LEVANGER: KOSTNADER OG RINGVIRKNINGER SOM FØLGE AV EN KULTURMILJØFREDNING

(1)

LEVANGER:

KOSTNADER OG RINGVIRKNINGER SOM FØLGE AV EN KULTURMILJØFREDNING

MENON-PUBLIKASJON NR 53/2018

Av: Caroline Wang Gierløff, Siri Voll Dombu, Tori Haukland Løge, Per-Trygve Hoff (Agenda Kaupang) og Kristin Magnussen

(2)

M E N O N E C O N O M I C S 1 R A P P O R T

Forord

På oppdrag fra Riksantikvaren har Menon Economics, utarbeidet en stegvis metodikk for kostnadsberegninger for følgene av kulturmiljøfredninger som skal kunne legges til grunn ved vurdering av kostnader ved fremtidige kulturmiljøredninger. Denne stegvise metodikken bygger på DFØs veileder til utredningsinstruksen, DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser og Finansdepartementets rundskriv R-109/14. Metodikken skal kunne benyttes av utredere internt og utenfor kulturminneforvaltningen for å vurdere kostnadsvirkninger som følge av en eventuell kulturmiljøfredning. I denne rapporten illustreres metodikken ved å belyse kostnader for kulturmiljøet i Levanger, som siden 2008 har vært i en fredningsprosess. I tillegg vises et anslag på ringvirkninger som følge av en kulturmiljøfredning av Levanger, der analysene også peker på fremtidige muligheter og potensiale for kulturmiljøene.

Prosjektet har vært ledet av Caroline Wang Gierløff, med Siri Voll Dombu og Tori Haukland Løge som prosjektmedarbeidere. Per-Trygve Hoff (Agenda Kaupang) har vært sparringspartner og Kristin Magnussen har vært kvalitetssikrer.

Vi takker Riksantikvaren for et spennende oppdrag. Vi takker også alle bidragsytere, spesielt i Levanger kommune, Trøndelag fylkeskommune og Riksantikvaren, for informasjon og gode innspill underveis i prosessen.

Forfatterne står ansvarlig for alt innhold i rapporten.

______________________

Juni 2018

Caroline Wang Gierløff Prosjektleder

Menon Economics

(3)

Innhold

SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER 3

1. KULTURMILJØFREDNING AV LEVANGER 7

1.1. En kulturmiljøfredning 7

1.2. Kulturmiljøfredning i Levanger 7

1.3. Oppsett av notatet 8

2. FORVENTEDE KOSTNADER SOM FØLGER AV EN KULTURMILJØFREDNING AV LEVANGER 9 2.1. Kulturmiljøet Levanger og aktører som blir berørt av en kulturmiljøfredning 10

2.1.1. Om fredningen og kulturmiljøet Levanger 10

2.1.2. Berørte aktører som følge av en kulturmiljøfredning av Levanger 13

2.1.3. Forskjellen mellom fredningsvedtaket og referansebanen i analyseperioden 14

2.2. Identifisering og kategorisering av kostnadsvirkninger 15

2.3. Tallfesting og verdsetting av kostnadsvirkninger 17

2.3.1. Aktører i privat sektor/berørte i fredningsområdet 18

2.3.2. Myndigheter/offentlige aktører 24

2.4. Sammenstilling av kostnadsvirkningene 33

2.5. Usikkerhetsanalyse 35

2.6. Fordelingsvirkninger 38

2.7. Samlet vurdering av kostnadene forbundet med kulturmiljøfredningen 38

3. FORVENTEDE RINGVIRKNINGER SOM FØLGER AV EN KULTURMILJØFREDNING AV LEVANGER 40 3.1. Ringvirkningsberegninger for å belyse effekter på verdiskaping og sysselsetting 40

3.2. Steg 1: Beregne turisme generert av kulturmiljøet 41

3.3. Steg 2: Beregne forbruk av varer og tjenester 44

3.4. Steg 3: Beregne ringvirkninger fra turismen 45

3.5. Usikkerhet i ringvirkningsestimatene 46

3.6. Økt vedlikeholds- og istandsettingsaktivitet på fredede bygg genererer også ringvirkninger for bygg- og

anleggsnæringen 46

3.7. Vurdering av potensial for fremtidig verdiskaping i kulturmiljøene 47

3.8. Betraktninger om tilpasning av ringvirkningene til samfunnsøkonomisk analyse Feil! Bokmerke er ikke definert.

REFERANSER 51

VEDLEGG A KONTANTSTRØM FOR NÅVERDIBEREGNINGEN 53

Forsidebilde fra: BYSTRATEGI TREHUSBYEN LEVANGER, av Levanger kommune og Innherred samkommune

(4)

Sammendrag og konklusjoner

Hensikten med prosjektet

Et kulturmiljø fredes først og fremst for å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. Det foreligger et forslag til kulturmiljøfredning for trehusbyen og kulturmiljøet Levanger. Bygårdene i Levanger sentrum ble bygget etter siste bybrann i 1897 og er godt bevart frem til i dag. Fredningsprosessen har pågått i ti år. Fredningen skal sikre og bevare et bymiljø av nasjonal verdi som viser et godt eksempel på norsk byutviklingshistorie, med hovedvekt på byplanhistorie, kulturhistorie og arkitektur.

I forbindelse med siste fullførte kulturmiljøfredning i 2016 (Ny Hellesund) ble det vedtatt i Statsråd at kostnadene for private eiere og for det offentlige skal være belyst i alle fremtidige kulturmiljøfredningssaker. Riksantikvaren har derfor engasjert Menon med Agenda Kaupang som underleverandør til å utarbeide en metodikk for beregning av kostnader, som skal bidra til å gjøre fredningsprosessen og den videre forvaltningen mer forutsigbar for berørte aktører. Dette har resultert i en stegvis metodikk som foreligger i Menon-rapport 49/2018. Denne kostnadsmetodikken er brukt til å beregne og synliggjøre historiske og fremtidige kostnader for kulturmiljøet Levanger.

Denne metodikken belyser kun de virkningene som medfører kostnader uten å veie dem opp mot nyttevirkningene de medfører. Kulturmiljøfredningen innebærer også nyttevirkninger for samfunnet. Disse vurderer vi ikke i dette oppdraget. Vi har imidlertid gjennomført en ringvirkningsanalyse for å synliggjøre hvilken økonomisk aktivitet tiltaket kan generere i lokalsamfunnet. Der tar vi ikke hensyn til alternativkostnaden i form av fortrengning av annen aktivitet.

Kostnader som følge av fredningsprosessen og forvaltning av kulturmiljøet i etterkant av fredningen

Vi synliggjør kostnader som følge av både fredningsprosessen og forvaltning av kulturmiljøet i etterkant av fredningen. I tilfellet med kulturmiljøfredningen av Levanger startet prosessen med tilhørende kostnadsvirkninger i 2008, fredningsvedtaket er forventet i 2018. Deretter fremskriver vi kostnadsvirknongene i 40 år i henhold til Menon-rapport 49/2018. Kostnadsvirkningene forbundet med fredningsprosessen og forvaltningen av kulturmiljøet etter fredningsvedtaket identifiseres og synliggjøres som avvik fra referansebanen som er en videreføring av dagens situasjon.

Figur S-1 Analyseperiode for kostnadsberegningene

(5)

Nåverdi av kostnader og usikkerhet

Tabellen under oppsummerer nåverdi av påløpte kostnadsvirkninger under fredningsprosess, nåverdi av forventede kostnadsvirkninger i forvaltningsfasen og totale kostnadsvirkninger som følge av fredningen av Levanger. Alle kostnadene er vurdert som avvik fra referansebanen.

Tabell S-1 - Sammenstilling av de prissatte kostnadskomponentene relativt til referansebanen. Oppgitt i 2018-kroner, diskontert til 2018 og avrundet til nærmeste 100 kroner

Berørte i fredningsområdet

Under fredningsprosess (historiske kostnader)

I forvaltningsfasen (fremtidige kostnader)

Total

Kostnader ved å etterleve regelverk 3 280 000 6 574 000 9 854 000

Restriksjoner på utvidet virksomhet - - -

Investering i vedlikehold og restaurering - - -

Administrative kostnader 106 000 289 000 395 000

Myndigheter/offentlige aktører

Utforming av vedtaket 2 802 000 - 2 802 000

Saksbehandling 1 944 000 6 181 000 8 126 000

Informasjonsspredning og rådgivning 2 407 000 4 719 000 7 126 000

Andre forvaltningskostnader - - -

Midler til lokale fagmiljøer 2 615 000 - 2 615 000

Tilskudd til restaurering og istandsetting 11 627 000 5 938 000 17 565 000

Skattefinansiering og brukerfinansiering 4 279 000 3 368 000 7 647 000

Total 29 061 000 27 069 000 56 129 000

Som vi kan se av tabellen er det relativt like forventede kostnadsvirkninger i forvaltningsfasen som det er under fredningsprosessen, til tross for at vi har en analyseperiode for forvaltningsfasen på 40 år. De totale forventede kostnadsvirkningene er totalt rundt 56 millioner 2018-kroner i nåverdi. Den største forventede kostnadsvirkningen er kostnader som går til tilskudd til restaurering og istandsetting. Det er det offentlige som bærer denne forventede kostnadsvirkningen ettersom privatpersonene kan søke om disse tilskuddene for å dekke de eventuelle antikvariske merkostnadene helt eller delvis. Som vi ser, er det ikke forventet noen forskjell fra referansebanen for private kostnadsvirkninger forbundet med fredningsprosessen og fredningsvedtaket.

Dette kommer av at flere tilskuddsmidler blir tilgjengelig fra fylkeskommunen via Riksantikvaren enn i referansebanen der det er mer konkurranse om tilskuddsmidler fra eksempelvis Kulturminnefondet og andre tilskuddsgivere. I tabellen ovenfor vises kun de prissatte kostnadsvirkningene. Det er også ikke-prissatte kostnadsvirkninger. Disse er hovedsakelig virkninger som går på negative opplevelser av heftelser som følge av fredningsprosessen og fredningsvedtaket.

Samlet vurdering av kostnadene forbundet med kulturmiljøfredningen

Å se på kostnadsvirkningene alene kan være hensiktsmessig for å synliggjøre hvilke kostnadsposter som er størst og hvordan de ulike kostnadsvirkningene utvikler seg i forhold til referansebanen. Som vi kan se av våre analyser er det ikke store endringer til forskjell fra referansebanen. Det kommer av at det allerede er strenge reguleringer av kulturmiljøet og bygningene som inngår i referansebanen.

Det kan være utfordrende å se på kostnadsvirkningene uten å se dem i sammenheng med nyttevirkningene.

Årsaken til at offentlige midler benyttes til å dekke inn den antikvariske merkostnaden ved istandsetting med

(6)

M E N O N E C O N O M I C S 5 R A P P O R T tradisjonelle material og metoder er at et helhetlig kulturmiljø er et kollektivt gode som bidrar til samfunnsnytte utover nytten for den private eieren. Med andre ord bidrar det offentlige med disse tilskuddene til å øke samfunnsnytten. Så til tross for at tilskuddene er en kostnad bidrar de også til samfunnets nytte. Det samme gjelder flere av de andre kostnadsvirkningene. Uten at man ser kostnadsvirkningene og nyttevirkningene i sammenheng er det vanskelig/umulig å si noe om kostnadene kan forsvares ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Økonomiske ringvirkninger av kulturmiljøet

Vi har beregnet økte etterspørselseffekter for næringslivet i kommunen som følger av at man har et attraktivt kulturmiljø, og som bidrar til lokal verdiskaping og arbeidsplasser. Ettersom en slik analyser er avhengig av en del statistikk gjør vi den for siste fullførte kalenderår, som her er 2017.

Kulturmiljøet kan først og fremst bidra til økt økonomisk aktivitet dersom det bidrar til å tiltrekke turister og andre reisende til området. Personer på reise vil for eksempel ha behov for å sove på hotell, spise på restaurant og ellers bruke penger på varer og opplevelser ved destinasjonen de besøker, som gir økte inntekter til næringslivet. De beregnede direkte og indirekte ringvirkninger av forbruket til de kulturmiljømotiverte turistene vises i tabell S-2 under.

Tabell S-2 Beregnede direkte og indirekte ringvirkninger av forbruket til de kulturmiljømotiverte turistene

Ringvirkninger Omsetning Lokal verdiskaping Lokal sysselsetting

Direkte 18 766 000 kr 9 386 000 kr 18

Indirekte 810 000 kr 1

Omsetningen på 19,9 millioner kroner legger grunnlag for nesten 11 millioner kroner i lokal verdiskaping, og 20 arbeidsplasser.

Potensialet for framtidig verdiskaping i Skudeneshavn

Trolig kan en fredning av kulturmiljøet være et godt utgangspunkt for å utvikle turismen, men fredningen vil i begrenset grad være et trekkplaster i seg selv. Det krever god markedsføring og utnyttelse av potensialet og infrastrukturen som allerede er i området. Basert på en spørreundersøkelse gjennomført av Menon i 2018¹og skissering av tre mulige scenarier for utvikling i turismen til Levanger (i) status quo: som i dag, (ii) Liten vekst i turismen, men flere har kulturmiljøet som motivasjon, og (iii) Flere kulturmiljømotiverte turister, har vi gjort noen eksempelberegninger av fremtidig verdiskaping.

For Levanger anser vi det som mest sannsynlige scenariet er at kulturmiljøfredningen ikke fører til vekst i turismen, men flere har kulturmiljøet som motivasjon. Vi mener det er grunn til å tro at det vil bli mer oppmerksomhet rundt Levanger ved en fredning, men uten at det skjer noe mer med nærings- og reiselivet i byen. Vi tror ikke det vil være nok til at folk setter seg i bilen og kjører for å besøke trehusbyen. Med utgangspunkt i beregnede ringvirkninger i 2017, vil dette føre til vekst i kulturmiljømotivert verdiskaping og sysselsetting. Men den totale verdiskapingen og sysselsettingen i det lokale reiselivet vil ikke endres av fredningen.¹

Hvis eksempelvis 20 prosentpoeng flere av de ca. 105 000 turistene som kommer til Levanger årlig har kulturmiljøet som 50 prosent av motivasjonen for å reise, kan det kulturmiljørelaterte reiselivet dermed bidra

1 Vi ser bort fra forventet årlig vekst i reiselivet totalt sett. Innherred har hatt en relativt stabil utvikling i antall kommersielle gjestedøgn de siste 15 årene.

(7)

M E N O N E C O N O M I C S 6 R A P P O R T med 10,2 millioner kroner i årlige økonomiske ringvirkninger i form av verdiskaping i næringslivet i Levanger, og sysselsette 13 personer. Men som gitt i scenarioet tilsvarer ikke dette en økning totalt sett hvis det ikke er på grunn av en nettoøkning i antall turister.

Hvis Levanger skulle lykkes over tid med å bygge opp merkevaren Trehusbyen, og tiltrekke flere turister totalt sett på grunn av kulturmiljøfredningen, vil vi havne i det tredje scenarioet, med økt kulturmiljørelatert verdiskaping og sysselsetting i Levanger. Dette vil også skape ringvirkninger i hele Innherredsregionen.

(8)

1. Kulturmiljøfredning av Levanger

Et kulturmiljø fredes først og fremst for å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. Det foreligger et forslag til kulturmiljøfredning for trehusbyen og kulturmiljøet Levanger. Bygårdene i Levanger sentrum ble bygget etter siste bybrann i 1897 og er godt bevart frem til i dag. Fredningsprosessen har pågått i ti år. Fredningen skal sikre og bevare et bymiljø av nasjonal verdi som viser et godt eksempel på norsk byutviklingshistorie, med hovedvekt på byplanhistorie, kulturhistorie og arkitektur.

1.1. En kulturmiljøfredning

I Kulturminnelovens §1; om lovens formål, står det at:

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet. Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.

Fredning er den juridisk strengeste formen for vern som sikrer kulturminner/kulturmiljøer for ettertiden og fremtidige generasjoner.

Når et kulturmiljø fredes med hjemmel i kulturminneloven, er det for å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. En kulturmiljøfredning omfatter utearealene og det utvendige av bygningene, ikke det innvendige. Det er et sjeldent, men verdifullt utvalg av kulturmiljøer som oppnår en slik status. En kulturmiljøfredning blir til slutt vedtatt av Kongen i statsråd.

Riksantikvaren har siden 1998 gjennomført ti kulturmiljøfredninger hjemlet i kulturminneloven § 20.

Bestemmelsen ble innført i kulturminneloven i 1992 for å kunne gi nasjonalt verdifulle kulturmiljøer et varig vern.

De valgte kulturmiljøene representerer viktige nasjonale kulturhistoriske og arkitektoniske verdier innen temaer som kysthistorie, helhetlig trehusbebyggelse, samisk historie, gruvehistorie og annet.

Med hjemmel i kulturminneloven § 20 kan man frede et kulturmiljø utfra områdets totale kulturhistoriske verdi, uten at de enkelte elementene i miljøet er fredningsverdige i seg selv. Ettersom kapasiteten til å frede er begrenset, må det vurderes hvilke kulturmiljøer som er mest truet og som bør prioriteres for fredning.

Som et ledd i forvaltning av kulturminner arbeider Riksantikvaren med freding både av enkeltbyggverk/anlegg og sammenhengende miljøer med nasjonale kulturminneverdier, (kulturmiljøer). Målet for fredingsarbeidet er å sikre varig vern for et representativt utvalg av kulturminner fra hele landet, jf. St.meld. nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner. Her settes som nasjonalt resultatmål 3: Den geografiske, sosiale, etniske, næringsmessige og tidsmessige bredden i de varig vernete kulturminnene og kulturmiljøene skal bli bedre, og et representativt utvalg skal være fredet innen 2020. Målet videreføres i Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste — Kulturminnepolitikken.

1.2. Kulturmiljøfredning i Levanger

Store deler av Levangers bykjerne ble midlertidig fredet av Riksantikvaren i 2008 etter at det forelå vedtak om rivning av bygning i Levanger. Den angjeldende bygningen var, i likhet med sentrum av Levanger, regulert til bevaring Det var grunn til å tro at historiske verdier kunne gå tapt, og rivevedtaket kunne skape presedens.

(9)

M E N O N E C O N O M I C S 8 R A P P O R T Levanger har siden blitt foreslått permanent fredet som kulturmiljø. Formålet er å sikre og bevare et bymiljø av nasjonal verdi som viser et godt eksempel på norsk byutviklingshistorie, med hovedvekt på byplanhistorie, kulturhistorie og arkitektur. Formålet med fredningen er å bevare det lave trehusmiljøet fra perioden 1896-1904 . Avgrensningen av kulturmiljøet i Levanger omfatter hele bysentrum. På grunnlag av fredningens formål og bestemmelser vil nyere bebyggelse i fredningsområdet i praksis ha langt svakere vernekrav, og kan enklere få dispensasjon. Fredningens formål legger vekt på næringsutvikling i Levanger.

Prosessen i Levanger har pågått i 10 år, Punktene under illustrerer kort bakgrunn og historikk for prosessen siden 2008 (fra Agenda Kaupang, 2018).

• 2008-2009: Midlertidig fredning der Riksantikvarens vedtak om midlertidig fredning fulgte et kommunalt rivningsvedtak som lå til klagebehandling hos fylkesmannen. Fylkesmannen opphevet kommunens rivningsvedtak tidlig 2009. Deretter var det samhandlingsmøte mellom kommune, fylkeskommune og Riksantikvaren som resulterte i ambisjon om fredning innen by-jubiléet i 2011.

• 2010-2012: Folkemøte i 2010 markerte igangsettelse av fredningsprosessen. Varsel om oppstart ble sendt ut til grunneiere i 2011. Deretter, en partnerskapsavtale mellom kommunen, fylkeskommunen og Riksantikvaren som ble fulgt av flere mulighetsstudier, kartlegginger og konferanser/kurs.

• 2013-2014: Forslag til forskrift, folkemøte og lokal høring i 2014. Deretter et nytt folkemøte etterfulgt av lokal politisk behandling.

• 2015-2016: Sentral høring, saken ble oversendt Klima- og miljødepartementet (KLD). Saken ble sendt tilbake og sendt igjen til KLD. Dialog mellom KLD og Riksantikvaren i 2016.

• 2017-2018: Saken ligger hos KLD og ventes lagt frem for kongelig resolusjon i løpet av 2018.

1.3. Oppsett av notatet

I forbindelse med siste fullførte kulturmiljøfredning i 2016 (Ny Hellesund) ble det vedtatt i statsråd at kostnadene for private eiere og for det offentlige skal være belyst i alle fremtidige kulturmiljøfredninger. Riksantikvaren har derfor engasjert Menon til å utarbeide en metodikk for beregning av kostnader, som skal bidra til å gjøre fredningsprosessen og den videre forvaltningen mer forutsigbar for berørte aktører. Dette har resultert i en stegvis metodikk som foreligger i Menon-rapport 49/2018 (Menon, 2018a). Denne kostnadsmetodikken er brukt til å beregne og synliggjøre historiske og fremtidige kostnader for kulturmiljøet Levanger. Dette utgjør kapittel 2 av dette notatet.

Kulturmiljøfredninger innebærer også nyttevirkninger for samfunnet. Disse vurderer vi ikke i dette oppdraget. Vi har imidlertid gjennomført en ringvirkningsanalyse for å synliggjøre hvilken økonomisk aktivitet tiltaket kan generere i lokalsamfunnet. Denne er presentert i kapittel 3. Der tar vi ikke hensyn til alternativkostnaden i form av fortrengning av annen aktivitet.

(10)

2. Forventede kostnader som følger av en kulturmiljøfredning av Levanger

I henhold til utredningsinstruksen er en kulturmiljøfredning en statlig beslutning som det skal utredes og vurderes virkninger av i forkant av beslutningen. Instruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer, dvs. departementene og deres underliggende virksomheter. Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. I slike analyser skal det være et nullalternativ som representerer dagens situasjon og forventet videre utvikling dersom ingen av de foreslåtte tiltakene iverksettes.

Kulturmiljøfredningen og fredningsprosessen kan bidra til kostnads- og nyttevirkninger for både private og offentlige aktører i Levanger og samfunnet for øvrig.

Vi beregner og synliggjør forventede kostnader som følge av en kulturmiljøfredning av Levanger basert på Menon-rapport 49/2018, der en metodikk for kostnadsberegninger som følge av kulturmiljøfredninger er presentert (Menon Economics, 2018). Denne metodikken følger retningslinjene til DFØs veileder for utredningsinstruksen og veileder for samfunnsøkonomiske analyser, og Finansdepartementets rundskriv R- 109/14 om samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2014). Metodikken vi følger er en stegvis metodikk som er transparent og gjør at resultatene vil være overførbare til, og sammenlignbare med, andre analyser som gjennomføres i henhold til utredningsinstruksen eller retningslinjer gitt i DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser.

Metoden vi benytter følger stegene i figur 2-1.

Figur 2-1 Metode for beregning av kostnader som følge av kulturmiljøfredninger

1.

Beskrive kulturmiljøet

og berørte grupper

2.

Identifisere og kategorisere

kostnadsvirkninger

3.

Tallfeste og verdsette kostnadsvirkninger

4.

Sammenstille kostnadsvirkningene

5.

Gjennomføre usikkerhets-

analyse

6.

Beskrive fordelings-

virkninger

7.

Gi en samlet vurdering av kostnadene

forbundet med kulturmiljø-

fredningen

(11)

M E N O N E C O N O M I C S 1 0 R A P P O R T

2.1. Kulturmiljøet Levanger og aktører som blir berørt av en kulturmiljøfredning

Dette avsnittet henviser til steg 1 i kostnadsmetodikken. Hensikten med steget er å gjøre rede for kulturmiljøet som skal vurderes, og gi en problembeskrivelse av behovet for en eventuell fredning. Her beskrives dagens situasjon og forventet videre utvikling, henholdsvis ved et fredningsvedtak og ved en videreføring av dagens situasjon. En videreføring av dagens situasjon uten iverksettelse av tiltak refereres til som nullalternativet eller referansebanen, og er det vi sammenligner kostnadsvirkningene med. I dette steget identifiseres også berørte aktører.

2.1.1. Om fredningen og kulturmiljøet Levanger

Levanger er en kommune i Trøndelag fylke, se figur 2-2. Kommunen har rundt 20 000 innbyggere, og byen Levanger har rett over 10 000 innbyggere.

Figur 2-2. Levangers beliggenhet. Kilde: Thinglink og Google Maps

Levanger by er et historisk handelssentrum fra 1500-tallet, en time nordøst for Trondheim. Byen har en særegen og godt bevart trehusbebyggelse oppført etter siste bybrann i 1897, med ulike stilarter som sveitser, ny-gotikk og jugend. Levanger sentrum foreslås fredet fordi det er unikt i nasjonal sammenheng og i Midt-Norge finnes det i dag nesten ingen intakte trehusmiljøer fra perioden 1897-1904. Bilder fra fredningsområdet i Levanger sentrum er vist i figur 2-3.

Kulturmiljøfredningen omfatter alle utvendige arealer og eksteriøret til alle byggverk, faste konstruksjoner, anlegg og installasjoner innenfor kartavgrensningen, herunder alle bakgårder, portrom, gategrunn med gateløp, faste dekker og belegg, parker og annen grønnstruktur. I Riksantikvarens forslag til fredning heter det at:

Formålet med fredningstiltaket er å frede deler av Levanger by som kulturmiljø for å sikre og bevare et bymiljø av nasjonal verdi som viser et godt eksempel på norsk byutviklingshistorie, kulturhistorie og arkitektur. Kulturmiljøet skal tas vare på som en kilde til forskning, kunnskap, opplevelse og bruk for nåværende og fremtidige generasjoner. Fredningen skal ikke være til hinder for at Levanger skal kunne

(12)

M E N O N E C O N O M I C S 1 1 R A P P O R T opprettholdes og videreføres som en levende by med boliger, handel og annen næringsvirksomhet i samme skala som før.

I dag er store deler av området regulert til bevaring innenfor bestemmelsen «hensynssone bevaring» som er en bestemmelse i plan- og bygningsloven som brukes for å verne objekter og områder som har lokal og regional kulturminneverdi. I gjeldende planbestemmelse for Levanger er det regulert med formål å «sikre det særegne og verdifulle bygningsmiljøet i Levanger sentrum, og å legge til rette for videre utvikling av sentrum». For å følge disse planbestemmelsene er det lagt inn reguleringer på maksimum etasjeantall, maksimum gesimshøyde, formål for enkelte bygg og annet for ulike deler av kulturmiljøet. Det har ikke vært liberal praksis med dispensasjoner fra reguleringene de siste årene.

Figur 2-3. Bilder fra fredningsområdet i Levanger sentrum

Området som foreslås fredet er vist i kartet nedenfor (figur 2-4). Området er på 167 dekar og inneholder 243 bygninger, hvorav 3 allerede er fredet av kulturminneloven. De fleste bygningene er i privat eie.

Figur 2-4. Kart over området som fredes og sentrale karakteristikker ved bygningsmassen som blir omfattet av fredningen

Det er flere sentrale karakteristika ved kulturmiljøet er faktorer som kan påvirke forventede kostnader som følge av en kulturmiljøfredning. Eksempelvis er det grunn til å tro at tilstanden til bygningene som inngår i kulturmiljøet kan være med på å påvirke fremtidige kostnader både grunnet private utgifter til istandsetting og grunnet

(13)

M E N O N E C O N O M I C S 1 2 R A P P O R T offentlige tilskudd for å dekke den eventuelle merkostnaden ved å istandsette i henhold til trehusmiljøets byggetradisjon.

Bygningene i Levanger ble i 2010 i forbindelse med Norsk Institutt for kulturminneforskning (NIKU)s registrering og kategorisering vurdert i ulike vernekategorier. Vernekategori 3 representerer de historiske bygningene som er best bevart, med stor andel opprinnelige bygningsdeler og som derfor har størst verneverdi. Det andre ytterpunktet, kategori 0, er bygninger med ingen eller negativ verdi i kulturmiljøet. Tabell 2-1 under viser antall bygg innenfor de ulike kategoriene i Levanger.² Vernekategoriene kan påvirke kostnadene ved at bygg i kategori 0 i svært liten grad vil være kvalifisert for tilskudd. Men det er ikke utelukket at de kan være kvalifisert for tilskudd dersom tiltaket gir antikvarisk merverdi til kulturmiljøet. For bygninger i vernekategoriene 1-3 kan man ikke uten videre kunnskap om det enkelte bygget si generelt om de ulike kategoriene vil være fordyrende. Tiltakene som kan utløse tilgang til tilskudd, har som krav at de må bidra til å heve kulturmiljøet, og det kan alle de verneverdige byggene bidra til uavhengig av vernekategori.

Tabell 2-1. Vernekategorier for de 243 bygningene som blir omfattet av fredningen i Levanger. Kilde: NIKU (2010)

Vernekategori Beskrivelse Antall bygninger

Kat. 0 Bygninger med ingen eller negativ verdi som del av kulturmiljøfredningen

74 Kat. 1 Eldre bygninger som i stor grad er ombygd, samt yngre

bygninger tilpasset det omkringliggende miljøet.

15

Kat .2 Eldre bygninger som i noen grad er ombygd. 47

Kat. 3 Eldre bygninger som i liten grad er endret. 107

Bygningene ble også klassifisert etter tilstandsgrad av NIKU (2010). Det er grunn til å tro at antall bygninger innen ulik tilstandskategori har endret seg siden 2010 ettersom det i løpet av fredningsprosessen har vært gjennomført flere istandsettingsprosjekter. Dette er likevel det beste datamaterialet vi har for tilstand. Tilstandsgraden forteller om behov for vedlikehold og rehabilitering. Tabell 2-2 viser hvilke ulike tilstandsgrader (TG) ulike bygg kan kategoriseres under. I utgangspunktet er det kun tiltak i TG 2 og TG 3 som gir mulighet for å få tilskudd.³Det kan bety enten TG 2 eller TG 3 for bygningen som helhet, eller på den delen av bygningen tilskuddet gjelder.

Miljøer med flere bygg med TG 2 og TG 3 vil kunne generere høyere administrasjonskostnader og større tilskuddsbehov enn i miljøer med overvekt TG 0 og 1.

2Denne registreringen er gjort i 2010 og det er grunn til å tro at det har endret seg siden den gang.

3 Vedtak om tilskudd i kulturmiljøer gis etter kml §17: Departementet kan gi eier eller bruker tilskudd til vedlikehold, eller til endringer godkjent av vedkommende myndighet etter loven her. Dette er en «kan-bestemmelse». Dette i motsetning til tilskudd til «vanlige» fredete hus (fredet etter kml §15/19). Her er det «skal-regel»: Blir det satt vilkår for dispensasjonen som fordyrer arbeidet, skal eier eller bruker få helt eller delvis vederlag for denne utgiftsøkningen.

(14)

M E N O N E C O N O M I C S 1 3 R A P P O R T Tabell 2-2 - Oversikt over tilstandsgrad med tilhørende definisjoner.

Tilstandsgrad Beskrivelse

TG 0 Ingen symptomer. Tiltak ikke nødvendig

TG 1 God stand. Svake symptomer – kun ordinært vedlikehold nødvendig TG 2 Middels kraftige symptomer. Mindre reparasjonstiltak nødvendig TG 3 Dårlig stand, større reparasjonstiltak nødvendig.

Per i dag foreligger det ikke en oppdatert registrering av tilstandsgrad for de ulike bygningene som inngår i kulturmiljøet Levanger. Kulturmiljøet beskrives imidlertid av fylkeskommunen, kommunen og Riksantikvaren som å ha overordnet god tilstand. Selv om det fremdeles er bygninger der det er behov for istandsetting, er en rekke bygninger har blitt forbedret de siste årene.

2.1.2. Berørte aktører som følge av en kulturmiljøfredning av Levanger

Det er flere berørte aktører som følge av kulturmiljøfredningen av Levanger. Disse kan være både enkeltpersoner og grupper. Private eller offentlige aktører som eier eller drifter bygningene som omfattes av fredningen, blir direkte berørt. Disse aktørene blir påvirket av dagens vernebestemmelser, og vil bli påvirket av den endelige fredningen.

Kommunen og fylkeskommunen kan bli delegert forvaltningsansvar for fredningsbestemmelsene i kulturmiljøet, noe som medfører at de må bruke tid på saksbehandling og tilsynsoppgaver. Allerede i dag har både kommunen og fylkeskommunen oppgaver som forvaltere av kulturminner og kulturmiljø, og Levanger kommune har utarbeidet kulturminneplaner som følges i kommuneplaner og reguleringsplaner. Det er også kommunen som mottar byggesøknader uavhengig av om bygget er verneverdig og om det inngår i et kulturmiljø.

I tillegg vil hele befolkningen som benytter seg av Levangers sentrumsfunksjoner, bli indirekte berørt. Grovt sett kan vi si at dette inkluderer alle bosatte i de tre kommunene Levanger, Inderøy og Verdal. Også tilreisende til Levanger fra andre deler av Norge eller utlandet kan bli indirekte berørt av en fredning.

Også private aktører i randsonen av fredningsområdet kan bli berørt, dersom fredningen påvirker aktivitet i sentrum. Dette kan spesielt gjelde handels- og reiselivsnæringen i forbindelse med endring av bruk av sentrum for slike funksjoner, og bygg- og anleggsnæring som kan oppleve endret omfang av byggeprosjekter og nye krav.

Under følger nøkkeltall om de berørte.

Direkte berørte:

• Innbyggere: 63 av byggene er regulert til bolig, og 55 er regulert til delt bolig og næring, ifølge en oversikt fra Levanger kommune fra januar 2017. Omtrent 1400 innbyggere i berørte bygg i verneområdet (SSB grunnkrets Levanger sentrum 2017)

• Næringslivet: omtrent 30 bygg er regulert til næring og offentlige tjenestefunksjoner, og 55 bygg er regulert til delt bolig og næring i fredningsområdet. Disse byggene omfatter omtrent 48 butikker og 10 serveringssteder i sentrum⁴

4 I følge www.levangersentrum.no

(15)

• Lokal, regional og statlig forvaltningsmyndighet Indirekte berørte:

• 8 600 øvrige innbyggere i Levanger by (ca. 10 000 innbyggere i bykjernen til sammen)

• 32 000 ekstra innbyggere som benytter seg av sentrumsfunksjoner (Levanger kommune (20 000), Inderøy (6 800) og Verdal (15 000))

• Tilreisende: omtrent 105 000 besøkende i 2017 (se kapittel 3.2)

• 570 aktive regnskapspliktige foretak med poststed Levanger (2016), inkludert privat og offentlig virksomhet, samt organisasjoner. 114 er handelsforetak, 29 reiselivsrelaterte virksomheter og 79 virksomheter i bygg og anlegg.

• 184 foretak i resten av kommunen

2.1.3. Forskjellen mellom fredningsvedtaket og referansebanen i analyseperioden

I henhold til DFØ (2014) skal analyseperioden for et regelverkstiltak starte i det man begynner å utarbeide det nye regelverket. I tilfellet med kulturmiljøfredningen av Levanger startet prosessen med tilhørende kostnadsvirkninger i 2008. Regulering og praksis i 2008, da prosessen ble satt i gang, er svært ulik dagens regulering i 2018. I figur 2-5 vises analyseperioden for kostnadsvirkningene som følge av en kulturmiljøfredning av Levanger, der kostnadene forbundet med fredningsprosessen og forvaltningen av kulturmiljøet etter fredningsvedtaket skal identifiseres og synliggjøres som avvik fra referansebanen som er en videreføring av dagens situasjon.

Figur 2-5 Analyseperiode for kostnadsberegningene

Det er grunn til å tro at det er større forskjell mellom referansebanen (videreføring av dagens situasjon fra 2008) og tiltaksbanen (etter oppstart av fredningsprosessen) mellom 2008 og 2018 enn det er forskjell mellom referansebanen og tiltaksbanen (endelig kulturmiljøfredning) mellom 2019 og 2058. Årsaken til det er at området er under bestemmelsen «hensynssone bevaring» i dag, noe som bidrar til at kulturmiljøet er relativt strengt regulert. Denne reguleringen ble ikke håndhevet like strengt i 2008 og var også grunnen til at det var mulighet for å gi dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan og gi tillatelse til rivning av et bevaringsverdig bygg på dette tidspunktet. Dette var noe av årsaken til at Riksantikvaren midlertidig fredet kulturmiljøet i 2008, som satte i gang hele fredningsprosessen.

I referansebanen fra 2008 til 2018 er det mulig at det ville vært svakere regulering enn det er i dag og den reguleringen som tiltaksbanen (fredningsprosessen) har bidratt til. Men, dersom man tar utgangspunkt i referansebanen fra 2018 og fremskriver den 40 år frem i tid sammenlignet med fredningsvedtaket som

(16)

M E N O N E C O N O M I C S 1 5 R A P P O R T iverksettes 2018 og fremskrives 40 år frem i tid, er det grunn til å tro at forskjellen mellom virkningene av de ulike formene for regulering (fredning etter kulturminneloven eller hensynssone bevaring), er liten.

Det har ikke vært praksis med dispensasjoner fra reguleringene de siste årene, men før fredningsprosessen ble initiert, ble regelverket tolket og håndtert på en måte som resulterte i flere dispensasjoner. Etter at prosessen med kulturmiljøfredningen ble igangsatt har Riksantikvaren vurdert og gitt råd i saken som omfatter bygningsmessige endringer, spesielt på gatevendte fasader.

2.2. Identifisering og kategorisering av kostnadsvirkninger

I dette steget identifiseres og kategoriseres kostnadsvirkningene og de beskrives kvalitativt. Med kostnadsvirkninger menes all bruk av ressurser som følger av kulturmiljøfredningen. I forrige avsnitt identifiserte vi de berørte aktørene, og i dette steget ser vi på hvilke kostnadsvirkninger disse aktørene berøres av.

Kostnadene påløper både i forbindelse med fredningsprosessen og i forvaltningsfasen etter kulturmiljøfredningen. En kostnadsvirkning er den endringen som oppstår relativt til sammenligningsgrunnlaget, som er referansebanen/nullalternativet.

Vi gjengir i tabell 2-3 de sentrale kostnadselementene som må vurderes i forbindelse med en kulturmiljøfredningssak. Kostnadstypene er generelle, men de involverte aktørene kan variere fra sak til sak, og er spesifisert for Levanger. I neste delkapittel (steg 3) redegjør vi for den konkrete ressursbruken for de ulike kostnadsvirkningene i Levanger.

Vi kategoriserer kun kostnader for dem som er direkte berørt, det vil si regulator/forvaltningsmyndighet og de ulike aktørene som befinner seg innenfor det foreslåtte fredningsområdet. Eventuelle kostnadsvirkninger for aktørene i randsonen og tilreisende kan i noen kulturmiljøfredninger være relevante, men disse antas ikke å være vesentlige for Levanger. Kulturmiljøfredningen er ikke til hinder for den allerede etablerte aktiviteten i områdene, verken i området rundt eller for de som er besøkende til kulturmiljøet.⁵ I tabell 2-3 er det beskrevet om kostnaden opptrer både i referansebanen og ved en fredning. Selv om samme kostnadsvirkning opptrer både i referansebanen og ved en fredning, kan kostnaden være av ulik størrelse.

Tabell 2-3. Oversikt over kostnadstyper i forbindelse med utarbeiding og forvaltning av fredningssak, og involverte aktører i Levanger.

Kostnadsvirkning Generell beskrivelse Involverte aktører i Levanger

Fase, i frednings- prosessen eller etter fredning?

Opptrer kostnaden både

i referanse- banen og ved

fredning?

Berørte i fredningsområdet Kostnader ved å etterleve

regelverk

For å etterleve regelverk må de berørte bruke tid på å sette seg inn i gjeldende regelverk.

Næringsliv, offentlig virksomhet, organisasjoner og privatpersoner som holder til i

fredningsområdet

Før og etter fredning

Ja, området er regulert i både tiltaks- og referansebanen

Restriksjoner på utvidet virksomhet

Både regulering og fredning kan legge strengere restriksjoner på endringer av bygningenes

Næringsliv, offentlig virksomhet,

Ja, området er regulert i både

5Her kan derimot nyttevirkninger være relevante, men det er ikke en del av kostnadsberegningene å inkludere nyttevirkningene.

(17)

M E N O N E C O N O M I C S 1 6 R A P P O R T eksteriør og påbygning, slik at

virksomhetene kan oppleve mindre mulighet til å ekspandere.

Privatpersoner har mindre mulighet til å bygge ut og fortette på eiendommene sine.

organisasjoner og privatpersoner som holder til i

fredningsområdet

tiltaks- og referansebanen

Investering i vedlikehold og restaurering

Merkostnadene⁶ til vedlikehold og istandsetting som følge av reguleringer. Merkostnaden søkes dekket av offentlige tilskuddsgivere, men privatpersonen kan også ha merkostnader. Herunder ligger også tid brukt på å utarbeide søknader om tilskudd.

fredningsområdet

Ja, området er regulert i både tiltaks- og referansebanen.

Det er mulig å søke om tilskudd i både tiltaks- og referansebanen Administrative kostnader Det kan være krav til de private

aktørene om dokumentasjon og rapportering til myndighetene etter utført

vedlikehold/istandsettingsarbeid.

fredningsområdet

Ja, området er regulert i både tiltaks- og referansebanen

Myndigheter/offentlige aktører Utarbeidelse av forslag om

kulturmiljøfredning samt vedtak

Utforming av vedtaket involverer innsats fra både lokale, regionale og nasjonale myndigheter.

Utforming involverer

avgrensning og definisjoner av kulturområdet, utforming av bestemmelser for å ivareta kulturmiljøet og prosess for å forankre blant interessegrupper, og formulering av forskrift og forvaltningsplan. Riksantikvaren vil være involvert, i tillegg til representanter fra

fylkeskommune og kommunen.

Klima og miljødepartementet vil behandle fredningsforslaget og legge frem saken for kongen i statsråd.

Klima og miljø- departementet, Riksantikvaren, fylkeskommune, kommune

Før fredning

Nei, kun ved et fredningsvedtak

Saksbehandling Saker om byggetillatelse og dispensasjon etter

kulturminneloven, saker om tilskudd, og klagesaker innen begge må behandles av ulike nivåer i

kulturminneforvaltningen.

Trøndelag fylkeskommune.

Levanger kommune v/Byantikvaren kan etter avtale med FK avgjøre enklere saker direkte. PBL- klager behandles av FK, KML-klager av RA.⁷

Uavhengig av regulering vil det være

saksbehandling

6 Merkostnadene refererer her til de kostnadene som går utover ordinært vedlikehold som man likevel ville gjennomført på egen bolig eller bygning i privat eie. Det vil si at det ikke er relevant å inkludere vedlikeholds- eller istandsettingskostnader som aktøren likevel ville gjennomført. Men, dersom det medfører en merkostnad som privatpersonen må dekke i istandsettingsarbeidet som følge av reguleringer enten i referansebanen eller ved en fredning, skal dette inkluderes.

7 I et samfunnsøkonomisk regnskap er det ikke viktig hvem som gjennomfører saksbehandlingen så lenge det er en offentlig utgift. Om det er tilsvarende ressursbruk hos Riksantikvaren på saksbehandlingen som ressursbruken som brukes av Fylkeskommunen er dette kun en fordelingsvirkning i det samfunnsøkonomiske regnskapet.

(18)

M E N O N E C O N O M I C S 1 7 R A P P O R T Informasjonsspredning og

rådgivning

Forvaltningsmyndighetene må sørge for informasjonsspredning og oppfølging av vedtaket mot myndighetene. Dette inkluderer både å svare på henvendelser og å drive oppsøkende virksomhet mot de berørte. Samtidig må den

sentrale myndigheten

(Riksantikvaren) følge opp

henvendelser fra

fylkeskommunen.

Trøndelag fylkeskommune, Levanger kommune v/Byantikvaren, Riksantikvaren

Det vil også kreve

informasjon om annen

regulering av kulturmiljøet Andre forvaltningskostnader I tillegg til saksbehandling og

informasjonsspredning må forvaltningsmyndighet blant annet gjennomføre kontroll og tilsyn ved byggene for å sjekke at reglene følges. De må også rapportere inn til Riksantikvaren, og følge opp ulike prosjekter som ikke inngår i de øvrige oppgavekategoriene her.

Trøndelag fylkeskommune, Levanger kommune v/Byantikvaren

Uavhengig av regulering vil det påløpe ressurser her.

Midler til lokale fagmiljøer Myndighetene kan måtte hyre inn lokale fageksperter for å kartlegge tradisjonelle metoder og materialbruk.

Riksantikvaren Før og etter fredning Tilskudd til restaurering og

istandsetting

Tilskuddsmidlene som betales ut til vedlikehold og istandsetting

Fylkeskommunen, med midler fra Riksantikvaren

Nei,

Riksantikvaren vil hovedsakelig tildele tilskudd i fredningsprosessen og etter fredningsvedtaket Tilskudd til restaurering og

istandsetting

Tilskuddsmidlene som betales ut til vedlikehold og restaurering

Kulturminne- fondet og andre tilskuddsgivere

Før fredning

Nei, Kulturminne- fondet og andre vil hovedsakelig ikke tildele tilskudd til kulturminner inngår i et fredet kulturmiljø.

Skattefinansierings-kostnad Følger alt som finansieres over offentlige budsjetter

Staten Før og

etter fredning

Ja, det vil kun

være en

fordelingsvirkning hvem

som bærer

kostnaden

2.3. Tallfesting og verdsetting av kostnadsvirkninger

I det tidligere steget har de berørte aktørene som blir påvirket av kulturmiljøfredningen blitt identifisert, og tilhørende kostnader er kategorisert og beskrevet. I dette steget tallfester, verdsetter og beskriver vi kostnadenes størrelse i Levanger, så langt det lar seg gjøre i hele analyseperioden.

I Finansdepartements rundskriv R-109/2014 (Finansdepartementet 2014) fremgår det at nytte- og kostnadsvirkninger skal verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig. Videre fremgår det av rundskrivet at markedspriser skal benyttes så langt som mulig. Rundskrivet gir også føringer for

(19)

M E N O N E C O N O M I C S 1 8 R A P P O R T realprisjusteringer, skattekostnad og ikke-prissatte virkninger. I de følgende avsnittene oppsummerer vi størrelsen av kostnadene så langt i fredningsprosessen, og forventede kostnader i løpet av analyseperioden.

For hver enkelt kostnadsvirkning sammenstiller vi kostnadene som har påløpt under fredningsprosessen eller som er forventet i forvaltningsfasen etter at fredningsvedtaket er fattet. Som vi ser fra tabell 2-3 er det mange av kostnadene som er forventet å påløpe både i referansebane og tiltaksbane, ettersom vernet i andre bevaringsregimer og etter plan- og bygningsloven allerede er strengt for Levanger. I det følgende er ambisjonen å belyse merkostnadene ved fredningsregimet relativt til eksisterende vern under plan- og bygningsloven. Det vil si de kostnadene som direkte kan tilbakeføres til fredningsvedtaket.

I det følgende beskriver vi både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Noen av kostnadsvirkningene er ikke prissatte, men beskrives kvalitativt fordi det ikke foreligger godt nok grunnlagsmateriale for å prissette dem. Vi følger samme oppsett som i forrige steg der vi først prissetter og vurderer størrelsen på kostnadsvirkningene for aktører i privat sektor/berørte i fredningsområdet, deretter for myndigheter/offentlige aktører. Vi presiserer også periodiseringen av kostnaden (årlig, totalt i hele analyseperioden osv.) og når kostnaden opptrer, om den opptrer som følge av fredningsprosessen eller som følge av fredningsvedtaket.

2.3.1. Aktører i privat sektor/berørte i fredningsområdet

Kostnadsvirkninger som følge av å etterleve regelverk

Det er flere kostnader som følger av endringer i reguleringer følger av at området fredes etter kulturminneloven

§20 og det å sette seg inn i nye regelverk.

Kulturminnefaglige hensyn til å opprettholde helheten av kulturmiljøet begynner i praksis å gjelde idet Riksantikvaren har foreslått en fredning, slik at kostnadene som følge av et eventuelt strengere regelverk påløper både under fredningsprosessen og i forvaltningsfasen. For Levanger er det hovedsakelig en endring fra før til etter fredningsprosessen ble igangsatt i 2008. I perioden 2008 til 2018 har det derfor vært en relativt strengere forvaltning, der det de første årene var en midlertidig fredning. I dag er Levanger underlagt reguleringen

«hensynssone bevaring» med strenge regler for dispensasjoner fra regelverket. Et formelt fredningsvedtak er forventet i løpet av 2018 og da vil et nytt regime, som ikke er så ulikt dagens regime, implementeres.

I løpet av de ulike mobiliseringsfasene i fredningsprosessen har flere direkte berørte private aktører deltatt i folkemøter der også indirekte berørte i randsonen har deltatt. Det har vært avholdt 3 folkemøter à 2 timer i 2010, 2013 og 2014, med deltakelse fra omtrent 100 personer per møte. Mange har også fått personlig bistand fra Byantikvaren, for å få hjelp til å sette seg inn i regelverket og søknadsprosessene. Kommunen har en tid hatt en egen rådgivningstjeneste for bevaringsverdige bygninger, der det har vært cirka 130 henvendelser i løpet av et år, hvorav halvparten gjaldt kulturmiljøet Levanger sentrum. Bistanden Byantikvaren yter kan variere i omfang fra en kort telefonsamtale, til befaring og omfattende rådgivning. I gjennomsnitt anslår Byantikvaren at én sak der man vurderer eller faktisk søker om å gjennomføre et tiltak og tilhørende tilskudd tar omtrent 2 dagsverk for den berørte. I tillegg til de som tar kontakt med kommunen, er det sannsynlig at en del berørte gjør undersøkelser på egenhånd. Vi antar at dette gjelder en tredjedel av de berørte, og legger derfor på et påslag på 50 prosent ekstra tid. Beregningene nedenfor illustrerer årlige kostnader ved å etterleve regelverk for de berørte i løpet av fredningsprosessen 2008-2018 basert på samtaler med relevante aktører involvert i fredningsprosessen i kommunen og fylkeskommunen.

• Antall folkemøter til sammen x 2 timer/møte x 100 personer = Antall persontimer til folkemøter

(20)

• Antall personhenvendelser personlig rådgivning årlig x 15 timer/personhenvendelser x 150%⁸ = Antall persontimer til brukt til utredning

Det er grunn til å tro at disse folkemøtene og den personlige bistanden fra Byantikvaren med hensikt å forstå seg på det nye regelverket ikke ville funnet sted i fravær av fredningsprosessen, dette kommer av den noe mindre strenge kommunale reguleringen av kulturmiljøet før fredningsprosessen ble igangsatt. Dette er da en kostnad som skal inkluderes som følge av fredningen ettersom den kommer i tillegg til den kostnaden som er forbundet med å sette seg inn i regelverk som omfatter enhver byggesak, uavhengig av om bygningen er registrert som verneverdig.

Tidsbruken til disse personene har en alternativkostnad i form av at de alternativt kunne hatt fri eller drevet med betalt arbeid. Ettersom folkemøtene har blitt avholdt på kvelden utenfor arbeidstid, og både privatpersoner og næringsdrivende trolig vil måtte bruke fritiden sin på å sette seg inn i regelverk og søke, antar vi at alternativet er fritid. Persontimene prissettes derfor med alternativkostnad for fritid, som er nettolønn per time (Estimert til 200 kroner for Levanger, se Boks 2-1).

• Antall persontimer til folkemøter og utredning x 200 kr/persontime = Kostnadsvirkning ved å etterleve regelverk

Etter at kulturmiljøfredningen er vedtatt forventer Byantikvaren om lag samme antall henvendelser ved rådgivningskontoret. Dette vil være behov for om lag tilsvarende ressurser som det har vært i fredningsprosessen. Tidskostnaden til de berørte i løpet av ett år fremover blir derfor tilsvarende som i fredningsprosess. Tabell 2-4 under viser ressursbruk forbundet med å etterleve regelverk.

Tabell 2-4 Ressursbruk forbundet med å etterleve regelverk for aktører i privat sektor/berørte i fredningsområdet. Alle kostnader er rapportert til forskjell fra referansebanen. Verdi per år er oppgitt i 2018-kroner, og avrundet til nærmeste 1000 kr

Antall persontimer Verdi Folkemøter, henvendelser for rådgivning

som følge av fredningsprosessen

40 timer årlig til folkemøter 1463 årlig på utredninger

Kr 300 500 gjennomsnittlig per år i fredningsprosess

Rådgivning som følge av

fredningsvedtaket 1463 årlig på utredninger Kr 292 500 per første år etter fredningsvedtaket

Utover disse kostnadsvirkningene kan det også være andre kostnader for private aktører ved at de opplever det å sette seg inn i fredningsregelverket som en byrde. Dette kan oppleves som en byrde til tross for at man også må sette seg inn i andre type regelverk for byggesaker eller istandsettelse av bolig. Denne virkningen er ikke prissatt, men kan oppleves som en negativ konsekvens av fredningsvedtaket eller fredningsprosessen. Basert på intervjuer med aktører i Levanger er det grunn til å anta at kostnaden forbundet med opplevelsen av at det å sette seg inn i regelverket er en byrde kan være særskilt stor ettersom prosessen har pågått i flere år uten et endelig vedtak.

8150 % er et påslag for å få med at 1/3 av de berørte gjør alt arbeid på egenhånd

(21)

M E N O N E C O N O M I C S 2 0 R A P P O R T Kostnadsvirkninger som følge av (forhindret) omlegging av næringsvirksomhet eller tidligere bruk av bygg Fredningen vil ikke kreve endring av nåværende bruk av byggene. Et fredningsvedtak kan derimot omfatte en bestemmelse om at virksomheten slik den er på fredningstidspunktet skal opprettholdes. Restriksjonene på utforming av eiendommene kan også legge begrensninger på utvidelse av virksomhet som vil kreve utbygging.

Det har i løpet av de siste ti årene vært streng regulering av Levanger sentrum. Ettersom den pågående fredningen av kulturmiljøet ikke påvirker bruk av byggene i dag, eller har gjort det underveis i prosessen, er det liten grunn til å tro at den vil gjøre det i fremtiden som følge av et fredningsvedtak. Fredning vil derfor ikke endre utnyttelsesmulighetene i området ettersom et byggeforbud i dag allerede gjelder i området, men muligheten til å dispensere fra byggeforbudet vil ytterligere innskjerpes med en fredning. Vi antar derfor at differansen i denne kostnadsvirkningen mellom referansebanen og i fredningsprosessen og etter et fredningsvedtak, er null.

Likevel, i perioden som inngår i vår analyse kan det representere en opplevd ubeleilighet for de berørte, men den er vanskelig å tallfeste i kroner. Denne kan eksempelvis bestå av negative holdninger til fredningsprosessen eller fredningen, som gjør at det oppleves som tungvint å finne løsninger som tilpasser seg reguleringsregimet, til tross for at det er liten forskjell mellom reguleringen i referansebanen og i tiltaksbanen. Vi vet eksempelvis at det har vært sterke negative holdninger til kulturmiljøfredningen tidligere i fredningsprosessen.

Tabell 2-5 oppsummerer kostnadsvirkninger forbundet med restriksjoner på bruk av bygg.

Tabell 2-5 Kostnadsvirkninger for private aktører forbundet med restriksjoner på bruk av bygg. Alle kostnader er rapportert til forskjell fra referansebanen.

Verdi Merkostnader i forbindelse med mulig forhindret

omlegging av næringsvirksomhet eller bruk av bygg, fredningsprosess

Ingen endring fra referansebanen Merkostnader i forbindelse med mulig forhindret

omlegging av næringsvirksomhet eller bruk av bygg, etter fredningsvedtak

Kan oppleves ubeleilig men verdsettes ikke i kroner og øre

Kostnadsvirkninger som følge av investeringer i vedlikehold og istandsetting av private bygg grunnet kulturmiljøfredningen

Eiere har ansvar for utbedring og vedlikehold av egen eiendom, også når bygget er bevaringsverdig. Det kan gis pålegg om å utbedre bevaringsverdige bygg i privat eie etter plan- og bygningsloven før fredningen og etter både kulturminneloven og plan- og bygningsloven etter fredningen. Men, det er ikke tradisjon for at det pålegges større arbeider uten at det samtidig ytes tilskudd til dette og det er svært sjelden denne hjemmelen benyttes.

Kostnaden den private eieren har forbundet med generelt vedlikehold av boligen, er en kostnad som en eier av et bygg likevel ville hatt uavhengig av om bygget er et bevaringsverdig bygg eller ikke, og uavhengig av bevaringsregime. Dette er derfor ikke en kostnadsvirkning som følge av kulturmiljøfredningen eller fredningsprosessen.

Det kan likevel være at vedlikehold og istandsetting av byggene kan medføre en merkostnad ettersom det blir en økt forventning om at de må istandsettes i henhold til antikvariske retningslinjer som følge av at byggene inngår i et fredet kulturmiljø. Denne merkostnaden bidrar til at bygget blir istandsatt i henhold til tradisjonelle

(22)

M E N O N E C O N O M I C S 2 1 R A P P O R T metoder og dermed bidrar til å øke samfunnsnytten ved at kulturmiljøet fremstår som godt bevart. Ettersom dette er et kollektivt gode er denne merkostnaden i teorien noe som kan dekkes av staten i form av tilskudd.

Likevel vil ikke alltid disse tilskuddene dekke hele merkostnaden, og den private aktøren kan måtte bære noe av merkostnaden selv.

I et prosjekt gjennomført av Menon (2017) der alle Kulturminnefondets tilskudd gitt fra 2005 til 2016 ble gjennomgått og analysert ble det beregnet at for hver krone bevilget fra Kulturminnefondet bruker eieren 1,80 kroner.⁹ Av disse 1,80 kronene er det sannsynlig at en stor del ville blitt brukt til ordinært vedlikehold av bygget uavhengig av hvordan eiendommen er regulert. Det er også viktig å huske på at disse 1,80 kronene kun er brukt av de som har fått tilslag på tilskuddssøknaden sin. Andre kan ha fått avslag og dermed måttet dekke merkostnaden selv eller gjennomfør tiltaket uten å ta hensyn til antikvariske retningslinjer.

Eiere av bevaringsverdige bygg kan søke om tilskudd for å dekke den antikvariske merkostnaden hos aktører som eksempelvis Kulturminnefondet i referansebanen. Systemet er slik at Riksantikvaren gir til fredet kulturminne og kulturminner som er i fredningsprosess, Kulturminnefondet gir ikke tilskudd til fredete kulturminner. Dersom bygget inngår i et fredet kulturmiljø eller et kulturmiljø som er i en fredningsprosess kan eieren derfor søke om tilskudd hos Riksantikvaren via fylkeskommunen. Men, både Kulturminnefondet og Riksantikvaren er offentlige tilskuddsgivere som får bevilgninger over statsbudsjettet. Basert på samtaler med aktører i kulturmiljø som tidligere har blitt fredet, er det grunn til å tro at det er relativt større sannsynlighet for å få tilslag på tilskuddssøknaden dersom bygget inngår i et kulturmiljø som er i en fredningsprosess eller inngår i et fredet kulturmiljø, enn om det kun er bevaringsverdig uten å inngå i et fredet kulturmiljø. For den private aktøren kan dette derfor bety at fredningsprosessen og fredningsvedtaket kan bidra til økte tilskudd for å dekke merkostnaden og dermed redusere de private kostnadene for bygninger som inngår i det fredede kulturmiljøet.

Samtidig kan det være slik at en eier av et bevaringsverdig bygg, i fravær av en fredningsprosess eller et fredningsvedtak, ikke ønsker å istandsette i henhold til bygningstradisjon. På den måten kan fredningsprosessen eller - vedtaket bidra til økte kostnader forbundet med istandsettingen. Aktører vi har snakket med i Levanger, og andre allerede fredede kulturmiljøer, mener også at kostnadene forbundet med vedlikehold og istandsetting kan øke. Disse aktørene inkluderer representanter fra kommunen, fylkeskommunen og Riksantikvaren, i tillegg til samme type aktører i Sogndalstrand.

Merkostnaden kan dekkes helt eller delvis ved offentlige tilskudd. Fra Klima- og Miljødepartementets rundskriv T-1/17 «Tilskuddsordninger for 2018»¹⁰ står det under kapittel 2.4. Tilskudd til fredede kulturminner i privat eie, kulturmiljø, og kulturlandskap (kap. 1429 post 71) at:

Tilskot gis til heil eller delvis dekking av meirutgifter i samband med istandsetjing, vedlikehald og skjøtsel i tråd med fredingsføremålet. [….]

Tilskot til viktige sikrings- og istandsettingstiltak blir tildelt etter følgjande prioriteringar: Tiltak som stansar og hindrar ytterlegare forfall, mellombels sikring og tiltak som sikrar bygningar og anlegg det finst

9Tilskudd fra Kulturminnefondet i perioden 2003-2016 (ca. 570 millioner kroner) utgjør 29 prosent av totalt budsjett (ca. 1990 millioner kroner) for kulturminneprosjektene som er gjennomført i denne perioden. Det betyr at én krone bevilget fra Kulturminnefondet fører til at det brukes 3,50 kroner totalt til å sette i stand kulturminnet. Et annet interessant forholdstall er forholdet mellom tilskudd fra Kulturminnefondet og andres bruk på kulturminneprosjektet. Ved igjen å ta utgangspunkt i tilskudd fra Kulturminnefondet (570 millioner kroner) i samme periode og deretter se på hvor mye som er brukt av andre på de samme kulturminnene, finner vi at forholdstallet er 2,5. Det vil si at én krone i tilskudd fra Kulturminnefondet gjør at andre (det vil si eieren og andre tilskuddsgivere) bruker gjennomsnittlig 2,50 kroner på samme kulturminneprosjekt. Eierne står for den desidert største delen; for hver krone fra Kulturminnefondet bruker de 1,80 kroner. For de prosjektene som får tilskudd fra flere enn Kulturminnefondet, er støtte gjennom SMIL-midler, UNI-stiftelsen og fylkeskommuner vanligst.

10https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/tilskotsordningar-for-2018/id2577758/#kult

(23)

M E N O N E C O N O M I C S 2 2 R A P P O R T få av. I arbeidet med kystkulturen skal det leggjast til rette for at kulturminne og kulturlandskap kan medverke til å skape attraktive lokalsamfunn. Tilskot til verdifulle kulturmiljø og landskap skal primært tildelast tiltak som er forankra i forvaltnings- og skjøtselsplanar.

Og at:

Bruk av tradisjonelle materialar, teknikkar og handverk og opplæring og kunnskapsoppbygging er også viktige grunnar for tildeling av tilskot.

Det vil si at når Riksantikvaren, gjennom fylkeskommunen, kan dekke merkostnaden helt eller delvis for fredede bygg i privat eie, kan denne kostnadsvirkningen for private aktører som følge av kulturminnefredningen være null ettersom den addisjonale kostnaden dekkes av det offentlige, og at sannsynligheten for å få tilslag på tilskuddssøknader øker under en fredningsprosess eller ved et fredningsvedtak.¹¹ I den følgende tabellen 2-6 viser vi kostnadsvirkninger for private aktører forbundet med istandsetting, restaurering og vedlikehold grunnet kulturmiljøfredningen.

Tabell 2-6 Kostnadsvirkninger for private aktører forbundet med istandsetting, restaurering og vedlikehold som følge av kulturmiljøfredningen. Alle kostnader er rapportert som avvik fra referansebanen.

Verdi Merkostnader i forbindelse med istandsetting,

restaurering og vedlikehold som følge av kulturmiljøfredningen

Ingen endring fra referansebanen

Som vi kan se i tabellen er det forventet at det ikke blir noen endring for private aktører som følge av kulturmiljøfredningen.¹² Dette til tross for at det forventes flere (i antall) bevarings-, istandsettings- og restaureringstiltak som følge av både fredningsprosess- og fredningsvedtak. Men det er også forventet at det er mer sannsynlig at private eiere får dekket sine merkostnader gjennom tilskuddsordninger i tiltaksbanen enn i referansebanen. Dette kommer av prioriteringer og mindre konkurranse om midlene.

For eksempel hadde Kulturminnefondet 1241 søknader om i alt 340 millioner kroner fra hele landet for budsjettåret 2017 og rundt 100 millioner deles ut (Kulturminnefondet, 2018). For Trøndelag fylkeskommune er det ikke like stor konkurranse. I tabell 2-7 under vises antall tilskuddssøknader i fredningsprosessen så langt og antall som har fått innvilget tilskudd. Dette underbygger argumentasjonen om at det er mer sannsynlig at den antikvariske merkostnaden utover ordinært vedlikehold dekkes for den private aktøren i tiltaksbanen fremfor referansebanen.

11Likevel er det begrensede midler, noe som gjør at tilskudd prioriteres til de byggene der det er størst behov. Hovedsakelig skal det prioriteres midler til bygninger med tilstandsgrad 2 eller 3. Det betyr likevel ikke at bygninger med tilstandsgrad 1 ikke kan få innvilget tilskudd. Det foreligger per i dag ingen oppdatert registrering av tilstandsgraden av de ulike byggene som inngår i kulturmiljøet i Levanger. Det er derfor vanskelig å si noe om forventningen til fremtidige tilskudd basert på tilstandsgrad og krav til vedlikehold.

12 Det er viktig å huske på at det fremdeles kan være økte offentlige kostnader i forbindelse med istandsetting til tross for at det ikke tilfaller de private.

(24)

M E N O N E C O N O M I C S 2 3 R A P P O R T Tabell 2-7 Antall tilskuddssøknader til fylkeskommunen fra 2015-2018 for kulturmiljøet Levanger

Antall søknader Totalt omsøkt Avslag

2015 4 1 410 000 0

2016 4 455 000 1

2017 5 812 000 1

2018 (per mai 2018) 4 770 000 1

Ordlyden i rundskriv T-1/17 (Klima- og miljødepartementet 2018) med helt eller delvis dekking av merkostnader kan være vanskelig når vi diskuterer forventningsverdier likevel medføre usikkerhet for fremtidige kostnader for private aktører fordi delvis dekking av merkostnader kan tolkes ulikt. Fra ulike dokumenter fra ulike kommuner og fylkeskommuner heter det at de berørte kan få dekket inntil 70 prosent av merkostnadene ved gjennomføring av et tiltak på eiendommen sin. Det kan derfor være varierende hvor mye de private tilskuddssøkerne får dekket, til tross for at regelverket for tilskudd tillater full dekning av merkostnaden. Vi gjør vurderinger av denne forventningsverdien i usikkerhetsanalysene.

Kostnadsvirkninger som følge av administrasjon av blant annet søknader og tidsbruk ved rapportering til myndighetene

For privatpersoner kan det være ressurskrevende å skrive både bygge- og tilskuddssøknader, og å rapportere til myndighetene. Uavhengig av om bygget er bevaringsverdig eller ikke, må man ofte skrive byggesøknader og rapportere. Det kan likevel være addisjonale kostnader som følge av bestemmelser i fredningsprosessen eller som følge av et fredningsvedtak ved at regelverket er strengere og at det medfører ressurser brukt til tilskuddssøknader. Addisjonale kostnader er de merkostnadene som kan tilskrives fredningen, andre kostnader kan også løpe uten å være addisjonale. Det vil si at de ville forekommet uavhengig av fredningen eller fredningsprosessen.

Under fredningsprosessen i Levanger har det vært i gjennomsnitt 22,5 saker årlig (inkluderer byggesaker, tilskuddssaker og klagesaker, se avsnitt om kostnadsvirkninger som følge av saksbehandling). Etter fredningsvedtak tror fylkeskommunen saksmengden vil øke til 28,5.¹³

Hver søker bruker tid på å rapportere arbeid og dokumentere antikvarisk merkostnad og kulturminnefaglig standard. Ettersom tid brukt på rådgivning (jf. tidligere punkt) i stor grad sammenfaller med å utarbeide søknader, ser vi her kun på ressursbruk i forbindelse med ekstra rapportering. Byantikvaren i Levanger anslår at søkere i snitt bruker en dag på rapportering per søknad¹⁴, noe vi oversetter til 7,5 timer. Dette er en merkostnad som følge av fredningsprosessen og fredningsvedtaket. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at hele tidsbruken forbundet med søknadsprosessen kan tilbakeføres til kulturmiljøfredningen, ettersom det også må brukes tid på byggesøknader uavhengig av om bygningen er bevaringsverdig eller inngår i et kulturmiljø. Det er likevel grunn til å tro at fredningen kan medføre noe mer krevende søknadsprosesser og rapportering. Basert på erfaringer fra andre kulturmiljø og forventninger hos aktører i Levanger, antas det at det er noe mer komplisert å utarbeide en søknad og rapportere under et fredningsregime enn under et ordinært planregime. Dette er reflektert i

13 Dette er basert på antakelser fra Fylkeskommunen basert på tidligere saker og erfaring med forvaltning av andre kulturmiljø

14 Basert på informasjon fra samtaler med relevante aktører kan det være stor forskjell i omfang og ressurser brukt på henvendelser om rådgivning. Eksempelvis kan de som søker store tiltak bruke to dagsverk på søknaden og kanskje ett dagsverk på rapportering, mens det er betydelig mindre for mindre søknader.