1
Fylkesmannen i Telemark
Til Telemark fylkeskommune ved fylkesopplæringssjef
ENDELIG TILSYNSRAPPORT
Spesialundervisning
Telemark fylkeskommune
Hjalmar Johansen videregående skole
Desember 2018
2
1. Innledning ... 4
2. Om tilsynet med Telemark fylkeskommune – Hjalmar Johansen videregånede skole ... 7
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 7
3. Fylkeskommunens ansvar for å fatte vedtak som oppfyller retten til spesialundervisning ... 7
3.1 Skolen skal innhentre samtykke fra eleven og foreldrene før skolen henviser eleven til Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) ... 7
3.2 Skolen skal henvise elever til PPT så snart som mulig. ... 8
3.3 Eleven og foreldrene skal få uttale seg om den sakkyndige vurderingen. ... 9
3.4 Skolen skal innhente samtykke til å fatte vedtak om spesialundervisning. ...10
3.5 Skolen skal fatte enkeltvedtak etter at PPT har gjort sakkyndig vurdering. ...11
3.6 Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om varighet. ...12
3.7 Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om spesialundervisningen 3.8 Vedtak som ikke samsvarer med den sakkyndige vurderingen skal vise hvorfor eleven likevel kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen 3.9 Skolen skal fatte vedtak om spesialundervisning uten ugrunnet opphold 3.10 Enkeltvedtaket skal vise hvilken lovbestemmelse kravene bygger på 3.11 Enkeltvedtaket skal vise hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket 3.12 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klage 3.13 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se saksdokumentene 4. Fylkeskommunens ansvar for å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisningen ... 21
4.1 Skolen skal utarbeide IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning. .21 4.2 IOP-en skal vise hvordan skolen skal organisere opplæringen og vise hvilket innhold spesialundervisningen skal ha. ...25
4.3 IOP-en skal være i samsvar med enkeltvedtaket. ...27
4.4 Skolen skal gi spesialundervisning i samsvar med IOP-en og vedtaket ...30
4.5 Assistenter og andre ufaglærte skal få nødvendiog veiledning. ...31
4.6 Elever med spesialundervisning skal få timetallet som følger av vedtaket ...32
4.7 Spesialundervisningen skal være samordnet med den ordinære opplæringen ……29
3
4.8 Opplæringen skal dekke målene i IOP……….. 29
4.9 Skolen skal utarbeide årsrapport for elevene som får spesialundervisning ………30 4.10 Skolen skal sende en henvisning til PPT dersom elevens behov forandrer seg ………32
5. Forhåndsvarsel om pålegg om endring ... 38
Presisering
Tilsynsrapporten gir ikke en helhetlig vurdering av skolen. Rapporten omhandler bare resultater knyttet til temaet som er valgt og på det tidspunktet tilsynet er gjennomført.
Tema og formål
Temaet for tilsynet har vært rettet mot spesialundervisningen på skolen. Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever får et godt utbytte av opplæringen.
Hovedpunkter i tilsynet har vært:
• Fylkeskommunens ansvar for å fatte vedtak som oppfyller retten til spesialundervisning
• Fylkeskommunens ansvar for å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisningen
Gjennomføring
Tilsyn med Telemark fylkeskommune ble åpnet gjennom brev 01.03.18.
Åpningsmøte og gjennomføringen av intervjuer ble avholdt 10.04.18. Det ble gjennomført sluttmøte 23.05.2018.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig
dokumentasjon, egenvurderingsskjema i Reflex og intervjuer med skolens ledelse, ansatte og elever.
Etter sluttmøtet fikk Hjalmar Johansen videregående skole anledning til å uttale seg til rapporten, med frist for tilbakemelding 15.06.18. Fylkesmannen mottok
4
tilbakemelding fra skolen innen fristen. I tilbakemeldingen ble det gjort rede for en rekke endringer som skolen allerede hadde gjennomført. I tillegg har PP- tjenesten gitt en tilbakemelding etter tilsynet.
Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene under de tilhørende temaene i rapporten.
Frist for retting av brudd på regelverk og klagerett
Mange av de varslede påleggene har skolen sannsynliggjort at de har rettet opp, med bakgrunn i ny forståelse og endring i skriftlige rutiner og instrukser. I denne rapporten gis det frist for retting av de regelbruddene som gjenstår. Fristen for innsending av dokumentasjon som sannsynliggjør retting er 15.4.2018.
Fylkesmennenes praksis har vært i å gi kommunene mulighet til å rette opp avvik fra regelverket før det eventuelt fattes vedtak om tiltak, med bakgrunn i kommuneloven § 60 d. I utgangspunktet er dermed endelig rapport med frist for retting ikke et vedtak. Det er en erkjennelse av at dette kolliderer med klageretten i de tilfellene der kommunene er uenige med Fylkesmannen. I denne saken så har fylkeskommunen uttrykt en uenighet om vår lovtolkning i foreløpig rapport. Denne tolkningen holder vi fast ved. Dette begrunnes i rapporten og oversendelsesbrevet.
Det gis dermed klagerett på denne rapporten. Klagefristen følger reglene i forvaltningsloven §§ 29 og 30, og klagen må være fremsatt innen tre uker etter dere har fått rapporten. Det er Utdanningsdirektoratet som er klageinstans, men saken skal først sendes Fylkesmannen i Telemark for behandling.
Dersom dere klager på avgjørelsen utsettes fristen for de påleggene som berøres.
Skoleeier har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.
Det er fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd.
Fylkeskommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.
1. Innledning
Hjalmar Johansen videregående skole har avdeling Fritidsparken som består av idrett, medier og kommunikasjon, restaurant- og matfag, påbygging til generell studiekompetanse og opplæring i mindre grupper. I tillegg er det et
5
kompetansesenter med Vg3 for lærekandidater og trening i grunnleggende ferdigheter samt en avdeling av voksenopplæringen. Det er avdeling
Fritidsparken som Fylkesmannen har hatt tilsyn med.
De fleste av elevene som har spesialundervisning, går på opplæring i mindre grupper (OIMG). Dette skoleåret er det til sammen 44 elever som er fordelt på tre grupper, med følgende betegnelse: Multi (multifunksjonshemmede), PUH (psykisk utviklingshemmede) og PUH lette (lett psykisk utviklingshemmede). Alle disse elevene har spesialundervisning.
Av de øvrige elevene på skolen er det tre elever som har spesialundervisning. To av disse elevene har grunnkompetanse som målsetting. Det er altså bare en av elevene på skolen som går ordinært løp mot full studiekompetanse, som har spesialundervisning. Sammenlignet med hvor stor andel av elevene på
grunnskolen som har spesialundervisning, så er dette et overraskende funn.
Fylkesmannen har innhentet ti elevsaker som inneholder sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, IOP og årsrapport. Sakene er hentet fra alle de tre smågruppene, med hovedvekt på PUH lette. Vi har også innhentet de tre elevsakene fra elevene som ikke går i liten gruppe.
Fylkesmannens kommentarer til fylkeskommunens praksis:
Fylkesmannen er kjent med at fylkeskommunen har fått en ny modell som gjør at ressurser til særskilt tilrettelegging i ordinære grupper har blitt mindre, jf.
fylkestingssak 54/16. Modellen er begrunnet blant annet i at det er mer målrettet - mer rettet inn mot de gruppene som virkelig trenger
spesialundervisning. Det sies også om tildelingsmodellen at den understøtter fylkeskommunens innsats med å vende fokus bort fra omfattende bruk av spesialundervisning, til mer vekt på tilpasset opplæring for elevene.
På sine hjemmesider har fylkeskommunen gjort en presisering under hovedoverskriften ”Tilrettelagt opplæring”. Her leser vi følgende:
”Har du behov for tilpasset opplæring?
Ordinært inntak
De fleste som søker seg inn i videregående opplæring søker om ordinært inntak med søknadsfrist 1. mars. Dette gjelder også ved mindre
tilretteleggingsbehov, for eksempel mindre lese- og skrivevansker, medisinske vansker (medregnet allergi og reumatisme), psykososiale vansker, fagvansker eller andre tilretteleggingsbehov.
I tillegg til å søke på ordinært inntak må skjemaet ”Melding om
tilrettelegging” fylles ut. Det er også nødvendig med dokumentasjon som støtter tilretteleggingsbehovet.
6
Søkere som sender ”Melding om tilrettelegging”, men som ikke legger ved dokumentasjon som støtter det, blir ansett som ordinære elever av
skolen.”
Fylkesmannen minner om at det ikke er tvil om at alle elever har rett til tilpasset opplæring, og at skolen har plikt til å følge med på om elevene har
tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Sitatet ovenfor kan misforståes dithen at elevene selv må vurdere behov for tilrettelegging før de begynner på videregående skole. I den grad det finnes dokumentasjon på lese- og skrivevansker, fagvansker og psykososiale vansker, så er det PP-tjenestens oppgave å dokumentert dette – også om eleven har «mindre vansker».
Fylkesmannen har fått opplyst at fylkeskommunen i fjor hadde en «§ 13-10 undersøkelse» på sine skoler om hvordan rutinene for spesialundervisning fungerte. En veileder for «Saksbehandling av søknader etter fortrinnsrett og individuell behandling» er nå under utarbeiding, jf. dokument versjon 1 datert 29.1.2018.
Skolen har sendt oss et ”Årshjul for pedagogisk utviklingsarbeid inklusiv vurdering for læring og tilrettelagt opplæring og spesialundervisning”. Rektor opplyser at dette dokumentet er under revisjon/utarbeidelse nå i vår. I årshjulet angir skolen måneden for når ulike oppdrag skal gjennomføres. Enkeltvedtak om spesialundervisning skal fattes i mai/juni for elever i mindre grupper og for
elever i ordinære grupper etter inntak på individuelt grunnlag. I mai/juni skal det også skrives IOP for elever i mindre grupper eller inntak på individuelt grunnlag i ordinære grupper. I august/september skal det skje utprøving av tiltak for elever med tilretteleggingsbehov, oppll. § 5-4. I oktober er det
evaluering av tilretteleggingstiltak for disse elevene. Deretter skal det vurderes enkeltvedtak om spesialundervisning i samarbeid med PPT.
Fylkeskommunens ansvar:
Vi har sett i dette tilsynet at skolens forståelse for og gjennomføring av
spesialundervisningen bygger på retningslinjer gitt av fylkeskommunen sentralt.
På bakgrunn av dette ville det være naturlig å følge opp funnene med et tilsyn rettet mot fylkeskommunens ansvar for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, jf. § 13-10 første ledd.
Det har også kommet frem at det både i fylkeskommunen og på skolen pågår et arbeid med å endre rutiner i saksbehandlingen rundt spesialundervisningen.
Siden fylkeskommunen har et pågående kvalitetsarbeid på området varsler vi ikke tilsyn med § 13-10 nå. I rapporten viser Fylkesmannen til det vi har sett som indikerer et utviklingspotensial. Dette kan forhåpentligvis bidra inn i det videre arbeidet med saksbehandlingen rundt spesialundervisning. Fylkesmannen
7
vil følge det pågående arbeidet med revisjon av rutiner for spesialundervisning, og vil vurdere tilsyn på et senere tidspunkt.
2. Om tilsynet med Telemark fylkeskommune – på Hjalmar Johansen videregående skole:
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler
Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.
I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter som er brutt.
3. Fylkeskommunens ansvar for å fatte vedtak som oppfyller retten til spesialundervisning
VEDTAK SOM OPPFYLLER RETTEN TIL SPESIALUNDERVSINING
3.1 Skolen skal innhente samtykke fra eleven og foreldrene før skolen henviser eleven til Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT)
Rettslige krav:
Dere skal innhente samtykke fra elever over 15 år før dere kan henvise eleven til sakkyndig vurdering hos Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), jf.
opplæringsloven § 5-4 andre ledd. Hvis eleven er under 15 år, skal dere innhente samtykke fra elevens foreldre før dere henviser eleven, jf. opplæringsloven § 5-4 andre ledd.
Undersøkelse:
Elevene på skolen er over 15 år, og det skal i utgangspunktet innhentes
samtykke fra dem. Skolen har sendt med skjema «Tilmelding til fylkeskommunal
8
Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT)». Her er det lagt opp til at det er eleven som skal underskrive, og dermed samtykke til oppmelding. Det er også satt inn en rubrikk der foresatte skal underskrive, der det står «Eventuelt foresatt».
Denne står under elevens rubrikk.
Vurdering og konklusjon:
Det kommer godt frem i tilmeldingskjemaet at det er eleven selv som skal underskrive og dermed gi samtykke til oppmelding til PPT. Vi vurderer at dette kravet er oppfylt.
3.2 Skolen skal henvise elever til PPT så snart som mulig Rettslig krav:
Dere skal henvise eleven til PPT så snart som mulig etter at dere har avdekket at eleven ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, jf.
forvaltningsloven § 11a og opplæringsloven §§ 5-3 første ledd og 5-4 første ledd.
For at kravet skal være oppfylt må dere prøve ut tilpasninger i den ordinære opplæringen når dere har avdekket at eleven ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Videre må dere melde eleven til PPT etter at dere har prøvd ut tilpasninger og det viser seg at eleven ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Dersom en elev over 15 år eller foreldrene til en elev under 15 år ber om en sakkyndig vurdering, skal dere alltid henvise eleven til PPT med en gang.
Undersøkelse:
Det første spørsmålet er om skolen prøver ut tilpasninger i opplæringen så snart som mulig etter at det er avdekket at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Skolens ledelse svarer at det ved inntak og overgangsmøter
avklares tilpasninger i fag, og at dette følges opp utover høsten. Dette gjøres ved at sosialrådgiverne går gjennom inntakspapirene, for å se hvilke vansker elevene har. Deretter settes det opp samtaler mellom eleven, sosialrådgiver og
kontaktlærer for å avklare tilpasninger. Opplysningene blir lagt i elevens mappe.
Lærerne må lese i elevens mappe for å vite om elevens behov og hva slags tilpasninger det er behov for. Dersom lærer opplever at tilpasningene ikke fungerer så melder de til team TPO. Skolen har lagt ved skjema for melding til team TPO og rutiner for saker til TPO. Lærerteamene som har fylt ut
kontrollskjemaet svarer også bekreftende på denne praksisen.
Skolen har kartleggingsprøver på alle elever tidlig på høsten i matematikk, norsk og engelsk. I oktober/november er det et stoppunkt der det gjøres en vurdering av alle elever i alle fag. Skolen har utviklet et skjema med elever og fag, der de bruker fargekoder for å vise faglig nivå. Hensikten er å få en helthetlig oversikt som viser for hvilke elever og i hvilke fag tiltak bør settes inn.
9
Det neste spørsmålet er om alle elever henvises til PPT dersom tilpasninger er prøvd ut og det viser seg at eleven likevel ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I kontrollskjemaet svarer ledelsen at avdelingsleder og
sosialrådgiver i klasseteam spør om navngitte elever får avtalte tilpasninger og hvordan det fungerer. En av lærergruppene svarer at de har et tett samarbeid med PPT, og drøfter saker fortløpende med dem. De har faste møtetider
annenhver uke hvor de snakker om enkeltelever og systemene rundt. Sammen avgjør de om eleven skal henvises. En annen lærergruppe svarer at de henviser saken til TPO der PPT er til stede.
Vurdering:
I de tilfellene det sendes med informasjon om at nye elever på skolen trenger tilpasninger, så har skolen en fremgangsmåte for å møte dette og sikre at det skjer. Det er også et system på skolen som gjør at de tidlig på skoleåret får oversikt over hvilke elever som sliter i fagene, slik at de får satt inn tiltak. Videre beskriver skolen en praksis der de melder opp elevene til PPT dersom
tilpasninger ikke fungerer.
Konklusjon:
Skolen henviser til PPT så snart som mulig.
3.3 Eleven og foreldrene skal få uttale seg om den sakkyndige vurderingen
Rettslig krav:
Dere må undersøke hva som er elevens syn på innholdet i den sakkyndige vurderingen, jf. opplæringsloven § 5-4 andre og tredje ledd og
Barnekonvensjonen artikkel 12. Eleven kan ha med seg foreldrene eller andre som støtte, eller få dem til å uttale seg på sine vegne. Elever og foreldre kan hente inn en alternativ vurdering fra andre sakkyndige. Dere må i så fall ta den alternative vurderingen med når dere fatter vedtak.
Undersøkelse:
På spørsmålet om skolen gir eleven mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før det fattes enkeltvedtak, krysser både ledelsen og de forskjellige lærergruppene av på «nei». Ledelsen skriver at når det foreligger sakkyndig vurdering innkalles i noen tilfeller elev og foresatte til samtale for å avklare videre tilrettelegginger. Den ene lærergruppen har svart at i noen tilfeller får elevene mulighet til å uttale seg om hva de ønsker skoletilbudet skal være, men på avdelingen er det ikke slik at alle elever er i stand til å klare dette. På tilsynsdagen på skolen snakket vi med noen av elevene som har enkeltvedtak.
De ble spurt om de visste hva den sakkyndige vurderingen var, og om de hadde fått mulighet til å uttale seg om denne. Ingen av de elevene vi snakket med kunne huske at de hadde uttalt seg om den sakkyndige vurderingen.
10
Vurderinger:
Slik det fremstår på bakgrunn av det skolens ledelse og ansatte selv sier, så er det ikke noe system som sikrer at alle elever som får sakkyndig vurdering gis mulighet til å uttale seg om denne. Det er svært ulikt funksjonsnivå på elevene som har sakkyndig vurdering på skolen. Fylkesmannen ser at det i flere tilfeller vil være foresatte som må ivareta denne rettigheten. Det er likevel viktig at så mange elever som mulig, og i så stor grad som mulig, gis anledning til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før skolen fatter enkeltvedtak.
Skolens tilbakemelding:
I sin tilbakemelding på foreløpig rapport skriver skolen at det nå er presisert i årshjulet for pedagogisk utviklingsarbeid at elev/foresatte skal uttale seg om sakkyndig vurdering. Dette er også presisert i arbeidsbeskrivelsen til
sosialrådgiver og spesialpedagogisk rådgiver.
Ny konklusjon:
På bakgrunn av endringene som er beskrevet finner vi det sannsynliggjort at skolen nå sikrer at alle elever eller eventuelt foresatte får mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen.
3.4 Skolen skal innhente samtykke til å fatte vedtak om spesialundervisning
Rettslig krav:
Elever over 15 år må gi sitt samtykke før dere kan fatte vedtak om
spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4 andre ledd. Dersom de har
fremmet et ønske om spesialundervisning, eller de underveis i prosessen har gitt klart uttrykk for at de ønsker spesialundervisning, er det ikke nødvendig med et særskilt samtykke til vedtak. Det er ikke et samtykke at eleven eller foreldrene ikke protesterer mot vedtak om spesialundervisning.
Undersøkelse:
På spørsmål om skolen innhenter samtykke fra elevene før det fattes vedtak om spesialundervisning, svarer ledelsen at sosialrådgiver har samtale med elevene i forkant. Dette fremgår ikke av vedtakene. dette.
Vurdering:
Samtykke til å fatte vedtak om spesialundervisning er et vanskelig lovkrav å kontrollere, siden det ikke er nødvendig med særskilt samtykke dersom det klart har kommet frem i prosessen at eleven ønsker det. Vi ser også at for deler av elevgruppen som har spesialundervisning på Hjalmar, så er spesialundervisning en selvfølge – og har vært det gjennom hele skoleløpet. Det er likevel viktig å være bevisst på at spesialundervisning er en rett, ikke en plikt – og at eleven selv kan takke nei til Fylkesmannen legger til grunn det skolens ledelse sier, at
11
samtykke innhentes når sosialrådgiver har samtale med elevene i forkant. De elevene som har spesialundervisning på denne skolen, har i all hovedsak hatt spesialundervisning på grunnskolen også, og i dette ligger det et implisitt
samtykke. Det er likevel viktig at skolen i vedtaket synligjør på hvilken måte de mener at samtykke av eleven er gitt.
Konklusjon:
Skolen sikrer at eleven eller eventuelt foresatte samtykker til vedtak om spesialundervisning.
3.5 Skolen skal fatte enkeltvedtak etter at PPT har gjort sakkyndig vurdering
Rettslig krav:
Dersom eleven eller foreldrene har samtykket til spesialundervisning, skal dere fatte et skriftlig enkeltvedtak etter at PPT har gjort en sakkyndig vurdering, jf.
opplæringsloven § 5-1 første ledd, jf. forvaltningsloven §§ 2 og 23. Kravet om å fatte vedtak gjelder uavhengig av hva som er konklusjonen i den sakkyndige vurderingen. Dersom utredningen eller anbefalingen i den sakkyndige
vurderingen er mangelfull, eller dere mangler andre opplysninger i saken, må dere be PPT eller andre om supplerende opplysninger før dere fatter vedtak Undersøkelse:
Skolens ledelse svarer i kontrollskjemaet: Nei, ikke på bakgrunn av sakkyndig vurdering fra kommunal PPT som følger elevene ved inntak til VGS. For disse forsøker vi først tilpasset opplæring. Dersom dette ikke er tilstrekkelig henviser vi til PPT-Telemark. Ja – når vi har innhentet sakkyndig vurdering fra PPT- Telemark.
Hensikten med dette lovkravet er å sikre at skolen tar en avgjørelse om spesialundervisning så snart det foreligger en sakkyndig vurdering som tar stilling til elevens behov. Det er vedtaket som er selve avgjørelsen om
spesialundervisning, og det er vedtaket elev og foresatte kan klage på. Skolen opplyser at de fatter vedtak når det er innhentet sakkyndig fra PPT-Telemark. På spørsmål om skolen fatter vedtak for elever der PPT ikke anbefaler
spesialundervisning, svarer ledelsen nei.
Vurdering:
I de elevsakene vi har fått tilsendt ligger det vedtak om spesialundervisning i samtlige. Det er altså ingen av elevene som får spesialundervisning, uten at dette er fattet i form av et vedtak.
Selv om elevene søker på særskilt grunnlag og det følger med en sakkyndig vurdering fra kommunal PPT som tilrår spesialundervisning, er det skolens praksis å prøve tilrettelegging. Først dersom tilretteleggingen ikke gir
tilfredsstillende utbytte, meldes eleven opp til en ny sakkyndig vurdering hos
12
fylkeskommunal PPT. Dette er en praksis som bekymrer oss. Dersom kommunal sakkyndig vurdering som følger eleven ved inntak viser at eleven har stort behov for spesialundervisning, skal skolen være svært sikker på at den kan gi eleven tilfredsstillende utbytte uten spesialundervisning. Det kan få svært uheldige konsekvenser om en elev går lang tid uten å ha et godt utbytte, i påvente av at skolen skal forsøke med tilrettelegging fremfor spesialundervisning.
Når en elev først er meldt opp og fått en sakkyndig vurdering, skal avgjørelsen alltid fattes i form av et enkeltvedtak – også der PPT ikke tilrår
spesialundervisning.
Skolens tilbakemelding:
Skolen skriver i tilbakemeldingen på foreløpig rapport at det nå er presisert i skolens årshjul for pedagogisk arbeid at det skal fattes vedtak når det gis avslag på spesialundervisning. Vi finner det derfor sannsynliggjort at skolen gjør det heretter.
Ny konklusjon:
Skolen fatter vedtak i de sakene elevene har fått en sakkyndig vurdering fra PPT- Telemark, og der tilrådningen er at eleven har behov for spesialundervisning.
Skolen fatter vedtak i de sakene der PPT ikke tilrår spesialundervisning.
3.6 Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om varighet Rettslig krav:
Vedtaket skal vise hva som er vedtakets varighet, jf. opplæringsloven § 5-1 første ledd og forvaltningsloven §§ 2, 23 og 25. Enkeltvedtaket kan ikke ha lengre varighet enn den sakkyndige vurderingen vedtaket bygger på.
Undersøkelse:
Samtlige vedtak som er innhentet inneholder opplysninger om vedtakets
varighet, ofte ved at de er knyttet til hva eleven har kommet inn på og skoleåret.
For eksempel står det i elevsak F at eleven er tatt inn som elev på vg3 Studiespesialisering i liten gruppe, under tittelen Enkeltvedtak om
spesialundervisning for skoleåret 2017-2018. Elevsak A har tittelen Revidert enkeltvedtak om spesialundervisning, og sier «Du er tatt inn som elev på vg2 Kokk og servitør ved Hjalmar Johansen videregående skole».
Vurdering:
Det kommer frem av vedtakene at de har en varighet som er fastsatt enten ved at året blir spesifikt nevnt, eller ved at varigheten følger av at klassetrinnet er nevnt. Spesialundervisning er en viktig avgjørelse, og det er avgjørende for forståelsen at vedtaket blir så klart og tydelig som mulig. Også vedtakets
varighet bør angis presist, slik at det ikke er noen tvil. Vi ser at begrepet revidert vedtak brukes, og har på tilsynsdagen gitt uttrykk for at dette er en uheldig
13
formulering. Hvert vedtak er en ny avgjørelse, og må ta opp i seg alt et vedtak om spesialundervisning skal inneholde.
Konklusjon:
Vedtakene inneholder opplysninger om varighet.
3.7 Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om spesialundervisningen
Rettslig krav:
Vedtaket skal vise antall timer med spesialundervisning samlet og i de aktuelle fagene, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra læreplanene, hvordan dere skal organisere spesialundervisningen, og hvilken kompetanse personalet skal ha, jf. opplæringsloven § 5-1, jf.
forvaltningsloven §§ 2, 23 og 25.
Dersom anbefalingen i den sakkyndige vurderingen skal gjelde og det går klart frem hva PPT anbefaler, kan vedtaket vise til opplysninger i den sakkyndige vurderingen.
Dere skal vurdere hva som er til elevens beste når dere tar stilling til hvilket omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og hvilken kompetanse de som skal gjennomføre opplæringen skal ha, jf.
Barnekonvensjonen artikkel 3. Elevens syn er svært viktig når dere vurderer hva som er til elevens beste. Det skal sterke hensyn til for at dere kan sette elevens beste til side.
Undersøkelse:
Det er laget maler som vi ser blir brukt, der det under tittelen Vedtak står følgende punkter: Målsetting, innhold, omfang, organisering og kompetanse.
Forutsatt at malen blir fylt ut korrekt, så tar den opp i seg alle punktene som kommer inn under dette lovkravet.
Omfang: Samtlige vedtak vi har innhentet viser hva som er omfanget av spesialundervisningen ved at dette er angitt i årstimer av 45 minutter under tittelen omfang. Unntaket er elev c der det står «to timer i uken». Det kommer ikke fram av vedtaket om dette er to klokketimer eller to undervisningstimer.
Det neste spørsmålet er om enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvor mange timer spesialundervisning eleven skal ha i det enkelte faget, altså fordelingen. Ledergruppen svarer slik på dette: Her har vi et
forbedringspotensial. Vi har startet arbeidet, men for noen elever på OIMG er det uklart i sakkyndig vurdering hvilke fag elevene skal ha – og vektingen av fagene.
Fylkesmannen vil understreke at den som fatter vedtaket har ansvaret for at saken er tilstrekkelig opplyst. Samtidig er det lovregulert hva en sakkyndig vurdering og tilrådning skal inneholde. Dersom dette er uklart, må den som skal
14
fatte vedtak be om at dette blir klarlagt. Dette punktet henger også sammen med Avvik, som følger nedenfor.
Områder: Flertallet av elevene får hele studietilbudet som spesialundervisning.
Dette står under punktet innvilgelse av spesialundervisning. I vedtakene til de øvrige elevene er det angitt i hvilke fag de får spesialundervisning. Også der hele studietilbudet gis som spesialundervisning, må det komme frem hva dette
innebærer. Viser til svaret fra ledelsen i punktet over.
Avvik: Skolens ledelse skriver i svaret sitt: For elever med grunnkompetanse i fag eller hele utdanningsprogram spesifiseres dette. I IOPèn synliggjøres målene som er valgt. Malen som brukes har ikke noe eget punkt der det står avvik, men det kommer frem under punktet Målsetting. Av de ti elevene har en elev full kompetanse som målsetting, mens de øvrige har grunnkompetanse.
Grunnkompetanse, som altså ikke er full kompetanse, innebærer avvik fra kompetansemålene. Det kommer ikke frem av vedtakene hvor omfattende avvikene er. Dette ble også tatt opp i samtalen både med skolens ledelse og rådgiver-gruppen, at hva som er grunnkompetanse ikke er et fast begrep men kan variere sterkt.
Organisering: I vedtakene står det en del om hvordan opplæringen skal være under et eget punk som heter organisering. Her står det om gruppestørrelse, utplassering, og hva slags kompetanse som er knyttet til de forskjellige gruppene.
Kompetanse: Samtlige vedtak vi har innhentet inneholder hva slags kompetanse det er behov for.
Områder: Der eleven har spesialundervisning i noen fag, kommer det klart frem i vedtakene hvilke områder dette handler om. Som skolen selv påpeker så er dette mangelfullt i noen av de sakene der eleven har hele tilbudet som
spesialundervisning. Dette henger også sammen med det vi har skrevet under punktet om avvik, at det må komme tydeligere frem hva dette innebærer.
Vurdering:
Vedtakene vi har sett er gjennomgående knappe, men skolen har en mal som tar opp i seg mange av lovkravene. Omfanget av den totale mengden
spesialundervisning er klart i de fleste av vedtakene. Det kommer godt frem på hvilken måte opplæringen skal være organisert, om det er i grupper og hvor store de skal være. Hva slags kompetanse som kreves er også tydelig i
vedtakene vi har fått. Det kommer frem i vedtakene under målsetting om det er avvik eller ikke. Det som ikke står er omfanget av avviket, her må vedtakene bli tydeligere. Dersom årsaken ligger i utydelige sakkyndige vurderinger så må skolen etterspørre dette.
15
Barnets beste:
Hva som er barnets beste er en individuell vurdering. Dere skal vurdere hva som er denne elevens beste når dere tar stilling til hvilket omfang, innhold og
organisering spesialundervisningen skal ha, og hvilken kompetanse de som skal gjennomføre opplæringen skal ha, jf. Barnekonvensjonen artikkel 3. Elevens syn er svært viktig når dere vurderer hva som er til elevens beste, og alle elever har rett til å bli hørt i saker som gjelder dem. Det skal sterke hensyn til for at dere kan sette elevens beste til side. Det kommer ikke frem av vedtakene hvordan dette barnets beste er vurdert i forhold til omfang, innhold, kompetanse og organisering.
Skolens tilbakemelding:
I sin tilbakemelding skriver skolen «Fylkesmannen påpeker at skolens
enkeltvedtak ikke presiserer hvilke avvik det er fra elevenes ordinære læreplan. I sin muntlige tilbakemelding kom det dog fram at for elever med
grunnkompetanse som målsetting i alle fag og hvor opplæringen er særskilt organisert (OiMG) er det tilstrekkelig å tydeliggjøre hvilke kompetansemål eleven skal få opplæring i». Under tiltak skriver skolen: I de tilfellene hvor elevene har grunnkompetanse som mål, men følger ordinære grupper skal skolen presisere avvikene. Det står videre at dette er tydelig presisert i arbeidsbeskrivelsen og myndighet for rådgivere og miljøveileder. Vi ser at det også kommer fram i årshjulet for pedagogisk utviklingsarbeid.
Ny konklusjon:
Det viktige er at det i vedtakene blir klart hva som er avvikene fra den ordinære læreplanen. Ved mindre avvik kan man presisere hva eleven ikke skal ha, mens det ved store avvik er mer naturlig å si hva eleven faktisk skal ha av målene som ligger der. På bakgrunn av det skolen skriver i sin tilbakemelding finner vi det sannsynliggjort at eventuelle avvik fra læreplanen heretter blir tydeliggjort i enkeltvedtakene.
3.8 Vedtak som ikke samsvarer med den sakkyndige vurderingen skal vise hvorfor eleven likevel kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen Rettslig krav:
Dersom dere fatter vedtak som avviker fra anbefalingen i den sakkyndige vurderingen, må dere få frem hvorfor dere vurderer at eleven likevel kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3 fjerde ledd. Dette gjelder enten avviket er knyttet til om eleven har behov for spesialundervisning, eller om avviket handler om hvilken spesialundervisning eleven skal få.
Dere skal vurdere hva som er til elevens beste når dere tar stilling til om dere skal avvike fra anbefalingen i den sakkyndige vurderingen, jf.
16
Barnekonvensjonen artikkel 3. Elevens syn er svært viktig når dere vurderer hva som er til elevens beste. Det skal sterke hensyn til for at dere kan sette elevens beste til side.
Undersøkelse:
I kontrollskjemaet i Reflex svarer skolens ledelse ja på dette spørsmålet. I elevsak G står det under Bakgrunn for saken: Vedtaket avviker i noen grad fra anbefalinger gitt i sakkyndig vurdering. Videre står det: Etter en helhetlig vurdering av elevens behov og skolens organisering av opplæringen, mener skolen at elevens læringsmål og behov for tilrettelegging er tilfredsstilt.
I den sakkyndige vurderingen som er lagt ved saken (datert 01.02.17) står det under punktet organisering at eleven skal ha 1:1 og i en liten gruppe med to til seks elever. Det står ikke noe om forholdet mellom disse. I vedtaket er det avgjort at eleven skal ha all undervisning i liten gruppe på mellom fem og ti elever.
Vurdering:
Det kommer ikke frem av vedtaket på hvilket område vedtaket avviker fra sakkyndig vurdering. Det kommer heller ikke frem hvorfor eleven likevel kan få forsvarlig utbytte. I vedtaket er det heller ikke mulig å se hvordan denne elevens beste er vurdert og vektet når avgjørelsen er tatt. Det er betydelig avvik fra sakkyndig vurdering, når eleven ikke får noe opplæring 1:1 slik PPT tilrår og at gruppen er inntil dobbelt så stor som anbefalt. Skolen har frihet til å avvike fra PPT sin tilråding, men det forutsetter at det kommer klart frem hvorfor vedtaket likevel gir eleven tilfredsstillende utbytte. Det er ikke gjort her. Hva som er dette barnets beste skal alltid vurderes, og må være synlig for dem som leser
vedtaket. Det er heller ikke gjort her.
Skolens tilbakemelding:
I sin tilbakemelding skriver ledelsen at de ser at vedtakene ikke har vært
tydelige nok på dette punktet. Det er foretatt endringer i skolens skriftlige rutiner ved at det er presisert i skolens årshjul for pedagogisk utviklingsarbeid. På
bakgrunn av endringer både i forståelse samt og at dette er satt inn i en
saksbehandlingsrutine finner vi det sannsynliggjort at skolen får endret praksis.
Ny konklusjon:
Skolen har et system som sikrer at vedtak som ikke samsvarer med den
sakkyndige vurderingen viser hvorfor eleven likevel kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen.
17
3.9 Skolen skal fatte vedtak om spesialundervisning uten ugrunnet opphold
Rettslig krav:
Dere skal fatte vedtak så snart det foreligger en sakkyndig vurdering og saken er tilstrekkelig utredet, jf. forvaltningsloven § 11a. Økonomiske og
kapasitetsmessige årsaker er som hovedregel ikke en gyldig grunn til at det tar lang tid å fatte vedtak. I unntakstilfeller kan kravet være oppfylt selv om
saksbehandlingen tar lengre tid enn det som er vanlig. Kapasitetsmessige utfordringer som oppstår gjentatte ganger eller som er av lengre varighet, er ikke en gyldig grunn til at det tar lang tid å fatte vedtak.
Undersøkelse:
Ledergruppen svarer ja på spørsmålet om de fatter vedtak uten ugrunnet opphold. I de sakene som er sendt inn ser vi at for elev A og B, som begge går andre året, så fikk de vedtak om spesialundervisning for første året i desember 2016. Sakkyndig vurdering i begge sakene fulgte med da elevene søkte opptak, og er datert henholdsvis i januar og februar 2016. Begge utarbeidet av PPT i Telemark fylkeskommune. Her går det lang tid mellom sakkyndig vurdering og vedtak, og det går flere måneder fra elevene begynner på skolen til de får
spesialundervisning. Begge elevene har hele tilbudet som spesialundervisning og grunnkompetanse som mål. Elev E går første året, og fikk vedtak om
spesialundervisning 25.8.17. Sakkyndig vurdering fra fylkeskommunal PPT er datert januar 2017. Elev G som også går første året har vedtak om
spesialundervisning datert 21.8.2017, mens sakkyndig vurdering fra fylkeskommunal PPT var klar i januar 2017.
Vurdering:
Flere av sakene vi har fått tilsendt viser at det tar til dels svært lang tid mellom sakkyndig vurdering er ferdig og til vedtaket er klart. I samtlige av disse sakene som det vises til her burde og kunne vedtakene vært klare før eleven begynte på skolen.
Skolens tilbakemelding:
Skolen skriver: I dokumentasjonen skolen sendte inn var det et langt tidsspenn mellom skolens tilgang på sakkyndig vurdering og vedtak om
spesialundervisning. Ved nærmere ettersyn ser vi at skolen har hatt mange møter med eleven/foresatte og at de ikke har ønsket spesialundervisning. Dette har skolen ikke dokumentert tilstrekkelig. Skolen erkjenner at det etter pkt 3.5 skulle vært fattet avslag om spesialundervisning.
Skolen skriver videre at så snart skolen får melding om inntak av elever så skal sosialrådgivere/spesialpedagogiske rådgivere gå gjennom vedlagt informasjon, og at dette nå er presisert i arbeidsbeskrivelser. Så snart det foreligger en sakkyndig vurdering skal elev/foresatte til samtale. Det skal deretter fattes et
18
vedtak, skriver skolen, og viser til endring i skolens årshjul for pedagogisk utviklingsarbeid punktet «Fatte vedtak om spesialundervisning». Videre i tilbakemeldingen står det at «dersom det fattes avslag om spesialundervisning fordi man ønsker å prøve ut tilpasset opplæring etter oppll. § 5-4, følger
sosialpedagogisk rådgiver saken gjennom samtaler med lærer.
Til det første punktet i skolens svar vil vi presisere at dersom eleven eller foresatte ikke lenger ønsker spesialundervisning, så er det ikke nødvendig at skolen fatter et vedtak om dette. Spesialundervisning er en rett, ikke en plikt.
Det er i sakene der eleven/foresatte har ønsket spesialundervisning og skolens avgjørelse er at spesialundervisning ikke gis, at det skal fattes vedtak med avslag. Hensikten er å gi eleven begrunnelse og mulighet til å klage på avgjørelsen.
På bakgrunn av endringer i skriftlige rutiner og instrukser så anser vi det sannsynliggjort at skolen heretter vil fatte vedtak uten ugrunnet opphold.
Ny konklusjon:
Skolen fatter enkeltvedtak uten ugrunnet opphold
VEDTAK OM SPESIALUNDERVISNING SKAL OPPFYLLE KRAVENE TIL ENKELTVEDTAK I FORVALTNINGSLOVEN
3.10 Enkeltvedtaket skal vise hvilke lovbestemmelser avgjørelsen bygger på
Rettslig krav:
Enkeltvedtak om spesialundervisning må være hjemlet i lov og vedtakene må derfor inneholde en henvisning til opplæringsloven § 5-1, jf. forvaltningsloven §§
24 og 25.
Undersøkelse:
Alle vedtakene et avsnitt som heter Rettslig grunnlag for vedtaket. Her står det:
Du har søkt om spesialundervisning ut fra sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten datert XXX jf. opplæringsloven § 5-1: Elever som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære tilbudet har rett til spesialundervisning.
Vurdering:
Det er laget en mal med denne teksten som er vist til, og dette sikrer at lovhjemmelen som avgjørelsen bygger på alltid er med. Det er også bra at lovteksten gjengis, slik at det blir klart hva som er ordlyden i bestemmelsen.
Vi vil likevel påpeke at det blir uryddig når det står at det er søkt om spesialundervisning ut fra sakkyndig vurdering. Når elevene ikke har et
19
tilfredsstillende utbytte av opplæringen jf. sakkyndig vurdering så har eleven rett til spesialundervisning. Spesialundervisning er altså ikke noe man skal søke på, men en rett som inntrer.
Konklusjon:
Vedtaket til skolen viser til lovbestemmelsen som avgjørelsen om spesialundervisning bygger på.
3.11 Enkeltvedtaket skal vise hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket
Rettslig krav:
Det må fremgå av enkeltvedtaket hvilke vansker eleven har eller eventuelt hvilke andre grunner det er til at det ordinære opplæringstilbudet ikke er tilstrekkelig, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. Dersom opplysningene fremgår av den
sakkyndige vurderingen er det ikke nødvendig å gjengi eller sitere fra denne, men det må fremgå tydelig av vedtaket hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket.
Undersøkelse:
De fleste av vedtakene har et punkt som heter Bakgrunn for saken. Her vises det til sakkyndig vurdering, men ikke til hvilke forhold i sakkyndig vurdering som er bakgrunnen for at eleven får spesialundervisning. Det står heller ikke hvilken sakkyndig vurdering det vises til. Vedtakene har ingen dokumentliste som viser hvilke dokument som ligger til grunn for avgjørelsen. I noen vedtak vises det også til at skolen har gjort «en helhetlig pedagogisk vurdering», uten at det står hva den er tuftet på eller innebærer.
Vurdering:
Det er viktig å synliggjøre bakgrunnen for at eleven får spesialundervisning.
Dersom dette står i sakkyndig vurdering vil det i mange tilfeller være tilstrekkelig å vise til denne, og som et minimumskrav være tydelig på hvilke sakkyndig vurdering man sikter til. Mange av elevene vil ha hatt flere sakkyndige
vurderinger og fra ulike sakkyndige. Det bør også komme frem av vedtaket i en dokumentliste hva som er underlagsmaterialet for denne saken. Uttrykk som
«helhetlige pedagogiske vurderinger» må også begrunnes, ved å vise til hvilke vurderinger som faktisk er gjort.
Skolens tilbakemelding:
Skolen skriver at det nå er presisert både i arbeidsbeskrivelser og i skriftlige instrukser (årshjul for pedagogisk utviklingsarbeid) for at vedtakene skal bli tydeligere på faktiske forhold. Vi finner derfor at systemet sannsynliggjør endring.
20
Ny konklusjon:
Enkeltvedtakene viser hvilke faktiske forhold som er grunnlaget for avgjørelsene.
3.12 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klage Rettslig krav:
Vedtaket skal inneholde informasjon som setter elever over 15 år og foreldre til elever under 15 år, i stand til å klage på vedtaket. Vedtaket skal derfor informere om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes, jf.
forvaltningsloven § 27 tredje ledd.
Undersøkelse:
Samtlige vedtak vi har innhentet inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.
Vurdering og konklusjon:
Enkeltvedtakene inneholder informasjon om retten til å klage og hvordan dette skal gjøres.
3.13 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se saksdokumentene
Rettslig krav:
Enkeltvedtaket skal informere om at mottakeren av vedtaket, enten det er en elev over 15 år eller foreldrene til en elev under 15 år, har rett til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.
Undersøkelse:
Ingen av de innsendte vedtakene inneholder retten til å se saksdokumentene. I disse sakene er det stor sannsynlighet for at eleven/foresatte er godt kjent med de dokumentene som er underlaget for avgjørelsen. Det er likevel viktig at retten til å se sakens dokumenter kommer tydelig frem.
Skolens tilbakemelding:
Skolen har nå endret malen for vedtakene, slik at retten til å se sakens dokumenter er tatt inn.
Ny konklusjon:
Vedtakene om spesialundervisning inneholder retten til å se saksdokumentene
21
4. Fylkeskommunens ansvar for å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisningen
PLANLEGGE SPESIALUNDERVISNINGEN
4.1 Skolen skal utarbeide IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning
Rettslige krav:
Skolen skal lage en individuell opplæringsplan (IOP) som bygger på vedtaket, jf.
opplæringsloven (oppll.) §§ 5-1 og 5-5. Hvis vedtaket viser til den sakkyndige vurderingen, kan skolen bygge på denne nå dere lager IOP-en.
Skolen må starte arbeidet med IOP-en senest når vedtaket er fattet. Hvor lang tid dere kan bruke på å utarbeide en IOP, avhenger av sakens omfang og kompleksitet. Kapasitetsmessige utfordringer som oppstår gjentatte ganger, eller som er av lengre varighet, vil ikke være gyldig grunn til at det det tar lang tid å utarbeide IOP-ene.
Skolen kan starte arbeidet med å utarbeide IOP-en allerede når den sakkyndige vurderingen foreligger. Dere kan gjøre tilpasningen i opplæringstilbudet til eleven innenfor den ordinære opplæringen, men dere kan ikke avvike fra læreplanene eller ta eleven alene ut av klassen før dere har fattet vedtak om spesialundervisning.
Undersøkelse:
Som dokumentasjon på arbeidet med individuelle opplæringsplaner har Fylkesmannen innhentet 10 elevsaker med tilhørende sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, IOP og årsrapport. Elevsaker er hentet fra ordinære grupper i Restaurant og matfag og Medier og kommunikasjon. Flest elevsaker er hentet fra studiespesialisering, opplæring i mindre grupper, alle med grunnkompetanse som hovedmål. Elevene her har tilbud om enten studiekompetanse med
hverdagslivstrening (STUD A multifunksjonshemmede og STUD B grunnleggende ferdigheter) eller Medier og kommunikasjon/Restaurant og matfag med
opplæring i mindre grupper (OiMG). Dette er elever med lett eller tyngre PUH.
Spesialundervisningen skal bygge på enkeltvedtaket. Det står i vedtakene for de 10 elevene at målet for spesialundervisningen er enten full kompetanse eller grunnkompetanse. Under innhold står det i vedtakene for elevene med
målsetting full kompetanse for eksempel:” Fellesfag og mulig utplassering”. For
22
elevene med opplæring i mindre grupper står det:” Opplæring i fellesfag og programfag ihht timeplanen for klassen med individuelle tilpasninger”. Det står ikke noe mer om hva de individuelle tilpasningene skal bestå i eller hvilke mål spesialundervisningen skal ha.
Under begrunnelsen for vedtakene står det blant annet at ”- beslutningen er tatt på bakgrunn av sakkyndig vurdering”, og noen ganger er det tilføyd: ”- og en helhetlig pedagogisk vurdering fra skolen”. Avvik eller ev. egne mål for
opplæringen er ikke tatt med i noen av enkeltvedtakene. PPT har i tre av sakene gitt føringer for innholdet i spesialundervisningen. I enkeltvedtakene er det ikke vist til innholdet i sakkyndig vurdering ut over det at begrunnelsen bygger på den.
Alle de sakkyndige vurderingene foreligger i løpet av perioden januar – mars.
Tre av IOP-ene er udaterte. Tre er ferdige en måned etter at vedtak er fattet 21.august 2017. En er ferdig nesten to måneder etter at vedtak er fattet 5.
februar 2018. En av elevene har byttet studieprogram midt i skoleåret og fått en ny IOP 20. mars 2018. Alle IOP-ene vi har lest har en virkningstid som gjelder hele skoleåret selv om planene ikke er klare til skolestart.
Lærere sier i intervju at de ikke ser vedtakene. Etter at arkivsystemet 360 er tatt i bruk, kan de gå inn å lese vedtakene der. Både ledelse og lærere forteller at det har vært store innkjøringsvansker med 360. Alle dokumenter skal være tilgjengelig der, men det har vært vanskelig å komme inn. Praksis er at lærerne bruker sakkyndig vurdering når de lager IOP-ene. Men det er først når de vet at eleven skal ha spesialundervisning. Fylkesmannen forutsetter da at vedtakene er klare selv om de ikke har vært tilgjengelig for lærerne i 360.
For noen av elevene blir ikke opptaket til Vg1 klart før ved skolestart. Lærerne sier at arbeidet med IOP starter da, men opplyser at de må ha tid til å bli kjent med elevene før de kan finne ut om eller hva slags utfordringer eller vansker eleven har i undervisningen på videregående skole, ut over de tilpasningene skolen allerede tilbyr. Det er ikke alltid det følger med opplysninger til videregående skole. Enkelte elever ønsker selv å starte med blanke ark.
Vurdering:
Det lovlige grunnlaget for et enkeltvedtak om spesialundervisning er en
sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. PP-tjenesten skal blant annet uttale seg om realistiske opplæringsmål for eleven, og hvilken opplæring som vil gi et forsvarlig tilbud. Dette er med på å gi vedtaksfører grunnlaget for å innvilge eleven en eventuell rett til spesialundervisning. PP-tjenesten skal også beskrive hvilke avvik fra kompetansemålene som er aktuelle for den enkelte elev.
Når lærer får mistanke om at en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring, skal lærer vurdere og prøve ut tiltak innenfor den ordinære
opplæringen. Hvis eleven derimot hadde vedtak på 10. trinn i grunnskolen, må
23
PPT nøye vurdere om elevens vansker vil kreve spesialpedagogisk tiltak også i videregående opplæring. Det er ikke tilstrekkelig å vente og se. Det må uansett snakkes med de elevene det gjelder for å avdekke om vanskene er så store at spesialundervisning kan være aktuelt fra skolestart i august.
Elever som i utgangspunktet søker seg inn med grunnkompetanse som hovedmål, har sakkyndig vurdering som viser at eleven har behov for
spesialundervisning i videregående opplæring. De elevene som blir tatt inn på ordinært løp, og som har hatt spesialundervisning i ungdomsskolen, ser ut til å måtte prøve ut tilbudet for å dokumentere et behov før de eventuelt kan få spesialundervisning. Fylkeskommunen har opplysninger på sin hjemmeside om at elever som mener de har tilretteleggingsbehov, må sende inn et utfylt skjema med melding om tilrettelegging. Det er nødvendig å sende inn dokumentasjon som støtter dette. Hvis ikke blir de ansett som ordinære elever.
Slik det er lagt opp til på de videregående skolene i Telemark - jf. opplysningene fra fylkeskommunens hjemmeside - kan det se ut som lærerne må bli kjent med elevene før de kan avgjøre om eleven vil kunne ha behov for spesialunder-
visning. Fylkesmannen har ikke fått tilstrekkelig dokumentert hvilke tiltak som blir prøvd ut innenfor det ordinære. I første omgang vil det altså ikke bli
utarbeidet en sakkyndig vurdering fra den fylkeskommunale PP-tjenesten i
Grenland for elever som søker seg til ordinære grupper. Det vil kunne ta lang tid før ny sakkyndig vurdering blir utarbeidet, og eleven kan ha mistet retten til spesialundervisning over en periode på inntil et halvt år.
Fylkesmannen har sett at det i ett tilfelle blant våre dokumenterte elevsaker, lå klar en sakkyndig uttalelse med tilrådning om spesialundervisning for
videregående skole allerede på våren, men uten at denne ble brukt.
For denne eleven er det åpenbart at det var behov for spesialundervisning i enkeltfag. Denne kom først i stand etter vedtak fattet i februar. I denne saken hadde det også vært en saksbehandlingsfeil. Vedtaket ble fattet ved hjelp av sakkyndig vurdering fra ungdomsskolen, og ikke den fra samme PP-tjenesten rettet mot videregående opplæring. Og som altså forelå allerede ved opptak.
Denne viste at eleven hadde behov for spesialundervisning både i norsk, matematikk og engelsk. Selv om dette var en uheldig omstendighet som ikke alene skal avgjøre lovbrudd eller ikke, vil Fylkesmannen påpeke en uheldig praksis som kan føre til at elever ikke får oppfylt retten til spesialundervisning.
Enkeltvedtakene om spesialundervisning inneholder ikke henvisning til hvilke kompetansemål opplæringen skal planlegges etter. IOP-ene til elevene bygger på sakkyndig vurdering som heller ikke alltid forholder seg til kompetansemål.
Selv om de sakkyndige vurderingene foreligger i januar-mars, er ikke enkeltvedtakene fattet før inntil to måneder etter skolestart.
24
Tilbakemelding på foreløpig rapport fra Telemark fylkeskommune, deres ref.
18/06488-5 datert 25.6.2018
Fylkeskommunen har innvendinger til Fylkesmannens formuleringer om lang saksbehandlingstid i PP-tjenesten (jf. rapporten s. 21, siste avsnitt). De viser blant annet til at dette kan ha bakgrunn i kapasitet hos PP-tjenesten.
Fylkesmannen minner om at PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndig vurdering der loven krever det, jf. oppll. § 5-6. Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11 a. PP-tjenesten har ikke anledning til å sette opp ventelister, se Veilederen Spesialundervisning punkt 6.5 siste avsnitt. Det er fylkeskommunens plikt å sørge for at PP-tjenesten er
organisert slik at den er tilgjengelig for de gruppene den særlig skal stå til
tjenesten for, det vil si alle barn, unge og voksne med særlige opplæringsbehov i kommunen og fylkeskommunen, jf. merknader fra Ot.prp.nr. 46 (1997-98) til
§ 5-6.
Siden dette tilsynet ikke omfatter PP-tjenesten direkte, forfølger vi ikke dette spørsmålet videre her. PP-tjenesten har vært tema i denne rapporten fordi enkelte mangler ved saksbehandlingen til tjenesten har ført til følgefeil i enkeltvedtak og IOPer.
Tilbakemelding fra Hjalmar Johansen videregående skole til foreløpig tilsynsrapport.
Skolen har etter tilsynet revidert sitt Årshjul for pedagogisk utviklingsarbeid – inklusiv vurdering for læring og tilrettelagt opplæring og spesialundervisning. I årshjulet står det nå for mai/juni at IOP skal utarbeides, bygge på enkeltvedtak og sakkyndig vurdering og ferdigstilles senest 1. september.
Det er to forhold som omtales under dette kontrollpunktet. Det første handler om at innholdet i IOPen skal bygge på enkeltvedtaket. Hvis vedtaket viser til den sakkyndige vurderingen, kan skolen bygge på denne når dere lager IOP-en.
Fylkesmannen har registrert fylkeskommunens innspill om PP-tjenestens rolle i forarbeidet til avgjørelsen i enkeltvedtaket. Vi har ovenfor begrunnet vår lovfortolkning, og opprettholder konklusjonen på dette punktet.
Det andre forholdet som omtales i kontrollpunktet er når skolen må starte
arbeidet med IOP-en, og hvor lang tid dere kan bruke på å utarbeide den. Dette avhenger av sakens omfang og kompleksitet. Kapasitetsmessige utfordringer som oppstår gjentatte ganger, eller som er av lengre varighet, vil ikke være gyldig grunn til at det det tar lang tid å utarbeide IOP-ene.
Vi ser av det reviderte årshjulet at skolen har satt en frist til senest 1. september for å ferdigstille IOP. Fylkesmannen forutsetter at dette er implementert på skolen og kommunisert til PP-tjenesten. Vi finner det sannsynliggjort at dette kravet er oppfylt.
25
Ny konklusjon:
Skolen utarbeider ikke IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning som i tilstrekkelig grad viser til den sakkyndige vurderingen.
4.2 IOP-en skal vise hvordan skolen skal organisere opplæringen og vise hvilket innhold spesialundervisningen skal ha
Rettslige krav:
IOP-en skal beskrive hvordan skolen skal organisere spesialundervisningen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, i gruppen, som eneundervisning eller på en alternativ arena, jf. oppll. § 5-5.
Det må gå tydelig fram av IOP-en hva det faglige innholdet i spesialunder- visningen skal være, det vil si hvilke fag eller områder eleven skal få
spesialundervisning i. Videre må IOP-en vise hvilke avvik skolen eventuelt skal gjøre fra de ordinære læreplanene, og hvilke fag avvikene skal gjelde for, jf.
oppll. § 5-5 første ledd. Det er avvik fra de ordinære læreplanene hvis eleven ikke skal ha opplæring i alle kompetansemålene for sitt hovedtrinn eller årstrinn.
Det er også avvik fra læreplanene når eleven skal få opplæring knyttet til
kompetansemål på lavere trinn enn hovedtrinnet eller årstrinnet eleven går på.
IOP-en skal inneholde tydelige og realistiske mål for spesialundervisningen, jf.
oppll. § 5-5 første ledd. Skolen må formulere egne mål hvis elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene. Dere må sette målene med utgangspunkt i enkeltvedtaket og kompetansemålene i læreplanene.
Målene for spesialundervisningen og innholdet i opplæringen må henge nøye sammen, og dere må utforme innholdet på grunnlag av målene for opplæringen.
Undersøkelse:
Alle IOP-ene inneholder beskrivelse av hvordan organiseringen av
spesialundervisningen skal være. Det er også spesifisert hvor mye tid som er satt av i alle fagene. Det er oppgitt tilsvarende uketimetall som på ordinære grupper.
Elevene som får opplæringen sin i mindre gruppene på Restaurant og matfag og Medier og kommunikasjon, har utfyllende IOP-er med tydelige mål i alle fag.
Hovedmålet er definert som grunnkompetanse. Elevene med store vansker (multifunksjonshemmede og store generelle lærevansker/atferd) i gruppene Stud A og Stud B, har spesifiserte mål fra den generelle delen av læreplanverket. Et av eksemplene viser en elev som skal ha hovedmål grunnkompetanse og varig tilrettelagt arbeid.
Totalt tre av skolens elever i ordinære grupper har enkeltvedtak om
spesialundervisning. Én skal ha full kompetanse, og to skal grunnkompetanse.
Her er målformuleringene ikke fullstendige. To har målformuleringer fra
26
generelle del i tillegg. Én har ikke spesifiserte mål. Dette er en elev med stort fravær.
IOP-ene Fylkesmannen har gjennomgått inneholder tydelige mål. Skolen har formulert egne mål for elevens opplæring. Det er ikke spesifisert nøyaktig hva avvikene går ut på. For noen av elevene med opplæring i mindre grupper har PP-tjenesten vært tydelig på innhold i opplæringen. Mål er også hentet fra læreplanens generelle del.
PP-tjenesten er ikke spesifikk i omtalen av avvik relatert til kompetansemål i åtte av ti sakkyndige vurderinger. Målet for spesialundervisningen er her angitt som grunnkompetanse. Innholdet i opplæringen er ikke relatert til kompetansemål.
I enkeltvedtakene er heller ikke avvik nevnt. Her blir målet for undervisningen angitt som «Grunnkompetanse». Innholdet i opplæringen defineres som
«Undervisning i fellesfag og programfag ihht timeplan for klassen».
Vurdering:
Fylkesmannen ser at organiseringen av spesialundervisningen er klart formulert i IOP-ene. Tidsbruken er spesifisert ned på timenivå. Dette oppfyller kravet til avklaring av organisering.
Ikke alle elever ønsker eller har forutsetninger for å oppnå full yrkes- eller studiekompetanse. Disse går isteden planlagte løp som gir kompetanse på lavere nivå. Dette er elever som har enkeltvedtak om spesialundervisning i ett eller flere fag, og som ikke skal ha opplæring i alle kompetansemålene i
læreplanen. Disse tar en planlagt grunnkompetanse.
Skolen har ikke definert avvik fra kompetansemålene verken i enkeltvedtak eller IOP-er. Det er kanskje heller ikke nødvendig når grunnkompetanse er målet, og avvik ligger implisitt i formuleringen grunnkompetanse. Vi ser dette hos elever som får opplæringen sin i mindre grupper (OiMG). Disse har likevel tydelig
formulerte mål. Alle elevene har de samme fellesfagene som i ordinære grupper, men med definerte, individuelle tilpasninger. Gruppene er bemannet med
spesialpedagoger og fagarbeidere. Fylkesmannen vurderer at elevene er godt ivaretatt. Dette ble også bekreftet av de elevene vi intervjuet. Ledelsen og lærerne til elevene i OiMG sier i intervju at de har arbeidet mye med utformingen av IOP-ene, og at de synes de begynner å få grep om dette arbeidet.
Fylkesmannen er enig i denne betraktningen. IOP-ene for elever på Restaurant og matfag bekrefter dette.
Når det gjelder elever med spesialundervisning i ordinære grupper ser det litt annerledes ut. Den ene av elevene som skal ha grunnkompetanse har søkt og fått innvilget Vg2 over to år. Skolen sier selv at det ikke er mye innhold i undervisningen på grunn av stort fravær. I IOP-en står det:”ytterligere
tilpasninger gjøres”. Arbeidsmål er ikke definert. Fylkesmannen vil minne om at
27
det nettopp i slike tilfeller er viktig med spesifikke mål, selv om innsatsen fra eleven er liten. Enkeltvedtaket har ikke vært til stor hjelp her, og dermed kan det bli slike følgefeil der formulering av innholdet i undervisningen blir borte.
Eleven som skal ha full kompetanse startet på Vg1 ordinært løp. Eleven hadde spesialundervisning på ungdomsskolen. PP-tjenesten for videregående skole (utenfor Grenland) tilrådde i søknaden om skoleplass i Skien at eleven med rett hjelp og støtte kan klare ordinært løp, men at dette vil betinge både
spesialundervisning og tilpasninger innenfor den ordinære undervisningen. PPT sier også at det forholdsvis raskt må vurderes om det vil være behov for utvida tid (2 år).
Det viser seg imidlertid at denne eleven startet uten noe form for tilpasninger.
Engelsklærer skjønte etter hvert at eleven trengte mer oppfølging, og det ble fattet enkeltvedtak i februar 2018. Utgangspunktet var sakkyndig vurdering fra ungdomsskolen. Her må det ha skjedd en glipp i systemet. Skoleledelsen kunne ikke forklare dette, mens lærerne sa det kunne muligens ha noe med innføringen av 360 å gjøre, der det har vært en rekke startproblemer.
Fylkesmannen nevner dette tilfelle fordi det også kan være et eksempel på en
«vente og se” holdning. I intervjuer har denne problemstillingen blitt
kommentert. Lærerne forteller at elever som har hatt spesialundervisning på ungdomsskolen ikke nødvendigvis trenger det i videregående. De vil bli kjent med elevene først, slik at de får erfare hvordan eleven klarer seg faglig.
Lærerne forteller i intervju at enkelte elever ikke ønsker spesialundervisning fordi de ikke vil bli stigmatisert. Siden elevene ikke er pliktig til å motta
spesialundervisning, må skolen godta dette. Skolen må likevel gi tilpasset opplæring så langt det lar seg gjøre. I andre tilfeller har Fylkesmannen forstått at sakkyndig vurdering ikke prioriteres høyt for elever som hadde
spesialundervisning på ungdomsskolen, og som skal inn i ordinært løp. Her vil skolen prøve ut tilpasset opplæring først.
Sammen med en ”vente og se” holdning og ufullstendige målformuleringer i IOP-er, er Fylkesmannen redd for at en slik praksis kan føre til at elever ikke får oppfylt retten sin til spesialundervisning.
Konklusjon:
IOP-en viser hvordan skolen skal organisere opplæringen. IOP-en viser ikke hvilket innhold spesialundervisningen skal ha for elever i ordinære grupper.
4.3 IOP-en skal være i samsvar med enkeltvedtaket Rettslige krav:
IOP-en kan ikke gi eleven færre eller flere rettigheter enn det som følger av enkeltvedtaket om spesialundervisning. Innholdet i IOP-en må derfor være i samsvar med vedtaket. Det gjelder både hvilke fag eller deler av fag
28
spesialundervisningen skal omfatte, hvilke mål som gjelder særskilt for
spesialundervisningen og om spesialundervisningen skal foregå i klassen, i egen gruppe, som eneundervisning eller på en alternativ arena. Opplysningene i IOP- en om hvor mange timer spesialundervisning eleven skal ha i de enkelte fagene og samlet, må også samsvare med vedtaket.
Undersøkelse:
Vedtakene om spesialundervisning viser ikke hvilke kompetansemål som skal gjelder for eleven. PP-tjenesten angir heller ikke dette. PP-tjenesten har i gitte tilfeller sagt noe om videreutviklingen av grunnleggende ferdigheter, men ikke relatert til kompetansemålene.
Vurdering
Siden verken enkeltvedtak eller sakkyndig vurdering presiserer innholdet i spesialundervisningen, bruker lærerne som skal lage IOP-ene planer og
lærebøker for fag som best de kan. Etter Fylkesmannens vurdering har mange IOP-er gode beskrivelser av arbeidsmål. Men det er altså opp til lærerne å velge ut hvilke mål eleven skal ha for opplæringen, og hvilke nivå kompetansen skal utvikles på.
Grunnleggende ferdigheter skal vurderes ut fra de faglige målene i hvert enkelt fag. Det er viktig at PP-tjenesten uttaler seg om dette i sin tilrådning. Hvis vedtaksfører har ment at den sakkyndige vurderingen skal danne grunnlaget for IOP-en, må det sjekkes ut at mål for og innholdet i spesialundervisningen er klart og tydelig beskrevet. Det skal ikke være tvil om hvilket opplæringstilbud eleven skal ha. Bare på denne måten kan man få til samsvar mellom vedtak og innhold i IOP. I skolens vedtak er ikke dette tatt hensyn til.
Tilbakemelding på foreløpig rapport fra Telemark fylkeskommune, deres ref.
18/06488-5 datert 25.6.2018 og innspill fra PPT datert 15.6.2018.
Fylkesmannen er klar i sin konklusjon på at enkeltvedtakene ikke inneholder tilstrekkelig med opplysninger om spesialundervisningen, ved at de ikke er tydelige nok på hva slags avvik de ulike elevene skal ha. I tilbakemeldingen sin sier fylkeskommunen at Udir i Veilederen Spesialundervisning «understreker at avvikene i læreplanen ikke skal omtales i selve vedtaket, men i elevens IOP».
Fylkeskommunen viser også til uttalelse fra PP-tjenesten datert 15.6.2018 som hevder det samme. I tillegg viser PP-tjenesten til kommunikasjon med den fylkeskommunale PP-tjenesten i Vestfold som hevder at Fylkesmannen der har uttalt følgende i en tilsynsrapport: «PPT skal imidlertid ikke komme med de enkelte kunnskapsmål i hvert fag, det ligger til pedagogene i IOP.» Ut fra dette ber fylkeskommunen Fylkesmannen om å vurdere sin konklusjon på nytt.
Vi har kontaktet Fylkesmannen i Vestfold for å avklare dette. Sitatet er hentet fra et tilsyn med fem spesifikke elever med store lærevansker i et
grunnkompetansetilbud, og er tatt ut av sin sammenheng. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark har ingen divergerende lovtolkning på dette området.
29
PP-tjenesten spør hvor grensen går mellom PP-rådgivers skjønn og en faglærers faglig vurdering i fag. I Veilederen Spesialundervisning står under pkt 6.2
Tilrådning står det hva tilrådningen skal være knyttet til. Punkt 1 er realistiske opplæringsmål for eleven; sitat:
«Elevens realistiske opplæringsmål må ta utgangspunkt i læreplanene for fag som definerer den kompetansen eleven skal ha tilegnet seg i faget etter ulike trinn. Kompetansemålene angir hva eleven skal mestre etter endt opplæring på ulike trinn». Videre står det: «Kompetansemålene må ses i sammenheng med formålet for faget, hovedområder, grunnleggende ferdigheter og retningslinjer for sluttvurdering».
PP-tjenesten har flere muligheter når den skal vurdere og tilrå eventuelle avvik.
Opplæringsmålene kan enten være alle kompetansemålene i et fag, et utvalg av kompetansemålene, omformuleringer av kompetansemålene eller nye mål.
Dette skal synliggjøres i enkeltvedtaket, og utdypes i IOPen. Hvis det ikke står konkret i vedtaket hva avviket er, må faglærer kunne finne det i den sakkyndige vurderingen. Det er PP-tjenesten som skal gjøre en skjønnsmessig vurdering av dette.
Svaret på PP-tjenestens spørsmål om hvor grensegangen går mellom en PP- rådgivers skjønn og faglærers faglige vurderinger i faget, er dette: PP-tjenestens skjønn skal være basert på en faglig utredning. Dette kan blant annet være ulike tester for identifisering av elevens vansker eller ved hjelp av utredninger fra spesialisthelsetjenesten. PP-tjenesten skal kunne finne ut det skolen ikke selv kan finne ut av. Det handler om hva som hindrer eleven i å lære, og hvilke
konsekvenser det har for elevens læringsmål og for undervisningen. Det betyr at PP-tjenesten også må ha kunnskap om læreplanenes innhold og hvilke avvik som eventuelt må gjøres.
I det omtalte tilsynet i Vestfold fylkeskommune mente Fylkesmannen der at PP- tjenesten måtte ha en langt større detaljering i de sakkyndige vurderingene.
Fylkesmannen i Telemark er enig, og at dette er viktig for å sikre at elevene får en forsvarlig opplæring ut fra evner og forutsetninger.Konklusjonen
opprettholdes.
Konklusjon:
Det er ikke samsvar mellom enkeltvedtakene og IOP-ene.
