15-00860

(1)

Kostnadseffektiv drift av Forsvaret

– anbefalinger til langtidsplanarbeidet 2015

FFI-rapport 2015/00860

Torbjørn Hanson og Sverre Nyhus Kvalvik

Forsvarets

forskningsinstitutt

FFI

N o r w e g i a n D e f e n c e R e s e a r c h E s t a b l i s h m e n t

(2)

(3)

FFI-rapport 2015/00860

Kostnadseffektiv drift av Forsvaret – anbefalinger til langtidsplanarbeidet 2015

Torbjørn Hanson og Sverre Nyhus Kvalvik

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) 4. november 2015

(4)

2 FFI-rapport 2015/00860

FFI-rapport 2015/00860 1308.

P: ISBN 978-82-464-2672-3 E: ISBN 978-82-464-2673-0

Emneord

Effektivisering Langtidsplanlegging Insentiver

Innovasjon Økonomistyring

Godkjent av

Sverre Nyhus Kvalvik Forskningsleder

Espen Berg-Knutsen Forskningssjef

Espen Skjelland Avdelingssjef

(5)

FFI-rapport 2015/00860 3

Sammendrag

Effektivisering er et svært synlig og sentralt tema i langtidsplanarbeidet i Forsvaret i 2015. Denne rapportens formål er å bidra til at beslutningene om det videre arbeidet med effektivisering skjer på en kunnskapsbasert måte.

Effektivisering skjer både gjennom lokalt initierte mindre tiltak og gjennom sentralt styrte reformer. Forsvaret vil ha best forutsetninger for å lykkes dersom man inkluderer både det lokale og det sentrale nivået i organisasjonen i effektiviseringen. Den strategiske ledelsen av Forsvaret bør ha ansvaret for å identifisere og gjennomføre tiltak som involverer flere DIF-er, for eksempel tiltak fra McKinsey-rapporten (McKinsey & Company, 2015). Likeledes bør ansvaret for å identifisere og gjennomføre lokale tiltak overlates til det lokale nivået.

Bare på den måten kan tiltakene være knyttet til virksomheten og drive reelle endringer og forbedringer av prosesser. En slik delegering av ansvaret må imidlertid kobles med endringer i insentivsystemet for interneffektivisering, systemet for rapportering og dokumentasjon av tiltak og heving av kompetansen knyttet til effektivisering.

Basert på andre sektorers erfaringer og økonomisk teori kan vi identifisere en rekke kriterier for et vellykket effektiviseringsregime. De mest sentrale kriteriene er å legge til rette for at organisasjonen tar fram de beste tiltakene, deler tiltak på tvers av avdelinger, og gir alle involverte insentiv til å effektivisere med så store gevinster som mulig. Når vi vurderer Forsvarets regime for å gjennomføre interneffektiviseringen (IE-regimet) opp mot disse kriteriene, både med bakgrunn i den formelle beskrivelsen av regimet og ved hjelp av de kvantitative og kvalitative analysene i Åmot (2014; 2015), identifiserer vi flere kritiske mangler. De mest sentrale er at effektiviseringsregimet enten mangler eller ikke har operasjonalisert insentiver tilstrekkelig og derfor ikke legger til rette for innovasjon. Videre mangler regimet et helhetsperspektiv på effektivisering, regimet fører til at overskytende tiltak utover kravet ikke rapporteres og regimet er ikke forstått av alle involverte. Det er naturlig å anta at disse manglene er viktige årsaker til at Forsvaret i de siste par årene har hatt til dels betydelige utfordringer med å hente ut de pålagte gevinstene gjennom IE-arbeidet.

For å behandle disse manglene i dagens modell og nærme oss kriteriene for et vellykket effektiviseringsregime, anbefaler vi endringer innen tre områder: forbedre insentivstrukturen, dele tiltak på tvers og øke effektiviseringskompetansen. Vi har i denne rapporten til sammen 13 anbefalinger. De fleste av disse tiltakene er gjensidig forsterkende og avhengige, og må således sees samlet.

(6)

English summary

Improvements in efficiency are a crucial topic in the current long term defence planning process.

The aim of this report is to contribute to knowledge based decision making in this respect.

Efficiency gains are generated both from small scale local measures and through major reforms initiated centrally. The Norwegian Armed Forces has the best prospects to increase efficiency by including both the local and the central level in the process. The strategic management should be responsible for identifying and process measures which include several administrative units, i.e.

measures from the McKinsey report (McKinsey & Company, 2015). Furthermore, responsibility for local measures should be delegated to the local levels.

This is the only structure to make sure measures are connected to the organization and real changes and improvements in processes are fulfilled. However, responsibilities should also be included in the efficiency incentive system, the system for reporting gains and information from measures as well as for increasing knowledge on how to increase efficiency.

Based on learning from other sectors and economic theory, we identify some basics for a successfully efficiency regime. The regime should make sure that the best measures are identified, sharing of measures between units and that all involved personnel have the right incentives. After comparing the regime to the basics and findings in Åmot (2014; 2015) we find several shortcomings. The most critical is lack of innovation due to nonoperational and missing incentives. Furthermore, the regime lacks a broad perspective, measures above target are not reported and the regime is not fully understood by all agents. We believe this explains why the Armed Forces have struggled to meet the efficiency targets.

In order to address the shortcomings of the current regime and to include the basics for a successfully efficiency regime we recommend changes regarding three different aspects:

improved incentive system, sharing between units and increased efficiency knowledge. In this report we have in total 13 advices. Most of the advices are mutually reinforcing and must be seen in conjunction with each other.

(7)

Innhold

Forord 6

1 Innledning 7

1.1 Bakgrunn og formål 7

1.2 Hva er effektivisering i Forsvaret? 8

2 Kriterier for et vellykket effektiviseringsregime 10

2.1 Identifisering av nye tiltak og gevinstrealisering 10

2.2 Læring og deling på tvers av organisasjon og sektor 13

2.3 Insentiver til effektivisering 13

2.4 Oppsummering: muligheter og begrensninger ved effektiviseringsregimer 17

3 Vurdering av Forsvarets effektiviseringsregime 18

3.1 Insentiver i IE-regimet i perioden 2009–2015 18

3.2 Identifisere og gjennomføre tiltak 25

3.3 Læring og deling 26

3.4 Forventet resultat 1: Regimet legger ikke til rette for innovasjon 27 3.5 Forventet resultat 2: Regimet bidrar til synliggjøring av forbedringer 27 3.6 Forventet resultat 3: Regimet mangler et helhetsperspektiv og deler ikke

tiltak på tvers 28

3.7 Forventet resultat 4: Regimet sørger ikke for at alle identifiserte tiltak

rapporteres 28

3.8 Forventet resultat 5: Regimet er ikke tilstrekkelig forstått på alle nivåer 29 3.9 Hva betyr resultatene for tolkningen av rapporterte gevinster i IE-regimet? 29

4 Hvordan legge til rette for mer effektivisering i

Forsvaret? 30

4.1 Styrke kompetansen innen effektiviseringsarbeidet 30

4.2 Økt deling av tiltak på tvers 32

4.3 Etablere reelle insentiver for å effektivisere 33

4.4 Hva blir kostnaden for Forsvaret ved insentivsystemet? 38

5 Oppsummering 39

5.1 Hvem skal effektivisere hva i forsvarssektoren? 39

5.2 Kan Forsvaret fortsette å effektivisere? 39

5.3 Hvordan legge til rette for videre effektivisering? 40

5.4 Videre arbeid 42

Referanser 43

(8)

Forord

Denne rapporten er delvis basert på Torbjørn Hansons doktorgradsarbeid i regi av FFI-prosjektet Kostnadseffektiv drift av Forsvaret IV (KOSTER IV). Blant annet har Hanson her forsket på betingelser for effektive insentivsystemer og metoder for å evaluere effektiviseringstiltak. Hans veileder, professor Finn Førsund ved UiO og FFI, har gitt verdifulle råd og kommentarer til dette arbeidet.

Torbjørn Hanson og Sverre Kvalvik 4. november 2015

(9)

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og formål

Forsvaret må som alle andre sektorer balansere ressursbruk med de tilgjengelige budsjetter. I Forsvaret blir denne utfordringen særlig stor på grunn av den spesielle og svært høye kostnadsveksten på anskaffelse og drift av våpensystemer. Denne kostnadsveksten gir seg utslag i at kostnadene knyttet til å gjenanskaffe og vedlikeholde forsvarsstrukturen stadig vokser. I en rapport fra 2014 peker FFI på at Forsvaret står midt i en dobbel utfordring: hvordan spare over hundre milliarder kroner over 20 år, og samtidig øke den operative evnen og bedre reaksjons- tiden?¹ Denne utfordringen har Forsvaret stått overfor flere ganger tidligere, og effektivisering fremstår nå som en sentral del av løsningen.

Forsvaret har i de siste årene vært gjenstand for en rekke effektiviseringsinitiativer. I St.prp. nr.

48 (2007–2008) slo Forsvarsdepartementet (FD) fast at Forsvaret skulle interneffektivisere for minst 0,5 prosent årlig i langtidsperioden 2009–2012. Dette effektiviseringskravet ble videreført til gjeldende langtidsperiode i Prop. 73 S (2011–2012), men ble nå formulert som et fast årlig beløp på 160 millioner 2012-kroner. I 2014 ble dette fulgt opp med en reform fra den nye regjeringen, Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (AB&E-reformen). I henhold til den nye reformen skal Forsvaret effektivisere 140 millioner 2015-kroner av driftspostene i budsjettet hvert år, midler som i sin tur skal omfordeles til andre formål i samfunnet. Videre publiserte FD i 2015 en konsulentrapport fra McKinsey & Company hvor det ble identifisert et effektiviserings- potensial i størrelsesorden 3,5–4,6 milliarder kroner (McKinsey & Company, 2015). Denne rapporten blir utvilsomt fulgt opp med tiltaksplaner, planer for gevinstrealisering, rapportering og dokumentasjon (Forsvarsdepartementet, 2015).

Dette mangfoldet av krav- og effektiviseringsregimer utgjør samlet et kraftig trykk på Forsvaret om å effektivisere. Forsvarsjefen bidrar imidlertid gjennom sine årsrapporter² til å moderere forventningene til fremtidige gevinster fra effektiviseringen. Her har han advart mot å pålegge Forsvaret ytterligere effektiviseringskrav, og hevder at de største gevinstene fra interneffektivisering nå er hentet ut. Hvordan bør FD og Forsvaret håndtere dette tilsynelatende paradokset med høye krav og lite potensial? Hvordan kan Forsvaret få mer ut av interneffektiviseringen? Bør man overlate all effektivisering til de ulike driftsenhetene, de som står problemet nærmest? Eller bør departement og forsvarsstab ha en rolle i dette arbeidet? Og ikke minst, hvordan bør insentivstrukturen være i dette viktige arbeidet?

Formålet med rapporten er å peke ut en vei videre for Forsvaret og gi råd om både hvordan dette temaet bør behandles i det pågående langtidsplanarbeidet og hvilke konkrete grep som bør gjøres i effektiviseringssystemet i sektoren. Rapporten beskriver alle typer effektivisering, men

1 Skjelland, E., Glærum, S., Gulichsen, S. og Kvalvik, S. (2014), Balansen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og budsjett – et innspill til arbeidet med ny langtidsplan (2017–2020), FFI-rapport 2014/01338.

2 Forsvarssjefen: (2013; 2014).

(10)

hovedfokus ligger på interneffektivisering hvor tiltak identifiseres og gjennomføres desentralisert i Forsvaret.

1.2 Hva er effektivisering i Forsvaret?

Det eksisterer mange begreper knyttet til effektivisering, og det er flere ulike tolkninger av disse.

En vanlig definisjon av kostnadseffektivisering er “tiltak som reduserer ressursbruken for en gitt produksjon” (Kvalvik og Berg-Knutsen, 2009). Forsvaret definerer interneffektivisering noe bredere enn dette: tiltak som bidrar til “opprettholdelse eller økt struktur, virksomhet (aktivitet) eller nytte, med samme eller lavere tildeling” (FST/ORG, 2013). Interneffektivisering kan dermed romme tiltak som har minst en av tre gevinstformer:

• Redusert kostnad (input)

• Økt kvalitet (output)

• Økt kvantitet (output)

I perioden 2009–2014 kom 89 prosent av gevinstene fra redusert kostnad, mens 11 prosent handlet om økt kvalitet eller kvantitet (Åmot, 2015). Et tiltak som reduserer kostnadene kan enten gjøre dette gjennom å redusere dagens kostnadsnivå, eller å bidra til unngåtte merkostnader i fremtiden.

I Berg-Knutsen og Kvalvik (2010) ble det gjort rede for en mulig modell for effektivisering i Forsvaret. Her deles tiltak inn etter hvor stort gevinstpotensial de har og hvor vanskelige de er å gjennomføre. Denne modellen er gjengitt, noe oppdatert, i figur 1.1. I figuren har vi plassert noen eksempler på kategorier med effektiviseringstiltak.

Figur 1.1 Effektivisering og eksempel på ansvarsfordeling i forsvarssektoren.

Her ser vi at oppmerksomheten rettes mot tiltak som enten er små og “enkle” eller store og mer krevende å gjennomføre. Det er disse tiltakene som i hovedsak er aktuelle å gjennomføre, siden små og krevende tiltak ikke er ønskelige, og store og enkle i all hovedsak allerede er realisert.

Handlingsrom &

gjennomføringstid Kostnadseffektiviserings-

potensial per enkelttiltak

lite/kort sikt stort/lang sikt

lite

stort Internasjonalt

samarbeid

Strukturtiltak

Fellestiltak

Intern- effektivisering

(11)

I denne rapporten tar vi for oss alle typer tiltak, men har et særlig fokus på hvordan Forsvaret kan legge til rette for at effektiviseringen på det lokale nivået har best mulig forutsetninger for å lykkes. Rapporten kommer ikke til å peke på hvilke konkrete tiltak som vil spare penger for Forsvaret, men hvilke sentrale grep som kan legge til rette for økt effektivisering i sektoren. Det er nødvendigvis et annet behov for slik tilrettelegging og bruk av insentiver for de lokale tiltakene enn for de sentrale. Forsvaret på sentralt nivå vil alltid ha insentiver for å effektivisere, særlig for å kunne øke bevilgningene til prioritert virksomhet. En avdeling eller DIF i Forsvaret har ikke de samme insentivene, derfor må slik etableres gjennom et effektiviseringsregime.

For å bedre forstå hvilke grep og insentiver dette vil være, må vi ha en klar forståelse av hvilke prosesser som er driverne bak effektivisering. Forbedringer i effektivitet i en virksomhet drives av innovasjon og læring (se f.eks. Produktivitetskommisjonen (2015)).³ Dermed er forbedringer innad i en virksomhet en dynamisk prosess, hvor det først er innovatøren som driver fremgangen, før resterende aktører tilpasser seg og innhenter innovatøren gjennom læring. I første omgang er sektorens forbedring drevet av innovatøren, mens den senere er drevet av læring og tilpassing blant resterende aktører. I tillegg er den teknologiske utviklingen utenfor sektoren en viktig kilde til læring.

Vi forstår dermed at det er fire ulike kilder til identifisering av tiltak:

- Innovasjon og nytenkning - Læring innad i organisasjonen

- Læring fra eksterne utenfor organisasjonen

- Kartlegging av endringer i rammevilkår, f.eks. gunstige priser i en rammeavtale, og andre forbedringer som kan oppstå som følge av etablerte driftsfunksjoner

Tiltakene som er rapportert gjennom IE-regimet, stammer fra alle disse fire kildene til effektivisering (Åmot, 2015), og vi skal se at skillet mellom dem er viktig for forståelsen av mulighetsrommet for effektivisering. Nesten all effektivisering drives dermed direkte eller indirekte av at noen er innovative. Denne tilnærmingen understreker betydningen av at avdelinger i Forsvaret har insentiver for å innovere, og at det legges til rette for deling av kunnskap om innovasjoner innad i forsvarssektoren. Vi støter dermed umiddelbart på et grunnleggende problem i effektivisering av offentlig sektor: hvor mye av gevinsten bør den avdelingen som effektiviserer få beholde? Ved å trekke ut hele gevinsten, kan midlene omfordeles til høyere prioritert virksomhet. Imidlertid vil dette også kunne resultere i at avdelingen legger liten innsats i effektiviseringen, siden all innsats og resultat kommer andre til nytte. Dette dilemmaet vil stå sentralt i denne rapporten.

3 På lengre sikt er produktivitetsvekst bestemt av sektorens evne til å flytte teknologifronten gjennom innovasjon, i tillegg til å ta i bruk frontteknologi som utvikles i og utenfor sektoren. Denne type lærings- effekter omtales gjerne som teknologiadopsjon eller innhentingseffekter. I tillegg bestemmes produktiviteten av omstillinger. Dette skjer ved omprioritering av midler fra lavproduktiv til høyproduktiv virksomhet (Se f.eks. Produktivitetskommisjonen (2015)).

(12)

For å håndtere dette og andre dilemmaer i effektiviseringen, stiller vi i denne rapporten tre spørsmål:

- Hvilke kriterier finnes for et vellykket effektiviseringsregime?

- Hvordan vurderer vi Forsvarets IE-regime opp mot slike kriterier?

- Hvordan kan Forsvarets regime endres for å sikre større gevinster?

Disse tre spørsmålene tar vi for oss i henholdsvis kapittel 2, 3 og 4. Til slutt oppsummerer vi og kommer med anbefalinger i kapittel 5.

2 Kriterier for et vellykket effektiviseringsregime

Før vi ser på IE-regimet i Forsvaret i perioden 2009–2014, vil vi gjøre rede for hvilke forutsetninger dette regimet har hatt for å lykkes. Dette gjør vi ved å ta for oss de mest sentrale kriteriene for et vellykket effektiviseringsregime. Økonomifaget har mange ulike tilnærminger til studier av effektivitet og produktivitet, avhengig av problemstilling. Aktuelle problemstillinger spenner fra produktivitet og teknologisk fremgang på et makronivå (se f.eks. Acemoglu, 2009), via design av regimer på sektornivå (se f.eks. Laffont og Tirole, 1993) til mekanismer innad i en virksomhet (se f.eks. Agrell et al., 2002). Litteraturen beskriver ikke ett regime som vil fungere i alle tilfeller, men peker heller på mer generelle problemstillinger og hvordan disse kan håndteres.

Det er to hovedlinjer i litteraturen: hva som driver forbedringer og produktivitetsvekst, altså de fire ulike kildene til identifisering av tiltak beskrevet i kapittel 1.2, og hvordan motivere virksomheten og de ansatte til å identifisere og gjennomføre forbedringene. Vi har identifisert tre kriterier fra litteraturen som vi mener er de viktigste for Forsvaret. Et vellykket system må blant annet legge til rette for at:

1. Relevante tiltak identifiseres og gjennomføres til en lavest mulig ressursbruk⁴ 2. Læring utnyttes gjennom deling av tiltak på tvers av organisasjonen eller sektoren⁵ 3. Insentiver rettes mot økt effektivisering og treffer alle aktører i organisasjonen⁶ Vi vil nå ta for oss hvert av disse tre kriteriene.

2.1 Identifisering av nye tiltak og gevinstrealisering

Et sentralt kriterie for et velfungerende effektiviseringsregime, er at relevante tiltak identifiseres og gjennomføres til en lavest mulig ressursbruk. Sagt på en annen måte, handler dette om at effektiviseringsarbeidet organiseres effektivt. Effektiviseringsarbeidet kan deles inn i ulike prosesser, se for eksempel veilederen i gevinstrealisering fra Direktorat for økonomistyring (DFØ). I dette delkapittelet vil vi særlig vie de to delprosessene identifisere tiltak (innovasjon) og læring (deling) oppmerksomhet. Disse to delprosessene er helt avgjørende for størrelsen på effektiviseringspotensialet i organisasjonen.

4 Se for eksempel Direktorat for økonomistyring (2014), Agrell et al. (2002), Hanson (2015).

5 Se for eksempel Agrell et al. (2002) og Produktivitetskommisjonen (2015).

6 Se for eksempel Laffont og Tirole (1993), Bogetoft (1994), Agrell et al. (2002).

(13)

I offentlig sektor brukes gjerne resultatkjeden for å illustrere sammenhengen mellom ressursbruk, aktiviteter, resultater og effekter i en virksomhet. Resultatkjeden kan også brukes til å illustrere effektiviseringsprosessen. Ressursene i resultatkjeden er da knyttet til de ulike aktivitetene som følger et effektiviseringstiltak, for eksempel identifisering av tiltaket, beregning av gevinster og omstillingskostnader, utvikling av gevinstrealiseringsplaner, osv. Det er disse aktivitetene som skal lede frem til resultatene i resultatkjeden. De viktigste resultatene er gevinstene som realiseres som følge av tiltaket og den merverdien tiltaket kan utgjøre for andre i organisasjonen gjennom læring og deling. Effekten av tiltaket vil gjerne være høyere måloppnåelse i utførelse av virksom- hetens oppgaver. Økonomifaget gir oss flere verktøy for å studere om prosessen illustrert ved resultatkjeden er organisert effektivt.⁷ For eksempel ved å benytte en prosjektorganisering for identifisering og gjennomføring av effektiviseringstiltak, kan vi utnytte kunnskapen fra en bred litteratur innen evaluering av prosjekter.⁸ For at en organisasjon som Forsvaret skal kunne identifisere de beste tiltakene, må organisasjonen kunne vurdere hvilke tiltak som gir mest effekt, hvor de finnes og hvor store gevinster som kan høstes fra dem.

2.1.1 Økt effektiviseringskompetanse

I en sektor som selger sine produkter i et marked, kan aktører bruke av overskuddet til stadig å forbedre seg og dermed effektivisere kontinuerlig. I sektorer hvor forbedring ikke fører til økte inntekter eller budsjetter, har aktører imidlertid begrensede midler å bruke på effektiviseringsarbeid. I slike sektorer er økt effektiviseringskompetanse en forutsetning for kontinuerlig forbedring.⁹ I tillegg til å investere i mer kompetanse eller kjøpe den utenfra, kan organisasjonen også utnytte bedre den kompetansen den allerede besitter. Det er i hovedsak to ulike tilnærminger til hvordan organisasjonen kan dra større nytte av egen kompetanse. For det første kan organisasjonen vurdere hvordan den best organiserer kompetansen sin. Kompetansen kan for eksempel enten kraftsamles sentralt, eller spres utover i ulike deler av organisasjonen. For det andre kan organisasjonen øke sitt totale kompetansenivå ved å lære fra beste praksis innad i organisasjonen.

Identifisering av beste praksis på effektiviseringsområdet med tanke på at andre kan lære av denne, er et eget forskningsfelt i økonomifaget og et naturlig område for konsulentselskaper.

Dersom effektiviseringsarbeidet er organisert i prosjekter, kan en sammenstilling av ressursbruk og resultater benyttes til å identifisere hvilke type tiltak som gir størst effekt for pengene og hvilke prosjektmiljøer som har interessant praksis å lære bort. Ved å følge sammenhengen mellom ressursbruk og resultater i effektiviseringsprosjektene over tid, vil vi også kunne vurdere

7 FFI har tidligere vist hvordan prosessforbedring kan benyttes i IE-arbeidet (Kvalvik et al. 2011).

8 Hanson (2015) modellerer effektiviseringstiltak som egne prosjekter, for deretter å evaluere sammenhengen mellom ressursbruk og gevinster i effektiviseringstiltak ved hjelp av etablerte metoder for måling av effektivitet i nettopp prosjekter. Et praktisk eksempel på prosjektorganisering i denne sammenheng er Forsvarsdepartementets engasjement av McKinsey for å identifisere effektiviseringstiltak i forsvarssektoren. Dette oppdraget er organisert som et prosjekt med identifiserbare ressurser og resultater. Et annet eksempel er en studie i det belgiske forsvaret av effektivitetsforbedringer innen installasjon av

kommunikasjons- og informasjonssystemer (Farris, 2006). I denne studien er resultatene definert som reduserte kostnader og tid for gjennomføring av prosjektene. Ressursbruken måles ved antall arbeidstimer og offiserer per prosjekt.

9 Se f.eks. Acemoglu (2007) for en diskusjon av mulighetene for kontinuerlig forbedring i en økonomi.

(14)

hvordan kompetanse utvikler seg og på hvilke områder det eventuelt er et kompetansegap. Med god innsikt i organisasjonens kompetanse og hvordan den utvikler seg, er det også enklere å vurdere effektiviseringspotensialet i organisasjonen.

2.1.2 Vurdering av hvem som bør effektivisere, og hvor mye

For at et effektiviseringsregime skal bidra til at organisasjonen identifiserer og gjennomfører de beste tiltakene, må systemet legge til rette for at det foretas gode vurderinger av kost-nytte i forbindelse med arbeidet, og at effektiviseringen fordeles i organisasjonen på en måte som maksimerer gevinstene og minimerer ressursbruken. Prosjektorganiseringen av effektiviseringsarbeidet gir oss innsikt i hvilke kriterier som bør ligge til grunn her. Effektiviseringsarbeidet, dvs.

timene og kostnadene brukt på å identifisere, konkretisere, gjennomføre, rapportere, dokumentere og følge opp, kunne selvfølgelig vært brukt til andre formål i organisasjonen. Dermed bør organisasjonen ikke legge mer ressurser ned i effektivisering enn det som fås igjen i form av gevinster:

 Organisasjonen bør effektivisere helt til det siste og minst lønnsomme tiltaket som gjennomføres, har en effekt (for hele organisasjonen) som tilsvarer kostnaden (for hele organisasjonen) ved tiltaket.

Utfordringen for organisasjonen er derfor å identifisere hvem som bør effektivisere, hvor mye, hvilke prosjekter som skal startes og hvor mye ressurser eller bevilgninger som skal legges ned i hvert prosjekt. Dette krever detaljert informasjon både om effektiviseringskompetansen i organisasjonen, hvorvidt tiltak kan deles og hvor mye ressurser som kreves i identifisering og læring av tiltak samt informasjon om strukturelle forskjeller mellom organisasjonens enheter. Inn- henting av et slikt detaljert informasjonsgrunnlag for å kunne avdekke ulike forutsetninger for effektivisering, er gjerne svært ressurskrevende i seg selv.

Et alternativ til differensierte effektiviseringskrav er flate krav felles for alle enheter i organisasjonen (OECD, 2013a). OECD peker på at felles krav fører til mindre diskusjon, er mindre kostbart å implementere og gjør forskningen rundt produktivitet i offentlig sektor mindre utsatt for politisk innflytelse. Imidlertid viser OECD (2013a) også til erfaringer fra en rekke land hvor det fremgår at små og personellintensive enheter har større vanskeligheter med å møte et felles effektiviseringskrav. Et felles eksplisitt effektiviseringskrav er altså antagelig optimalt for enkelte enheter, men neppe for alle. Noen enheter vil kunne effektivisere vesentlig mer enn for eksempel en halv prosent årlig, mens andre vil ha manglende forutsetninger for oppfylle et slikt krav. Kravet, uavhengig av om det er presist, vil likevel fylle en viktig funksjon ved å skape et behov i avdelingene for årlig effektivisering.

Samtidig åpner bruk av skjønn, i forbindelse med differensiering av effektiviseringskravet, for at agentene vil handle strategisk for å påvirke eget krav. Denne muligheten setter strenge krav til en regelstyrt differensieringsplan, hvor kriteriene for utøvelse av skjønn bør kunne dokumenteres i forkant. Reglene i en differensieringsplan bør legges opp slik at positiv måloppnåelse over en lengre periode blir en forutsetning for differensiert reduksjon i effektiviseringskravet.

(15)

I tilfeller hvor tiltak har varighet over flere år, samtidig som måling av ressursbruk og realiserte effekter kommer med et tidsetterslep, må en differensieringsplan tilpasses deretter. Det betyr at differensieringsplaner gjerne vil gå over lengre tidsperioder.

2.2 Læring og deling på tvers av organisasjon og sektor

Hvordan organisasjonen er satt sammen av underliggende enheter når det gjelder antall, bredde og dybde, skaper både muligheter og utfordringer knyttet til effektivisering. Utfordringene gjør seg gjeldende gjennom et manglende helhetsperspektiv på de lavere nivåene. Fordelene oppstår når et vellykket tiltak kan gjenbrukes av flere enheter i organisasjonen. Vi vet fra andre sektorer at den suverent største kilden til læring og effektivisering er kopiering av andres gode ideer. En amerikansk studie fra 1984 tilskrev f.eks. hele 85 prosent av den identifiserte effektiviseringen til læring i hele sektoren (Lieberman, 1984). Dersom en organisasjon skal kunne dra nytte av denne typen gevinster, er man avhengig av å kunne lære av andre utenfor organisasjonen eller å lære på tvers internt i organisasjonen.

Effektivisering, særlig på noe lavere nivå, må derfor handle om 1) identifisering av forbedringstiltak, 2) implementering av tiltak, og 3) å lære bort og dele forbedringen med andre enheter i organisasjonen. Læring og deling av tiltak på tvers av organisasjonen er etter vår vurdering sannsynligvis det sterkeste og mest tilgjengelige virkemidlet for å ta ut potensialet for effektivisering.

Muligheten for deling av tiltak internt gir et nytt perspektiv på hva som er effekten av et enkelttiltak. Hva er egentlig effekten av et tiltak som effektiviserer to millioner hos tiltakseier, men som også kan benyttes av en annen enhet og derfor har en samlet effekt for organisasjonen på fire millioner kroner? Skal tiltakseier krediteres for fire millioner, eller skal tiltaket vurderes likt som for et tilsvarende tiltak uten muligheter for deling og kun måles som to millioner i effektivisering?

Paradoksalt kan et tiltak være ulønnsomt for den enheten som oppdager det, men samtidig være svært lønnsomt for organisasjonen som helhet.

2.3 Insentiver til effektivisering

Det tredje kriteriet vi setter opp for et vellykket effektiviseringsregime, er at alle i virksomheten har insentiver til å effektivisere så mye som mulig. Vi støter her umiddelbart på problemstillingen knyttet til fordeling av gevinsten. Spørsmålet her er naturligvis hvorvidt virksomheten vil effektivisere når den ikke får beholde gevinsten selv?

Problemstillingen er kjent fra økonomisk litteratur, som peker på en rekke ulike forslag til løsninger på problemet. En viktig erkjennelse er at effektivisering tar tid og krever ressurser, og kommer derfor sjelden av seg selv (Bogetoft, 1997). Det blir derfor tydelig at uten tilstrekkelige insentiver, i form av belønning eller sanksjoner, er effekten av et effektiviseringsregime begrenset. En er da begrenset til tiltak som initieres sentralt, gjennom top-down initierte prosesser.

(16)

Økonomisk litteratur er tydelig når det gjelder hovedutfordringen for insentiver og kostnadseffektivisering (Laffont og Tirole, 1993):

 Insentivet for effektivisering er borte når virksomheten ikke får beholde gevinsten selv.¹⁰

 Så lenge tid og ressurser brukt på effektiviseringsarbeid kun fører til lavere budsjetter for den som effektiviserer, utgjør effektivisering en ren kostnad for den involverte virksomheten. Resultatet er at virksomheten unngår å bruke tid og ressurser på effektiviseringsarbeid.

Løsningen på problemet er enkel i teorien, men komplisert å implementere i praksis (Laffont og Tirole, 1993; Agrell et al. 2002):

 Bevilgende myndighet kompenserer hele eller deler av kostnaden ved effektiviseringsarbeidet, og lar virksomheten beholde en gitt andel av gevinsten.

Det betyr at når virksomheten får kompensert kostnadene ved effektivisering over budsjettet, på samme måte som for andre typer kostnader, unngår virksomheten i første omgang å tape på effektivisering. Denne standardløsningen er sentral når vi i dette delkapittelet tar for oss hvordan en organisasjon kan innrette seg slik at effekten av et effektiviseringsregime blir størst mulig.

Standardløsningen forutsetter imidlertid at effektiviseringstiltakene er grundig dokumenterte, slik at både størrelse og tidsrom for effekter og kostnader kommer tydelige frem for bevilgende myndighet. For å kunne kompensere og fordele gevinster på en best mulig måte, kreves det med andre ord tilgang til omfattende informasjon hos bevilgende myndighet om effektiviseringspotensialet i virksomheten. Det er særlig to forhold knyttet til behovet for informasjon som gjør det nødvendig å supplere standardløsningen ved at virksomheten får beholde en relativt større andel av gevinsten:

1. Usikkerhet knyttet til varighet og omfang av gevinster. Denne usikkerheten kan medføre risiko for virksomheter som skal implementere tiltak. Risikoen fører til at virksomheten bruker for lite ressurser på effektivisering, og at tidsperspektivet blir for kort.

2. Informasjon er i tillegg ulikt fordelt mellom virksomheten og bevilgende myndighet.

Dette kan gi virksomheten en fordel i forhandlinger (såkalt informasjonsgevinst¹¹) og mulighet til å påvirke forventningene til hvor mye som er mulig å effektivisere.

Dermed blir andelen av gevinsten som virksomheten får beholde, avhengig av tilgjengelig informasjon om effektiviseringspotensialet i virksomheten, og hvordan denne informasjonen er fordelt.

10 Dette er tilfellet i virksomheter hvor finansieringen beregnes med utgangspunkt i planlagte kostnader (utgifter). Dette inkluderer bl.a. statlig virksomhet som finansieres av bevilgninger, i tillegg til regulerte industrier som får offentlig støtte til å dekke sine driftskostnader.

11 Informasjonsgevinst er en oversettelse av “informational rents”. Begrepet refererer til differansen mellom den prisen som avtales mellom to aktører når begge aktørene har samme informasjon om det som selges, og den prisen som avtales når selger sitter på ekstra informasjon.

(17)

I kapittel 2.3.1 vil vi nå konkretisere hvilke mekanismer et insentivsystem normalt bør påvirke, før vi i kapittel 3 vurderer Forsvarets system i perioden 2009–2014 opp mot denne standard- løsningen. Dette gir oss en skisse av et insentivsystem som vi i kapittel 4 tilpasser de spesielle forholdene knyttet til dokumentasjon av IE-tiltak i Forsvaret.

Faktaboks: Ulike typer insentiver i effektivisering

I tillegg til belønning og sanksjoner, skiller vi på om insentiver er formelle eller uformelle.

Formelle insentiver gir en uttalt og klar kobling mellom resultat og belønning eller sanksjon.

Slike insentiver er gjerne nedfelt i avtaler eller styrende dokumenter. Insentiver med et uformelt preg har ikke den samme tydelige koblingen mellom resultat og reaksjon. Denne type insentiver er derfor vanskelig å måle i praksis. Godt omdømme som følge av gode prestasjoner, er et eksempel på et uformelt insentiv. Et annet eksempel er to parter som i et langsiktig samarbeid har insentiv for å holde ord.

2.3.1 Hvilke mekanismer bør et insentivsystem påvirke?

I kapittel 2 har vi argumentert for at helhetsperspektivet, innovasjon, kompetanse, læring, deling og fordeling av informasjon er sentralt for å få mest mulig ut av et effektiviseringsregime. Dette er også grunnleggende egenskaper et insentivsystem må ta hensyn til. I dette delkapittelet avgrenser vi effektivisering til å omhandle interaksjonen mellom etatssjef og underliggende virksomhet. Dette utelukker imidlertid ikke at samme resonnementer kan føres for interaksjoner på øvrige nivåer. Med bakgrunn i nevnte egenskaper bør insentivsystemet gi følgende resultater:

 Avdelingen identifiseres og gjennomfører alle tiltak som har positiv nettogevinst for organisasjonen. Dvs. at avdelingen har et helhetsperspektiv i vurdering av gevinster av og kostnader, samtidig som tiltak identifiseres og realiseres til en lavest mulig ressursbruk.

 Avdelingen dokumenterer og lærer bort tiltak.

 Avdelingen lærer og gjenbruker alle tilgjengelige effektiviseringstiltak (egne og andres).

 Avdelingen skal oppgi reelle kostnader til etatssjef i budsjettdialogen. Det innebærer at ingen forbedringer holdes hemmelig for etatssjef og at tiltakene identifiseres og realiseres til en lavest mulig ressursbruk.

Vi ser at de tre første resultatene forutsetter innsats i form av tid og ressursbruk i avdelingen, mens det siste resultatet forutsetter at etatssjef sitter på informasjon om hva denne type aktiviteter koster i avdelingene samt størrelsen på tilhørende gevinster. Innledningsvis presenterte vi den sentrale forutsetningen for resultatene: Etatssjef kompenserer helt eller delvis for alle kostnader ved effektivisering. Videre hevdet vi at denne løsningen kompliseres når etatssjef og avdeling sitter på ulik informasjon. I det følgende diskuterer vi løsningen sett i lys av prinsipal/agent- modeller.

Prinsipal/agent-modeller tar for seg interaksjonen mellom prinsipal (oppdragsgiver) og agent (utfører av oppdraget). Typisk vil prinsipalen ikke kunne observere agentens innsats under

(18)

utførelsen av oppdraget. Dette er problematisk fordi de to aktørene ikke har fullstendig overlappende mål for sine handlinger. Prinsipalen tenker naturlig nok mer på organisasjonens helhet, mens agenten er mer opptatt av lokale forhold i egen enhet. Agenten bruker derfor gjerne informasjonsovertaket til sin fordel.¹²

I den tidligere nevnte standardløsningen, produserer agenten en tjeneste for prinsipalen og får dekket produksjonskostnadene.¹³ Fordi agenten har mer informasjon enn prinsipalen om faktiske kostnader, kan agenten dra nytte av overtaket og overrapportere faktiske kostnader. Differansen mellom faktiske og rapporterte kostnader kan agenten bruke etter eget ønske (som vi vet ikke alltid overlapper med prinsipalens ønsker) og kalles slakk i modellen. Så lenge agenten vet at kostnadene dekkes av prinsipalen, forsvinner også ønsket hos agenten om å minimere kostnader.

Prinsipalen søker derfor å designe et insentivsystem som oppfordrer agenten til å minimere kostnader samtidig som rapporteringen av kostnader reflekterer de reelle utleggene. Dette innebærer blant annet at agenten ikke vil holde et effektiviseringstiltak hemmelig for prinsipalen.

Situasjonen skissert over er lik spillet som foregår mellom bevilgende myndighet og tjeneste- produsent i budsjettforhandlinger i offentlig sektor. Hanson (2015) bruker denne modellen til å forstå dynamikken i interneffektiviseringen mellom oppdragsgiver, i form av Forsvarsstaben eller Forsvarsdepartementet på den ene siden og DIF eller underliggende avdelinger på den andre siden. Her er det et gap i informasjon om kostnader mellom DIF og avdeling som skaper grunnlag for spillet. Avdelingssjefen har mer informasjon om hva det koster å drifte avdelingen, hvor stor innsats avdelingene har lagt ned i effektiviseringsarbeidet, gevinstene fra effektivisering, om avdelingen har lært noe av andre eller brukt tid på opplæring av andre osv. Alt dette er kostnader ved aktiviteter som DIF ønsker at avdelingen skal utføre. Prinsipalen søker derfor å kompensere så lite som mulig samtidig som kompensasjonen må være stor nok til at avdelingen vil delta i aktivitetene (utvikle, lære bort og rapportere tiltak). Fordi agenten har mer informasjon om kostnader enn prinsipalen, er løsningen at prinsipalen kompensere for dette ved å la agenten beholde en større andel av effektiviseringsgevinsten.

Modellen kan utvides for å ta høyde for flere av spillets problemstillinger: Et av spillets gjen- tagende problemstillinger er prinsipalens tendens til å stramme inn agentens rammevilkår hver gang agenten viser tegn til forbedringer. Tendensen til å stramme inn en norm som følge av gode prestasjoner, omtales i litteraturen som ratchet-effekt.¹⁴ For eksempel, effektiviserer en avdeling i Forsvaret mer enn en halv prosent i året, er det fristende for forsvarsledelsen å øke effektiviseringskravet for avdelingen i fremtiden. Dersom avdelingen mistenker at gode prestasjoner stadig fører til strengere krav i fremtiden, forsvinner mye av insentivene til forbedring og agenten kan være tilbøyelig til å underrapportere gevinster. Den samme effekten kan oppstå dersom agenten aldri selv får ta del i gevinsten som følge av gode prestasjoner.

12 I økonomifaget er fenomenet delt inn i to kategorier, moralsk risiko (moral hazard) og skjevt utvalg (adverse selection). Dixit (2002) legger til en tredje kategori kalt kostbar verifisering (costly verification).

13 Se f.eks. arbeid av J. Tirole hvor problemstillingen anvendes på statlige regulatorer (Laffont og Tirole, 1993). Dette arbeidet bidro for øvrig til Nobelpris (Sveriges riksbanks pris) i 2014.

14 Direkte oversatt betyr begrepet skralleeffekt. Det innebærer at maskineriet kun virker den ene veien – reversering er ikke mulig. For mer om ratchet-begrepet, se for eksempel Weitzman (1980).

(19)

Målestokkonkurranse (benchmarking av kostnader, se faktaboks) er én mulig løsning på problemene som oppstår ved skjev fordeling av kostnadsinformasjon. Løsningen tar imidlertid ikke direkte høyde for usikkerheten knyttet til gevinsten fra tiltakene, og forutsetter omfattende erfaringsdata. Løsningen innebærer å ekskludere agentens egen prestasjon i prinsipalens vurderingsgrunnlag, ved heller å sammenligne (benchmarke) prestasjonen relativt til andre agenters prestasjoner over tid (se for eksempel Weitzman, 1980). Dette innebærer at en eventuell innstramming av agentens prestasjonsnorm er begrenset til hvordan andre sammenlignbare agenter presterer, og ikke direkte avhengig av agentens egen forbedring. Agenten får da beholde gevinster etter hvor flink den er relativt til andre agenter. Bruk av målestokkonkurranse i effektiviseringsarbeid er forklart nærmere i Hanson (2015).

Faktaboks: Målestokkonkurranse (benchmarking)

Målestokkonkurranse er kort forklart en benchmark av kostnader mellom ulike virksomheter. Det er kostnadsnivået i de andre virksomhetene (kostnadsnormen fra benchmarken) som bestemmer bevilgningen/kompensasjonen til den enkelte virksomhet. Dette fører til at virksomhetene prøver å bli mer effektive for å slå kostnadsnormen, derav navnet målestokkonkurranse. Målestokk- konkurranse er et insentiv som reduserer ratchet-problematikken fordi virksomheten selv ikke inngår i kostnadsnormen. Når virksomheten ikke selv kan påvirke kravene som stilles til den, motvirker vi insentivene virksomheten har til å under-/overrapportere kostnader og gevinster.

Målestokkonkurranse er i utstrakt bruk for å regulere spesielle sektorer og naturlige monopoler, også i Norge. F.eks. bruker Norges vassdrags- og energi direktorat (NVE) målestokkonkurranse i sin regulering av nettselskapene for å øke kostnadseffektiviteten. Nettselskapenes inntektsrammer bestemmes dels av en kostnadsnorm som fremkommer av en sammenligning av kostnadsnivået i de andre nettselskapene (NVE, 2005).

2.4 Oppsummering: muligheter og begrensninger ved effektiviseringsregimer Identifisering og gjennomføring av de beste tiltakene krever effektiviseringskompetanse i organisasjonen. Sektorer som ikke kan bruke av overskuddet til stadig å forbedre seg, er avhengig av økende effektiviseringskompetanse for å sikre kontinuerlig forbedring. Effektiviserings- kompetansen legger også rammer for hvor mye organisasjonen til en hver tid kan effektivisere og hvilke krav som kan settes til de ulike delene av organisasjonen. Kravene bør tilpasses kostnaden og nytten ved å identifisere tiltak.

For å maksimere gevinsten av læring, kan store organisasjoner dele effektiviseringstiltak på tvers.

Når effekten fra læring inkluderes, gir det et nytt perspektiv på hva som er effekten av et enkelttiltak. En forutsetning for at læring lykkes er derfor at dette helhetsperspektivet innarbeides også på lavere nivåer i organisasjonen. Helhetsperspektivet blir særlig viktig i tilfeller hvor tiltak er ulønnsomme for enheten som oppdager det, men samtidig lønnsomt for organisasjonen som helhet.

(20)

Insentiver legger grunnlaget for at et effektiviseringsregime skal gi tilsiktede effekter. Behovet for insentiver oppstår fordi virksomheten i utgangspunktet ikke beholder en andel av effektiviserings- gevinstene. For å legge til rette for at alle i organisasjonen effektiviserer mest mulig, må den som effektiviserer bli kompensert for den tid og de ressurser som legges ned i effektiviseringsarbeidet.

Ved asymmetrisk informasjon kompliseres imidlertid operasjonaliseringen av insentiver for effektivisering. Prinsipalen må kompensere for dette ved å la agenten beholde deler av gevinsten.

Asymmetrisk informasjon begrenser derfor effekten av effektiviseringsregimet.

3 Vurdering av Forsvarets effektiviseringsregime

I dette kapittelet ser vi nærmere på de ulike egenskapene til effektiviseringsregimet i Forsvaret i perioden 2009–2014, og vurderer regimet opp mot kriteriene og begrepsapparatet vi etablerte i kapittel 2. Hensiktsmessige insentiver legger forholdene til rette for at Forsvaret får størst mulig utbytte av den kompetansen og de ressurser som settes inn på effektiviseringsområdet. Vi starter derfor kapittelet med en gjennomgang av insentivene i perioden 2009–2015, dvs. at vi her har byttet om på rekkefølgen av kriteriene fra kapittel 2. Videre bruker vi empiriske funn, bl.a. fra Åmot (2014, 2015), sammen med analysen av insentivene for å vurdere om det er lagt til rette for innovasjon, gjennomføring, læring og deling. Vi har imidlertid ikke gjort en vurdering av Forsvarets kompetansenivå på området, men peker på styrker og svakheter i utnyttelsen av effektiviseringskompetansen. Analysen av insentiver, læring, deling og kompetanse oppsummeres i fem ulike forventede resultater av regimet.

3.1 Insentiver i IE-regimet i perioden 2009–2015

Det har vært en stadig utvikling av de formelle insentivene i perioden 2009–2014. I St.prp. nr. 48 (2007–2008) slo Forsvarsdepartementet (FD) fast at Forsvaret skulle interneffektivisere for minst 0,5 prosent årlig i langtidsperioden 2009–2012. Dette kravet ble videreført til inneværende langtidsperiode, 2013–2016, med Prop. 73 S (2011–2012), men her som et fastsatt årlig beløp på 160 mill. 2012-kroner. Pålegget om effektivisering er operasjonalisert som trekk i rammene ved inngangen til et budsjettår. Det innebærer at gevinstene tas ut før de er realisert, og kan således fungere som et formelt insentiv for effektivisering.

I den gjeldende langtidsproposisjonen for Forsvaret heter det at «[g]ode incentivstrukturer og tydelige prioriteringer skal understøtte de overordnede mål som er satt.» (Forsvarsdepartementet, 2012a, s. 133). I det påfølgende iverksettingsbrevet for langtidsperioden står det at «incentiver kan benyttes i effektiviseringsarbeidet der dette er hensiktsmessig og nødvendig for å realisere gevinster», og at «[i]ncentivene kan være person- eller organisasjonsorientert» (Forsvars- departementet, 2012b, s. 24). Det skal legges til rette for at avdelinger som realiserer gevinster selv skal kunne benytte deler av den realiserte gevinsten til ytterligere styrking av prioritert virksomhet (s. 24). Dette gjøres for å sikre at både enkeltansatte og hele avdelinger har en egeninteresse knyttet til Forsvarets effektiviseringsarbeid. Videre vil ledere på alle nivåer i

(21)

forsvarssektoren i langt større grad bli målt på deres evne til å identifisere og gjennomføre forbedringstiltak. (Prop. 73s, 2012).

IVB LTP (2013–2016) legger ytterligere føringer for bruk av insentiver som virkemiddel for gevinstrealisering. Både person- og organisasjonsorienterte insentiver kan benyttes, men kollektive insentiver skal prioriteres. Videre åpnes det for at avdelinger selv skal kunne benytte inntil halvparten av de gevinster som måtte gå utover effektiviseringskravet. Av dette skal minimum 90 prosent nyttes til styrking av prioritert virksomhet.

Forsvarsdepartementet legger også opp til å benytte investeringer som et viktig virkemiddel på alle nivå i virksomheten. Dette innebærer at det kan søkes om midler for å dekke bl.a. ny teknologi, endret kompetanse og prioritering av arbeidsinnsats. Midlene må imidlertid tilbake- betales, og da innen seks år. Etatssjefene ble gitt i oppdrag å fastsette instruks for ordningen innen 1. april 2013.

Forsvarssjefen har utgitt en veileder for bruk av insentiver i effektiviseringsarbeidet i Forsvaret (FST, 2014a). Veilederen påpeker at DIF-sjefer har et ansvar for å anvende relevante insentiver som virkemiddel for gevinstrealisering. I veilederen gjøres det et tydelig skille mellom gruppe- baserte og individuelle insentivordninger samt tilhørende fordeler og ulemper. Det gis imidlertid ingen klare anbefalinger om hvilke argumenter som bør veie tyngst. Utover gjengivelse av mulighetene som ligger i IVB LTP, er veilederen forsiktig med å anbefale noen praktiske løsninger over andre. Det presiseres imidlertid at i en stram økonomisk situasjon, er det en rekke fordeler knyttet til ikke-økonomiske godtgjørelser. Forsvarsstaben vil årlig rapportere benyttede insentiver i RKR 3.

Insentivene har imidlertid ikke alltid blitt implementert ned på lavere nivåer i organisasjonen.

Dette gjelder særlig insentivene som er kommet til mot slutten av perioden, noe som dokumenteres av Forsvarets egen rapportering på området i resultat- og kontrollrapport (RKR) 3 fra 2014. RKR 3 fra 2014 viser at få insentiver er operasjonalisert: «Ved RKR 3/2014 melder DIF- ene tilbake at incentiver i tilknytning til effektiviseringsarbeidet i Forsvaret, ikke har vært aktivt benyttet i 2014» (FST, 2014b).

I vår vurdering av regimets insentiver, deler vi perioden i to: perioden 2009–2012 og perioden 2013–2015.

(22)

3.1.1 Analyse av insentiver i perioden 2009–2012

IE-regimet har omfattet en rekke formelle og uformelle insentiver i perioden 2009–2012. Flere av insentivene fremgår av styrende dokumenter, men ikke alle. For å strukturere insentivene, plasserer vi dem langs to ulike dimensjoner. Den første dimensjonen måler om insentivet virker ved hjelp av sanksjon eller belønning, se figur 3.1. I den andre dimensjonen måles det om effekten av insentivet fører til mer (positiv effekt) eller mindre (negativ effekt) effektivisering.¹⁵ Da det praktiske IE-arbeidet startet i 2009, var de formelle insentivene knyttet til det eksplisitte kravet om årlig interneffektivisering. Insentivet har virkning både gjennom måloppnåelse knyttet til kravet på en halv prosent, og måten det er operasjonalisert på ved uttak av gevinster før de er realisert: krav/budsjettering. Betydningen av krav/måloppnåelse ble senere understreket i Prop.

73s (FD, 2012), hvor det heter at ledere på alle nivåer i forsvarssektoren i langt større grad vil bli målt på deres evne til å identifisere og gjennomføre forbedringstiltak. Insentivet virker både gjennom ulike forventede sanksjoner ved manglende måloppnåelse samt muligheten for opprykk som belønning ved gode prestasjoner. Insentivet gir normalt en positiv effekt i form av mer effektivisering. I denne omgang legger vi vekt på egenskapen belønning ved insentivet, og plasserer derfor krav/måloppnåelse til høyre i figur 3.1.

Figur 3.1 Kategorisering av insentiver i IE-regimet i perioden 2009–2012. Insentivene utformes enten som straff eller belønning. Hvert insentiv gir enten positiv eller negativ effekt for effektivisering. Det er kun retningen på effektene som er illustrert her.

Når kravet innebærer å ta ut gevinstene fra tiltakene før de er gjennomført, appelleres det til velvilje i avdelingene til å kompensere for lavere rammer med økt effektivisering. Dette bygger på en antagelse om at det eksisterer et uformelt insentiv om å maksimere operativ evne i sin egen

15 Vi har ikke gjort forsøk på å estimere størrelsen av insentivene. Dette kan imidlertid være gjenstand for videre forskning.

Positiv effekt

Negativ effekt

Sanksjon Belønning

•Krav/budsjettering •Krav/måloppnåelse

•Utviklingskostnad

•Lærekostnad

•Ratchet

(23)

avdeling, heretter kalt kampkraft (KK).¹⁶ Isolert sett vil utsiktene til lavere kampkraftproduksjon som følge av IE-kravet, bli forsøkt kompensert med økt IE-aktivitet hos de ansatte. Størrelsen på denne effekten er imidlertid svært usikker.¹⁷ Insentivet er illustrert som krav/budsjettering i figur 3.1, og antas å gi en positiv effekt på effektiviseringen. Hensiktsmessig bruk av insentivet forutsetter imidlertid at forutsetningene for effektivisering tilsvarende størrelsen på kravet er til stede i organisasjonen.

Når det gjelder øvrige uformelle insentiver i perioden, har disse hatt negativ effekt på effektiviseringen. Det eksisterer ytterligere to uformelle insentiver i form av sanksjoner knyttet til kostnaden ved effektivisering. For det første er det en negativ effekt knyttet til kostnaden ved utvikling og gjennomføring av tiltak. Avdelingen må ta denne kostnaden fra alternativ bruk av arbeidstiden. Som nevnt i delkapittel 2.3.1 er denne effekten senere forsøkt kompensert formelt av FD gjennom at det åpnes for søknad til departementet om midler for å dekke bl.a. ny teknologi, endret kompetanse og prioritering av arbeidsinnsats. Denne muligheten er imidlertid ikke benyttet i noen utstrekning, jf. RKR 3 2014. I tillegg ble insentivet introdusert svært sent i perioden. Insentivet fremgår som utviklingskostnad i figur 3.1. Kostnader knyttet til deling på tvers av organisasjonen er et insentiv som virker identisk med kostnader til utvikling. Kostnaden ved deling blir imidlertid ikke tatt opp i styrende dokumenter. Insentivet er illustrert ved lærekostnad i figur 3.1.

Det siste uformelle insentivet er knyttet til ratchet-effekter. Denne effekten skyldes forventninger om at egne prestasjoner kan påvirke kravene til effektivisering i fremtiden. Dette er et insentiv til enten å underrapportere oppnådde gevinster, eller å utvikle færre tiltak enn man ellers ville gjort.

Insentivet gir derfor en negativ effekt på omfanget av effektivisering. Insentivet er illustrert i figur 3.1 som ratcheteffekt.

3.1.2 Analyse av insentiver i perioden 2013–2015

De gjeldende formelle insentiver i 2015 er gitt ved instruks i IVB LTP 2013–2016 PET nr. 2. Her er de viktigste endringene fra tidligere muligheten for at avdelingene selv skulle kunne benytte inntil halvparten av den delen av gevinsten som var over kravet, og adgangen til å benytte investeringer som virkemiddel for gevinstrealisering. Disse insentivene, i tillegg til muligheten for individ- og gruppespesifikke insentiver, er illustrert i figur 3.2.

16 Vi legger til grunn at produksjon av operativ evne (kampkraft (KK)) gir egenverdi for ansatte i Forsvaret.

Hvordan forsvarsansatte verdsetter KK sammenlignet med andre aktiviteter, er vesentlig for utfallet av insentivsystemet. Det er imidlertid vanskelig å estimere størrelsen på en slik parameter. Vi velger likevel å anta at de ansatte er såpass opptatt av Forsvarets oppgaver, at vi i fortsettelsen kan tillate oss å forutsette at KK-produksjon er viktigere enn andre aktiviteter for de ansatte.

17 På kort sikt kan insentivet i ekstreme tilfeller også gi negativ effekt. Effekten er negativ i tilfeller hvor agenten vil statuere et eksempel overfor prinsipalen, f.eks. ved å redusere produksjonen unødvendig mye som en protest mot effektiviseringskravet. Slike reaksjoner er imidlertid neppe varige.

(24)

Figur 3.2 Illustrasjon av insentiver for IE i Forsvaret i perioden 2013–2015. I tillegg til modellering av uformelle insentiver, bygger illustrasjonen på formelle insentiver i IVB LTP 2013–2016 PET 2 og FST (2014a). Det er kun retningen på effektene som er illustrert her.

Sammenlignet med resultatene fra modelleringen i kapittel 2.3.4, er insentivet investering i figur 3.2 kanskje det viktigste. Dette harmonerer godt med den grunnleggende anbefalingen fra økonomisk teori om at virksomheten må beholde en andel av gevinsten. Vi vet at utviklingskostnader knyttet til tiltak fungerer som en sanksjon med negativ effekt for effektivisering (Utviklingskostnad i figur 3.2). I PET nr. 2 gis det anledning til å bruke insentivet investering blant annet til å dekke midler til prioritering av arbeidsinnsats og endret kompetanse.

Dersom dette insentivet operasjonaliseres hensiktsmessig ved at utviklingskostnader inngår i andelen gevinster virksomheten får beholde, vil det kunne utligne den negative effekten egne utviklingskostnader har på omfanget av effektiviseringsarbeidet.

Et viktig insentiv er også anledningen til å belønne prestasjoner over IE-kravet, ved at DIF får beholde en vesentlig andel av overskytende gevinster, illustrert ved over krav i figur 3.3. Dette insentivet virker i motsatt retning av ratchet-effekten, som fører til at gevinster utover kravet ikke rapporteres. Effekten av insentivet er avhengig av hvor stor andel av gevinstene DIF beholder.

Gevinster over kravet skiller seg ut ved at DIF i praksis selv kan påvirke hvor mye som beholdes ved å holde gevinster hemmelig. Denne skjulte gevinsten bruker DIF fortrinnsvis på å øke egen KK. For at vi med rimelig sikkerhet skal kunne forvente at DIF rapporterer gevinster over kravet må DIF kompenseres for den KK som ellers ville blitt oppnådd ved å holde gevinstene skjult.

Slik vi har modellert insentivsystemet, kan dette gjøres på tre måter: (1) La DIF beholde alle gevinstene, (2) bruke insentivet krav/måloppnåelse som et uformelt insentiv, hvor prestasjoner over målet gir ansvarlige ledere en oppmerksomhet som kan fremme deres karrierer, eller (3) en kombinasjon av disse, lignende dagens ordning.

Positiv effekt

Negativ effekt

Sanksjon Belønning

•Krav/budsjettering •Krav/måloppnåelse

•Individ/gruppe

•Investering

•Over krav

•Utviklingskostnad

•Lærekostnad

•Ratchet

(25)

Slik insentivet over krav er utformet i dag, hvor DIF beholder halve gevinsten, må insentivet krav/måloppnåelse veie opp for den andre halvdelen av gevinsten. Vi vurderer det imidlertid som lite trolig at oppmerksomheten lederne får ved ekstraordinære prestasjoner (IE over kravet) vil veie opp for en reduksjon i KK tilsvarende halvparten av IE-gevinsten. Selv om agenten får ta del i gevinsten, vil agenten fortsatt frykte at fremtidig effektiviseringskrav kan bli større og påføre ekstra kostnader (ratchet). Dette svekker effekten ytterligere av dagens insentiv slik det er operasjonalisert nå.

Når det gjelder ratchet-effekter, er imidlertid en løsning fortsatt avhengig av at eventuelle inn- stramminger baseres indirekte på agentens egne prestasjoner. Dvs. at et effektiviseringskrav fast–

settes i forhold til hvor mye sammenlignbare agenter effektiviserer, og ikke agenten selv. Når agenten vet at kravet ikke fastsettes på bakgrunn av egne prestasjoner, frykter heller ikke agenten at eget krav økes som følge av at egne prestasjoner forbedres. (jf. faktaboks om målestokkonkur- ranse i kapittel 2.3.1).

Insentiver basert på individ- og gruppeordninger er også en mulighet i regimet. Veiledning for bruk av insentivet er gitt i FST (2014a). Denne type insentiver er illustrert ved individ/gruppe i figur 3.2. Forstår vi insentivene som bonus innen rammene av hovedtariffavtalen, er slike insentiver isolert sett unødvendige for den type interneffektiviseringstiltak som regimet har omfattet så langt. Et unntak kan være ekstraordinær innsats og velvilje hos ledere til å prioritere helhetshensyn i vanskelige omstillinger. Forutsetningen for at insentivene er unødvendige, bygger på at øvrige insentiver virker som tilsiktet. Når insentivene virker, effektiviseres det på alle nivåer for en kostnad tilsvarende marginal nytte for Forsvaret. Belønning for effektivisering over dette nivået, vil føre til et netto tap for Forsvaret. Det følger store utfordringer med operasjonalisering av individbaserte ordninger. Dette er gjort rede for i FST (2014a). Muligheten til å påvise en tydelig sammenheng mellom individets innsats og oppnådde resultater, er en forutsetning for at individuelle ordninger skal gi ønsket effekt. Så lenge det er usikkerhet knyttet til dokumentasjon av gevinster og innsats i IE-regimet, er derfor mulighetene for individuelle ordninger begrenset.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (AB&E-reformen) setter ytterligere krav til effektivisering i Forsvaret. Reformen skiller seg fra IE-regimet i Forsvaret ved at effektiviserte midler trekkes ut av sektoren, i stedet for å bli omfordelt til prioritert virksomhet innad i sektoren (se faktaboks). Benytter vi modellrammeverket presentert i kapittel 2, er de to regimene identiske med unntak for nivået som foretar omprioriteringer. Det betyr at det også er de samme insentivene som virker, uavhengig av system. Det utelukker imidlertid ikke at AB&E-reformen kan påvirke det faktiske utfallet av interneffektivisering i Forsvaret, men da kun gjennom de samme mekanismene som gjelder for en generell endring av IE-kravet. Så lenge et endret krav ikke fører til endring i adferd hos avdelinger som er underlagt kravet, har reformen ingen negativ effekt i seg selv. Effekten av reformen er avhengig av om avdelingene som møter et nytt krav har de nødvendige forutsetningene for å håndtere en ev. økt effektiviseringsbyrde. Dersom forutsetningene ikke er til stede, skaper reformen en uheldig vridning av adferd i retning av fiktive effektiviseringstiltak og overoptimistisk rapportering. En effektiv implementering av AB&E-reformen bør derfor ta hensyn til ulike forutsetninger innad i organisasjonen. Ulike forut-

(26)

setninger for effektivisering vil spesielt kunne bli synlig i perioder med samtidige krav om både IE og AB&E til den enkelte DIF eller avdeling. For Forsvaret som helhet skaper også AB&E- reformen nye utfordringer. Dette fordi andelen av gevinster som må beholdes som insentiv til DIF-ene må skaffes til veie fra andre områder. Fordi forsvarssektoren selv må finansiere ressurser brukt på ytterligere effektivisering som følge av AB&E, utgjør reformen, alt annet likt, et netto tap for sektoren. Dersom sektoren i tillegg ikke evner å møte kravet med reelle effektiviseringstiltak, utgjør ordningen rene rammekutt.

På den andre siden vil politikerne kunne prioritere forsvarssektoren slik at nettoeffekten av AB&E vil kunne slå ut positivt. Det er imidlertid vanskelig å forskuttere nettoeffekten av ordningen. En tilnærming kan være å anta at alle sektorer er prioritert likt over tid, slik at hver sektor kan forvente å få tilbake i prioriterte bevilgninger tilsvarende de midler som er trukket ut.

Så lenge skattebetalerne kan utgjøre en egen ”sektor” vil et slikt resonnement likevel ikke føre frem. Legger vi til grunn de siste års prioriteringer mellom departementene, har de fleste departementer vokst sterkere enn Forsvarsdepartementet (Berg og Kvalvik, 2015).

Faktaboks: Automatiske produktivitetskutt og AB&E

Gevinstene ved produktivitetsvekst i offentlig sektor kan tas ut enten som økt produksjon, for- bedret kvalitet eller reduserte kostnader (bevilgninger). Det betyr at dersom bevilgningene til en sektor ikke reduseres i takt med sektorens produktivitetsvekst, blir produktivitetsveksten tatt ut i økt produksjon eller kvalitet innad i sektoren. Denne økningen i produksjon er imidlertid en utvikling som ikke er styrt av politikerne. For å gjenvinne tapte muligheter til prioritering kan politikerne derfor velge å automatisk redusere bevilgningen til en sektor i takt med produktivitets- utviklingen. Automatiske produktivitetskutt er en praksis som føres i en rekke land (OECD, 2013a): Australia (1,25 %), Danmark (2 %), Finland, New Zealand (2,5 %) og Sverige (2 %).

Regjeringens innføring av AB&E kan sees i sammenheng med andre lands erfaringer og anbefalinger fra OECD på området (OECD, 2013b). En rekke land har brukt produktivitets- utviklingen i privat sektor som målestokk for automatiske kutt i offentlig sektor. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om produktiviteten i offentlig og privat sektor til en hver tid vil være den samme (se f.eks. Baumol, 1967). Sammenhengen mellom produktivtetsvekst i Forsvaret og sivil sektor er problematisert i Gulichsen et al. (2010) og Pedersen (2012). En større utfordring ved bruk av veksten i privat sektor som norm er imidlertid den ensidige oppmerksomheten på kostnadsreduksjoner for offentlig sektor. Mens produktivitetsveksten i privat sektor skyldes både reduserte kostnader og økt produksjon, må offentlig sektor gjennom AB&E basere sin gevinstrealisering på kostnadsreduksjoner alene. Dette blir problematisk dersom økt produktivitet i forsvarssektoren skyldes økt operativ evne, som i neste omgang ikke kan tas ut i form av krone- gevinster andre steder i sektoren. Virkemidlene andre land benytter seg av for å møte automatiske produktivitetskutt kan også være verdt å merke seg. I de fleste tilfeller realiseres produktivitets- gevinstene gjennom reduksjon av årsverk i den enkelte sektor. Denne type virkemiddel står i kontrast til virkemidlene brukt i IE-regimet så langt.

(27)

FFI-rapport 2015/00860 25 3.2 Identifisere og gjennomføre tiltak

Vellykket identifisering og gjennomføring av tiltak forutsetter en insentivordning som belønner innovasjon, kompenserer for effektiviseringskostnader og skaper forutsigbarhet rundt økonomiske rammer, jf. kapittel 2. Basert på analysen i delkapittel 3.1 fremmer følgende insentiver identifisering og gjennomføring: krav/måloppnåelse og krav/budsjettering, investering, over krav og individ/gruppe. Flere av insentivene er imidlertid ikke operasjonalisert tilstrekkelig eller ikke forstått i hele organisasjonen. Det kan derfor stilles spørsmål ved om de formelle insentivene samlet sett er sterke nok til å realisere potensialet for innovasjon i organisasjonen.

I tillegg er det knyttet usikkerhet til størrelsen på kostnader og gevinster ved effektiviseringstiltak.

Dersom informasjonen om kostnader og gevinster er skjevt fordelt, er det mulig for en DIF å utnytte manglende informasjon på nivåene over til sin fordel. Det er rimelig å forvente at DIF-ene er kjent med denne muligheten og vil benytte seg av den.¹⁸

Når gevinstene tas ut før de er realisert ved bruk av insentivet krav/budsjettering legges risikoen for manglende gevinster og måloppnåelse på DIF. Konsekvensen av å legge risikoen på DIF kan føre til et kortsiktig perspektiv på effektivisering, og gi DIF insentiver til å konsentrere seg om tiltak av typen ”lavthengende frukter”. Det vil da derfor heller ikke være overraskende om DIF hevder at potensialet for effektivisering er tømt og argumenterer for at kravet tilpasses deretter.

Så lenge bevilgende myndighet ikke til enhver tid har nødvendig informasjon for å prøve realiteten i en DIFs påstander, vil DIF kunne ha reell forhandlingsmakt. For å påvirke DIFs holdning til effektivisering kan det derfor være nødvendig å kompensere DIF for deler av risikoen knyttet til tiltakenes kostnader og effekter, jf. kapittel 2.3.

Det er også viktig med en hensiktsmessig og tydelig definert prosess for realisering av tiltakenes potensielle gevinster (DFØ, 2014). Selv om FST har utgitt retningslinjer på området, viser analyser i Åmot (2015) at kun 18 prosent av den totale IE-gevinsten er etterprøvbar når det gjelder tallgrunnlag og beregningsmetode.

Videre er nivået på og organiseringen av kompetanse viktig for hvor mange tiltak som identifiseres og realiseres, og om dette gjøres til en lavest mulig kostnad. For å studere utviklingen i hvor mye Forsvaret får igjen for ressursene lagt ned i effektiviseringsarbeidet, har vi estimert forbedringspotensialet i prosessen bak 84 ulike tiltak. Dette er tiltak som har rapportert på aktuelle data i perioden 2009–2012, og utgjør således ikke et representativt utvalg for tiltakene i perioden.¹⁹ Resultatene gir derfor ikke et riktig bilde av det totale potensialet for forbedringer i effektiviseringsarbeidet. Utgangspunktet for analysen er rapportert ressursbruk og gevinster. Vi har dermed kunnet beregne en score for utnyttet potensial i tiltaket, hvor høyere score indikerer at

18 Presterud og Øhrn (2015) viser empirisk at ansatte i Forsvaret har en tendens til å vurdere behovet for økte bevilgninger som størst i den delen av Forsvaret de selv jobber.

19 Analysen bygger på modellen i Hanson (2015) og data for kostnader ved effektivisering, rapportert i spørreundersøkelsen Åmot (2014). Rapporterte tiltak er vurdert etter effektiviseringsgevinst i kroner for tiltakseier, i tillegg til effektiviseringspotensialet for Forsvaret ved at tiltaket om mulig deles på tvers.

Muligheten for deling på tvers ble, som nevnt tidligere, rapportert til FFI.