1
TILSYNSRAPPORT
Austevoll kommune – Austevoll ungdomsskule
2
1. Innleiing
Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Austevoll kommune, Austevoll ungdomsskule. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav.
2. Rettsleg grunnlag for tilsynet
Etter opplæringslova § 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular.
Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. § 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon.
Tilsynet har avdekt lovbrot. Denne førebelse tilsynsrapporten gjev eit førehandsvarsel om at Fylkesmannen kan vedta å påleggje kommunen retting av lovbrotet, jf. forvaltningslova § 16. I den endelege tilsynsrapporten får Austevoll kommune rimeleg frist til å rette lovbrotet før vi eventuelt vedtek pålegg om retting.
Kommunen fekk tilsendt førebels tilsynsrapport 03.02.2015 med rett til å kommentere
tilsynsrapporten jf. forvaltningslova § 16. Frist for tilbakemelding var 18.02.2015. Fylkesmannen har ikkje mottatt kommentar frå kommunen.
3. Tema for tilsynet
Tema for tilsynet var om Austevoll ungdomsskule følgjer krava i opplæringslova § 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring.
§ 2-15 seier:
Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa.
Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova § 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet.
§2-11 første ledd seier:
Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker.
Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga.
Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova § 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker.
Forskrift til opplæringslova § 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld.
3
4. Rettslege krav
Opplæringslova § 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring:
Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege
grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med
opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift.
Opplæringslova § 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa
Ordlyden i opplæringslova § 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova § 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa.
Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar.
Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova § 2-11.
5. Skriftleg dokumentasjon
Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for FAU skulle svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon.
Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå rektor ved Austevoll ungdomsskule, frå kommunalsjef i Austevoll kommune og frå FAU-leiar.
Følgjande spørsmål blei stilt:
1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring?
2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan?
3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes;
a. leirskule b. utanlandsturar
c. andre turar med overnatting
d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement
Gjer nærmare greie for praksisen.
4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar?
a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei – blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre?
5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 3?
a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 – korleis vert desse finansiert?
b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen?
6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»?
4 a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar?
b. Kven administrerer gåvekassa?
c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig?
7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova § 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre?
a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon?
6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane
InformasjonRektor ved Austevoll ungdomsskule skriv at skulen informerer føresette kvar haust på møte om turar og utflukter som skal gjennomførast på trinnet. Samstundes blir det informert om at utgiftene dekkast av skulen. Elevane blir oppfordra til å ta med eiga matpakke, men viss dei skal kjøpe seg mat må dei betale dette sjølv. Føresette blir også informert via FAU.
I følgje rektor blir gratisprinsippet med jamne mellomrom tatt opp i skulen sine rådsorgan, men sidan skulen held seg til gratisprinsippet så er ikkje dette noe det blir fokusert på. FAU- leiar skriv at dette er på agendaen kvar haust i FAU.
Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse
Rektor opplyser at skulen gjennomfører leirskule for 8. trinn kvart år. Denne er heilfinansiert frå kommunen si side.
Vidare opplyser rektor at skulen ikkje arrangerer utanlandsturar eller andre turar med overnatting, medan leiar for FAU og kommunalsjef seier at det blir arrangert overnattingstur, men at denne er finansiert av skulen. Skulen gjennomfører ikkje skidag.
Når det gjeld jule- og sommararrangement, så er dei finansiert av skulen for dei klassane som har det. Rektor viser også til at skulen har ei ordning der føresette kan abonnere på skulelunsj.
Kommunalsjef, rektor og FAU-leiar seier at alle turar og arrangement i skulen sin regi er gratis for elevane, finansiert av skulen eller næringslivet i kommunen. Tur på 9. trinn til Vil Vite-senteret er betalt av Austevoll Kraftlag, og tur på 10.trinn til festival i Bergen er betalt av Austevoll Seafood. Dei andre ekskursjonane blir dekka over skulen sitt budsjett.
Arrangement i regi av foreldre
Rektor opplyser at føresette arrangerer tur for elevane om hausten på 10. trinn. Dette blir stadfesta av kommunalsjef og FAU-leiar. Dette er eit opplegg der verken administrasjonen på skulen eller tilsette er involvert. FAU-leiar skriv at skulen bidrar med utdeling av informasjon frå foreldre.
Rektor opplyser ikkje korleis denne turen er finansiert, men kommunalsjef skriv at den er finansiert av skulen medan FAU-leiar opplyser at turen er finansiert gjennom dugnad, eventuelt
foreldrebetaling. Dei elevane som ikkje er med på turen, får opplæring på skulen etter gjeldande timeplan.
5 Gåvekasse/gåvekonto
Rektor opplyser at skulen ikkje har klassekasse eller gåvekonto. Dette blir stadfesta av FAU-leiar.
Permisjonar
På spørsmål om skulen gir elevane permisjon etter opplæringslova § 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre, svarer rektor at foreldra søkjer og skulen gir permisjon til elevane i 10.klasse.
Dei elevane som ikkje søkjer permisjon, får ordinær opplæring. Dette blir bekrefta av kommunalsjef og FAU-leiar.
7. Fylkesmannens vurdering
Det er kommunen og skulen sitt ansvar å informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjerast på ulike måtar. I Austevoll kommune blir informasjon til føresette gitt på foreldremøte om hausten, og det blir informert via FAU. Slik Fylkesmannen forstår det, blir informasjonen gitt munnleg. Retten til gratis opplæring blir og med jamne mellomrom drøfta i rådsorgana.
Lova gir ikkje noko krav om skriftleg informasjon, men Fylkesmannen ser at skriftleg informasjon i større grad kan sikre at informasjonen når alle elevar og foreldre, ikkje berre dei som er til stades på foreldremøte. Dessutan vil den skriftlege informasjonen vere lik i sin ordlyd og gi eit godt grunnlag for den drøftinga rektor har med foreldra og rådsorgana når problemstillinga skulle bli aktualisert.
Føresette arrangerer tur for elevane om hausten i 10. klasse. Rektor presiserer at dette er ein foreldrestyrt tur som ikkje går i skulen sin regi, men det kjem og fram at elevar som ikkje deltak på turen får ordinær undervisning på skulen.
Elevar som er med på den foreldrearrangerte turen, blir gitt permisjon etter opplæringslova § 2-11.
Utdanningsdirektoratet har gitt ei tolking av § 2-11 når det gjeld permisjonar for grupper av elevar.
Direktoratet seier:
«Ordlyden i opplæringsloven § 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven § 2- 11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen.
Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier.
Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven § 2-11.»
Når Austevoll ungdomsskule gir permisjon til elevane i 10.trinn for å reise på tur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova § 2-11, då elevane på same trinn må reknast som ei gruppe elevar.
Utdanningsdirektoratet seier at § 2-11 heller ikkje kan nyttast når turen er ein del av
grunnskuleopplæringa. Ei vurdering av om turar kan reknast å vere i regi av skulen og vere ein del av grunnskuleopplæringa eller ikkje, må gjerast konkret i kvart enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i ei slik vurdering kan til dømes vere om:
6
• skuleeigar (kommunen) er ansvarleg dersom det oppstår uhell på turen
• det er utarbeidd reglement for turen
• det er utarbeidd sanksjonar, til dømes for heimsending
• turen går fram av skulen sin verksemdsplan/ årsplan
• det er organisert opplæringstilbod til eventuelt andre elevar som ikkje er med på turen Direktoratet presiserer at lista over moment ikkje er uttømmande og seier at dersom eit eller fleire av momenta er til stades, vil arrangementet kunne sjåast som ein del av grunnskuleopplæringa og bli omfatta av gratisprinsippet.
Fylkesmannen legg til grunn at turen som blir arrangert av foreldra blir gjennomført i skuletida. Det går fram av tilbakemeldingane at dei elevane på 10. trinn som ikkje deltar på turen blir ivaretekne på skulen på vanleg måte. Dette gjer at Fylkesmannen vurderer turen som del av grunnskuleopplæringa, jf. momenta i punktlista over.
Det blir opplyst at turen blir finansiert av skulen, men leiar i FAU skriv at turen blir finansiert gjennom dugnad og eventuell eigenbetaling frå føresette. Fylkesmannen legg til grunn at det kan bli kravd eigendel frå kvar av elevane. Turen bryt derfor også med reglane for gratis grunnskuleopplæring.
Fylkesmannen meiner elles at skulen sin praksis for finansiering av arrangement og turar i regi av skulen er i tråd med regelverket.
8. Lovbrot som må rettast
1. Austevoll kommune må sjå til at Austevoll ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova § 2-11 om Permisjon frå den pliktige opplæringa. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen
endrar sin praksis med å gje grupper av elevar permisjon frå opplæringa for å reise på tur i regi av foreldre
2. Austevoll kommune må sjå til at Austevoll ungdomsskule oppfyller krava i opplæringslova § 2-15 om Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen
sikrar at det ikkje blir kravd eigendel frå føresette i samband med turar arrangert i skuletida
9. Frist for tilbakemelding
Kommunen fekk tilsendt førebels tilsynsrapport 03.02.2015 med høve til å uttale seg om innhaldet i rapporten, jf. forvaltningslova § 16 om førehandsvarsling. Fylkesmannen har ikkje mottatt uttale frå Austevoll kommune innan fristen 18.02.2015.
For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova § 14–1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A.
Kommunelova § 60d seier:
Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60 b.
Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.
7 Austevoll kommune er gitt frist til 1. mai 2015 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf.
kommunelova § 60 d. Innan denne fristen må også Austevoll kommune gi ei erklæring til
Fylkesmannen om at lovbrotet er retta og gjere greie for korleis dette er gjort. Dersom forholdet ikkje er retta innan 1. mai 2015, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i
Kommunelova § 60 d.
Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova § 18.
Anne Hjermann Jon Fjeldstad
utdanningsdirektør tilsynsleiar
