Notat til bygningslovutvalget
1. Innledning ... 2
2. Forsterket fokus på estetikk? ... 3
2.1 Rollefordeling mellom forvaltningsnivåene ... 5
2.2 Kommunale strategier og virkemidler ... 6
2.3 Fylkeskommunenes arbeid med estetikk ... 10
2.4 Fylkesmannsembetenes arbeid med estetikk ... 11
2.5 Hvordan brukes de pbl-orienterte virkemidlene ... 11
3. Kommunal byggesaksbehandling og tilsyn ... 12
3.1 Kommunale iverksetting og kommunale forutsetninger... 12
3.2 Gjennomføring av kommunal tiltaksbehandling... 14
3.3 Behandling av søknader ... 17
3.4 Tilsyn... 19
4 Foretakenes kontroll... 21
4.1 Arkitekturprosjekterende ... 23
4.2 Prosjekterende – byggeteknikk... 25
4.3 Prosjekterende – rør, ventilasjon og elektro ... 27
4.4 Entreprenører... 28
4.5 Byggmestere... 30
4.6 Utførende – rør, ventilasjon og elektro ... 31
4.7 Utførende – grunnarbeid og betong... 32
5. Nye roller og styring i byggeprosessen... 32
5.1 De nye ansvars rollene ... 33
5.2 Gjennomføringsformer og aktørenes roller... 36
6. Oppsummering av våre sentrale tema... 41
6.1 Hvordan går det med estetisk utvikling i kommunene ... 41
6.2 Kommunal byggesaksbehandling og tilsyn ... 42
6.3 Kontroll... 44
6.4 Nye roller og styringsoppgaver ... 46
6.5 Reformens merarbeid – bedre enn sitt rykte? ... 47
Vedlegg 1 – Fordypningsstoff til kapittel 2. ... 49
Utdypning av rollefordelingen mellom forvaltningsnivåene ... 49
1. Innledning
På oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører Norges forskningsråd en evaluering av endringene i plan- og bygningsloven. Evalueringen går over femårsperioden 2000-2004. Innen dette programmet gjennomfører Norges byggforskningsinstitutt fem evalueringsprosjekter. Ett av dem er avsluttet og fire prosjekter er under arbeid. Dette notatet skal ta for seg erfaringer fra tre av disse prosjektene, og på bakgrunn av våre
prosjekterfaringer reise problemstillinger knyttet til loven og til iverksettelsen av loven. Disse prosjektene er :
”Forsterket fokus på estetisk utforming? En evaluering av forvaltningsmyndighetenes og foretakenes endrede praksis”, ved Hege Ovesen og Cecilie Flyen Øyen.
”Fører endringer i plan- og bygningsloven til nye og/eller endrede roller for BAE-næringen i byggeprosessen?” ved Torer F. Berg og Kikkan Landstad
”Bedre kontroll av byggevirksomheten? Kommunal iverksetting og endring i kontrollpraksis”
ved Siri Nørve, Morten Meyer og Cecilie Flyen Øyen
Ingen av disse undersøkelsene er ferdige, verken med det empiriske arbeidet eller med sine analyser. Undersøkelsene har noe ulikt fokus og ulike empirier. Alle er bygget opp som casestudier supplert med surveys. Bare i en av studiene er surveyen gjennomført, men ikke ferdig analysert. Det innebærer at bakgrunn for dettet notatet ligger i de kvalitative
casestudiene.
For å gi en oversikt over tilnæring og empiri, har vi framstil prosjektene i en matrise:
Matrise 1. Oversikt over tilnæring i de tre evalueringsprosjektene
Prosjekt Case -
hovedutvalg
Case - underutvalg
Survey annen empiri 1”Forsterket fokus på estetisk
utforming? En evaluering av forvaltningsmyndighetenes og foretakenes endrede praksis
6 kom. 6 fylkeskom.
6 fylker
150 kom.
alle kom.
og
fylkeskom.
survey til et utvalg av foretak i de opprinnelige casekom.
2”Bedre kontroll av
byggevirksomheten? Kommunal iverksetting og endring i
kontrollpraksis”
6-8 kom 18 tiltak 120 kom.
3”Fører endringer i plan- og bygningsloven til ny og/eller endrede roller for BAE-næringen i byggeprosessen?”
13 tiltak et utvalg
av tiltak
I det første prosjektet omfatter caseundersøkelsen 6 kommuner med tilhørende
fylkesmannsembeter og fylkeskommuner. Denne undersøkelsen er avsluttet. Surveyen er gjennomført og i analysefasen.
I den andre undersøkelsen er det gjennomført undersøkelser av 3 casekommuner (to store og en liten kommune) og 10 av de planlagte 18 tiltakene. De øvrige case og surveyen
gjennomføres i løpet av året 2003.
I den tredje undersøkelsen er det gjennomført undersøkelser av 13 tiltak, og empirien er i analysefasen. Surveyen skal gjennomføres i løpet av året.
Kommunedata
Gjennom ”Estetikkprosjektet” og ”Tilsyn og kontroll” har vi data om byggesaksbehandling fra 9 kommuner. Men det er gjennomført flere undersøkelser av praksis under ny
byggeprosesslov som kan belyse spørsmål knyttet tilkommunal byggesaksbehandling.
Prosjektet ”Tilgjengelighet og levekår” er gjennomført for Funksjonshemmedes
fellesorganisasjon, finansiert av Helse og Rehabilitering. Dette prosjektet ser på hvordan tilgjengelighet håndteres av partene under det nye ansvarsregimet. Prosjektet er gjennomført av Øyen og Nørve og er under rapportering. I de tilfeller vi har data, trekker vi også inn kommuneerfaringen fra denne undersøkelsens sju casekommuner.
Data om tiltakene
I prosjekt 2 har vi intervjuer fra et bredt utvalg av tiltak. Hos store aktører har vi ofte intervjuet på ulike nivå i virksomheten, fra daglig leder, KS-ansvarlig, prosjekt/anleggsleder til formann for de arbeidene de selv var i ferd med å utføre på undersøkelsestidspunktet.
Normalt har vi intervju med leder og saksbehandler eller den som er utførende. I noen tilfeller er flere intervjuet sammen. Noen intervju er foretatt på byggeplassen eller i den utførendes bil (som tjente som brakke). Vi har videre bedt om å få se hvordan de har lagt opp
kontrollsystemet sitt, hvordan kontrollene praktisk gjennomføres, med sjekklister fra byggeplassen. Vi har også kopi av den kontrollplanene som var lagt ved søknaden. Ved å sammenholde systemopplegg, fortellinger om gjennomføring av kontroll samt hjelpemidler for å gjennomføre og dokumentere kontroll for konkrete arbeider mener vi å få et troverdig bilde av hvordan kontrollarbeidet faktisk foregår. Vi er primært opptatt av hva de faktisk gjør, og mindre opptatt av hva de måtte mene om reformen eller ulike elementer ved reformen.
I notatet vil vi redegjøre for
• Utviklingen av estetisk kvalitet
• Kommunal byggesaksbehandling og tilsyn
• Kontroll og dokumentasjonsarbeidet som foretakene utfører - om iverksettingen
• De nye rollene – er det samsvar mellom de nye PBL-rollene og ansvaret overfor offentlige myndigheter og rollene og styringen av byggeprosjekter?
2. Forsterket fokus på estetikk?
Hensikten med prosjektet1 er å se hvordan virkningene av et større fokus på estisk utforming ivaretas gjennom forvaltning av plan og bygningsloven, planlegging og prosjektering av tiltak.
1 Prosjektet er delt i tre delprosjekter:
• Innledende casestudie av 6 kommuner, virkninger for forvaltningsmyndighetene (kommuner, fylkesmannsembeter og fylkeskommuner)
• Påfølgende survey av virkninger for forvaltningsmyndighetene (kommuner, fylkesmannsembeter og fylkeskommuner)
• Casestudie av tiltak, virkninger for tiltakshavere og ansvarlige foretak.
Del 1 er ferdig rapportert og sendes Norges forskningsråd i februar. Del 2 samles deretter i en felles rapport med del 1. Del 3 rapporteres separat, og skal være ferdig i løpet av 2003. Resultatet skal vise hvilken virkning reformen har hatt for fylkeskommuner og kommuner som forvaltningsmyndigheter, og for tiltakshavere og involverte ansvarlige foretak.
Lovendringene
Stortinget vedtok i mai 1995 endring av plan- og bygningsloven. Lovendringen ble først foreslått av kommunalkomiteen under behandling av Ot.prp.nr 39 (1993-94) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven. Endringene trådte i kraft juli 1997. Fire av lovens bestemmelser berører spesifikke krav til estetisk utforming, både ved planlegging og
utforming. Endringene omfatter tilføyelser og endringer av teksten i eksisterende paragrafer, og innebærer at:
• planlegging også skal sikre estetiske hensyn
• kommunens løpende planlegging også skal innbefatte strategi for å oppnå ønsket estetisk utvikling
• tiltak skal ha god utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bebygde omgivelser
• et generelt krav om at skilt og reklame skal godkjennes av kommunen slik at estetiske kvaliteter i det offentlige rom kan ivaretas.
Disse lovendringene har ført til et klart behov for endringer av både fylkeskommunalt og kommunalt planverk, utvikling av nye veiledere osv. I tillegg har øvrige lovendringer og nye forskrifter ført til en hel rekke andre endringer. Dette gjelder både foretakenes organisering og gjennomføring av byggeprosjekter men ikke minst fylkeskommunal og kommunal
gjennomføring av planutvikling, virkemiddelutvikling, forvaltning og saksbehandling.
Endringene som følger av lovreformen belyses ved å betrakte de tre viktigste aktørene i fht.
iverksetting av lovverket, forvaltningsmyndighetene med kommunene i første rekke, tiltakshavere og berørte ansvarlige søker- og prosjekteringsforetak. Resultatet skal vise hvilken virkning reformen har hatt for fylkeskommuner og kommuner som
forvaltningsmyndigheter, samt for tiltakshavere og involverte ansvarlige foretak.
Virkninger for forvaltningsmyndighetene:
Hvordan har kommuner, fylkesmenn og fylkeskommuner ivaretatt et forsterket fokus på estetisk utforming i sitt arbeide?
Virkninger for tiltakshaver:
Er det endringer i hvordan tiltakshaver legger føringer for estetisk utforming av tiltak (forårsaket av lovreformen)?
Virkninger for ansvarlige foretak:
Er det endringer i hvordan ansvarlige foretak imøtekommer egne, tiltakshaveres og myndighetenes forsterkete krav når det gjelder estetisk utforming av tiltak?
Det er viktig å presisere at caseundersøkelsen med sine 6 kommuner ikke gir et statistisk grunnlag for konklusjoner. Et bredere datagrunnlag fra surveyen (som er under rapportering), vil kunne si mer om funnene i caseundersøkelsen, og om de faktisk har hold.
Evalueringens første del viser at det har skjedd en markant holdningsendring i arbeidet med estetikk på alle nivåer, og budskapet om økt fokus har uten tvil nådd frem til de fylkene og kommunene som har deltatt i undersøkelsen. Imidlertid er det stor avstand mellom den
kommunen som har kommet lengst og den kommunen som har kommet kortest i arbeidet med å implementere intensjonene med lovendringen i sitt virkemiddelapparat. Intensjoner med lovendringen var å gi kommunene større mulighet til å styre egen utvikling. Rammeverket rundt er det samme, men det er opptil kommunene å utvikle egne systemer for å forvalte et
økt fokus på estetikk. Derfor er det naturlig å søke etter årsakene til forskjellene primært i kommunenes implementering av lovendringen mhp. estetikk.
2.1 Rollefordeling mellom forvaltningsnivåene
Iverksetting av plan- og bygningslovsreformens endringer gjennom det fylkeskommunale og kommunale planleggingsarbeidet utgjør basis for plan- og bygningsmyndighetenes øvrige virkemiddelutvikling og behandling av saker. For å forstå sammenhengene mellom plan og bygg og mellom planutvikling og byggesaksbehandling har vi laget en oversikt over hvordan hierarkiet i plan- og bygningsmyndighetene er bygget opp. Her vises en kort oppsummering, oversikten er i sin helhet lagt i vedlegg 1.
Plan- og bygningsmyndighetene
Planmyndighetene har to hovedoppgaver, utarbeiding av planer og håndheving av plan- og bygningslovgivningen. Statens myndighet gjelder hele landet, fylkeskommunene har
planmyndighet i sitt fylke, og kommunestyret har øverste planmyndighet lokalt i kommunen.
Det statlige nivået er i utgangspunktet overordnet, men kommunene har myndighet til å utarbeide og vedta egne planer. Miljøverndepartementet(MD) har det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver etter loven. Departementet skal føre tilsyn med fylkeskommunenes oppfølging og utarbeidelse av fylkesplaner, og at kommunene overholder sine plikter til utarbeidelse av kommuneplaner.
Bygningsmyndighetenes oppgave er å kontrollere at planer og øvrige bestemmelser i hht.
plan- og bygningslovgivningen. Mens planmyndighetene legger grunnlaget ved
planutviklingen, er bygningsmyndighetene utøvende. Planverket følges opp i praksis bl.a.
gjennom kommunal byggesaksbehandling. I tillegg kan bygningsmyndighetene gripe inn ved ulovlige forhold. Kommunal- og regiondepartementet(KRD) er bygningsmyndighetenes hovedansvarlige med en generell veiledningsplikt. Departementet gir generelle uttalelser om forståelse av loven, men har ikke instruksjonsmyndighet overfor kommunen i enkeltvedtak.
Fylkesmannen er statens planorgan på fylkesnivå. Fylkesmannens myndighet i plansaker er ikke direkte fastsatt gjennom loven, men delegert fra miljøverndepartementet. Som
bygningsmyndighet har fylkesmannen ansvar for å gi kommunene hjelp og veiledning etter loven. Fylkesmannens oppgaver er bl.a. å gi generell informasjon og veiledning til
kommunens politiske organer og administrasjonen om byggesaksbehandling. I tillegg har fylkesmannen delegert myndighet (fra KRD) som klageinstans, og alle vedtak i bygningssaker som er fattet av kommunen kan klages inn til fylkesmannen.
Fylkeskommunen er en selvstendig administrativ enhet. Fylkesplanen er et av fylkeskommunens viktigste arbeidsredskaper, og fylkesplanen skal godkjennes av departementet (MD). Fylkeskommunen har veiledningsansvar overfor kommunene i plansaker, og ansvar for fylkesplanlegging der de viktigste juridiske virkemidlene er fylkesplan og fylkesdelplan. Fylkeskommunen har ingen juridisk rolle som
bygningsmyndighet. Veiledningsplikten gjelder bare i plansaker.
På kommunenivå er kommunestyret øverste myndighet, med det folkevalgte utvalg under dette. Administrasjonen er organisert under rådmannen. Planadministrasjonen har ikke avgjørelsesmyndighet i plansaker, og det er kommunestyret som bestemmer hvem som skal forberede og fremlegge saker for det faste utvalget for plansaker. Det kommunale
planleggingsarbeidet er grunnleggende for gjennomføring av alle kommunale aktiviteter på plan- og bygningssiden. Vedtak i plansaker fordeles mellom kommunestyret og et fast utvalg
for plansaker. Kommunen har flere oppgaver knyttet til sin rolle som bygningsmyndighet. Det er ikke krav til faste utvalg i bygningssaker som det er for plansaker. Alle enkeltvedtak i bygningssaker kan påklages til kommunen, som har mulighet til å omgjøre sitt vedtak. Saker der kommunen opprettholder vedtaket skal sendes videre til behandling hos fylkesmannen.
Bygningsadministrasjonens rolle i forhold til byggesaker er å gi veiledning, behandle byggesaker og føre tilsyn i byggesaker iht. lovgivning og eget kommunalt planverk.
2.2 Kommunale strategier og virkemidler
Det kommunale planleggingsarbeidet er grunnleggende for gjennomføring av alle kommunale aktiviteter på plan- og bygningssiden. Den kommunale planadministrasjonen utvikler et sett planer i hht. plan- og bygningsloven, som vedtas av kommunestyret eller det faste utvalget for plansaker. Bygningsmyndighetene er helt avhengige av dette planverket for å kunne utføre sine oppgaver.
Caseundersøkelsen omfatter 6 kommuner med tilhørende fylkeskommuner og
fylkesmannsembeter spredt over hele landet. Data er innhentet gjennom intervjuer. Empirien viser at kommunene er i gang med å innarbeide et fokus på estetikk i virkemidlene, selv om arbeidet med det langsiktige planverket ikke er kommet like langt hos alle.
I den følgende oppsummeringen søker vi å belyse følgende problemstillinger:
• Hvorfor klarer noen kommuner å ivareta estetiske hensyn og andre ikke?
• Hvilken type kommuner har klart det?
• Hva har disse kommunene gjort som de øvrige ikke har gjort?
• Hvilken rolle har fylkeskommuner og fylkesmannsembeter spilt i denne sammenheng?
Kommunene har flere juridiske virkemidler, herunder planverk, og mer uformelle grep som kan benyttes i arbeidet med å sikre estetiske hensyn i plan- og byggesaksbehandlingen. Disse virkemidlene og grepene er styrket pga. nytt fokus ved plan- og bygningslovsreformen.
• Nye virkemidler etter plan- og bygningslovsreformen er et utsnitt av nye virkemidler som er kommet til etter lovreformen. Dette er aktiviteter og ordninger som sikrer at kommunen får informert om kravsetting og standarder i forhold til estetiske
retningslinjer, og som sikrer forvaltningen iht. plan- og bygningsloven.
Forhåndskonferanser, Godkjenningsordningen og mottakskontroll er blant disse nye virkemidlene.
• Eksisterende virkemidler med ny fokus på estetikk har vært i bruk før, men har fått et nytt fokus på estetikk etter lovrevisjonen. Veiledere, forskrifter og rundskriv fra departementene gir utdypende informasjon i forhold til lovverkets juridiske rammer.
Utover disse er det kommunens oppgave å utforme sine virkemidler for best mulig utvikling og ivaretakelse av lokale estetiske kvaliteter. Blant disse virkemidlene finner vi det kommunale planverket, juridisk bindende retningslinjer til plan- og
bygningsloven, skjønnsutøvelse, konsekvensutredninger, vedtekter, byggeskikksveiledere, KS-systemer, stedsanalyser etc.
• Grep for å øke bevissthet om estetikk er hjelpemidler kommunene kan ty til utover nevnte virkemidler. Disse grepene skal også være forankret i plangrunnlaget i den enkelte kommune, og kan omfatte møtevirksomhet rettet mot bransjen og befolkningen forøvrig, diverse kompetansehevingsprosjekter, interkommunalt og regionalt samarbeid etc.
Empirien i caseundersøkelsen gir samlet et inntrykk av at de kommunene som har lykkes best i å implementere lovreformens intensjoner er de kommunene som både har utviklet planverket
på alle nivåer og har utviklet rutiner for gjennomføring av byggesaksbehandlingens varierende aktiviteter (forhåndskonferanser, mottakskontroll, saksbehandling m/
skjønnsutøvelse, etc.).
Hva har kommunene gjort og hvordan bruker de plan- og bygningsloven?
Et av målene med endringene i plan- og bygningsloven var å bedre byggesaksbehandlingen, og samspillet mellom myndigheter og utøvere. Endret bygningslovgivning krever endret saksbehandling og derved en revisjon av kommunal prosess og praksis. Alle virkemidler kommunen benytter må revideres mhp. lovendringene, slik at blant annet økt fokus på estetikk blir ivaretatt. Virkemidler knyttet til plan omfatter overordnete planer og tilhørende
bestemmelser på fylkesnivå (fylkesplan), overordnete/ strategiske planer og bestemmelser på kommunalt nivå (kommuneplan og kommunedelplan), utdypende planer og bestemmelser i regulerings- og bebyggelsesplaner, og juridisk bindende retningslinjer, vedtekter og
konsekvensutredninger samt byggesaksbestemmelser og byggeforskrifter. I det følgende vises et utdrag av hva casekommunene har gjort, på hvilken måte de har endret
byggesaksbehandlingen og i hvilken grad lovrevisjonen er implementert mht. estetikk i noen av de kommunale virkemidlene.
Utvikling av planverket
Plan- og bygningslovsreformen gir kommunen ansvaret for å ivareta estetisk utvikling, men det er opp til den enkelte kommune å bestemme i hvilken grad de enkelte plannivåene utvikles ut i fra stedlige forhold. Det skisseres bl.a. i KRD’s Veileder for estetikk i plan- og byggesaker hva som bør inngå i planverket, fra overordnet strategisk kommuneplannivå til konkrete retningslinjer for tiltaksutforming på regulerings- og bebyggelsesplannivå.
På tross av et tydelig økt fokus på estetikk på fylkesnivå har kommunene i undersøkelsen generelt kommet kort i sin utvikling av overordnet strategi. På grunn av manglende
innarbeiding på overordnet plannivå er det liten sammenheng med konkrete regulerings- og bebyggelsesplaner. For å unngå ulik saksbehandling på grunn av uklare bestemmelser, og sikre at lokal byggeskikk og ønsket lokal estetisk utvikling gjennom lik saksbehandling over tid er det viktig å oppnå sammenheng mellom overordnete strategier og spesifikke
bestemmelser for utforming. Bare en av casekommunene har arbeidet målrettet med estetikk og rullering av planer på alle nivåer. Denne kommunen viser en klar bevisstgjøring på temaet estetikk, og viser et dynamisk forhold til innarbeiding av temaet i planverket. Dette er en av bykommunene som har vært gjennom en større kommunesammenslåing, noe som kan ha økt behovet for samordning og klargjøring av rammer og virkemidler. De øvrige bykommunene har liten eller ingen innarbeiding av langsiktig strategi for estetisk utvikling i sine
kommuneplaner, og har i liten grad rullert sine planer med hensyn på estetikk. Flertallet av case viser liten grad av rullering av overordnede planer etter reformen, og det kan se ut som om formell innarbeiding av strategi og retningslinjer for et langsiktig arbeide med estetikk er det som generelt er kommet kortest.
Forhåndskonferanse
Flere av casekommunene ser forhåndskonferansene som sentrale for avklaring av
forutsetninger og kriterier for estetisk utforming i konkrete tiltak. Disse kommunene benytter forhåndskonferansene aktivt for å formidle rammer og retningslinjer så tidlig som mulig i prosjekteringsprosessen. Det fremheves generelt som en utfordring å komme i tidlig dialog med utbyggere/tiltakshavere, og forhåndskonferanser nevnes i stor grad som et
satsningsområde. Kommunenes praksis for gjennomføring av forhåndskonferanser varierer.
For å ensrette gjennomføringen har de fleste kommunene utviklet en mal eller et
sjekklistesystem for forhåndskonferanser. Dette viser at kommunene anser det som viktig å benytte denne formen for informasjonsutveksling på en regulert måte. Det tydeliggjøres i undersøkelsen at tidlige drøftinger oppleves som viktige for å skape god dialog og fremme forståelsen for betydningen av estetisk kvalitet i bygde omgivelser. Forhåndskonferanser er også arena for opplysning om tiltaksklasser. Det er registrert få klagesaker i casekommunene som kun gjelder estetikk, og tidlig dialog nevnes fra flere kommuner som en viktig årsak til dette.
Mottakskontroll
Kontroll av hvorvidt estetiske retningslinjer og krav er fulgt foretas i mottakskontroll og gjennom saksbehandling. Felles for kommunene er at de gjennomfører mottakskontroll, og at den benyttes som grunnlag ved påfølgende saksbehandling. Enkelte av casekommunene benytter sjekklister, men de fleste kontrollerer søknader i hht. krav i forskrifter og
reguleringsbestemmelser ved mottak. En av kommunene kontrollerer bare at de tegningene kommunen krever faktisk er vedlagt søknaden ved mottak. Det fremgår som relativt
gjennomgående i undersøkelsen at mottakskontrollen i kommunene er skjerpet etter lovreformen, noe som er i henhold til kommunenes utvidete kontrollansvar.
Byggesaksbehandling
Den nye formuleringen av plan- og bygningslovens § 74 nr.2 har skjerpet kravet til utforming av tiltak. Kommunen skal nå vurdere den estetiske kvaliteten, om det er sammenheng mellom tiltakets funksjon (formål) og utforming, og at tiltaket harmonerer med bygde og naturgitte omgivelser. Skjerpningen innebærer ytterligere vektlegging av skjønn, og understreker behovet for satsning på kompetanseutvikling og utvikling av klare retningslinjer for
saksbehandling og skjønnsutøvelse. En casekommune veileder/hjelper ved søknadsutforming før innsending av byggetiltak, med formål å unngå søknader som ikke kan godkjennes ved første søkerunde. Denne hjelpefunksjonen synes å være relativt omfattende også mhp.
estetikk, og det er et spørsmål om dette grenser mot prosjekteringshjelp. Veiledningen er tildels rettet mot de foretakene som har lav kompetanse i forhold til de kravene som er stilt til tiltaksklasser. Kommunen unngår på denne måten å behandle større mengder med søknader som må avslås, men kanaliserer mye ressurser på denne praksisen. Dette går på bekostning av andre satsningsområder som f.eks. utvikling av det kommunale virkemiddelapparat, hvor estetiske retningslinjer er dårlig innarbeidet. Tilsvarende problemstillinger finnes hos flere av casekommunene. Dette viser litt av dilemmaet for ressurssvake kommuner.
Skjønnsutøvelse
Casekommunene er bevisste i forhold til skjønnsutøvelse. Endringene i lovgivningen har ført til skjerpning av skjønnsutøvelse ved at skjerpningen av §74.2 har økt fokus på estetikk.
Skjønnsutøvelsen sikres i de fleste kommuner i undersøkelsen ved intern drøfting, men det er i stor grad opp til saksbehandler å vurdere når det er behov for å ta opp sakene med andre. Det vises i liten grad til bruk av retningslinjer ved utøvelse og sikring av skjønn når det gjelder estetisk utforming. Flere av fylkesmannsembetene og fylkeskommunene i undersøkelsen understreker allikevel at kommunene har skjerpet sin skjønnsutøvelse etter reformen.
Hvorfor klarer noen kommuner å innarbeide estetiske hensyn i sine virkemidler og andre ikke?
Dette ser ut til å være avhengig av bl.a. ressurser, kommunestørrelse, kompetanse,
saksmengde, forhold mellom kommunepolitikere og administrasjon og samarbeid mellom kommunalt nivå og fylkesnivå. Mange kommuner har gode tanker og ideer om hvordan de vil oppnå intensjonene i lovreformen mhp. estetikk, men kommer ikke lenger enn til idéstadiet.
Det er tydelig at flere kommuner har behov for hjelp til å komme videre i sitt arbeide med estetikk. Vilje og evne til initiering, planlegging og gjennomføring av aktiviteter både politisk og administrativt synes å være et av suksesskriteriene for å lykkes i dette arbeidet.
Hvilken type kommuner har klart det?
Generelt har kommunene i caseutvalget i den grad de har hatt ressurser, vært flinke til å utarbeide virkemidler for estetisk utvikling. De kommunene som har kommet lengst i dette arbeidet ser ut til å være de mellomstore kommunene med relativt gode ressurser. Der er forholdene store nok til at de har egen arkitektkompetanse internt og så få saker at de har hatt oversikt og fått sakene behandlet i løpet av relativt kort tid. Det tydeliggjøres allikevel ikke at egen kommunal arkitektkompetanse har vært den mest avgjørende faktoren i dette arbeidet.
Flere faktorer fremtrer som viktige i denne sammenheng, som engasjement, erfaring og stabilitet blant de hos ansatte og gode relasjoner og utbredt samarbeid mellom plan- og byggesaksavdelingene i kommunen.
Hva har disse kommunene gjort som de øvrige ikke har gjort?
De kommunene i undersøkelsen som har kommet lengst i sin virkemiddelutvikling har innarbeidet estetikk på flere nivåer. Disse kommunene ser ut til å ha fokusert på organisering og kompetansesammensetning. De har utarbeidet strategier og satt mål gjennom utvikling av kommuneplanen, og iverksatt dette ved implementering i de mer konkrete regulerings- og bebyggelsesplanene. På byggesakssiden er det utviklet egne opplegg for gjennomføring av forhåndskonferanser, mottakskontroll, saksbehandling og skjønn. Bare en av casekommunene har lykkes i å arbeide med estetikk i virkemidlene på så mange felt som det her skisseres.
Flere av kommunene er imidlertid i gang med arbeidet. Alle casekommunene er opptatt av egen byggeskikk og eget kulturminnevern. Når det gjelder bevisstgjøring i forhold til arbeidet med estetiske spørsmål, har de fleste kommet lengre mentalt enn formelt.
Flere av kommunene i caseundersøkelsen fremhever at de har svært lang behandlingstid. I flere kommuner arbeides det intensivt for nedsatt behandlingstid, og det er et politisk satsningsområde i samtlige kommuner. På departementshold arbeides det med å legge prosessuelle føringer for å begrense tiden kommunene bruker på behandling av saker. Økt statlig styring gjennom krav til forkortet saksbehandlingstid vil for mange kommuner bety et forsterket press mot prioritering av ulike arbeidsoppgaver på bekostning av andre viktige oppgaver, og på bekostning av kvaliteten på det arbeidet kommunen gjør. Dette betyr i praksis at satsning på f.eks. en type saksbehandling for nedkorting av saksbehandlingstiden vil kunne gå på bekostning av utvikling av virkemidler og planverk mht. estetikk og lovreformen forøvrig og ev. andre typer saksbehandling.
Har lovreformen ført til et økt fokus på estetikk?
Det uttrykkes generelt at arbeidet med estetikk er vanskelig, men alle har et forhold til det.
Siden tidlig på 90-tallet har estetikk vært et tema alle har vært opptatt av, og lovreformen har derfor ikke ført til et nytt fokus. Imidlertid er det ikke tvil om at arbeidet med estetikk har blitt aktualisert og at fokus på estetikk er forsterket. Til tross for at innarbeiding av formålstjenlige hjelpemidler, strategier og retningslinjer tilsynelatende ikke er kommet så langt formelt, Det kan virke som om den offentlige forvaltningen gjennom fylkesmann, fylkeskommune og kommune nå er på vei inn i en ny fase, og at det må settes nye mål for å komme videre i arbeidet, og oppnå det som faktisk er hovedhensikten med lovreformen;
Mange av kommunene har kommet til et nivå i sitt arbeide med utvikling og implementering av virkemidler og grep for å øke estetisk kvalitet i sitt miljø, men har nå behov for ekstern
støtte og innspill for å oppnå videre utvikling. Ressursforskyvning internt i kommunene på grunn av arbeid med prioriterte oppgaver kan synes å være en viktig årsak til at utvikling av hjelpemidler i saksbehandling, planverk og andre virkemidler ikke har kommet så langt. Flere kommuner trenger ren veiledning og innspill til mulige løsninger for å komme videre, andre kommuner har bruk for å økt kompetanse ved hjelp av kursing, nyansettelser ved naturlig avgang etc. Noen kommuner har for små ressurser og trenger også økonomiske støttetiltak.
2.3 Fylkeskommunenes arbeid med estetikk
Undersøkelsen bekrefter at fylkeskommunene i stor grad arbeider aktivt med temaet estetikk, i form av gjennomgang av eget planverk og virkemidler, koordinering og gjennomføring av stedsanalyser, kompetanseoverføring til kommunene i form av bl.a. seminarer og kurs, ved hjelp av økonomiske tilskudds- og støtteordninger av varierende art etc. De har generelt fått et løft med arbeidet på grunn av lovendringen, og er godt i gang bl.a. med å innarbeide
retningslinjer for ønsket estetisk utvikling i sitt planverk og virkemiddelapparat.
Hvilken rolle har fylkeskommuner hatt i arbeidet med estetikk iht. plan- og bygningslovsrevisjonen?
Alle fylkeskommuner i caseutvalget har innarbeidet overordnet strategi for estetisk utvikling på fylkesplannivå. Enkelte av fylkeskommunene har arbeidet mer med temaet enn andre i caseundersøkelsen, noe som synliggjøres ved at de i større grad enn de øvrige har utviklet virkemidler og gjennomført flere aktiviteter rettet mot kommunene. Fylkeskommunene i undersøkelsen har gjort mye både når det gjelder utvikling av fylkesplaner og satsning på aktiviteter overfor kommunene mhp. estetikk. De har i stor grad vært aktive overfor kommunene ved gjennomføring av aktiviteter av kompetansegivende karakter og
prosessrelaterte seminarer/møter. Fylkeskommunene har bidratt til å legge et solid grunnlag for kommunal planutvikling gjennom økonomisk og kunnskapsmessig støtte til kommunene til gjennomføring av bl.a. stedsanalyser. Undersøkelsen viser at fylkeskommunene er en betydelig kilde når det gjelder estetisk kompetanse og veiledning i kommunenes arbeide med utvikling av grunnlag for estetiske retningslinjer i planverket. Det må være et klart
satsningsområde å videreføre fylkeskommunenes arbeide med .
Fylkeskommunene gir generelt uttrykk for at det fylkeskommunale arbeidet med estetisk utvikling har pågått over lang tid, og startet før plan- og bygningslovsrevisjonen i 1995-97.
Lovreformen har imidlertid legitimert arbeidet med estetikk på fylkesnivå og satt fokus på kommunenes ansvar når det gjelder utforming av egne omgivelser. Fylkeskommunene i undersøkelsen arbeider i stor grad aktivt med temaet estetikk, og har fått et generelt løft i arbeidet på grunn av lovendringen. De er godt i gang med innarbeiding av retningslinjer for ønsket estetisk utvikling i sitt planverk og øvrig virkemiddelapparat.
Når det gjelder arbeidet med kompetanseheving har fylkeskommunene vært viktige pådrivere.
Særlig i to av casene har fylkeskommunene i stor grad vært aktive ved gjennomføring av regionale fora med bl.a. tema estetikk, og andre emner aktualisert ved lovreformen. Slike møter gir kommunene i regionen mulighet til å drøfte prosess og praksis og avklare rutiner for felles forståelse av ytre rammer for estetisk utforming. Samordning er ikke minst viktig for nabokommuner med relativt lik byggeskikk og samme lokale forankring.
2.4 Fylkesmannsembetenes arbeid med estetikk
Fylkesmannen har et selvstendig ansvar for å mekle i interessekonflikter mellom stat, fylkeskommune og kommune, samt eventuelle private interesser. Dette kan være aktuelt i enkelte byggesaker, men vil normalt være mest aktuelt i plansaker. Ut over dette er
fylkesmannen klageinstans. Kommunene kan i henhold til kommuneloven selv bestemme om klager på byggesaker skal gå via et ev. utvalg først eller direkte til departementet v/
fylkesmannen.
I flere case uttrykke fylkesmannsembetene som et problem at klagesaker vedr. estetikk som videresendes fra kommunen ikke er begrunnet godt nok. Det fremheves at klagen begrunnes bedre i saker hvor arkitekt er involvert, og at kommunens vurderinger ved behandling av klagen tydeliggjøres. For å sikre at klagesakene blir behandlet med tilstrekkelig kompetanse, innhenter et av fylkesmannsembetene i undersøkelsen arkitektbistand hos fylkeskommunen etter behov. Også fylkesmannen er dermed ved sin behandling av klagesaker avhengig av kommunens virkemidler og av hvilken kompetanse kommunen benytter ved behandling av klager.
Fylkesmannsembetene har ansvaret for klagebehandling i plan- og byggesaker, samt klagesaker over lokal godkjenning. Tiltross for en svak økning av klagesaker de siste årene totalt, synes tendensen for klagesaker både på fylkesnivå og i kommuner som berører estetikk alene å være på et stabilt lavt nivå. En av fylkesmannsembetene i caseundersøkelsen synes å kunne merke at det er økende antall klagesaker iht. planbestemmelsene som berører estetikk, men det er få klagesaker på tiltakssiden.
Hvilken rolle har fylkesmannsembetene hatt i arbeidet med estetikk iht. plan- og bygningslovsrevisjonen?
Fylkesmannsembetene har et ansvar for veiledning av kommunene i bygningssaker på lik linje med fylkeskommunenes ansvar i plansaker. Fylkesmannsembetene i caseundersøkelsen involverer seg i mindre grad i den kommunale utviklingen enn fylkeskommunen, men yter juristkompetanse og deltar på seminarer og møter med kommunene i fylket i den grad de mener det er nødvendig (planforum/planseminarer).. Det dokumenteres gode relasjoner mellom kommuner og fylkesmannsembeter i undersøkelsen. Embetene har god oversikt over situasjonen i kommunene i fylket, og viser at de har mye å bidra med i arbeidet med utvikling av bestemmelser til planverket, retningslinjer og virkemidler med nytt fokus på estetikk.
Fylkesmannsembetene gir fyldig tilbakemelding ved etterspørsel om bistand fra kommunene, men er tilsynelatende mindre proaktive i sin adferd overfor kommunene enn
fylkeskommunene og initierer aktiviteter i langt mindre grad.
2.5 Hvordan brukes de pbl-orienterte virkemidlene
Caseundersøkelsen viser at fylkeskommunene har gjort en stor innsats ved gjennomgang av sitt planverk og øvrige virkemidler. Også kommunene er godt i gang med å innarbeide i virkemidlene et fokus på estetikk, selv om arbeidet med det langsiktige planverket ikke er kommet like langt hos alle. Det har totalt sett skjedd en markant holdningsendring i arbeidet med estetikk på alle nivåer, og budskapet om økt fokus har uten tvil nådd frem til de fylkene og kommunene som har deltatt i undersøkelsen. Imidlertid er det stor avstand mellom den kommunen som har kommet lengst og den kommunen som har kommet kortest i arbeidet med å implementere intensjonene med lovendringen i sitt virkemiddelapparat.
Planorienterte
Kommunene i undersøkelsen er planorienterte, og benytter i stor grad eget planverk til styring av byggesaksbehandling og utvikling i kommunen. Imidlertid tydeliggjør undersøkelsen at det er det konkrete planverket (regulerings- og bebyggelsesplaner) som i størst grad er utviklet med hensyn til estetikk, og som benyttes som hjelpemiddel ved gjennomføring av aktiviteter i forbindelse med byggesak.
Planutvikling og byggsaksgjennomføring
Utvikling av retningslinjer og veiledere for saksbehandlere til bruk ved gjennomføring av forhåndskonferanser, mottakskontroll, saksbehandling med skjønnsutøvelse, tilsyn og klagebehandling mht. innarbeiding av estetiske hensyn er påbegynt i flere av kommunene i undersøkelsen. Enkelte rutiner er det flere kommuner som har utviklet, men få kommuner har laget enhetlige hjelpemidler til bruk ved alle aktivitetene i byggesaksbehandlingen.
Det er generelt få ansatte med formell fagkompetanse på estetikk i kommunene, og i noen kommuner er det ingen. Dette gjør alt arbeide som krever estetikkompetanse i kommunene personavhengig, og kommunene blir sårbare i forhold til bl.a. endring av personell.
Videreføring av kompetanse fra sak til sak via dokumentasjon blir av stor betydning der estetisk planlegging og retningslinjer er lite utviklet. Skriftlig dokumentasjon av estetisk formgivning i saker forekommer dessuten i svært liten grad. Det er en vurderingssak om søknader burde inneholde skriftlig dokumentasjon som supplement til tegninger for å vise at estetiske retningslinjer er fulgt. Dette tydeliggjør nødvendigheten av utvikling av strategier, klare retningslinjer og gode veiledere for å oppnå lik saksbehandling og enhetlig estetisk kvalitet og utvikling i tråd med kommunens ønsker.
Det er de største casekommunene som har estetisk og arkitektfaglig kompetanse tilgjengelig som har kommet lengst i arbeidet med utvikling av normer/retningslinjer som hjelpemidler i byggesaksbehandlingen. Mindre kommuner som ikke har egen kompetanse på feltet har kommet kortere i dette arbeidet og er klart mindre normative i sin gjennomføring av byggesaksbehandling. I slike kommuner blir det i større grad enkeltsaksbehandling.
3. Kommunal byggesaksbehandling og tilsyn
3.1 Kommunale iverksetting og kommunale forutsetninger.
Kommunal byggesaksbehandling, kontroll og tilsyn er en kommunal oppgave. Vår antagelse har vært at det ved iverksettelsen av ny byggeprosesslov har vært lagt liten vekt på
kommunenes ansvar, oppgaver og prioritering knyttet til gjennomføringen av ny
byggesakslov. Informasjon og motivering av nye oppgaver og roller har vært rettet mot de kommunale administrasjonene, og spesielt mot fagadministrasjonene på området.
Iverksettingen av loven er imidlertid ikke beskrevet eller evaluert i noen av de igangsatte prosjektene.
Kommunen som institusjon står i en dobbelposisjon, som den ”lokale” stat og som en selvstendig enhet som prioriterer oppgaver og kostnader fritt utenfor det som er lovpålagt.
Valg av omfang og prioritering ligger derfor til kommunene. Dette innebærer at loven med de oppgaver den legger til kommunen, ikke bare må aksepteres av fagavdelingen, men er avhengig av aksept i den kommunale organisasjon, mht fordeling av ressurser og ev. nye krav
til administrativ organisering. Det innebærer at kommunale prioriteringer, kommunal organisasjon og ressursfordeling vil påvirke iverksettingen.
Ressurser
Tenker man seg følgene av lovreformen for kommunenes ressurssituasjonen, ville iverksetting av ny lov kunne føre til endring i ressursinnsats eller omorganisering av fagadministrasjoner.
Økt fokus på estetisk kvalitet ville kunne kreve endring i kompetanse i byggesaks- administrasjonen. Denne kompetansen kunne ev. overføres fra eller benyttes fra annen avdeling eller lånes gjennom samarbeid med andre deler av forvaltning. Å arbeide med systemrettet tilsyn ville også kunne kreve kompetanse som den kommunale fagadministrasjon ikke tradisjonelt har hatt. Nye oppgaver ville kunne forventes å kreve økt kapasitet.
Oppretting av nye stillinger eller utvidelse av fagadministrasjonen ville kunne kreve budsjettvedtak, nye/endrede stillingsinstrukser og politisk behandling.
I ni av 15 kommuner har vi funnet informasjon om ressurssituasjonen. Vi finner at i noen av disse kommunene er ressursene styrket, enten ved at det er tilført stillinger eller overført personer fra plan. Eller at situasjonene er noe bedret som en følge av omorganisering. Men denne styrkingen grunngis på ulike måter, fra økning i antallet byggesøknader, til satsing på tilsyn. I noen tilfeller finner vi endringer som henger sammen med det styrkede fokuset på estetikk, i andre tilfeller er det forårsaket av satsinger for å få ned byggesakstiden. Generelt har kommunene ikke økt ressursene til byggesak pga reformen.
Byggesak som kommunal politikk og kommunale prioriteringer
Myndighet knyttet til behandling av byggesaker er normalt delegert til administrasjonen. Hver kommune vedtar sitt delegasjonsreglement og noen sakstyper vil komme til politisk
behandling i den nemnd eller utvalg som har ansvaret innenfor dette politikk- og virksomhetsområdet. Slik vil politiske nemnder/utvalg være i kontakt med reformen.
Gjennom de sakene som behandles av utvalgene, vil vi også få en indikasjon om hvilke saker som går til politisk behandling eller om det er ”mye politikk” innen byggesaksområdet.
En fagadministrasjon arbeider heller ikke utelukkende ut fra egen tokning av lover og
forskrifter. Kommunene styrer inn sitt arbeid gjennom prioriteringer, som nedfelles gjennom kommunale mål og ev gjennom virksomhetsplanlegging som mål for det enkelte
virksomhetsområde. Også byggesaksområdet vil måtte styres ut fra kommunale mål og prioriteringer. Kommunal politikk legger slike føringer på iverksettingen av ny lov.
Vi har i prosjekt 2 intervjuet politikere, administrative kommunale ledere og saksbehandlere på byggesak, samt gjennomgått foreliggende materiale som virksomhetsplaner, årsmeldinger eller budsjetter. I de øvrige prosjektene der vi har data fra kommunen har vi intervjuet ansatte i byggesaksseksjonen.
Vi finner en felles oppfatning hos politikere og administrasjon om at det er lite politisk innhold i selve byggesaksbehandlingen. Det er også lite partipolitikk i utvalgene. Politisk retter interessen seg mot planspørsmål og ulovlig bygging /sanksjoner. Det var en klar politisk interesse for kulturvern og estetikk (fasader og profiler i gamle byer, seterstøler i
landkommunen eller utbedringer av gamle steinbrygger i kystkommunene). Virkemidlene ligger her i plan, men i disse spørsmålene blir politikken aktualisert i byggesaksbehandlingen gjennom søknader om dispensasjoner. Det er derfor ofte dispensasjonssakene som har mest politisk innhold.
Det (manglende) politiske innholdet i byggesak ser vi også i virksomhetsplanene/handlings- eller økonomiplanene. De viktigste kommunale målene innenfor byggesak, er knyttet til saksbehandlingstiden. Andre kommunale mål er i større grad mål for administrasjonen, som å bedre servicen.
Felles forståelse
Vi finner at byggesaksspørsmål er delegert, og gjennomgående er det stor tillit til
byggesaksmedarbeiderne hos politikerne. Denne tilliten er bygget opp over tid. Vi finner at de kommunale administrasjonene jobber mot politikerne på ulike måter, fra resultatrapportering til sosiale arrangementer, studieturer og befaringer. Etter kommunevalg holdes det ofte samlinger for de aktuelle politiske utvalgene for å gjenomgå lovverket og den lokale situasjonene på området. Dette gir felles arenaer for å bli kjent og utveksle synspunkter og bygger slik opp en faglig og sosial basis med gjensidig tillit. I ett tilfelle hadde dette tillitsforholdet blitt redusert. Byggesakssjefen lot da alle saker (som var delegert) der det kunne være noen tvil, gå til utvalget til drøfting og gjennom drøfting av slike vanskelige saker ble det skapt ny presedens og tilliten gjenopprettet. Bare i en av 15 kommuner var det utpreget mistillit. Der grep politikerne inn i saker ut fra parts-/næringsinteresser, og deler av administrasjonen sluttet.
3.2 Gjennomføring av kommunal tiltaksbehandling
Den kommunale tiltaksbehandlingen iverksettes gjennom en rekke aktiviteter for å sikre at plan- og bygningsloven etterleves. Aktivitetene omfatter behandling av saker på forskjellige stadier og gjelder alle typer tiltak, både mindre og enkle tiltak, meldingssaker og
søknadspliktige saker. I etterkant av bygningslovsreformen har det vært endringer i iverksettingen når det gjelder hvilke saker som er søknadspliktige og hva som bare er
meldinger med forenklet saksbehandling. Figur 2.1 gir en oversikt over hvor i byggeprosessen aktivitetene i tiltaksbehandlingen befinner seg.
Berg/Landstad 1997
Figur 2.1 KIB-pilen
Styring av byggesaken/KS-systemer
Få av kommunene svarer positivt ja på at de har KS-systemer for å ivareta saksbehandlingen av byggesaker, med spesifiserte rutiner for de delaktivitetene som er en del av
saksbehandlingen. De fleste kommunene har imidlertid utviklet rutiner for gjennomføring av en eller flere av delaktivitetene i saksbehandlingen.
Forhåndskonferanse
En forhåndskonferanse er et møte med kommunen før innsending av søknad, og kan avholdes i alle typer saker. Hensikten er å oppnå tidlig dialog mellom tiltakshaver og kommune,
avklare kommunale forutsetninger og gjeldende bestemmelser og praksis samt en redegjørelse av tiltakshavers forutsetninger for tiltaket. Kommunen skal kunne skissere tiltaksklasser på grunnlag av den tiltaksprofilen som fremkommer i en forhåndskonferanse. Konklusjoner skal nedfelles i et referat, ført av kommunen eller tiltakshaver. Forhåndskonferanse er ikke juridisk bindende, kun en drøfting for gjensidig klargjøring av forutsetninger for et tiltak.
Mange kommuner har utviklet retningslinjer/rutiner for gjennomføring av forhåndskonferanse i en eller annen form, 6 av 16 kommuner i undersøkelsene våre. Det er få kommuner som avholder forhåndskonferanser i flertallet av saker. En kommune foretar et strategisk utvalg og gjennomfører forhåndskonferanser i alle saker som dreier seg om næringsbygg, men sjelden i øvrige saker. I en større bykommune gjennomføres forhåndskonferanser i alle plansaker, men de ønsker å begrense forhåndskonferanser i byggesaker. Enkelte kommuner fremhever at de ønsker forhåndskonferanser i alle større saker. En kommune gjennomfører ofte uformelle forhåndskonferanser, og fremhever at de har blandet praksis når det gjelder gjennomføring avhengig av foretak. Dette viser stor variasjon i praksis fra kommune til kommune. I intervjuer i kommunene er det særlig saksbehandlere som fremhever forhåndskonferanser som et viktige redskap for tidlig utvikling av god dialog med prosjekterende og tiltakshavere.
Praksis i kommunene varierer i forhold til hvilket materiale/dokumentasjon som kreves fremlagt ved forhåndskonferanser. En kommune har høye krav til dokumentasjon av prosjekter, og ber om ferdig tegnete prosjekter, noe som står i konflikt med tiltakshavers ønske om tidlig dialog for avklaring av rammeforutsetninger. Andre kommuner ønsker å gjennomføre forhåndskonferanser så tidlig som mulig. Behovet for tidlig dialog vil variere fra prosjekt til prosjekt avhengig av vanskelighetsgrad og kompleksitet, men er også avhengig av kommunal praksis og tilgang til rammevilkår og lokale bestemmelser.
Forhåndskonferansen kan være relatert til et eller flere konkrete tema, eller legges opp i henhold til en rutine der kommunen har satt opp en oversikt over alle aktuelle tema som ønskes drøftet. I en kommune er det sterkt fokus på brannsikkerhet, noe som derfor er et hovedtema i forhåndskonferansene. Andre kommuner tar opp et eller flere tema vurdert ut fra tiltakets vanskelighetsgrad og kompleksitet. Flere kommuner har enkelte tema de mener er vesentlige å ta opp i forhåndskonferanser, som f.eks. tiltaksprofil og kompetansekrav, miljø- og bevaringskrav, brannsikkerhet, estetikk og tilpasning til byggeskikk, tilgjengelighet osv.
Det er store variasjoner mellom kommunene i hvor lang ventetid det er for å få avholdt forhåndskonferanse. I en kommune er det opp til 2-3 mnd. ventetid, noe som fører til problemer med avklaring av forutsetninger og kartlegging av rammebetingelser for tiltak.
Denne kommunen var imidlertid ekstrem i forhold til øvrige kommuner, som hadde langt kortere ventetid når det gjaldt forhåndskonferanser. I noen kommuner er det registrert 3-4 ukers ventetid, i andre kan forhåndskonferanser avtales nærmest på dagen.
Flere kommuner gjennomfører større grad av uformelle forhåndskonferanser enn andre, der det ikke føres referat el. tilsvarende fra møtet. Det fremkommer i enkelte kommuneintervjuer at referater fra forhåndskonferanser av mange oppfattes som juridisk bindende, at
representantene på møtet derved binder seg. Saksbehandlere i en kommune forteller at de kan si mer når det ikke føres referat. Det er to av kommunene som er intervjuet som svarer at det er kommunen som refererer fra forhåndskonferansene. Andre overlater til tiltakshaver å
referere. I noen kommuner er det blandet praksis når det gjelder føring av referater, de fører noen selv, noen skrives av arkitekten/tiltakshaver og noen forhåndskonferanser blir ikke referert. Dette ligger nær opp til tidligere praksis. En kommune fører ikke referat fra
forhåndskonferanse hvis det var enighet om alt som ble tatt opp i møtet, men fører referat hvis det er uttrykt uenighet i forhåndskonferansen.
Klassifisering av tiltak og vurdering av ansvarsrett
Godkjenningsordningen skal sørge for at riktig kompetanse kanaliseres til prosjekter gjennom klassifisering av tiltak etter GOF /Godkjenningskatalogen2 (Statens byggetekniske etat BE, 1999), og ved godkjenning av foretak etter tiltaksklasser, også i hht. GOF.
Godkjenningsordningen kan også brukes strategisk av kommunen for å styre kompetanse til konkrete tiltak ved justering av tiltaksklassen eller justering av ansvarsretten i forhold til den klassifisering som egentlig ligger til grunn iht. fysiske forhold i et tiltak eller foretak. I mindre sentrale kommuner er tilgangen på fagkompetanse mindre enn etterspørselen, både til private og kommunale arbeidsplasser. Dette fører til vanskeligheter for foretakene når det gjelder å etterkomme systemkrav og faglige krav i henhold til tiltaksklassene. Det fremgår av empirien tre hovedmodeller for strategisk bruk av godkjenningsordningen:
• oppjustering av tiltaksklassen (f.eks. fra tiltaksklasse 1 til 2) for å styre høyere kompetanse til prosjektering og utførelse ved f.eks. høy estetisk vanskelighetsgrad
• nedklassifisering av tiltak eller oppjustering av ansvarsrett ved lokal godkjenning ved tillitt til kompetansen i lokale foretak
• godkjenning av foretak uten formell bakgrunn for ansvarsrett iht. tiltaksklassen, men med krav om uavhengig kontroll for å ivareta tiltaket
Disse typene viser at det er ” kreative variasjoner” i praktiseringen av klassifisering av tiltak og tildeling av godkjenning. En slik praksis setter krav til tidlig dialog og avklaring om
tiltaksklasser. Ved å kreve uavhengig kontroll av prosjektering kan kommunene sikre kvalitet, og allikevel kunne godkjenne foretak som ligger i grenseland i forhold til den kompetansen som kreves iht. tiltaksklasse.
Liten tilgang på kompetanse vanskeliggjør i flere kommuner godkjenning i høyere
tiltaksklasser for lokale foretak. Uavhengig av tilgang på kompetanse har ansvarlige søkere ansvar for å benytte riktig kompetanse i sine prosjekter/tiltak. Krav til kompetanse er det samme for sentral og lokal godkjenning, men ettersom lokal godkjenning vurderes i forhold til et konkret tiltak, kan vurderingene av kompetanse slå forskjellig ut. Også sentralt godkjente vurderes i relasjon til tiltaket for å få ansvarsrett. Vi finner at det er ulikheter mellom
kommunene mht. hvilken kompetanse de vil kreve i relasjon til et gitt tiltak, derav benyttes ulike klasser ved gjennomføring av ellers tilsvarende tiltak. Det er opptil den enkelte saksbehandler på grunnlag av faglig skjønn å vurdere hvilken tiltaksklasse og hvilke ansvarsretter et tiltak skal vurderes ut ifra.
Tidligere ville kommunens saksbehandler kunne skissert mulige forbedringer eller forslag til endringer ved søknader som hadde svake punkter og det var ønskelig med forbedringer. Etter byggesaksreformen skal ikke lenger saksbehandler komme med forslag til utformingen, men dette praktiseres allikevel i enkelte kommuner. En saksbehandler i en kommune uttaler i den
2 Godkjenningskatalogen er et hjelpemiddel ved klassifisering av byggetiltak og godkjenning av foretak for ansvarsrett etter plan- og bygningsloven
forbindelse at ”den situasjon vi har nå er mye ryddigere enn den gamle hvor vi både foreskrev løsninger og kontrollerte de samme løsningene.”
Sanksjoner
Tilbaketrekking av ansvarsrett er den mest alvorlige formen for sanksjoner. Det er registrert at foretak er fratatt ansvarsrett i to kommuner, dette gjelder i størst grad i høyere tiltaksklasser. I en kommune er et foretak som var fratatt sentral godkjenning gitt lokal ansvarsrett under forutsetning av uavhengig kontroll. Det er også sendt advarsler om sanksjoner av denne art i en kommune, men der hadde advarselen god effekt, og førte til tydelig forbedringer.
Mottakskontroll
Det er få kommuner som har utviklet egne rutiner for gjennomføring av mottakskontroll, bare to kommuner i undersøkelsene fremhever spesifikt at de gjennomfører søknadsmottak i henhold til egne retningslinjer. Disse kommunene har kanalisert høyere kompetanse til mottakskontrollen, og foretar en grov drøfting med faglig vurdering av søknadene.
Kontrollpunkter de fleste kommunene anser som viktige er bl.a. forhold til omgivelsene med terrengtilpasning og øvrige punkter som er trukket frem ved forhåndskonferanser. Det kontrolleres i flere kommuner for at tiltak er dekket med tilstrekkelig faglig kompetanse.
Grunnlaget fra mottakskontrollen benyttes i videre saksbehandling.
Mottakskontrollen i kommunene synes generelt å være skjerpet etter lovreformen, noe som er i henhold til kommunenes utvidete kontrollansvar. Enkelte kommuner legger i stor grad vekt på mottakskontroll med videre oppfølging gjennom byggesaksbehandling, men omfanget varierer mellom kommunene.
3.3 Behandling av søknader
Flere kommuner hevder at søknadsdokumentasjonen stadig blir bedre. De store foretakene er de som er ”flinkest i klassen”, mens de mindre foretakene sliter mer med å tilpasse seg nye systemer og ny praksis. Det er bare to av kommunene vi har sett på som viser til eget system/rutiner for gjennomføring av byggesaksbehandling.
Saksbehandlingstid
Når det gjelder saksbehandlingstid er det flere kommuner i våre undersøkelser som har hatt svært positiv utvikling. Særlig to av kommunene utpeker seg ved at de har klart å redusere saksbehandlingstiden til fire uker. Dette er oppsiktsvekkende sett i forhold til det store antallet kommuner som sliter med lang behandlingstid. Det virker som om lang saksbehandlingstid i stor grad skyldes ressursmangel, noe som underbygges i flere av kommuneintervjuene.
Byggesakstider er et aktuelt politisk tema i flere kommuner, ikke uventet i lys av hvor aktuelt det er i riksdekkende dagspresse og media forøvrig.
Saksbehandlingen er etter reformen mer ressurskrevende, og flere kommuner sliter i tillegg med lav bemanning. Det er bare et fåtall av kommunene vi har sett på som har økt
bemanningen og kompetansen i byggesaksavdelingene etter reformen. Flere kommuner uttrykker at de har problemer med gjennomføring av flere aktiviteter og at det er vanskelig å flytte arbeidskraft fra en aktivitet til en annen uten å få følgevirkninger. Det er flere eksempler fra våre undersøkelser på at arbeid med store næringsutbygginger og feltutbygginger har tatt ressursene fra mindre boligtiltak etc. Dette sammenfaller med funn i ”estetikkprosjektet”.
Det er i hovedsak ingen av de kommunene vi har undersøkt som har lang saksbehandlingstid.
Flere landsdekkende aktører kan imidlertid fortelle om merarbeidet med å purre kommuner med lang saksbehandlingstid. De mener da saksbehandlingstid over 2 måneder. Store regionale aktører peker ut en eller to kommuner i hvert av fylkene hvor de har sitt marked som vanskelige. Disse kommunene har lang behandlingstid og liten forutsigbarhet. Slike kommuner holder de seg gjerne borte fra pga. problemer med planleggingen. Manglende forutsigbarhet kan handle om ulik praksis mellom medarbeidere, men oftere om politisk overprøving av den kommunale saksbehandlingen.
Trinnvis saksbehandling
For mindre og enklere tiltak er ettrinnssøknader det vanligste. Ved store og kompliserte prosjekter er trinnvis saksbehandling der søknadspliktige saker splittes opp i deler med etappevis behandling vanlig. Dette gjøres for å slippe å ferdigprosjektere store tiltak før deler av søknaden sendes inn. I slike trinnvise søknader omfatter første trinn søknad om
rammetillatelse, der tiltaket vurderes i forhold til aktuelle planer og lokale bestemmelser, ev.
godkjennelser fra andre myndigheter klarlegges og naboklager vurderes. Andre trinn omfatter søknad om igangsettingstillatelse, der det bl.a. skal redegjøres for ansvarsfordeling iht.
godkjenningskatalogen, for tekniske løsninger, prosjektering skal være avsluttet (for den delen det søkes), det skal vedlegges kontrolldokumentasjon (kontrollplan og –erklæring) som godtgjør at myndighetskrav er ivaretatt og henholdsvis vil bli/er kontrollert for. Det gis én rammetillatelse, men igangsettingstillatelser kan gis etappevis.
Iverksetting av plan- og bygningslovsreformen har når det gjelder søknader og trinnvis innsending vist at teori og praksis ikke var helt forenlig. En av intensjonene med lovreformen var å oppnå at prosjektering skulle være ferdig ved innsending av søknad om
igangsettingstillatelse. Dette har i etterkant ført til endringer i iverksettingen, ved at det blir mer å mer vanlig med etappevis innsending av søknader om igangsettingstillatelse.
Det er varierende praksis mellom kommunene i forhold til innsending av søknader og
godkjenning ved vedtak. Vi har identifisert tre forskjellige modeller for etappevis innsending av igangsettingssøknader i de kommunene vi har sett på:
• Etappevis innsending og etappevis godkjenning og vedtak
• En innsending av søknad med ett vedtak, der det vedlegges plan for etappevis innsending av kontrollplaner og –erklæringer for innsending i takt med prosjekteringens fremdrift
• En innsending av søknad og muntlig saksbehandling/samtykke. Formalisering med vedtak tilslutt med avsluttende innsending av kontrollplaner og –erklæringer
En kommune hevdet at de ikke praktiserte etappevis innsending og etappevis godkjenning av kontrollplaner, men intervju med foretakene viste at dette faktisk ble praktisert i kommunen.
En annen kommune saksbehandler bare de byggesakene som er ”tvilsomme”. Øvrige byggesaker med kjente aktører der mottakskontrollen ikke avdekker problemer får muntlig svar om at søknaden er i orden, og at tiltaket kan igangsettes. Til slutt ønsker de en detaljert og utfylt kontrollplan som dokumentasjon av gjennomført kontroll, ”for å få det formelle i orden”. Denne kommunen har en delvis muntlig form for saksbehandling, med en
formalisering mot slutten av byggesakene.
I en av kommunene i evalueringen vises det til en helt spesiell sak der kommunen leide inn kompetanse for å ta seg av etappevise innsendinger og saksbehandling i forbindelse med en stor byggesak. Dette hadde de gjort en gang før med hell. Saksbehandlingen ble gjennomført
fortløpende, og det ble avholdt møter med ansvarlig søker ved hver innsending. Det ble fattet vedtak for hver etappe. Søkerne oppfattet dette som en unik saksbehandling, og gav honnør til kommunen for god gjennomføring av en komplisert byggesak. Her viste kommunen
fleksibilitet overfor tiltaket, og unngikk at omfattende saksbehandling førte til en presset situasjon i byggesaksavdelingen. Dette var ikke en vanlig fremgangsmåte i kommunen.
Kontrollplaner og kontrollerklæringer
Kontrollplaner ses av flere kommuner på som noe som ikke vedrører dem, ettersom det er foretakene som har ansvar for kontrollen. Flere kommuner ber om overordnete kontrollplaner for å slippe gjennomgang av sjekklister, som mange ser på som alt for detaljerte. I motsetning til slik det var tenkt har kontrollplanene utviklet seg til å bli for overordnete til å gjenspeile de spesifikke temaene som det faktisk blir kontrollert for i prosjektering og ved utførelse. Mange foretak kjøper inn systemer med ferdig utformete kontrollplaner. Flere kommuner klager over at kontrollplanene ikke er tilpasset prosjektet fordi det er benyttet en generalisert utgave.
Kontrollplanen var opprinnelig tenkt å være relativt detaljert, med sjekklister utformet iht.
kontrollplanen. Etter hvert er kontrollplanen imidlertid blitt mer og mer overordnet, og er i hovedsak et bilag til søknaden. Kontrollarbeidet i prosjektene er i de færreste tilfeller forankret i den innsendte kontrollplanen. Det er sjekklistene som brukes aktivt i foretakenes kontrollarbeid. Gjennomgang av empirien fra flere foretak støtter dette inntrykket. Noen kommuner ser knapt over kontrollplanene. Andre kommuner setter krav til at innholdet i kontrollplanene gjenspeiler de punktene partene er blitt enige om i forhåndskonferansen samt andre vesentlige tema kommunen spesifikt har bedt om i tillegg til myndighetskrav.
3.4 Tilsyn Hva er tilsyn?
Begrepet tilsyn nyttes i Ot. prop. nr 39 (1993-94) både om den samlede rolle som kommunen har overfor virksomheter/tiltak (kommunene skal ”påse”) og mer avgrenset om
enkelthandlinger knyttet til foretak og prosjekter (kontroller), ( se også veiledning til SAK
§29 ”Gjennomføring av kontroller”).
Kommunenes oppgaver er hjemlet i §10-1 i Plan- og bygningsloven:” Kommunen skal utføre de gjøremål som er lagt til denne lov, forskrift og vedtekt, og føre tilsyn med at plan- og bygningsloven holdes i kommunen” Det heter videre i § 97 at kommunene skal påse at det blir foretatt nødvendig kontroll for å sikre at tiltak blir utført i samsvar med tillatelsen og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven (ledd 1) Og kommunen kan til enhver tid inspisere tiltak og se til at kontrollplan følges (ledd 2). Loven utfylles av fire forskrifter med tilhørende veiledninger der Forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK) og Forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF), er relevante kilder.
Det kommunale tilsynet er mest direkte behandlet i veiledning til SAK §29 ”Generelt om gjennomføring av kontroll- Kommunenes tilsyn med kontrollen”. I følge veiledningen består kommunene tilsyn av tre deler: Tilsyn med prosjektering, tilsyn med utførelsen og tilsyn med foretakenes systemer:
• Tilsyn med prosjektering skal gjøres som stikkprøver og etter at kontrollerklæringen foreligger. Kommunene kan da kreve å gjennomgå prosjekteringen for å kontrollere at overordnede krav er ivaretatt.
• Tilsyn med utførelsen skjer som stikkprøver på byggeplassen løpende gjennom/når som helst i byggeprosessen. Det heter i veiledningen at det kan være en naturlig start å kontrollere de arbeider som er utført. Arbeidene kontrollers mot tekniske krav eller tillatelsen som ligger til grunn for tiltaket.
• Tilsyn av foretakenes systemer gjelder revisjon av systemet i relasjon til forholdene i et tiltak.
At kommunene fører tilsyn kan da forståes som at kommunen gjennomfører alle disse tre aktivitetene. Vi har tidligere i møte med kommunale byggesaksadministrasjoner konstatert at tilsyn forståes som ”full pakke”, som en stor og voldsom oppgave og at deres eget begrep om (manglende ) tilsyn lett står i vegen for å fortelle om egne forsøk på å utvikle og gjennomføre kontrollaktiviteter. Vi har derfor i prosjektet ”Tilsyn og kontroll” prøvd å tilnærme oss
tilsynet gjennom å spørre om hva som gjøres. Vi velger på ett nivå å se tilsyn som aktiviteter.
Vi kartlegger de aktiviteter som kommunen gjennomfører , uansett om kommunene selv forstår aktiviteten som tilsyn eller ikke. Det er hva kommunene gjør, deres praksis, som vil endre kvaliteten av kontroll og derigjennom av bygd kvalitet, ikke hvordan de mener eller er blitt lært at tilsyn skal defineres eller gjennomføres.
Vi legger videre til grunn at iverksettingen vil påvirkes av de problemer kommunen opplever som relevante, ut fra den erfaringer som kommunene gjør med ulike aktører og ut fra
erfaringer med hva som er kritiske forhold i ulike typer av prosjekter. Med så ulik byggevirksomhet som de ulike kommuner har ansvaret for å gjennomføre, og med ulik bransjestruktur og klimaforhold, vil vi anta at kontrollarbeidet kan rette seg mot svært ulike forhold. Det er med andre ord ikke grunn til å tro at det skal eller bør utvikles en homogen praksis.
I fire av de 16 kommunen har vi ingen informasjon om kontrollaktiviteter3. Tilsyn med prosjektering
Bare to kommuner oppgir å føre tilsyn med prosjektering. Omfanget er svært lite, med 1-2 tilsyn i halvåret. En kommune velger et prosjekt hos et foretak der de over tid har sett mangler. Den andre kommunene hadde gjennomført noen tilsyn etter revisjonsmetodikk i samarbeid med sin nettverksgruppe. Dette var tilsyn der de så både på prosjektering og utførelse. De øvrige kommunene vi har sett på fører ikke tilsyn med prosjektering. Et par av de øvrige kommunene i evalueringen driver tilsyn på sporadisk basis og etter varsling av 3.
mann, men fremhever at det ikke er snakk om tilsyn i utstrakt grad.
Tilsyn på byggeplassen
Det er varierende hvor mye kontroll og hva slags kontroll som gjennomføres på
byggeplassene. En av kommunene, Tilsynskommunen, gjennomfører tilsyn på byggeplass i ca. 10 % av byggesakene og i mange av tilsynene deltar den som har vært prosjekterende.
Denne kommunene har avsatt 5 medarbeidere til å føre tilsyn, der både boliger og yrkesbygg inngår, og prioriterer sluttkontroll.
Ved gjennomgang av noen tilsynsrapporter finner vi at hovedfokuset i disse tilsynene var om det fantes områder som ikke var dekket av ansvar. En kommune med noe tilsynserfaring peker på at det ikke er egenkontrollen etter sjekklistene som sikrer gitte bygg god kvalitet, men god kompetanse hos utøverne. De fant at sjekklistene var alt for lite detaljert og for lite tilpasset det faktiske bygget. I en annen kommune går de på besøk på byggeplassen og ser om utførelsen ser grei ut. Der ser de aldri på kontrollplaner eller sjekklister. Kommunen går bare på byggeplasser der de har mistanke om at ikke alt er i orden, men å møtes på byggeplassen handler også om tillit. Dersom de finner noe graverende, kan kommunen ved neste høve ty til sanksjoner ved å frata foretaket den lokale ansvarsretten.
3 Henger sammen med at det var estetikk som var tema i disse kommuneundersøkelsene og i disse var ikke tilsyn et tema.
I en kommune foretas tilsyn en gang i måneden, ved stikkprøvekontroller uten varsling. De mener det er i selve utførelsen at ting vil vise seg. De finner mange mangler, og treffer folk som aldri har sett en kontrollplan. Kommunen ber om sjekklister, og finner at disse ikke er forankret i noe plan eller system. De ser da på konstruksjonsdeler på grunnlag av
prosjekteringsgrunnlaget.
I en kommune der byggesakssjefen kom tilbake etter permisjon, oppdaget hun at det var mange byggesaker der alle papirene ikke var på plass. Dette ble det ordnet opp i ved å gå på byggemøter, og denne aktiviteten ble i kommunen omtalt som tilsyn.
Tilsyn - erfaringer
Hva sier byggebransjens aktører om kommunens nye rolle som tilsynmyndighet? I den kommune som hadde gjennomført tilsyn, hadde flere av de aktørene vi intervjuet erfaringer fra tilsyn og vi har hatt tilgang til noen tilsynsrapporter. En vanlig påpekning var at tilsynet fant prosjekteringsområder som ikke var belagt med ansvar, f.eks at den prosjekterende brukte
”huskonsulenter” innenfor konstruksjonsteknikk som ikke hadde selvstedig ansvarsrett.
De som har vært med på tilsyn, syntes at det var interessant og nyttig. De innrømmet at sjekklistene ikke var godt nok tilpasset og så at de her hadde en jobb å gjøre. Også de som ikke hadde opplevd tilsyn, så fram til at kommunen kom mer ut på byggeplassen. De sammenliknet tilsynet dels med den gamle byggesakskontrollen, dels med arbeidstilsynets vernerunder. Tidligere hadde de hatt eller bedt om å få byggekontrollen ut på plassen, noe flere mente var trygt. Det var ikke det at kommunene hadde bedre kompetanse, men det var greit å ha noen å rådføre seg med. Mange savnet den faglige dialogen som tidligere lå både i byggesaksbehandling og i kontrollen. ”Kommunen må være på banen, ikke på tribunen”
Det andre perspektivet, var tilsyn med kontrolldokumentasjonene: Mange nedla et stort arbeid i å kontrollere etter sjekklister og samle inn kontrolldokumentasjon – som ingen etterspurte ! Hoved- eller totalentreprenøren kunne etterspørre kontrolldokumentasjon fra sine
underentreprenører, men etter et par runder med gjennomsyn av byggeplassmappa og alt var i orden, var de ikke like interessert. Og byggeplassen fikk aldri noe kommunalt tilsyn. Denne situasjonene var demotiverende for kontrollarbeidet – det var lett å ta litt lettere på det når ingen etterspurte verken kontrollarbeidet eller dokumentasjonene av det.
Når det gjelder spørsmålet om tilsyn bør være varslet eller ikke, er det langt flere som har synspunkter enn de to kommunene som faktisk driver tilsyn. Av seks kommuner som svarer på dette, er det tre som mener at tilsyn ikke bør varsles på forhånd, to som mener det bør varsles og en som tror at tilsyn må varsles. Kommunene har ulike strategier for hvordan de tenker seg gjennomføring av tilsyn, men det er gjennomgående et behov for å prioritere strengt på grunn av den generelle ressurssituasjonen. Dette fører til at flere kommuner vil komme på uanmeldt besøk hovedsaklig der de er i tvil eller har mistanker om at alt ikke er i orden, og at de i mindre grad utøver tilsyn etter revisjonsmetodikk eller av pedagogiske årsaker.
4 Foretakenes kontroll
I ny PBL er ansvaret for å kontrollere prosjektering og utførelse overført til de utøvende.
Logikken bak lovendringen er at ansvaret for å ivareta myndighetskravene knyttet til bygg må være delegert til de utøvende fordi det er dem som har størst mulighet til faktisk å påvirke
