitim eierinteresse, som samordnes gjennom prinsipper knyttet til det politiske demokratiet.

Gjennom den politiske prosessen fastlegges virksomhetenes formål og grunnleggende styringsprinsipper knyttet til likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet. Ingen statsborger kan unnslippe eierrollen, derfor må vi stille strengere krav til prosessen enn hva som gjøres i et privat eid selskap. Statsborgerrollen innebærer også en forpliktelse til å underlegge seg fellesskapets (virksomhetenes) disposisjoner og formål. I motsetning til statsborgerrollen er eierrollen i det private knyttet til aktørens egne valg: Man kan velge å eie et selskap, gjennom etablering eller gjennom aksjekjøp. Aksjonæren kan forlate selskapet (selge seg ut) dersom han eller hun misliker selskapets disposisjoner og formål. Offentlige virksomheter er i tillegg ofte monopoltilbyder. Vi kan velge å ikke kjøpe produkter fra AS-selskapet, men vi kan ikke velge bort å være «kunde» hos Skatteetaten. Vi etterlyser en debatt knyttet til følgende spørsmål:

Kan offentlig sektor bruke privat sektors organisering av eierskapet som modell for sin virksomhet og samtidig sikre demokratisk styring, likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet – og effektiv drift?

Representasjon

Med fastlagt eierskap skal virksomheten styres og ledes av eiernes representanter. Hvem er representantene, og hvordan velges de ut?

Verken offentlige (statsborgerne) eller private (aksjonærene) kan styre og lede virksomheten selv. De må representeres. Representasjon er tema for kapittel 4. I private selskaper skjer dette gjennom generalforsamlingens valg av styret og styrets valg av

(26)

ledelse. I offentlig eide virksomheter er bildet mer komplisert. Først velger statsborgerne sine representanter, politikerne. Politikernes rolle avhenger av type virksomhet.

Heleide statlige virksomheter er i økende grad organisert som foretak eller selskap, og statsråden utgjør generalforsamlingen og velge styret. Er virksomheten en del av staten, er statsråden øverste ansvarlig. Ledelsen utpekes direkte av det politiske nivået.

Hvorvidt representantene skal representere politiske oppfatninger eller «nøy- tral» fagkunnskap, er et av de sentrale spørsmålene i debatten om gode styrer og god ledelse. Hvordan eiere skal kontrollere sine representanter, er et annet grunnleggende punkt. Eierens risiko er et viktig poeng. Aksjonærer kan selge seg ut uten å miste mer enn innskutt kapital. Denne muligheten har ikke statsborgerne. Og mens kapital- og produktmarked tjener som to isolerte kontrollmekanismer, er statsborgerne både eiere og brukere av offentlige tjenester. Vi etterlyser en debatt knyttet til:

Hvilke kontrollmekanismer må være på plass dersom offentlig sektor skal benytte de samme representasjonsprinsippene som privat sektor? Hvilke utvelgelsesmetoder kan benyttes?

Organisering og ledelse

Hvordan skal virksomheten organiseres? Hvilke prinsipper skal være førende for den måten arbeidet organiseres på?

I kapittel 5 retter vi oppmerksomheten mot organisering og ledelse. Ledelsen skal vir- keliggjøre eiernes intensjoner slik de fremkommer gjennom representantenes uttrykk.

I offentlig eide virksomheter innebærer dette kvalitative og effektive tjenester innenfor rammen av demokratisk kontroll, likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet.

Måten etterspørselen defineres, tjenester produseres og fordeles, er dermed et viktig innslag. Dette leder oss til en – i webersk forstand – verdirasjonalitet som grunnlag for aktiviteten. Privat sektor bygger i stor grad på hva vi vil kalle en mål–middel- (eller formåls-) rasjonalitet, «godt nok» med minst mulig innsatsfaktorer er mest rasjonelt.

Organisasjonen vil være handlingsdrevet (etterspørselsdrevet). Vi etterlyser en debatt knyttet til følgende spørsmål:

Kan offentlige virksomheter styres etter en mål–middel-rasjonalitet og samtidig beholde legitimitet hos statsborgere og brukere?

Samarbeid

Hvem har rett til å delta i beslutninger knyttet til styring og organisering? Hvilke prinsip- per skal samarbeidet bygges på?

(27)

Samarbeidssystemene er veletablerte både i privat og offentlig sektor. Samarbeid er det siste temaet vi diskuterer i kapittel 5. Mens privat sektors partssamarbeid samles om den grunnleggende målsettingen om å opprettholde driften og arbeidsplassene gjennom en mest mulig effektiv produksjon, er forholdet mellom lønnsdannelse og produktivitet langt mer komplisert i offentlig sektor. Medbestemmelse i offentlig sektor begrenses også av forholdet til det politiske demokratiet; offentlig ansatte skal ikke kunne påvirke disposisjonene i større grad enn de andre statsborgerne. Dette handler i stor grad om hvilken definisjon av politikk som legges til grunn. Vi etterlyser en debatt knyttet til følgende spørsmål:

Påvirkes partssamarbeidet av nye idealer for virksomhetsstyring?

Vår ambisjon er ikke å besvare disse spørsmålene, men å heve de prinsipielle delene av debatten.

(28)

(29)

Kapittel 2 Bakteppe – sentrale utviklingstrekk

Et viktig formål med denne rapporten er å legge til rette for en debatt knyttet til mulige konsekvenser og dilemmaer ved overføring av modeller for styring og organisering fra privat til offentlig sektor. I dette kapittelet skal vi synliggjøre diskusjonens relevans gjennom å fremheve noen sentrale endringer i offentlig sektor. Vi konsentrerer oss om det som fremstår som særlig viktige: endringer i eierskapsform, oppfatninger knyttet til eierskap og virksomhetsstyring.

I beskrivelsen av offentlig sektor er vi opptatt av begrepet fristilling, men i en noe utvidet betydning. Vi relaterer fristilling til både ytre og indre endringer. Innenfor forvaltningen er etableringer av autonome enheter med mål- og resultatstyring et eksempel på intern fristilling (indre selskapsdannelse), mens utskillinger og fristil- linger av offentlige selskaper i stat og kommune er eksempler på ytre fristilling (ytre selskapsdannelse).

Den økende fristillingen har satt eierskap på dagsordenen også i offentlige virksomheter. Ved utgangen av 2007 var det nesten 3000 offentlig eide foretak i Norge. Disse foretakene er i hovedsak organisert som aksjeselskap (SSB 2007). Gjeldende normer for utøvelse av eierskap påvirker både privat og offentlig eierskap, og de er influert av en angloamerikansk tradisjon.

2.1 Eierskap under debatt

Diskusjoner knyttet til eierskap og virksomhetsstyring går høyt i Norge, som i de fleste andre land. I stor grad er dette en debatt som handler om forholdet mellom eiere og de som skal forvalte eierskapet for eierne – den administrativt ansatte ledelsen.

Debatten er langt fra ny, men tiltok særlig etter avsløringen av store skandaler som Enron, der administrasjonen hadde beriket seg på eiernes bekostning. Utgangspunktet for ønsket om endring fremstår imidlertid som svært forskjellig i privat og offentlig sektor. Mens eierne av offentlige virksomheter i stor grad har trukket seg tilbake fra direkte styring, har eierne av private virksomheter tilsynelatende inntatt sin posisjon med fornyet styrke.

(30)

Eierstyring

Dagens konvensjonelle Corporate Governance (CG) legger til grunn at det er en iboende interessekonflikt mellom eiere og ledere. Konflikten oppstår med utgangspunkt i forestillingen om at alle aktører er rasjonelt nyttemaksimerende og primært opptatt av sin egen individuelle nytte. Fordi eierne er mange, altså at vi har et såkalt spredt eierskap, oppstår styringsproblemer, og ledelsen kan forfølge sine egne interesser. Den sterke vektleggingen av eiernes interesse kan betraktes som et uttrykk for noe nytt. Ut- trykk som «direktørkapitalisme» eller «administrasjonsstyrte selskaper» er kjent fra den norske debatten, og ordbruken understreker at norske eiere historisk har inntatt en tilbaketrukket rolle. Mange har pekt på at dette er i ferd med å endre seg (Sejersted 2001, Østerud mfl. 2003). Eierne er mer aktive enn tidligere: God eierstyring fremstilles som et viktig konkurransefortrinn, og eierkapitalismen utfordrer direktørkapitalismen.

Det er likevel grunn til å understreke at eiernes inntreden i virksomhetsstyringen først og fremst omfatter privat sektor. I offentlig sektor kan det hevdes at utviklingen har gått i motsatt retning: fra sterk til svak eierstyring. I offentlig sektor har avstand til politisk sfære og administrativ autonomi blitt betraktet som viktige (konkurranse) fortrinn. Fristilling og selskapsetableringer har blitt viktige virkemidler for å oppnå denne autonomien.

Konvensjonell CG har vokst ut fra en angloamerikansk tradisjon, med en eierskapsform som skiller seg vesentlig fra hva vi finner i Norge. Den største eieren i amerikanske børsnoterte selskaper kontrollerer eksempelvis i gjennomsnitt tre prosent av selskapet (Bøhren og Ødegaard 2000). Et springende punkt blir da om vi kan spore den iboende interessekonflikten som konvensjonell CG forutsetter, i norsk empiri. Vi mangler datamateriale til å besvare dette spørsmålet, men Grünfeld og Jacobsen (2006) har forsøkt å undersøke om en mulig interessekonflikt mellom eier og leder kan leses ut fra strukturelle forhold i Norge. Er det norske eierskapet så spredd at det gjør det lett for egenrådige direktører å ta seg til rette?

Eierstrukturen i Norge og USA kan sies å representere to ytterpunkter. I Norge er eierkonsentrasjon et sentralt stikkord. 88 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv kan tilbakeføres til bedriftens største eier, og 83 prosent av all markedsverdi er eid av bedriftens største eier. Videre er 49 prosent av alle eierposter i norsk næringsliv i hendene på den største eieren (Grünfeld og Jacobsen 2006:75). Det er også slik at eierkonsentrasjonen er størst i de største bedriftene. Grünfeld og Jacobsen forklarer dette med at jo større bedriften er, jo større er sannsynligheten for at den er kontrollert av staten eller av utlendinger. Disse to eiertypene tar som regel majoritet og ofte 100 prosent eierskap når de først går inn i en bedrift. Når det gjelder gruppen av personlige eiere, kan 63 prosent tilbakeføres til eierposter der personlige eiere er størst.

Grünfeld og Jacobsen finner at daglig leder og eier i mange norske virksomheter er en og samme person (54 prosent). Særlig er dette vanlig i små bedrifter, med en omsetning på mindre enn 5 millioner kroner. Men også i virksomheter med en omsetning på

(31)

mellom 5 og 50 millioner er det en betydelig andel der eier og leder er samme person.

Ifølge Grünfeld og Jacobsen er styringsutfordringene i norsk næringsliv overdrevet. De er «begrenset av at eierskapet er forbausende konsentrert i norsk næringsliv» (ibid.:

79). Videre påpeker de at også i store børsnoterte selskaper har største eier ofte en høy andel. «Eiernes muligheter til kontroll er et mindre problem enn mange tror»

(ibid.).

Disse funnene er svært interessante, og de tilfører noen viktige dimensjoner og nyanser til debatten om eierstyring. Funnene reiser spørsmål om hvorvidt frykten for egenrådige direktører faktisk er begrunnet i reelle utfordringer og problemer, eller om det snarere er snakk om en import av en måte å tenke rundt eier- og virksomhetsstyring på.

Den mer fremtredende rollen som offentlig sektor har fått når det gjelder å forvalte sitt eierskap på børsen, er en konsekvens av den økende fristillingen i stat og kommune.

Internasjonalt omtales dette som «agency fever» (Pollitt og Bouckaert 2000). I litte- raturen hevdes det at selskapsetablering i) øker spesialiseringen, ii) øker motivasjonen til de ansatte fordi man ikke lenger er en ordinær offentlig ansatt, iii) øker avstanden til politikere og øker muligheten for profesjonell og effektiv drift, iv) øker den organisa- toriske fleksibiliteten når det gjelder personalpolitikk, og v) øker gjennomsiktigheten og innbyggernes identifikasjon med selskapet (Pollitt mfl. 2001). Det er imidlertid, fortsatt ifølge Pollitt, manglende empirisk belegg for disse antagelsene. Fristilling og selskapsetablering blir i mange tilfeller betraktet som et virkemiddel for økt frihet og autonomi. Og det kan være fristende å legge til – frihet fra hva? I avsnittene under skal vi se nærmere på utviklingen i offentlig sektor.

2.2 Indre og ytre fristilling

Fristilling, desentralisering og effektivisering er gjerne begreper vi forbinder med de senere årenes utvikling i offentlig sektor. Like fullt viser Grønlie (2001) at de samme begrepene har vært sentrale i spenninger som kan spores innenfor den offentlige forvaltningen i løpet av de siste 50 årene (Grønlie 2001). Offentlig selskapsetablering er heller ikke et nytt fenomen. På slutten av 1800-tallet etablerte kommunene egne selskaper (Hovland 1987). Eksempelvis var kommunene pionerer hva gjelder selskapsetableringer innenfor energisektoren, renovasjon, bad og kinematografer (Bukve og Hagen 1993, i Ringkjøb mfl. 2008). Videre bidro staten gjennom sin entreprenørvirksomhet i etter- krigstiden blant annet til å bygge opp ny industriell virksomhet, opprette arbeidsplasser og sikre sysselsetting i distrikter og lokalsamfunn.

Omfanget av fristillingen er imidlertid ny. Det er også synet på styring. Frem til utgangen av 1970-årene var det helt sentralt å sikre politisk styring av fristilte selskaper,

(32)

og den politiske styringen av eksempelvis kommuneorganisasjonen var sterk. Dette endret seg i løpet av 1980-årene. I 2001 beskrev Grønlie de siste 30 års utvikling slik:

Entreprenørstaten forlot oss i løpet av 1970-årene, samtidig med at demokratistaten nådde middagshøyden. Hvilken stat er vi nå i ferd med å få? Det vet vi knapt. Men kanskje kan et begrep som tjeneste- eller servicestaten brukes? Det kan se ut som om det overordnede målet for statens virke i dag er den største, den beste og mest kostnadseffektive tjenesteproduksjon: best mulig velferdstilbud for oss alle. Og i det bildet er nordmenn først og fremst konsumenter, klienter, kunder og brukere, ikke borgere; dvs. engasjerte deltagere i en politisk prosess om samfunnsutforming sentralt og lokalt.

Diskusjonene knyttet til offentlig sektor, dens ressursbruk og tjenestekvalitet ble stadig mer høylytt i løpet av 1980-årene. Det dreide seg om utfordringer knyttet til kraftig utgiftsøkning, mektige profesjoner med makt over prioriteringer og utvikling og sterke sektorpolitiske interesser. Samtidig var det et økende behov for velferdstjenester knyttet til eldreomsorg og barnepass, blant annet som en konsekvens av økt levealder og kvin- nenes inntog i arbeidsmarkedet. Det dreide seg imidlertid også om en ideologisk ladet kritikk, der stat versus marked ble sentrale stikkord (Hagen og Trygstad 2007). Den ideologiske kritikken og de nye grepene som oppsto, skal vi vende tilbake til i kapittel 5. I dette kapittelet skal vi synliggjøre endringene ved hjelp av tall.

Større avstand til politisk sfære

Vi benytter begrepet ekstern (eller ytre) fristilling når virksomhetene organiseres som et eget juridisk subjekt utenfor stats- og kommuneforvaltningen. Statsaksjeselskap er et godt eksempel på ekstern fristilling. Intern (eller indre) fristilling viser til endringer i stats- og kommuneforvaltningen der ulike statlige og kommunale virksomheter gis en større grad av autonomi vis-à-vis den politiske ledelsen. I statsforvaltningen er etablering av tilsyn et godt eksempel, mens man innenfor kommuneforvaltningen kan betrakte resultatenheter som eksempler på denne formen for intern fristilling (eksempelvis én enkelt barnehage).

Ifølge Grønlie (2001) er selve grensedragningen mellom politikk og forvaltning kanskje det mest fundamentale styrings- og forvaltningspolitiske problemet. Spennin- gen dreier seg om hvorvidt et saksfelt i en offentlig virksomhet skal gjøres til gjenstand for – og avgjøres – gjennom en politisk prosess, eller om det skal oppfattes som et forvaltningsmessig eller administrativt anliggende og domene. Det kan være et valg mellom ulike ytterpunkter, men det kan også være snakk om å finne et balansepunkt mellom de to ytterpunktene. Det er imidlertid empirisk belegg for å hevde at det sær- lig i løpet av de siste ti årene har vært en økende delegering av myndighet fra politisk

(33)

sfære til forvaltningen og administrasjonen og til styrene og administrasjonen i de fristilte selskapene.

Utviklingen kan ses i lys av New Public Managements (NPM) gjennomslag i Norge⁷. Fremfor å styre ved hjelp av direkte politisk kontroll, bygger NPM på en retorikk om økt administrativ og forretningsmessig frihet. I dette ligger en generell skepsis mot at politiske ledere skal styre eller intervenere i driften av statlige virksomheter.

I stedet for at politikken skal disiplinere markedet, skal markedet disiplinere politikken (Christensen og Lægreid 2001). I det påfølgende avsnittet skal vi se på omfanget av ytre fristilling.

Ytre fristilling og selskapsetablering

Fra 1990 til 2004 økte antall enheter innenfor gruppen statsselskaper (statsforetak, helseforetak, særlovsselskaper og hel- og deleide statsaksjeselskap) med 51 prosent. Noe av den ytre fristillingen kan relateres til nytt regelverk og nye konkurransekrav som følge av EØS-avtalen. Andre må ses i lys av en økende tro på marked og konkurranse som en viktig regulator for offentlig sektor.

I komparativ sammenheng har vi et stort offentlig eierskap i Norge, og andelen på børsen har økt. En viktig begrunnelse er fristilling og utskillinger av statlige og kommunale selskaper. Børsnoteringen av Statoil og Telenor førte til at statens andel av verdiene på børsen økte fra 25 til nesten 45 prosent (Grünfeld og Jacobsen 2006:42).

I tabell 2.3 (neste side) ser vi fordelingen av ulike selskapsformer og sysselsatte i stats- eide selskaper.

Vi ser en stor økning i antall heleide og deleide statsselskaper i perioden fra 1996 til 2005. Andelen heleide statlige aksjeselskaper har økt med 92 prosent i perioden, mens andelen deleide statlige aksjeselskaper har økt med 42 prosent. Når flere av disse selskapene også er børsnoterte, vil dette naturlig nok påvirke omfanget av det statlige

7 Hood (1991) klassifiserer NPM i sju elementer: 1) en synlig og profesjonell ledelse, 2) klare prestasjons- mål, 3) vektlegging av resultater, 4) avhierarkisering, 5) konkurranse og marked, 6) bruk av ledelsesteknik- ker og praksis hentet fra privat sektor med større fleksibilitet i ansettelsesforhold og empowerment og 7) effektiv ressursutnyttelse.

Gjennom økonomiske indikatorer skal de folkevalgte få signaler på hvor godt eller dårlig det politiske styringssystemet virker, snarere enn en vektlegging av indikatorer knyttet til demokratisk styring. De økonomiske indikatorene betraktes som mer pålitelige fordi de gjerne oppfattes som nøytrale mål på godt og dårlig lederskap og tjenesteproduksjon.

(34)

eierskapet på Oslo Børs. Også antall ansatte i de to selskapsformene har økt kraftig dersom vi ser hele perioden under ett, men vi ser at fra 2003 til 2005 har det vært en nedgang. Dette kan trolig ses i sammenheng med relativt omfattende nedbeman- ninger⁸

Også i kommunal sektor har det skjedd en stor økning i selskapsetableringer.

Tall fra 2001 til 2006 viser eksempelvis at antall aksjeselskaper nesten er fordoblet i perioden.

Aksjeselskap er den dominerende selskapsformen i kommunal sektor. Ser vi på økningen over tid, er det imidlertid kommunale foretak / fylkeskommunale foretak som har økt mest i perioden, med mer enn en tredobling fra 2001 til 2007. Dernest

8 Mesta og Posten er aktuelle eksempler (Trygstad mfl. 2006).

Tabell 2.3: Antall hel- og deleide statlige selskaper samt antall ansatte fra 1996 til 2006

1996 2000 2003 2005

Ansatte*

Virk- somheter

Ansatte Virk- somheter

Statsforetak 2408 5 3493 6 3061 5 2912 5

Selskaper m/begrenset ansvar (BA)

37 480 3 42 394 2 0 0

Andre** 1119 1 1439 2 1704 2 - 5

Regionale

helseforetak 0 0 0 0 100463 5 103 530 5

Banker/utlåns- virksomhet opprettet m/særlov**

4199 8 2263 4 1732 4 0

Heleide AS 40 829 24 22 732 26 47 175 33 45 990 46

Deleide 78 328 26 91 697 31 96 383 34 93 050 37

Totalt 164 363 67 164 018 71 250 518 83 245 482 98

Kilde: Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens eierinteresser i selskaper, banker mv. for 1996, 2000, 2003 og 2005.(Riksrevisjonen har etter 2005 sluttet å oppgi «Nøkkeltall for heleide aksjeselskaper, regionale helseforetak og statsforetak»)

* Ansatte viser til gjennomsnittlig antall ansatte.

** Under «Andre» finner vi A/S Vinmonopolet og NORFUND frem til og med 2003. I 2004 er også banker etc.

(se fotnote 3) å finne her. For året 2005 er det ikke oppført gjennomsnittlig antall ansatte her.

***Frem til og med 2003 var «Banker, utlånsvirksomheter opprettet m/særlov» rubrikkert som egen selskaps- type. I 2004 ble disse klassifisert som «Andre».