Gudmund Hernes
Den norske mikromodellen
Virksomhetsstyring, partssamarbeid og sosial kapital
Fafo
Gudmund Hernes
Den norske mikromodellen
Virksomhetsstyring, partssamarbeid og sosial kapital
Fafos rådsprogram 2006–2008
Fafo-notat 2006:25
© Fafo 2006 ISSN 0804-5135
Innhold
Fafos rådsprogram ... 4
Forord ... 5
Den norske makromodellen ... 6
Norge: På topp i velstand og velferd ... 6
På produktivitetstoppen ... 7
Lav ledighet ... 9
Fra skyggenes dal til en plass i solen ... 10
Hvorfor går det nå mye bedre? ... 11
Organisasjonsevne og konfliktorganisering ... 13
Den nordiske modellen som politisk kultur... 18
Fra makromodell til mikromodell ... 24
Klassesamfunn og radikalisering ... 25
Hva vinnes gjennom langvarig nærkontakt på bedriftsnivå? ... 28
Hva kan partene hente fra hverandre? ... 29
Hva kan endre relasjonen mellom partene i bedriftene? ... 30
Den sosiale kapital i den norske mikromodellen ... 32
Den norske mikromodellen i bedriftenes hverdag ... 35
Hvorfor alt går galt? ... 38
Hva kan undergrave den norske mikromodellen? ... 39
Avslutning ... 43
Referanser ... 45
Fafos rådsprogram
Rådsprogrammet er et forskningsprogram utviklet med støtte fra bidragsyterne til Forskningsstiftelsen Fafo. Bidragsytere ved etableringen av Fafo som en uavhengig forsknings- stiftelse i 1993 var LO, Fagforbundet, Coop, Elkem, Orkla, Sparebank1, Telenor og UMOE.
Disse organisasjonene og bedriftene er alle representert i Fafos Råd.
Utgangspunktet for Rådsprogrammet for perioden 2006–2008 er en norsk økonomi i vekst. Denne veksten koples gjerne til olje- og gasspriser og vår evne til makroøkonomisk styring gjennom etterlevelse av handlingsregelen og andre virkemidler. Økonomisk vekst er imidlertid avhengig av utvikling og nyskaping i private og offentlige virksomheter og be- drifter. Målsettingen med Fafos Rådsprogram er derfor å bidra med kunnskap om hvilken betydning utøvelse av eierskap, ledelse og samarbeid har for utvikling og verdiskaping i et mikroperspektiv. Bedre innsikt både i særtrekk ved og utfordringer for den norske ledelses- og samarbeidsmodellen, og i hvordan selskapsstyring og partsforhold påvirker virksomheters utvikling, kan bidra til økt verdiskaping og et bedre arbeidsliv.
Programmet har tittelen Lederskap, samarbeid og selskapsstyring på norsk. Temaet har mange aspekter og dimensjoner. Programmet er derfor delt i tematiske moduler med prosjekter som bygger på hverandre, blant annet knyttet til så vel ledelses-, styrings- og medvirkningsformer og samfunnsansvar på bedriftsnivå, som samarbeidet mellom myndig- hetene og aktører på bransje-/sektornivå i nærings- og arbeidslivspolitikken. Dimensjoner som eierskap, internasjonalisering og teknologisk utvikling vil være gjennomgående og sentrale i alle prosjekter.
Resultater fra forskningsprogrammet vil bli gjort tilgjengelig gjennom notater, rapporter, seminarer og foredrag.
Fafos rådsprogram ledes av Jon Erik Dølvik og Espen Løken.
Jon M. Hippe, daglig leder ved Fafo
Forord
Jeg vil takke Jon Erik Dølvik, Jon M. Hippe og Espen Løken som har gitt mange og verdi- fulle kommentarer både om substans og stil i dette notatet og som har bidratt til å gjøre det klart for publisering.
For øvrig vil jeg gjerne få takke Fafos Informasjonsavdeling som har gjort en stor jobb med korrektur og layout.
Oslo, oktober 2006 Gudmund Hernes
Den norske makromodellen
I mer enn et halvt århundre har den såkalte «nordiske modellen» både vært et paradeeksempel til etterfølgelse og et skrekkeksempel til advarsel. På den ene siden er den fremhevet som den gylne middelvei mellom kommunisme og kapitalisme, som forente personlig frihet med sosial trygghet og økonomisk vekst. På den annen side karakteriserer den land med sekula- risering, høye selvmordsrater og en litt for uavhengig utenrikspolitikk. En periode ble det også regnet med at velferdsstatene ville synke og sykne under vekten av økende kostnader.
Men de siste 10–15 årene er de pessimistiske beskrivelser slått tilbake, og delegasjoner fra mange land er kommet for å studere nærmere alt fra et finsk skolesystem som imponerer til et dansk arbeidsliv som blomstrer og norske fødselspermisjoner som har snudd tendensen til stadig mindre barnefamilier.
Norge: På topp i velstand og velferd
Årtusenskiftet brakte Norge gode nyheter. I flere av de mest sentrale internasjonale ranger- ingene av nasjoner, kom Norge blant de aller fremste. For eksempel, i United Nations
Figur 1 Norge verdens nest rikeste land 2005:
Prisjustert BNP per innbygger = relativ rikdom (EU 25 =100)
.
1 Luxembourg 248
.
2 Norge 165
.
3 Irland 137
.
4 Sveits 128
.
5 Island 126
.
6 Danmark 124
.
7 Nederland 123
.
8 Østerrike 123
.
9 Belgia 118
. 0
1 Storbritannia 115 .
1
1 Sverige 115
. 2
1 Finland 112
. 3
1 Tyskland 110
. 4
1 Frankrike 109
. 5
1 Italia 103
Kilde: Sweden's Growth Paradox.
The McKinsey Quarterly, June 2006
Development Programme’s (UNDP) Human Development Index, som sam- menfatter skårene på forventet levealder, alfabetisering blant voksne, utdannings- nivå, brutto nasjonalprodukt og kjøpe- kraft, har Norge hvert av de siste fem år (2001–2005) kommet på topp, blant et knippe nasjoner der de øvrige utgjøres av de nordiske grannelandene (se figur 1).
Ser man på rikdom alene, målt ved relativ kjøpekraft, kommer Norge på andreplass i Europa. Dette er en vesent- lig endring fra 1970. Da lå Norge på 19de plass med en skåre på 89 prosent av gjennomsnittet. Norge avanserte til 13de plass i 1980 og nådde fjerde plass i 1998, med en skåre på 121 prosent av de europeiske land. (OECD) Men i 2005 nådde altså Norge andre plass etter finanssenteret Luxembourg.
Men man kan bruke også et annet mål på vekst i velstand – ikke det man kjøper og bruker, men det man kaster og kasserer. Og her er også utviklingen dramatisk. Fra de første målin- ger som Statistisk sentralbyrå gjorde i 1992, da nordmenn i gjennomsnitt kastet 237 kilo husholdningsavfall, hadde tallet i 2005 økt til 407 kilo – ikke langt unna en fordobling, og nærmer seg et halvt tonn per år per innbygger (se figur 2). Sagt på en annen måte: Nord- menn kaster mer enn det man kan kalle søppel – de kvitter seg raskere med produkter som i og for seg er brukbare, trolig ikke bare fordi de har bedre råd, men også fordi det stadig kommer nye og kraftfullere modeller – og fordi folk ikke har kunnskap eller tid til selv å prøve på å reparere. Sagt på en annen måte: Når den neste versjonen av Windows kommer, er det ikke bare å installere et nytt program – trolig trenger man en ny PC! Kort sagt: Nord- menn har mer penger enn tid.
På produktivitetstoppen
Men det er ikke bare i velferd og vekst at Norge skårer høyt. Også når det gjelder konkur- ransekraft ligger Norge i verdenstoppen sammen med (men bak) de andre nordiske land.
World Economic Forum, som har sitt hovedsete i Davos, utarbeider en egen indeks for hvor- dan mer enn hundre land står seg i forhold til hverandre konkurransemessig. Denne indek- sen, gjengitt i figur 3 på neste side, tar ikke bare med produktivitet i snever forstand, men bygger på tre pilarer:
• de makroøkonomiske omgivelser (som ryddige offentlige finanser, stabil pengepolitikk etc.),
• hvor godt de offentlige institusjoner fungerer og
• landenes teknologiske beredskap.
Figur 2 Vekst i husholdningsavfall i Norge 1995–2005
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Husholdningsavfall i kilo450
1995 1997 1999 2001 2003 2005
Kilde: http://www.ssb.no/emner/01/05/10/avfkomm/
I indeksen inngår «harde data» (alt fra studietilbøyelighet til inflasjonsrate og Internett-bruk), men den tar også hen- syn til resultatene fra en meningsmåling blant landenes toppledere («Executive Opinion Survey») som omfatter forhold som ikke så lett lar seg fange i andre målbare størrelser, men som likevel er vesentlige for forståelsen av hva som fremmer vekst.
Et ryddig næringsliv forutsetter for- utsigbare offentlige tjenester og lik be- handling av aktørene på markedet. Da er det kritisk at etater eller ansatte er immune mot bestikkelser og smøring for å oppnå fordeler. Transparency Inter- national utarbeider hvert år en indeks der land blir rangert etter hvor korrup- te de anses å være (se figur 4). Toppskå- ren er 10, og Norge ligger også på dette målet blant de ti landene som kommer best ut av de 159 landene som var inklu- dert. Alle de nordiske land er med – Norge ligger blant de, men bak de andre. Skal privat næringsliv fungere godt, må hele det offentlige apparatet fungere godt. Sagt på en annen måte:
Markedet må stanse ved dørene til de offentlig ansatte – ellers vil kontraktene ikke gå til dem som fremstiller de beste og billigste produktene, men til dem som betaler for særbehandling. Korrup- sjon gjør markedet ineffektivt og forder- ver økonomien.1
Det faktum at Norge ligger i den nordiske puljen på ulike indikatorer, men gjerne lavt i denne, er noe som bør vies oppmerksomhet – dét er også et sig- nal om politiske grep som kan læres fra våre naboer.
1 En kontrast er Kina, der korrupsjon er et økende problem – ja, i en slik grad at mange har «resignert og sier at korrupsjon er en like stor del av kinesisk kultur som spisepinner». Se «Kinas korrupte statsmenn», Klasse- kampen 15. august 2006. På Transparency Internationals indeks kommer Kina på 78de plass med en skåre på 3,2 i 2005.
Figur 3 De 15 høyest rangerte land
The Global Competitiveness Report 2006-2007
.
1 Sveits .
2 Finland .
3 Sverige .
4 Danmark .
5 Singapore .
6 USA
. 7
* Japan .
8 Tyskland .
9 Nederland .
0
1 Storbritannia .
1
1 HongKong .
2
1 Norge .
3
1 Taiwan .
4
1 Island .
5
1 Israel
Kilde: The Global competitive report 2006-07.
(World Economic Forum) http://www.weforum.org /en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness
%20Report/index.htm
Figur 4 The Corruption Perceptions Index 2005 De ti minst korrupte land i verden
.
1 Island 9,7
.
2 Finland 9,6
.
3 NewZealand 9,6
.
4 Danmark 9,5
.
5 Singapore 9,4
.
6 Sverige 9,2
.
7 Sveits 9,1
.
8 Norge 8,9
.
9 Australia 8,8
. 0
1 Østerrike 8,7
Kilde: The Global competitive report 2006-07.
(World Economic Forum) http://ww1.transparency.
org/cpi/2005/cpi2005_infocus.html#cpi
Lav ledighet
Kanskje den viktigste statistikken er den som gir tall for arbeidsledighet. I mai 2006 var den nede på 2,5 prosent – mens gjennomsnittet i Euro-sonen var på 7,9, og den i Frankrike var på 8,8 og i Tyskland på 8,3.2 Ikke bare er ledigheten lav – det er knapphet på arbeidskraft i mange bransjer, og importen av arbeidskraft er høy. På to år er det utstedt over 100 000 arbeidstillatelser til borgere fra de nye EU-landene, og i tillegg kommer en nesten like stor strøm av utstasjonerte arbeidstakere. Ikke bare har de bidratt til å øke produksjon og inn- tekter, og til å holde prisstigningen i sjakk. Arbeidsinnvandrere har faktisk også bidratt til å opprettholde norsk industri – og i enkelte tilfeller til å øke rekrutteringen av fagorganiserte.
Samtidig er det nå flere svensker som arbeider i Norge enn i Unionstiden – og mens det tidligere var flere norske leger som jobbet i Sverige enn omvendt, synes også denne strøm- men nå å være snudd.3 Samtidig bør det noteres at rekrutteringen utenfra til norsk næringsliv i stor grad har bestått av arbeidskraft med nokså lav utdanning – altså at det ikke er i spiss- kompetanse til kunnskapsøkonomien Norge leder an. Dette er det grunn til å følge nøye og forsøke å bøte på.
Tabell 1 over lønnsspredning gir et uttrykk for sosial likhet. Lønnsforskjellene i de nordiske land er gjennomgående små, noe som dels skyldes sterke og egalitære avtalesystemer, dels skyldes en stor offentlig sektor med små forskjeller og skattefinansierte overføringer som legger et gulv under det folk vil akseptere å arbeide for. Den solidariske lønnspolitikken har vært retningsgivende for konkret utforming av bindende avtaler (jfr. Dølvik 2006).4
Tabell 1 Lønnsspredning (9. desil i forhold til 1. desil) i 2002
K
U 4,2
a i n a p
S 3,7
d n a l k s y
T 3,6
e k i r k n a r
F 3,1
e g i r e v
S 2,8
k r a m n a
D 2,5
e g r o
N 2,4
d n a l n i
F 2,4
Kilde: Earnings Disparities across European countries and regions, Eurostat 2006. Se også Dølvik, 2006
2 http://www.oecd.org/dataoecd/12/31/37071880.pdf
3 Einar Skoglund, Anders Taraldset og Hans Asbjørn Holm, «Norsk-svensk arbeidsmarked for leger». Tidsskrift for den Norske Lægeforening. No 125: 1511-2, 2005.
4 Christensen, Fløtten og Hippe har utarbeidet et notat om inntektsulikhet i perioden 1990–2005, Rikdom på nye veier II, Fafo-notat 2006:24. Analysen så langt viser at det er stabilitet i desil 1 til og med 9, og at økende ulikhet skyldes sterk vekst i kapitalinntekt, mens likheten består blant lønnstakere.
Det offentlige og velferdsordningene bidrar også til utjevning av livssjanser – for eksempel ved finansiering av utdanning. Og et markant trekk ved de europeiske land generelt og de nordiske spesielt er den høye andelen av BNP som skatter utgjør: både USA og Japan ligger på et nivå som er mellom 60 og 50 prosent av det nordiske (tabell 2).
Tabell 2 Skatt i prosent av BNP i nordiske land, Europa, USA og Japan
K
D SF IS N S EU15 USA Ja
3 , 8
4 44,8 39,8 43,8 50,6 40,5 25,6 25,3
Kilde: OECD Factbook 2006
Fra skyggenes dal til en plass i solen
Det er hyggelig å være «on top of the world» – men det er ikke selvsagt at det skal være slik eller vil fortsette. Og ser vi på situasjonen i Norden de siste 15–20 årene, tegner det seg annet og dystrere bilde. Etter Sovjetunionens fall, steg arbeidsledigheten i Finland til om lag 20 prosent og var så sent som i mai 2006 på hele 10,1 prosent. I 1992 måtte den borgerlige Bildt-regjeringen slå revers i Sverige. Barnefamilienes inntekter ble redusert med mellom 800 og 1000 kroner per måned, mens pensjonistenes ble kuttet med mellom 1000 og 1500.
Finansministeren bebudet kutt på 80 milliarder, og sosialdemokraten Ingvar Carlsson måtte inngå et forlik med Bildt som blant annet omfattet innføring av en karensdag.
I Norge begynte Gro Harlem Brundtland sin andre regjering (9/5-1986) med en umid- delbar devaluering på hele 12 prosent. Ikke bare det, mens inntektspolitikken tar sikte på å øke sysselsettingen gjennom lønnsmoderasjon når ledigheten er høy, er noen situasjoner så alvorlige at lønnsmoderasjon krever sterkere virkemidler, som lønns- og prisregulering. Dette la regjeringen Brundtland til grunn i 1988, «da arbeidsledigheten økte meget sterkt og av- talen mellom LO-NHO dannet utgangspunkt for en lønnsreguleringslov».5 Og ved starten av sin tredje regjering i 1991, da bankkrisen rammet Norge, måtte hun etablere et eget Statens Banksikringsfond for å berge bankene – ja, selv landets to største private banker, Den Norske Creditbank og Kredikassen, måtte gå den forsmedelige vei til staten for å overleve. Og Storebrand lå med brukket rygg etter et raid på Skandia. I 1994 nådde ledigheten i Norge hele 6 prosent – den høyeste etter annen verdenskrig. Ungdomsledigheten var enda høye- re. I tillegg var 3 prosent på arbeidsmarkedstiltak. Industrisysselsettingen som i 1987 var 338 298, falt til 275 490 i 1992 – altså med nær en fjerdedel. Det ble stilt spørsmål om landets evne til å konkurrere i det voksende internasjonale markedet, og om bedre kår og flere rettigheter for arbeidstakerne kunne kombineres med å opprettholde sysselsettingen i eksportnæringene.
Mer enn det: Til tross for oljeinntektene – og Finansdepartementet fremhevet alltid usikkerheten ved dem – ble det stilt spørsmål ved statens evne til å bære kostnadene ved velferden, etter som rettighetene til utdanning, helse, pensjoner og annen velferd stadig ble
5 Finansdepartementet, St.meld. nr. 1 (1997–98), 4.1.3.2.
utvidet, bedre – og dyrere! – medisiner og teknologi ble mer tilgjengelig og levealderen økte.
Allerede fra 1970-årene var det kommet advarsler mot den potensielle «statens finanskrise»6 – altså det økende gap mellom offentlige velferdsforpliktelser og offentlige inntekter. Og i 1990-årene mente flere at grensen for hva staten kunne bidra med økonomisk ikke bare var nådd, men til og med passert. Ja, det ble hevdet at de voksende statlige utgifter kunne undergrave denne velferden, fordi de belastet næringslivet for mye og fortrengte privat verdiskaping.
Overgangen fra skyggenes dal for 15–20 år siden til en plass i solen for Norge og de andre nordiske land, er derfor noe som må forklares. Og flere forklaringer på den raske forbedrin- gen av de faktiske forhold og et grunnleggende optimistisk fremtidsbilde er mulig.
Hvorfor går det nå mye bedre?
Harvard-professoren Richard B. Freeman (1997) har lansert fire mulige forklaringer på hvor- for Norge har lykkes med å kombinere god vekst med høy sysselsetting og voksende rettig- heter for arbeidstakerne i 1990-årene:
1. Velferdsselvstendigheten («Welfare Autarky») gjør front mot den teori som sier at kon- kurransen på verdensmarkedet presser nasjonale økonomier ned til det minste felles multiplum – Freeman mener det alltid er et betraktelig nasjonalt handlingsrom for politikk. Og ikke all konkurranse rammer. Om betalingen for arbeidskraften presses ned for å hindre utflagging til u-land, kan det bare skje i bransjer som kan slås ut av lavprisland:
lavere internasjonale priser på tekstiler representerer ingen fare for land uten tekstilindustri.
Det er med andre ord ikke tale om et globalt «race to the bottom». Det er ikke verdens- markedet som dikterer – det som teller er de nasjonale svar som den globale konkurran- sen møtes med og det institusjonelle system en nasjon har bygget opp for lønnsfastset- telsen. Og de institusjonelle løsningene i Norge har fungert bra samtidig som veksten i Kina og Asia ellers har ført til økte priser på norske råvarer og eksportprodukter.
2. Velferdsstatseffektiviteten («Welfare State Efficiency») tar utgangspunkt i en velferds- og lønnsstruktur med små forskjeller, slik Norge har. Og en slik såkalt «egalitær struktur»
kan ha gunstige virkninger som oppveier kostnadene ved høyt lønnsnivå – for eksempel kan en solidarisk lønnspolitikk redusere prisstigningen og dermed bedre konkurranse- evnen. Eller: store offentlige investeringer i for eksempel utdanning kan betale seg for arbeidsgiverne fordi de får en mer produktiv arbeidsstyrke til lav pris, mens god offent- lig inntektssikring bidrar til høy mobilitet og omstillingsvilje.
3. Den gylne middelvei («The Golden Mean») sier offentlige velferdsutgifter kan bli for tyngende – men de kan også presses for lavt ned. Dårlig helse- og utdanningsvesen svek- ker arbeidsstyrken. På den annen side kan alle grupper prøve å få alle andre til å betale deres egen velferd, spesielt i en rik oljeøkonomi, slik at de samlete utgiftene presses opp
6 En bok som tidlig tok opp dette perspektivet var James R. O’Connor: The Fiscal Crisis of the State (New York: St. Martin’s Press) 1971.
unødig. Den gylne middelveien ligger et sted imellom. Og Norge kan ha truffet bra, enten det skyldes politikk eller flaks.
4. «Manna fra himmelen» («Manna from Heaven») sier at oljepengene har gitt Norge ressursene til å finansiere velferd og likhet med bare minimale kostnader i form av skat- ter som dødvekt i økonomien. På den annen side innebærer oljerikdom en permanent fristelse som kan bringe økonomien ut av lage – vi kjenner både uttrykket «Kuwait- økonomi» og «hollandsk syke». Så oljepenger alene er ikke fullgod forklaring – det som må forklares, er hvorfor Norge bestemte seg for å bruke pengene relativt forsiktig og ikke legge seg på en økning i offentlige utgifter som ikke kan opprettholdes ved et oljesjokk.
Freeman gir antydninger, men trekker selv ingen enkel eller entydig konklusjon. Og til tross for at Norge har kommet godt ut, kan vår oljerikdom ikke forklare at også de andre nordiske land skårer høyt i internasjonale sammenlikninger.
En annen tolkning er at de gode tider skyldes en velutdannet befolkning – og at utdan- ningsnivået stadig stiger. Igjen er problemet at mange andre land, både europeiske og USA og Canada, også har befolkninger med høy og voksende utdanning.
Alle forklaringene kan ha spilt med. Den verdenskjente økonomen Jeffrey Sachs sam- menfattet i 2004 sitt syn på de nordiske lands suksess slik:
«Consider just about any social indicator—income per capita, health, democracy, economic competitiveness, environmental consciousness, honesty—and the Nordic world of Iceland, Norway, Denmark, Sweden and Finland is sure to shine. These are small countries with homogeneous populations. Their incredible successes are some- times easily put aside as “special cases”. Yet they have much to tell bigger nations about paths to the good life. …
Broadly speaking, the Nordic region took three basic decisions. First, it prioritized edu- cation, study and science. Second, it decided that it would leave no countryman be- hind. Social insurance — pensions, public health care, public education – became a basic shared commitment in each of these countries. And third, the region built a vigorous private sector. Ericsson and Nokia are not government creations. Outsiders predicted that the Nordics’ high tax rates would stifle their private sectors, but the region has an enviable record not just of innovation but of wringing profits out of high- tech breakthroughs. And while these countries benefit from natural resources – fish, oil and gas, timber, iron ore – they do not rely on these resources for their long-term economic future. Iceland does not merely sell fish to the world. It sells know-how about sustainable fisheries management.
The beauty of globalization is that every corner of the world can learn from the others.
A little less ideology, and a little more openness to the ideas adopted by the Nordic states, would do us all a world of good.» (Newsweek June 26, 2004).
Sachs legger altså ved siden av utdanning vekt på likheten i de nordiske land, på blandings- økonomien og på innovasjonsevnen. Det er interessant å notere seg at Sachs eksplisitt tar avstand fra de mørke forutsigelser om at en stor offentlig sektor ville føre til finansiell krise:
«Outsiders predicted that the Nordics’ high tax rates would stifle their private sectors, but the region has an enviable record not just of innovation but of wringing profits out of high-tech breakthroughs.»
Fellesnevneren for de komponentene som Sachs trekker fram – utdanning, deling av for- pliktelsene for å opprettholde velferdstjenester kombinert med en kraftfull privat sektor – er det man kunne kalle likhet og organisasjonsevne, altså evnen til å lage kombinasjoner av institusjoner som både fremmer vekst og velferd, kompetanse og likhet, lojalitet overfor fellesskapet man er del av, og offervilje og solidaritet overfor alle samfunnsmedlemmene som institusjonene skal favne. Dette er også i god overensstemmelse med Freemans synspunkter.
Andre argumenter kan også trekkes fram. For eksempel er beskatning av forbruk en pri- mærkilde i Norge, og det betyr at kapital beskattes relativt mindre, slik at det blir lettere å investere og produsere. Omstilling fremmes ved at vi har velferdsordninger som letter over- gangen av mindre produktiv arbeidskraft til andre sektorer, fordi fellesskapet bærer deler av kostnadene, samtidig som ordninger som ledighetstrygd og sosialhjelp ikke er så generøse at spirene til å ta arbeid blir borte.
Men hva er det da denne organisasjonsevnen består av?
Organisasjonsevne og konfliktorganisering
Makroperspektivet på «den nordiske modellen» beskriver den gjerne som et velorganisert demokratisk fellesskap der partene i arbeids- og samfunnsliv er forpliktet overfor hverandre og bidrar til hevet velferd for alle. Sachs mener at denne nordiske modellen også kan være en modell for andre: «A little less ideology, and a little more openness to the ideas adopted by the Nordic states, would do us all a world of good».
Figur 5 Fagorganisasjonsgrad i noen nordiske land
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90Prosent
Land
Storbritannia
Island Sverige Finland Danmark Belgia Norge Italia Canada Australia Tyskland Nederland Sveits Japan USA FrankrikeØsterrike
Datakilde: Stokke 2005
7 For England kunne man i 2002 lese: Union membership has dropped by a fifth in the last 18 years, accor- ding to a paper published by the national Council for Social Research. Just under a third of employees (31 per cent) are union members compared with almost half (49 per cent) in 1983. http://www.management- issues.com/display_page.asp?section=research&id=409. Og ILO rapporterte I 1997 «Trade-union members- hip dropped sharply during the last decade, falling to less than 20 per cent of workers in 48 out of 92 coun- tries surveyed», says the International Labour Office in its annual study of the world’s labour markets: World Labour Report 1997–98. http://www.ilo.org/public/english/bureau/inf/pr/1997/28.htm.
8 Federation of European Employers (FedEE), http://www.fedee.com/strikes.html Figur 6 Organisasjonsgraden i Norge etter hovedorganisasjon1945- 2004*
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
LO Frittstående AF Unio YSAkademikerne
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 20040 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Prosent
Kilde: Nergaard og Stokke 2006
* For å etablere en ubrutt tallserie over sysselsetting i hele perioden er det gjort bruk av antall lønns- takere etter nasjonalregnskapsstatistikken 1949-2004.
Over tid har organisasjonsprosenten i Norge ligget nokså stabil, godt over midten i interna- sjonale sammenlikninger (figur 5), men det har vært visse forskyvninger mellom hovedor- ganisasjonene over tid (figur 6). Det bemerkelsesverdige er at organisasjonsgraden ikke har falt, slik den har gjort i mange andre land hvor ledighetskassene ikke er administrert av fag- foreninger slik som i Norden for øvrig.7
De nordiske modellene er kjennetegnet ved høy organisasjonsprosent på arbeidstakersi- den. Men i arbeidslivet er det to parter. På arbeidsgiversiden er organisasjonsgraden i midt- sjiktet i Europa, med Sverige i en høyere kategori. Tariffavtaledekningen i Norden er likevel høy i internasjonal målestokk, særlig i Sverige og Finland (tabell 3 og figur 7).
Høy organisasjonsgrad kan ha mange gunstige effekter. Et eksempel er det tap av pro- duktiv innsats som kan skje som følge av konflikter i arbeidslivet. I årene 2002–2004 ble det i Spania tapt 197 arbeidsdager per tusen ansatte på grunn av streik eller lockout – nær fem ganger så mange som de 43 arbeidsdagene som gikk tapt i Norge i samme periode.8
Men det er ikke tilstrekkelig å se på organisasjonsgraden – vel så viktig er organisasjonsmå- ten av interessekonflikter og lønnsforhandlinger. I Frankrike, der organisasjonsprosenten bare er på om lag 10 prosent, er streikeretten individuell og kan settes i verk uten særlige omfat- tende konsultasjoner. Så «nålestikkaksjoner» er svært vanlige. En illustrasjon er aksjoner på metroen i Paris: Her er det hyppige aksjoner, men de kan begrense seg til én linje noen timer, for så å skifte til en annen linje senere på dagen. Det norske system er ytterst velregulert, med en toårssyklus for hovedforhandlinger, med fredsplikt imellom dem. Forhandlingene skjer også stort sett på samme tid, innenfor et avgrenset tidsrom, for så godt som alle grup- per. Ikke bare det: Alle hovedorganisasjonene er representert i Det tekniske beregningsutvalg, som avgir en rapport om grunnlaget for inntektsoppgjørene, slik at det skapes en felles for- ståelse både om hva striden skal stå om (for eksempel om sentrale rammevilkår) og om det bredere feltet der slaget skal stå (for eksempel forventet årslønnsvekst for Norges handels- partnere). I Norge er også den såkalte frontfagsmodellen knesatt – det vil si at konkurranse- utsatte næringer forhandler først og setter rammene for hele inntektsoppgjøret. Norsk fag- bevegelse har sluttet opp om dette systemet som et organisatorisk uttrykk for støtte til (eller:
solidaritet med) dem som står uten arbeid eller hvis sysselsetting kunne trues av høye lønns- økninger. I et annet språk: Fagbevegelsen har maksimert sysselsetting i nasjonen, ikke bare lønnsøkninger i egen bedrift eller bransje.
Et slikt omfattende, velorganisert og disiplinert system er ikke gjengs ordning i alle land.
Som det heter i landsoversikten til en europeisk arbeidsgiverorganisasjon (FedEE), der de ulike land karakteriseres ved svar på ulike spørsmål, og hvor ett av dem er: «Unions have
Tabell 3 Organisasjonsgrad og tariffdekning i de nordiske land
e g r o
N Danmark Sverige Finland n
e d i s r e k a t s d i e b r a d a r g s n o j s a s i n a g r
O 54 76 80 80
) t a v i r p ( n e d i s r e v i g s d i e b r a d a r g s n o j s a s i n a g r
O 55 56 77 (60)
g n i n k e d e l a t v a f f i r a
T 70 83 94 95
Kilde: NOU 2001: 14 på grunnlag av DA (2000), Kjellberg (2001), Scheuer og Madsen (2000), Stokke (2000a, c).Tallene refererer til midten/slutten av 1990-årene.
Figur 7 Arbeidsgivernes organisasjonsgrad i privat sektor i noen land
Arbeidsgivernes organisasjonsgrad i privat sektor i noen land
Lavere enn 50%
Mellom 50 og 70%
Høyere enn 70%
- Storbritannia
- Norge - Finland - Danmark - Italia
- Sverige - Belgia - Østerrike - Nederland - Tyskland - Spania - Frankrike
Kilde: Torgeir Aarvaag Stokke, Fagorganisering - Makt til tusen. Foredrag på UNIO-konferansen 2005
right to strike?», og der det om de franske arbeidstakere lakonisk legges til: «Yes – and they use it frequently.»9
Sagt på en annen måte: Det er i næringslivets interesse å ha en sterk fagbevegelse av den nordiske type – en som både øker forutsigbarheten for de næringsdrivende og som kan for- me spillereglene, inngå bindende og omfattende avtaler på vegne av arbeidstakerne – ja, som til og med setter normene for lønnsvekst og arbeidsforhold selv for dem som ikke er organi- sert. Spisst kunne man si: Hadde man ikke hatt en sterk fagbevegelse, både i betydning andel organiserte og i rekkevidden av omfattende og bindende avtaler, måtte man ha oppfunnet den. Det samme kunne gjøres gjeldende med motsatt fortegn: Arbeidstakerne har også for- deler av en motpart som er vel organisert med henblikk på forhandlinger. Betydningen av velfungerende arbeidsgiverorganisasjoner er ofte undervurdert.
I den norske modellen spiller ikke bare partene, men også staten en svært sentral rolle, som «den tredje mann» i et trepartssamarbeid. Det skjer både gjennom meklingsinstitusjo- nen, felles kampanjer og rammeavtaler (eks IA-avtalen om inkluderende arbeidsliv) gjen- nom lovgivningen, som for eksempel arbeidsmiljøloven – lover som partene gjerne er sterkt med i utformingen av. Slik sett er den norske modellen korporativ i den forstand at ikke- folkevalgte organisasjoner er gitt en sentral plass i samfunnsstyringen og i praksis også for lovgivningen i det folkevalgte organ, Stortinget. Ja, ulike organisasjoners talsmenn og lede- re samhandler ikke bare tett med regjering og forvaltning under forberedelsen av budsjetter og lover, men også med de folkevalgte etter at sakene er ekspedert videre til parlamentet.
Videre kan regjeringen i gitte situasjoner komme inn med et mellomlegg når forhand- linger har kjørt seg fast og en storkonflikt truer. Fra de senere år er spørsmålet om avtale- festet pensjon et eksempel på en avtale som ble festet ved statens mellomkomst.
9 http://www.fedee.com/condits.html
Figur 8 Antall sentrale meklingssaker i perioden 1982–2000
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 199019911992 19931994199519961997 1998 1999 2000 120
140
100 80 60 40 20 200 180 160
0
Kilde: NOU 2001: 14, s. 92
Den norske meklingsordningen, som går tilbake til 1915, har også vært viktig for å reduse- re risikoene for arbeidskamp. Lovverket for den tar sikte på å sikre en ryddig meklingsprosess og å øke sannsynligheten for fredelige utfall av tvister. Belastningen på meklingsinstitusjo- nen er svært ulik (figur 8) – den er større ved hovedoppgjør i kontrast til mellomoppgjør, og den er større ved forbundsvise enn ved sentrale oppgjør.
Videre er det et viktig trekk at staten har vært en aktiv part i den løpende utvikling av det norske system og at partene har bundet hverandre ikke bare til dette systemet, men også til systemet for å endre systemet. Dette har skjedd gjennom etablering og deltakelse i en rekke offentlige utvalg som har fremmet forslag om alt fra inntektspolitikk og omstilling til for- handlingsprosedyrer og streikerett.10 Paradoksalt nok kunne man si at partene, staten og hovedorganisasjonene, har skaffet seg makt ved å binde seg sammen. Hovedorganisasjon- ene har med andre ord hatt stor innvirkning på selve utformingen av forhandlingssystemet og konfliktretten. Stokke har sagt det slik:
«Hovedorganisasjonene tvinges til å være enige når det gjelder hvilke systemer vi vel- ger for å revidere tariffavtaler. Hver organisasjon vet at den ikke får til systemendrin- ger alene. Jeg våger å påstå at dette har holdt, og hovedorganisasjonene er betydelig sterkere enn før når de står samlet.»11
For komparative undersøkelser ville det være interessant å karakterisere dette aspektet ved et lands arbeidsliv ved å utvikle en egen indeks for konsensus eller konfliktregulering mellom partene, der for eksempel følgende elementer kunne inngå:
• eksistensen av et omfattende avtaleverk for regulering av arbeidsforhold og tvister
• sentralisering og avtalt rom for lokale tilpasninger
• samordning av avtaler i ulike sektorer
• en etablert syklus for ulike forhandlinger (e.g. først med store forbund, med frontfag, siden lokale forhandlinger, osv.)
10 Blant dem er Kleppeutvalget som avga (NOU 1992:26) En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990- årene, Orskaugutvalget som avga (NOU 1993:6) Aktiv arbeidsmarkedspolitikk. På bakgrunn av situasjonen i norsk økonomi og et nokså turbulent lønnsoppgjør i 1998, inviterte regjeringen Bondevik hovedorganisa- sjonene i arbeidslivet til en inntektspolitisk konferanse på Torbjørnrud i desember 1998. Der ble det enig- het om å opprette fire partssammensatte utvalg, tre av dem med formål å fornye det inntektspolitiske sam- arbeidet. Dette resulterte i
• Arntzenutvalget (NOU 1999:14) Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999
• Colbjørnsenutvalget som avga (NOU 1999:34) Nytt millennium – nytt arbeidsliv?
• Holdenutvalget for sysselsetting og verdiskapning avga innstillingen (NOU 2000:21) En strategi for sysselsetting og verdiskapning og
• Stabelutvalgets innstilling (NOU 2001:14) Vårens vakreste eventyr ...?
I utvalgene var alle de største organisasjonene i arbeidslivet representert – også representanter fra kommunal og statlig sektor.
11 Torgeir Aarvaag Stokke, Fagorganisering – Makt til tusen. Foredrag på UNIO-konferansen 2005.
• eksistensen av meklingsinstitusjoner og deres rolle
• omfanget av kollektivavtaler (nasjonalt, forbundsvis, bedriftsnivå osv.)
• gjennomsnittslengden på inngåtte kollektivavtaler
• fredsplikt mellom inntektsoppgjørene
• omfanget av samarbeidsarenaer utenom tarifforhold (for eksempel samarbeid om inn- hold i fagopplæringen, velferdspolitikk, økonomisk politikk, næringspolitikk)
• partsrepresentasjon i ulike offentlige fora
• deltakelse i offentlige utvalg generelt og i utformingen av forhandlingssystemene spesielt.
Det er den høye skåre på hele settet av slike variabler som gjør at man i Norge kan tale om en betydelig grad av samfunnsånd (selv om betegnelsen er noe gammelmodig) fra partene i arbeidslivet. De har etablert en tenkning og en praksis der hovedorganisasjoner og bransje- foreninger, bedriftsklubber og bedriftsledelse ikke kun tar sikte på kortsiktig maksimering av egen interesse, men tar et mer omfattende ansvar for hele samfunnet og hensyn til dets og hverandres vel. Dette er også nedfelt i normer om «å sette tæring etter næring», eller i gamle faneparoler som «Gjør din plikt, krev din rett».
Man bør kanskje føye til at når partene gyver løs på hverandre i det åpne, offentlig rom, høres det ikke alltid slik ut. Selv om det alltid er reelle interessemotsetninger, er det nok samtidig slik at retorikken øker «amplityden» – svingvidden på utslagene. Da er det nok en god regel å se på det som gjøres – ikke det som høres.
Den nordiske modellen som politisk kultur
Sagt på en annen måte: Den nordiske og norske modellen er ikke bare et spørsmål om etab- leringen av institusjoner og oppslutningen om lovverk og rutiner. Den dreier seg også om politisk kultur – altså om felles, styrende holdninger og delte normer både om hva man skal søke å oppnå og hvordan man bør opptre. De er både rådende og bydende for hopehav og samkvem – og utgjør den verdimessige basis for en bredere samhandlingskultur, der kultur kunne defineres som et skript for en livsform.
Sentralt i denne nordiske og norske modellen er både en faktisk høy grad av sosial likhet og aksept av denne likheten (for eksempel av at alle, uansett byrd og rang, har rett til de samme helsetjenester), en betydelig grad av sosialt samhold, og en stor grad av gjensidig anerkjen- nelse og respekt mellom grupper – inkludert deres motstridende interesser. Det er bred anerkjennelse av dem som kjemper mot ens egne interesser og samtidig bred erkjennelse av de felles interesser på tvers av stridslinjene. Ja, det er så å si tale om et skjebnefellesskap, et konfliktpartnerskap der de på én gang delte og motstridende interesser er selve den kombi- nasjonen som driver utviklingen og bedrer resultatene.
Et sentralt element i denne politiske kulturen er viljen til å gå for sine langsiktige interes- ser og mot sine egne umiddelbare, kortsiktige interesser. Et viktig uttrykk for dette var det såkalte «solidaritetsalternativet». Det ble lansert av Kleppeutvalget i 1992, og tok sikte på å
sikre sysselsettingen og redusere ledigheten ved en kombinasjon av moderat lønnsvekst og aktiv styring av finans-, penge- og arbeidsmarkedspolitikken. Det innebar også enighet mellom partene i arbeidslivet om å videreføre sentralisert samordning av inntektsoppgjøre- ne: Alle la bånd på seg for at kortsiktige interesser og forsøk på å utmanøvrere hverandre ikke skulle føre til at alle ble verre stilt. Eller uttrykt på en annen måte: Det som ble avveid, var de negative konsekvensene for sysselsetting av store nominelle tillegg mot de positive konse- kvensene for inntekt av små tillegg.
Et tiår senere er trolig den såkalte «handlingsregelen» for bruken av oljeinntekter det beste eksempelet på den politiske aksepten av å underordne seg de langsiktige interesser. Den ble lagt fram i St.meld. nr. 29 (2000–2001). Etter handlingsregelen behandles ikke oljeinntek- tene som andre statsinntekter – både formelt og reelt manøvreres disse midlene for seg.
Bruken av oljeinntektene skilles fra opptjeningen av dem. Begrunnelsen er at for rask bruk ville fremdrive store og uønskede omstillinger – spesielt ved å svekke industrien – og vil redusere velferden gjennom inflasjon (Hollandsk syke – altså avindustrialisering på grunn av økning av stigende kroneverdi, økt import og fallende eksport). Poenget med handlings- regelen er derfor at den voksende formuen landet får fra olje og gass ikke skal tappes – bare realavkastningen av den brukes (i praksis satt til en rente på 4 prosent av formuen). Selv om mer er brukt til nå, har den norske forvaltningen av oljeformuen vært preget av stor edrue- lighet – eller i politikernes språk: Beslutningene har tatt sikte på «langsiktig forsvarlig bruk».
Og selv om presset for å ta ut mer enn realavkastningen har vært og stadig er stort, har Finansdepartementets linje i hovedsak vært fulgt av skiftende regjeringer og av det store flertall på Stortinget. Derfor er det også lagt stor vekt på å formulere et konsistent sett argumenter, på å formidle dem til politikere og publikum, og på å bygge opp et institusjonelt apparat for den tekniske forvaltningen av oljeformuen for å skjerme den mot det Finansdepartemen- tet ville anse som politisk befengte eller opinionssensitive avgjørelser. Stortinget og de poli- tiske partier har langt på vei bundet seg til masten for å unngå de kortsiktige fristelser. Der- for er Oljefondet omdøpt til «Statens pensjonsfond - Utland» for å markere hva pengene skal brukes til – og hvor de skal plasseres. Fondet administreres av Norges Bank, som rett nok er underlagt Finansdepartementets retningslinjer (for investeringsland, aktivaklasse [aksjer, obligasjoner, m.v.], referanseindekser og risikorammer, etc.). Norges Bank er ansvarlig for den daglige forvaltning og skal søke – med vakker byråkratisk formulering av norsk eie- godhet – «høyest mulig avkastning innenfor moderat avkastning»12.
Et annet og kanskje enklere uttrykk for aksepten av å gå mot ens egne umiddelbare interesser – selv om det er noe motvilling – er bensinavgiften i Norge, som sammenliknet med andre land ligger temmelig høyt.
I tabell 4 (på neste side) er prisen på bensin i ulike europeiske land gjengitt. Norge ligger helt i Europa-toppen. Nå ligger Norge også høyt i timelønn, slik at per time arbeid kom- mer nordmenn godt ut. Hovedpoenget her er imidlertid at verdens tredje største eksportør av olje og gass har valgt ikke å la landets egne borgere slippe billig unna.
Tvert imot, Norge ligger i avgiftstoppen i verden, slik det fremgår av figur 9. Eller for å gjøre poenget klart på en annen måte: Etter stigningen i oljeprisen i 2005, demonstrerte
12 Formuleringen er hentet fra et foredrag i mai 2006 av avdelingsdirektør Fridtjof Berents i Finansdeparte- mentet.
franske bønder, fiskere og lastebileiere og forlangte kutt i avgiftene – noe de også oppnåd- de.13
Det ville selvsagt være feil å fremstille nordmenns holdninger til høye bensinpriser som en uttalt begeistring – tvert imot. I en meningsmåling Norstat gjorde for Shell som ble offentliggjort i juli 2006,14 mente 53 prosent at prisene på bensin allerede er altfor høye.
Poenget er at motstanden mot høye bensinpriser (forsterket av oljeprisstigningen i 2006)
Tabell 4 Pris på bensin i ulike land
d n a
L Bensin
g i l t t i n s m o n n e j G
5 0 0 2 n n ø l e m i t
, n n ø l t t i n s v a , t t a k S
n r a b n e t u , g i l s n e
l e b i n o p s i D
t t a k s r e t t e t k e t n n i
, s i r p n i s n e B
n a t k o - 5 9 n
n ø l e m i t /
l NOK/t % NOK/t Euro/l NOK/l
1 Norge 10,5 165 29,0 116,94 1,40 11,15
2 Irland 10,3 108 17,7 89,14 1,09 8,70
3 Danmark 9,9 167 41,0 98,70 1,25 9,93
4 Sverige 7,7 109 31,0 75,06 1,21 9,69
5 Østerrike 7,7 96 32,1 64,97 1,06 8,46
6 Finland 7,5 113 31,3 77,79 1,29 10,32
7 Storbritannia 7,3 103 26,5 75,82 1,30 10,35
8 Tyskland 7,1 121 41,7 70,33 1,24 9,88
9 Nederland 6,8 112 32,2 75,79 1,40 11,16 0
1 Frankrike 6,2 85 29,0 60,12 1,21 9,64
1
1 Belgia 5,8 100 41,9 57,82 1,25 10,00
2
1 Italia 5,2 72 27,3 52,22 1,26 10,02
Kilde: http://www.framtiden.no/index.php?artikkelid=1788&back=1
Figur 9 Skatt per gallon i dollar
Skatt per gallon i dollar
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Oslo London Brussel Roma Sao
Paulo New
Dehli Sidney Johannes-
burg Beijing Riyadh Kuwait Caracas Kilde: IHT og http://money.cnn.com/pf/features/lists/global_gasprices/
13 Norske bønder fikk en særordning med «rød diesel» i begynnelsen av 1990-årene, og som stadig er der.
Men det er nok allikevel en forskjell på den og det ulike franske interessenter tvang fram.
14 Dagsavisen 14.7. 2006
ikke (så langt!) har ført til noen omlegging av avgiftspolitikken, slik det for eksempel har skjedd i Frankrike.15
Et tredje uttrykk for aksept til å gå mot ens egne umiddelbare interesser og vilje til å handle i samsvar med felles interesser, er andelen eldre som fortsetter i arbeidslivet. Ser man på gjen- nomsnittlig alder ved avgang fra arbeidsmarkedet, ligger den i Norden på 62,9 år. Island ligger på topp med 67,5, med Japan på andre plass på 65,5, mens USA, Sverige og Norge alle lig- ger på drøyt 63 år (Dagens Nyheter 13.6.06) Det samme reflekteres i figur 10, der fire nordiske land ligger på topp, mens et land som Frankrike ligger atskillig under.
Figur 10 Sysselsatte i alderen 55-64 år som andel av alle personer i samme alder. 2004
100
80
60
40
20
0 Prosent
Storbritannia IslandSverige
Finland Danmark
Belgia NorgeItalia PortugalTyskland Nederland USA
Frankrike
Luxemburg Ungarn Hellas eu25 Tsjekkia Irland
Eurostat har en øvre grense på 64 år i sin sysselsettingsstatistikk. Sammenlikningen med europeiske land har derfor ikke med arbeidstakere mellom 64 og 74 år.
Kilde: Labour Force Survey, Eurostat
15 Se f.eks. «High fuel costs feed anger on Europe’s Streets», IHT Sept 13, 2005
Selvsagt er indikatorene på villighet til å ofre noe for ens langsiktige interesser og gå mot de umiddelbare – lønnsmoderasjon, handlingsregelen, bensinavgifter og sysselsatte eldre arbeids- takere – hver for seg ufullkomne. Men samlet sett gir de en indikasjon på en vilje til «defer- red gratification» – altså til å utsette tilfredsstillelsen av behov og til å ta del i finansieringen av felles goder (for eksempel utdanning) som i mange andre land betales mer privat. I sam- me retning peker for eksempel en meningsmåling som Opinion gjorde for LO i 2004, der 58 prosent svarte at de foretrekker at det offentlige organiserer og betaler velferdstjenester.
Bare 19 prosent svarer at de ønsker å få overført penger fra staten for å kjøpe tjenestene selv, mens 18 prosent svarer at de ikke har noen mening om saken. Og i en meningsmåling omtalt i Dagbladet i februar 2004, svarte 71 prosent ja og 22 prosent nei på spørsmålet: «Er du villig til å betale mer skatt for å få en bedre eldreomsorg?». Etter Høyres tilbakegang ved valget
