15-00897

(1)

Personellrelatert materiell, varer og tjenester

– en analyse til bruk i KOSTMOD

FFI-rapport 2015/00897

Anita Røtvold

Forsvarets

forskningsinstitutt

FFI

(2)

(3)

FFI-rapport 2015/00897

Personellrelatert materiell, varer og tjenester – en analyse til bruk i KOSTMOD

Anita Røtvold

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) 27. august 2015

(4)

FFI-rapport 2015/00897 1315

P: ISBN 978-82-464-2570-2 E: ISBN 978-82-464-2571-9

Emneord

Personalkostnader Kostnadsutvikling Langtidsplanlegging

Godkjent av

Steinar Gulichsen Prosjektleder

Espen Skjelland Avdelingssjef

(5)

Sammendrag

Forsvarets utgifter til personellrelatert materiell, varer og tjenester (P–MVT) utgjør totalt ca. 2,6 mrd. kroner i året. Disse kostnadene er direkte tilknyttet årsverkene og vil dermed endre seg med utviklingen i antall årsverk. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har over flere år forsket på personellsatser i Forsvaret og også tidligere analysert utviklingen for P–MVT-kostnader. Det har imidlertid vært behov for en automatisering og oppdatering av metoden for beregning av P–

MVT-satser. Et nytt verktøy med dette formål ble utarbeidet høsten 2014, og i denne rapporten dokumenterer vi hvilken metode som er benyttet og hvilke forutsetninger vi gjør. Vi analyserer også hvordan P–MVT-utviklingen har vært for de ulike personellkategoriene og kostnadskapitlene for årene 2011–2014.

Datagrunnlaget består av regnskapsbilag hentet fra SAP i tillegg til årsverksinformasjon for hvert kostnadskapittel. Vi henter data fra perioden 2011–2014 som til sammen utgjør i overkant av 30 millioner bilag. Verktøyet er utarbeidet i statistikkprogrammet R og gjennomgår alle bilagene. P–

MVT-kostnader blir sortert ut basert på ord i bilagsteksten, spesifikke leverandører og enkelte andre kriterier. Deretter benytter vi en fordelingsnøkkel for å beregne P–MVT-satser for hver personellkategori innenfor hvert kapittel. Det er imidlertid noe usikkerhet ved metoden, både som følge av mulige feilføringer i regnskapet og ved at verktøyet ikke alltid er i stand til å identifisere alle relevante kostnader. Resultatene er likevel stabile over tid, og vi anser metoden som robust og troverdig.

Vi finner ganske store forskjeller mellom personellkategoriene, men mindre forskjeller for samme personellkategori i de forskjellige kostnadskapitlene. Kapitlene med høyest P–MVT-satser har en høy andel internasjonale stillinger, som i de aktuelle kapitlene fører til høye reisekostnader per årsverk. Vi analyserer også kostnadsutviklingen i de ulike kapitlene, og finner at flere av kapitlene har redusert sine P–MVT-satser i løpet av perioden. Dette skyldes spesielt reduserte reisekostnader per årsverk. Trenden er tydeligst for de operative kapitlene, spesielt Hæren og Sjøforsvaret. For en del av støtte- og felleskapitlene ser vi imidlertid en motsatt trend, der reisekostnadene øker. Totalt sett er P–MVT-kostnadene noe redusert fra 2011 til 2014, men vi finner ikke at tid har en signifikant effekt på P–MVT-satsene når vi gjør regresjonsanalyser. Vi kan derfor ikke si med sikkerhet at P–MVT-satsene øker eller reduseres over tid. Dette er i strid med tidligere analyser ved FFI som har påvist økte P–MVT-kostnader per årsverk. Årsaken er sannsynligvis at Forsvaret har vært underlagt et interneffektiviseringskrav på 0,5 prosent i året i perioden vi ser på nå.

Vi anbefaler Forsvaret å følge med på utviklingen av P–MVT-kostnader for hvert kapittel for å hindre at enkelte kostnader vokser ut av proporsjoner og for å lære av effektiviseringstiltakene som allerede er gjennomført. I tillegg anbefaler vi å fortsette arbeidet med å forbedre regnskapskvaliteten for å gjøre fremtidige analyser mindre usikre og spesielt forbedre regnskapsføringen av personlig bekledning og utstyr.

(6)

English summary

The annual costs for personnel related material, merchandise and services (P–MVT) in the Norwegian Armed Forces amount to approximately NOK 2.6 bn. These costs are directly related to manpower, and will thus in theory change according to the workforce developments in the different parts of the Armed Forces. The Norwegian Defence Research Establishment (FFI) has for many years studied personnel costs in the Armed Forces. The tool for calculating P–MVT has been in need of improvement and automation. With this purpose, a new tool was developed during the fall of 2014, and in this report we document and describe this tool and the assumptions we make. We also analyze the cost development from 2011 to 2014.

The data set include accounting vouchers collected from the accounting system SAP in addition to personnel information about each personnel category and division in the Armed Forces. We collect data from 2011 to 2014, which amounts to more than 30 million vouchers all together. The tool is developed in the statistics program R, and it analyzes each voucher and defines it as either personnel or non-personnel related based on words in the description text, specific suppliers and certain other criteria. Next, we use a distribution formula to calculate the P–MVT rates for each personnel category and division. There are however some uncertainties related to the method, both due to accountancy mistakes and to the fact that the tool does not always pick up all relevant costs. The results are nevertheless stable over time, and we conclude that the method is robust and trustworthy.

In this report we analyze the years 2011–2014. We find rather large differences between the different personnel categories, but smaller differences within the same category between the divisions. The highest rates are due to a large number of international positions in the relevant divisions, which causes large travel costs. We analyze the development in the different divisions and find that several divisions have reduced their P–MVT rates during the period. This is especially due to reduced travel costs. The tendency is most clear for some of the operational divisions, especially the Army and the Navy. For some of the non-operational divisions we find an opposite development. The total personnel related costs are somewhat reduced after 2011, but we cannot find that time has a significant effect on P–MVT when we do regression analysis. This result contradicts previous personnel related cost analyses at FFI. The reason is probably that the Armed Forces have been required to improve their cost-efficiency by 0.5 percent per annum the last years.

We recommend that the Norwegian Armed Forces track the development of personnel related costs for each division to prevent that some costs grow out of proportions, and to learn from the efficiency initiatives that are already accomplished. In addition we recommend that the Armed Forces continue to improve their accountancy and the inventory registration of personal clothing and equipment.

(7)

Innhold

1 Innledning 7

1.1 Tidligere arbeid 7

1.2 Formål og målgruppe 8

1.3 Rapportens innhold 9

2 Datagrunnlag og metode 9

2.1 Generelle forutsetninger 9

2.2 Datagrunnlag 10

2.2.1 Hvordan Forsvarets regnskap føres 10

2.2.2 Datauttrekk fra SAP 11

2.2.3 Usikkerheter ved datasettet 12

2.3 Personellrelatert materiell, varer og tjenester i regnskapet 13

2.3.1 10122: Forbruksmateriell 13

2.3.2 10123: Reisekostnader 17

2.3.3 10124: Kontortjenester 19

2.3.4 10125: Kjøp av tjenester 20

2.3.5 10126: Horisontal samhandel 20

2.3.6 FISBasis 20

2.3.7 Ammunisjon 20

2.4 Kostnadsfordeling og beregning av P–MVT-satser 21

2.4.1 Behandling av årsverk 22

2.4.2 Beregning av P–MVT-satsen 23

2.4.3 Kapittelvandring 24

3 Resultater og analyse 25

3.1 Overordnede resultater 25

3.2 Kostnadsutvikling for hver bevilgningsart 27

3.2.1 Forbruksmateriell og horisontal samhandel 29

3.2.2 Reisekostnader 29

3.2.3 Kontortjenester, kjøp av tjenester, ammunisjon og FISBasis 30

3.3 Variasjon mellom personellkategorier og kapitler 30

3.3.1 Utvikling for hvert kostnadskapittel 30

3.3.2 Forskjell mellom P–MVT-satsene innad i personellkategorier 39

(8)

3.4 Ny volumvekstsats for P–MVT-kostnader 40

3.4.1 Regresjonsanalyse 41

4 Konklusjon 43

4.1 Anbefalinger for Forsvaret 44

4.2 Videre arbeid 45

Referanser 47

Vedlegg A P–MVT-kostnader per kapittel 49

A.1 Kapittel 1719 49

Vedlegg B Søkeord benyttet i bilagsanalysen 73

Vedlegg C Kapittelvandringsmatriser 75

Vedlegg D Felleskostnader 77

Vedlegg E Leverandører av personellrelaterte varer og tjenester 78 Vedlegg F Kostnadsartikler og kategorifordeling 80

F.1 Kostnadsartikler på 10122 – Forbruksmateriell 80

F.2 Kostnadsartikler på 10123 – Reisekostnader 82

F.3 Kostnadsartikler på 10124 – Kontortjenester 83

F.4 Kostnadsartikler på 10125 – Kjøp av tjenester 83

F.5 Kostnadsartikler på 10126 – Horisontal samhandel 84

F.6 Egendefinerte kostnadsartikler – Felleskostnader, Ammunisjon og FISBasis 85

(9)

1 Innledning

Forsvaret har ca. 17 000 årsverk og 8 500 vernepliktige årsverk i sin organisasjon, noe som medfører store driftsutgifter tilknyttet personell hvert år. Omtrent 40 prosent av de årlige driftsutgiftene går til lønn. I tillegg til lønn, tillegg og arbeidsgiveravgift har man også en del andre kostnader som er drevet av personell, men som ikke blir knyttet direkte til et spesifikt årsverk i regnskapet. Eksempler på dette er reiseutgifter, proviant og uniformer. Slike kostnader kalles personellrelatert materiell, varer og tjenester (P–MVT). For å kunne vise hvor mye et årsverk faktisk koster, er man nødt til å inkludere også denne type kostnader. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har over flere år analysert Forsvarets regnskap og beregnet personellsatser, se blant annet Steder et al. (2008) og Hove (2014).

Det har imidlertid vært behov for en oppdatering av metoden for P–MVT-analyser, da denne i stor grad har vært basert på skjønn tidligere. FFI har derfor lagt ned et betydelig arbeid i å forbedre disse analysene, og det er blant annet den nye P–MVT-metoden som dokumenteres i denne rapporten.

P–MVT-satsene utgjør en del av de totale personellsatsene som blant annet benyttes som input til FFIs kostnadsberegningsverktøy KOSTMOD. Dette verktøyet blir brukt for å estimere Forsvarets utgifter de neste 20 årene og er et viktig bidrag til langtidsplanleggingen av Forsvaret. I tillegg benyttes personellsatsene i andre prosjekter i Forsvaret som for eksempel anskaffelsesprosjekter.

Det er derfor viktig at personellsatsene gir et så riktig bilde som mulig av hva de ulike årsverkene i Forsvaret koster.

Denne typen analyse er ikke bare viktig for å gi så riktige personellsatser som mulig, men også for å gjøre det enklere å analysere hvordan P–MVT-kostnadene har utviklet seg over tid. Forsvaret er hele tiden under press for å finne nye måter å effektivisere og spare penger på, og P–MVT- kostnader kan være et viktig område for å finne effektiviseringsmuligheter. Vi ser derfor også på hvordan kostnadene har utviklet seg fra 2011 til 2014, både innenfor ulike kostnadstyper og innenfor forskjellige kostnadskapitler og personellkategorier.

1.1 Tidligere arbeid

FFI har tidligere gjort vurderinger av hvordan utviklingen av P–MVT har vært i Forsvaret. Johansen og Berg-Knutsen (2006) har analysert enhetskostnadsveksten i Forsvaret fra 1994 til 2005, og fant at veksten i totale personellrelaterte varer og tjenester har vært så høy som 7,25 prosent årlig.

Dette sammenfaller med en antakelse om at perioden 1995–1999 var en periode med særskilt høy kostnadsvekst i Forsvaret, blant annet på grunn av økt fokus på NATO-operasjoner. Værholm et al.

(2009) undersøkte utviklingen av kostnader til materiell, varer og tjenester (MVT) og eiendom, bygg og anlegg (EBA) fra 1994–2008, og fant at Forsvaret bruker 62 prosent mer i MVT-driftsutgifter per årsverk i 2008 enn i 1994. Til tross for en betydelig årsverkreduksjon så de ikke samme reduksjon i kostnadene. Noe av dette kan skyldes endringer i bokføringsprinsipper i løpet av perioden, men det er likevel en betydelig økning.

Imidlertid er begge disse rapportene basert på regnskapstall fra 1990- og begynnelsen av 2000-tallet.

(10)

I denne rapporten ser vi på utviklingen fra 2011 til 2014, altså etter at interneffektiviseringsregi- met (IE) i Forsvaret ble innført (Åmot, 2014). Da IE-kravet ble innført i 2009 skulle Forsvaret interneffektivisere for 0,5 prosent årlig, altså ca. 150 millioner 2008-kroner i året. Effektiviseringen akkumuleres over tid, slik at den årlige kostnadsreduksjonen ved utgangen av 2012 skulle være på minst 600 millioner kroner i forhold til 2008-regnskapet. Åmot (2014) fant at kravet ble innfridd med god margin, og flere av tiltakene gjelder nettopp kostnader til personellrelaterte materiell, varer og tjenester. Det er derfor naturlig å anta at vi ikke vil se like høy vekst i denne type kostnader i årene 2011–2014 som vi har sett i de tidligere analysene.

KOSTMOD inkluderer i dag en sats for enhetskostnadsvekst drift (EKV-D) på P–MVT. EKV-D vil si veksten i driftskostnader utover inflasjon for personell og materiell fra ett år til et annet. Vi antar at prisveksten på P–MVT følge generell prisvekst i samfunnet, altså konsumprisindeksen (KPI), og enhetskostnadsveksten vil da være 0. Imidlertid kan kostnadene også øke som følge av volumvekst, dvs. at bruken av varer og tjenester per årsverk øker med tiden, for eksempel fordi man reiser mer. Gulichsen et al. (2011) estimerer lønnsvekst og personellrelatert EKV-D til 2,3 prosent på lang sikt. EKV-D på P–MVT er satt lik EKV-D for personell i KOSTMOD i dag, da personellsatsene inkluderer både lønnsutgifter og P–MVT. Vektet for andelen lønn og andelen P–

MVT er EKV-D-satsen for personell benyttet i KOSTMOD estimert til 0,5 prosent utover det som blir kompensert med forsvarsindeksen (FI) (Gulichsen et al., 2013). Vi undersøker hvorvidt utviklingen for regnskapstallene fra 2011 til 2014 sammenfaller med tidligere analyser.

1.2 Formål og målgruppe

P–MVT-satsene som er benyttet de siste årene, er beregnet ut fra en analyse gjort av regnskapet fra 2010. Denne beregningen var i stor grad basert på skjønn og er kun kort dokumentert (Gulichsen et al., 2013). Det har dermed vært vanskelig både å gjenskape analysen og inkludere flere år. Det har nå vært ønskelig å gjøre beregningen mer transparent og automatisk slik at regnskap fra flere år kan benyttes. På denne måten kan vi også her finne representative gjennomsnittssatser og dermed luke ut eventuelle spesielle hendelser et bestemt år. I tillegg vil man da enkelt kunne gjøre endringer i metoden dersom ny informasjon skulle foreligge. Analysen av datagrunnlaget og beregningen av satser er utført i statistikkprogrammet R.

Formålet med denne rapporten er å dokumentere beregningsmetoden for P–MVT-satser, påpeke hvilke usikkerheter som er forbundet med satsene, og gjøre det enklere å videreutvikle P–MVT- beregningene på FFI. I tillegg viser vi hvordan Forsvarets P–MVT-kostnader har utviklet seg i perioden 2011–2014. Alle tall som er oppgitt i rapporten, er oppgitt i 2015-kroner, justert med KPI. Målgruppen for rapporten er ansatte i Forsvarssektoren som jobber med langtidsplanlegging, KOSTMOD eller benytter personellsatser i andre beregninger. Rapporten er også relevant for de som er interessert i utviklingen av P–MVT-kostnader siden 2011. Det er imidlertid viktig å være klar over at satsene er utarbeidet for bruk i KOSTMOD, noe som medfører en rekke forutsetninger.

Rapporten beskriver disse forutsetningene, og spesielt dersom satsene benyttes i styringsdialogen eller budsjetteringsarbeidet bør man ha full oversikt over hva forutsetningene betyr.

(11)

1.3 Rapportens innhold

Rapporten er inndelt i fem kapitler. Kapittel 2 beskriver datagrunnlaget og hvordan uttrekkene fra SAP foregår. Her går vi også inn på de ulike bevilgningsartene og beskriver hver enkelt kostnadsgruppe, i tillegg til å påpeke hva slags usikkerheter som er forbundet med datagrunnlaget. Kapittel 3 beskriver selve modellen, og går nærmere inn på hva som inkluderes som P–MVT-kostnader, fordelingen på årsverk, personellkategorier og kostnadskapitler. I kapittel 4 viser vi resultatene, analyserer hvordan P–MVT-kostnadene har utviklet seg over tid, og sammenligner kostnadene mellom de ulike delene av Forsvaret. Kapittel 5 konkluderer og oppsummererer anbefalinger og videre arbeid.

2 Datagrunnlag og metode

I dette kapittelet gjennomgår vi hvordan P–MVT-modellen er bygd opp, og hva slags data som er benyttet. Vi definerer først P–MVT-kostnader og gir en kort oppsummering av modellen før vi går grundigere gjennom datagrunnlaget og modellen trinn for trinn.

P–MVT-kostnader vil si kostnader som kan direkte tilknyttes de ansatte i Forsvaret, og som vil variere med antall årsverk. P–MVT er altså skalerbare kostnader. For eksempel vil det være en klar sammenheng mellom antall plaster og bandasjer som forbrukes og antall ansatte man har, mens kostnader tilknyttet drift av lageret hvor plastrene og bandasjene oppbevares ikke vil variere selv om forbruket økes eller reduseres (med mindre endringen er svært stor). Ved å identifisere P–MVT- kostnadene kan vi vite hvor mye det koster å ansette en ekstra person. Personen vil ikke bare føre til ekstra lønnsutbetalinger, feriepenger og arbeidsgiveravgift, men også kostnader til for eksempel reiser, forsikringer og juleavslutninger. P–MVT-modellen skal beregne hvor stor denne ekstrakostnaden er knyttet til personellrelatert materiell, varer og tjenester for de ulike personellkategoriene i de forskjellige budsjettkapitlene.

P–MVT-modellen analyserer først alle bilag som er ført på ulike bevilgningsarter, og finner totale P–MVT-kostnader per bevilgningsart for hvert budsjettkapittel. Deretter blir kostnadene fordelt på antall årsverk i hvert kapittel fordelt på ulike medarbeiderundergrupper (MUG). I tillegg blir det lagt til en ammunisjonssats basert på en analyse av Ammunisjonsplan for Forsvaret (AMPLAN).

Modellens gang er oppsummert i figur 2.1, og hvert av trinnene i modellen blir grundig beskrevet videre i rapporten.

2.1 Generelle forutsetninger

Vi må gjøre visse forutsetninger for å kunne gjennomføre analysene. For eksempel blir alle beløp justert til 2015-kroner med konsumprisindeksen (KPI) for å gjøre de sammenlignbare. I tillegg har vi også satt sammen både årsverk og kostnader tilknyttet kapittel 1760 og 1761¹til ett kapittel. Grunnen til det er at vi har lite data for kapittel 1761 de to første årene i og med at det er et relativt nytt kapittel. Vi har ikke inkludert verken årsverk eller kostnader for spesialstyrkene (SOF). Mye av dette

1Kapittel 1761 er kapittelet for Nye kampfly med baseløsning.

(12)

10122 Forbruksmateriell

10123 Reisekostnader

10124 Kontortjenester

10125 Kjøp av tjenester

10126 Horisontal samhandel

Personell- relaterte kostnader per kapittel

Felleskostnader – fordeles likt på alle kapitler

Årsverk per personellkategori per kapittel

Totalt antall årsverk per personellkategori

Sats per person per kapittel

Ammunisjon per person fra AMPLAN

Fellesssats per person

P-MVT sats per personellkategori per kapittel Inndata (hentet fra SAP)

Bearbeiding og data- analyse

Resultater

Figur 2.1 P–MVT-modellen. Kostnadsbilag hentes fra SAP, bearbeides og analyseres og resulterer i en P–MVT-sats per personellkategori per kapittel. Lyseblått representerer kostnader som er tilknyttet hvert kapittel, mørkeblått er felleskostnader og lysegrønt er ammunisjonskostnader hentet fra AMPLAN.

er gradert informasjon som vi ikke har tilgang til, og P–MVT-satsene som blir beregnet i denne analysen, er derfor ikke medregnet SOF. Det er ønskelig at det blir beregnet egne P–MVT-satser for SOF i fremtiden.

2.2 Datagrunnlag

2.2.1 Hvordan Forsvarets regnskap føres

Forsvarets regnskap er siden november 2003 blitt ført i regnskapssystemet SAP. Forsvarets kontoplan ble sist endret i 2008, og det er denne kontoplanen som er grunnlaget for analysen som er beskrevet i denne rapporten. Hvert kostnadsbilag blir ført på kapittel, artsspesifikasjon, ansvarssted, Work Breakdown Structure (WBS)/aktivitet og kostnadssted. For en nærmere beskrivelse av hvordan FFI henter regnskaps- og årsverkdata viser vi til Kvalvik og Hove (2012).

(13)

2.2.2 Datauttrekk fra SAP

Datasettet som er benyttet i beregningene, består av alle bilag som er ført i Forsvarets regnskapssystem (SAP) på bevilgningsart 10122–10126 for årene 2010–2014. En oversikt over antall bilag innenfor hver bevilgningsart for hvert år er gitt i tabell 2.1.

Bevilgningsart Navn 2011 2012 2013 2014

10122 Forbruksmateriell 7 792 932 6 756 516 6 372 451 6 521 583 10123 Reisekostnader 446 324 449 678 478 682 492 329

10124 Kontorkostnader 38 715 43 347 44 438 43 807

10125 Kjøp av tjenester 37 830 39 524 35 774 33 611 10126 Horisontal samhandel 24 579 24 803 26 559 24 565 Totalt 8 340 380 7 313 868 6 957 904 7 115 895 Tabell 2.1 Årlig antall bilag for hver bevilgningsart som er analysert.

Bilagene er hentet ut for kapitlene i tabell 2.2.

Kapittel Navn

1719 Fellesutgifter og tilskudd til foretak under Forsvarsdepartementet (FD) 1720 Felles ledelse og kommandoapparat

1725 Fellesinstitusjoner og -utgifter under Forsvarsstaben (FST) 1731 Hæren

1732 Sjøforsvaret 1733 Luftforsvaret 1734 Heimevernet

1740 Forsvarets logistikkorganisasjon

1760 Nyanskaffelse av materiell, nybygg og anlegg 1790 Kystvakten

1791 Redningstjenesten

1795 Kulturelle og allmennyttige formål Tabell 2.2 Kostnadskapitler som er inkludert i analysen.

Det er kun kapitlene i tabell 2.2 det fokuseres på i denne rapporten. Kostnadene vi viser her vil derfor ikke nødvendigvis omfatte alle P–MVT-kostnadene i Forsvarssektoren, men er i stedet kun relatert til Forsvaret.

Bilagene blir analysert innenfor hver av de ulike bevilgningsartene og vi henter ut de totale P–MVT- kostnadene for hvert år fordelt på de ulike budsjettkapitlene. I kapittel 3 vil vi gå nærmere inn på hva som gjelder som P–MVT-kostnader for hver bevilgningsart. Spesielt for bevilgningsart 10122 blir det registrert svært mange bilag hvert år, og mange av disse bilagene skyldes føringer av transaksjoner til personlig bekledning og utstyr (PBU). Dette forklares nærmere i avsnitt 2.3.1.1. For de fleste kapitlene er det nok å lage ett SAP-uttrekk for hvert kapittel per år, mens for 1740 må uttrekkene gjøres for hver måned. Med kun ett uttrekk vil ikke SAP ha stor nok kapasitet til å kunne lage

(14)

rapporten, og systemet sender en feilmelding i stedet. Hver rapport må lagres som xls-fil og deretter omgjøres til en csv-fil slik at den enkelt kan leses av R. Deretter settes filene sammen til ett datasett per bevilgningsart per år. Som vi ser av tabell 2.1, har vi for bevilgningsart 10122 mer enn 7 millioner bilag per år, og Excel kan kun håndtere 1 048 576 rader i ett regneark. R kan håndtere mye større datasett og bruker også mye kortere tid enn Excel på å gå i gjennom alle radene, og er derfor et mer hensiktsmessig verktøy i denne sammenhengen. For hvert bilag er det lagret mye forskjellig informasjon, men det er ikke alt som er nødvendig for oss å ha med. For å gjøre datasettet noe mindre, fjerner vi derfor de unødvendige variablene. I figur 2.2 ser vi et eksempel på bilag der vi kun sitter igjen med de nødvendige variablene.

Figur 2.2 Eksempl på bilag registrert på bevilgningsarten 10124 (Kontortjenester).

2.2.3 Usikkerheter ved datasettet

En forutsetning for at P–MVT-satsene skal bli så riktige som mulig er at bilagene er ført riktig.

Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) har tidligere gjort en analyse av et gitt antall tilfeldige bilag for å vurdere hvor høy feilmarginen er. Av 385 tilfeldige bilag ble det registrert minst én føringsfeil på 45 prosent av bilagene (Forsvarets regnskapsadministrasjon, 2013). Det er ikke alle feil som vil ha noen påvirkning på resultatene i denne analysen, for eksempel vil manglende sporing til innkjøpsordre være av liten betydning. I tillegg reduserer vi problemet med at bilag blir ført på feil bevilgningsart ved å benytte samme liste over søkeord for alle bevilgningsarter. Det vil si at selv om avisabonnementer egentlig skal føres på bevilgningsart 10125, vil vi søke etter slike bilag på alle bevilgningsartene. Slik unngår vi at feilføringer innenfor bevilgningsartene vi har med i analysen blir et problem. Dersom et bilag blir ført på feil kapittel, vil vi derimot få noe skjevheter i satsene.

Totalt sett blir kostnadene de samme, men det kan da virke som om årsverk i et kapittel er dyrere eller billigere enn de egentlig er.

En annen årsak til at man kan få et skjevt resultat er flytting av bilag mellom kapitler. For eksempel kan kapittel 1732 ha betalt for en lunsj som egentlig skal betales av kapittel 1725. Den riktige prosedyren for dette er at fakturaen først føres som et debitbilag på 1732 og som kredit på en motkonto. Når bilaget flyttes skal 1732 krediteres for det samme beløpet slik at 1732 går i null, mens 1725 skal debiteres i stedet. Tilsammen vil det da være tre registreringer for den samme lunsjen på bevilgningsarten. Problemet oppstår dersom det ikke blir skrevet det samme i tekstfeltet for alle registreringene, slik at beregningsmodellen kun plukker opp ett, to eller ingen av bilagene i stedet for alle tre. Man kan da få opp til fem ulike utfall. Tabell 2.3 viser hva som blir totalkostnaden for Forsvaret og hvert av kostnadskapitlene i de ulike utfallene.

Som man ser av tabell 2.3 er det kun tre av utfallene som gir riktig totalkostnad for Forsvaret, og av disse er det kun to utfall som plasserer kostnaden på riktig kapittel. Det kan dermed virke som om

(15)

Bilag som registreres 1 2 3 4 5 Originalt bilag for 1732 100 kr 0 kr 100 kr 100 kr 0 kr Negativt bilag for 1732 -100 kr 0 kr 0 kr 0 kr -100 kr Justeringsbilag for 1725 100 kr 100 kr 100 kr 0 kr 0 kr Totalkostnad for 1732 0 kr 0 kr 100 kr 100 kr -100 kr Totalkostnad for 1725 100 kr 100 kr 100 kr 0 kr 0 kr Totalkostnad Forsvaret 100 kr 100 kr 200 kr 100 kr -100 kr Tabell 2.3 Mulige utfall for én enkelt kostnad

det er mye som skal til for at kostnadsfordelingen skal bli riktig. Men i følge FRA er det en relativt liten andel av bilagene som skal flyttes mellom kapitler, og vi antar derfor at slike tilfeller vil ha liten påvirkning på de totale satsene.

2.3 Personellrelatert materiell, varer og tjenester i regnskapet

Denne delen av kapittelet tar for seg hver av bevilgningsartene som er inkludert i modellen, og beskriver hva som skal gjelde som P–MVT-kostnader og hvordan modellen analyserer datasettene. For hver av bevilgningsartene er det også en del kostnader som er personellrelaterte, men som gjelder for hele Forsvaret, ikke bare kapittelet kostnaden er registrert på. Disse kostnadene kalles felleskostnader.

Vi vil også gå gjennom hva som gjelder som felleskostnader for hver av bevilgningsartene.

2.3.1 10122: Forbruksmateriell

Forbruksmateriell inneholder flest bilag av alle bevilgningsartene som denne analysen omfatter.

Det er en svært variert bevilgningsart og inkluderer alt fra blomster til ammunisjon. For å finne P–MVT-kostnadene ønsker vi å registrere bilagene som inneholder kostnader som vil endres dersom personellantallet endres, som forklart overfor.

For denne bevilgningsarten benytter vi hovedsaklig bilagenes tekstfelt og leverandørinformasjon som grunnlag for å avgjøre om bilaget er personellrelatert eller ikke. En liste over ord som typisk vil inngå i P–MVT-kostnader brukes som søkeord for å vurdere hvert bilag. Listen er inkludert i vedlegg B.

Det er naturligvis en fare for at vi ikke har greid å komme på alle ord som vil være personellrelaterte, men ved å bruke den samme listen for alle år får vi i hvert fall sikret at datasettene blir behandlet likt.

I tillegg er modellen og listen enkel å oppdatere slik at om man kommer på ord som bør være med kan man enkelt oppdatere satsene. Som nevnt i kapittel 2.2, benytter vi den samme søkeordslisten for alle bevilgningsarter for å unngå problemet med feilføringer innenfor bevilgningsartene.

Vi har også gjort en gjennomgang av Forsvarets rammeavtaler og registrert de leverandørene som leverer typisk personellrelatert materiell. Denne type materiell blir ofte kun registrert med et ramme- avtalenummer i stedet for tekst om hva bilaget faktisk gjelder, og vi må her forutsette at alle innkjøp fra disse leverandørene er P–MVT-kostnader. Dette er det naturligvis knyttet en viss usikkerhet

(16)

til, men basert på rammeavtalenes innhold antar vi at feilmarginen blir relativt lav. De aktuelle leverandørene og hva de leverer er inkludert i vedlegg E.

2.3.1.1 Håndtering av PBU

PBU blir kjøpt inn av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og deretter videresolgt til de ulike avdelingene i Forsvaret. Frem til april 2012 var viderefaktureringen transaksjonsbasert, det vil si at alle enkeltkjøp ble registrert på det aktuelle kapittelet som hentet ut varen, og i tillegg kreditert på 1740. I tillegg ble varen levert tilbake etter at den var ferdig brukt, og avdelingen som hadde brukt varen fikk tilbake en panteverdi. For å finne riktig PBU-kostnad for de ulike kapitlene må derfor alle PBU-bilag registreres som P–MVT, både de som henter ut varen første gang, og panten man får tilbake. Det vil derfor være både positive og negative PBU-bilag, både for kapitlene som henter ut varene og for FLO som selger de. Gangen i dette løpet er illustrert i figur 2.3.

PBU-artikkel

Leverandør FLO PBU-artikkel Bruker

Kostnad 1740 Inntekt 1740 Kostnad bruker

Inntekt bruker Kostnad 1740

Figur 2.3 Hvordan hver enkelt PBU-artikkel forflytter seg i systemet. Den blir først kjøpt inn av FLO som får den opprinnelige kostnaden. Deretter hentes den ut av avdelingen som benytter den. Kostnaden krediteres hos FLO og debiteres avdelingen. Når avdelingen er ferdig med artikkelen leveres den tilbake til FLO, og avdelingen får tilbake en panteavgift.

Etter april 2012 foregår faktureringen over horisontal samhandel (HS) på nivå 2. I stedet for å fakturere hvert enkelt kjøp blir hvert kapittel fakturert i henhold til leveranseavtalene, som deretter kan bli justert i tilfelle det er behov for det. Man gikk også bort fra systemet med panteavgift.

Hovedproblemet oppstår med kostnadene til kapittel 1740. I og med at FLO selger PBU videre til Forsvaret gir registrering av PBU-bilagene kun de totale inntektene til FLO, men ikke kostnadene.

Disse er i stedet forbundet med innkjøp registrert på ulike leverandører, og endring i lagerbeholdning.

For å finne de totale kostnadene må derfor alle innkjøp av PBU-artikler registreres, og endring i lagerbeholdning per år tas inn i beregningene.

Etter samtale med fagmyndighetene i FLO Materiellforsyning som håndterer PBU er det kommet frem at det er mye som er uklart når det gjelder hva de totale kostnadene faktisk er. På grunn av manuell håndtering av lagrene er det mest sannsynlig mye som er registrert feil eller ikke registrert i det hele tatt. Et av hovedproblemene her er at det i SAP kun registreres når en vare blir forflyttet mellom de ulike lagrene, men ikke når det faktisk går ut til en bruker. Dette fører til at hver gang det skjer noe feil i registreringen under overføringen fra et lager til et annet vil varen ende opp ”mellom”

to lagre uten at man har oversikt over hvor den befinner seg. I tillegg fører det til at man ikke har oversikt over hva som faktisk blir forbrukt, kun hvilke lager de flyttes mellom. Dimensjonering av

(17)

lagrene og innkjøp av riktige typer størrelser og produkter blir derfor svært vanskelig å planlegge for FLO. I tillegg er det dermed også vanskelig å vite om forbruket har vært i samsvar med det som ble avtalt i leveranseavtalene mellom FLO og de ulike avdelingene eller ikke. Hvor mye som faktisk er blitt brukt på PBU siden 2011, er derfor veldig usikkert. FLO er for tiden i gang med en egen analyse for å finne ut hva de totale kostnadene har vært, og hvordan de kan gjøre systemet bedre og mer oversiktlig. På grunn av dette er det ikke mulig å benytte regnskapet til å finne riktige PBU-kostnader for disse årene, spesielt ikke når det gjelder de faktiske kostnadene FLO har hatt. Vi må derfor gjøre visse forutsetninger når det gjelder PBU. Forhåpentligvis vil vi få en bedre avklaring når FLO har avsluttet sine analyser.

PBU- artikkel FLO

sentralt lager

Bruker

lokalt lager PBU- Bruker

artikkel

Kostnad 1740

Inntekt 1740 Kostnad bruker

Inntekt bruker

Figur 2.4 Hvordan PBU-kostnader registreres i SAP. Når PBU-artikkelen sendes fra FLOs sentrale lager til brukernes lokale lager, blir artikkelen registrert som en inntekt for FLO og en kostnad for brukeren. PBU-artikkelen sendes tilbake til FLO når den er ferdig brukt, eller brukeren får beskjed om at de har for mye på lager. Hva som faktisk går ut fra det lokale lageret til brukeren blir ikke registrert.

Når det gjelder PBU benyttet av avdelingene forutsetter vi at det som er registrert i regnskapet og i leveranseavtalene er riktig, og registrerer alle PBU-bilag som P–MVT-kostnader. I følge fagmyndighetene blir det benyttet svært lite PBU i FLO selv, og vi antar derfor at PBU-kostnader for kapittel 1740 er 0. Det betyr at vi heller ikke registrerer kostnader fra PBU-leverandører, ettersom vi da også måtte inkludert FLOs inntekter fra viderefaktureringen. Også for Heimevernet (HV) (kapittel 1734) setter vi PBU til 0 i den videre beregningen av totale P–MVT-kostnader. Det er fordi PBU-kostnader i HV modelleres som en egen ressurs i KOSTMOD, og vi derfor vil dobbelttelle kostnaden hvis vi også inkluderer den i P–MVT-satsen.²

Fra tabell 2.4 ser vi at det er stor variasjon i PBU-kostnader mellom årene. Det henger mest sannsynlig sammen med endringen i regnskapsføringen og ulik endring av lagerbeholdningen fra år til år. Spesielt i 2012 er totalsummen svært lav, noe som kan skyldes at de ulike avdelingene kan ha fått beskjed om at de har hatt for mye varer på lager som måtte sendes tilbake til FLOs sentrale lager, og dermed fått godskrevet fakturaer. Dette året gikk Forsvaret bort fra transaksjonsbasert regnskapsføring og man kan da ha ”mistet” noe av kostnadene. Det er sannsynligvis derfor vi ikke har kostnader på 1719, 1760 og 1791 de siste årene heller. Dette er kapitler med såpass lave PBU-forbruk at man ikke inngår slike leveranseavtaler og dermed heller ikke blir fakturert for PBU.

2Denne ressursen gjelder imidlertid kun Innsats-, forsterknings- og oppfølgingsstyrkene (IFO)-styrkene. Det er vanskelig å skille ut hvilke av PBU-kostnadene som er registrert i SAP, men det forutsettes her at årsverk i HV som ikke tilhører IFO-styrken har et lavt PBU-forbruk. Vi setter derfor PBU for HV til å være 0 i den videre beregningen.

(18)

Kapittel 2011 2012 2013 2014

1719 0,1 0,1

1720 7 16 14 10

1725 7 4 3 2

1731 217 124 175 169

1732 105 61 67 65

1733 38 58 58 57

1734 49 26 41 91

1760 0,2 0,2 0,2

1790 3 4 4 4

1791 0,3 0,1

1795 0,5 0,2 0,2 0,1

Totalt 428 289 388 410

Tabell 2.4 Årlige registrerte PBU-kostnader. Tall i millioner 2015-kroner.

Som følge av de nevnte problemene er de registrerte PBU-kostnadene usikre, og vi ser det som viktig for Forsvaret å få kontroll på lagerbeholdningene sine slik at man i fremtiden i større grad kan få en bedre oversikt over PBU-forbruket. Som vi ser av tabell 2.4, er de totale PBU-kostnadene sannsynligvis på rundt 400 millioner kroner årlig, altså en ganske betydelig sum. Det vil derfor være viktig å ha kontroll på hva de faktiske kostnadene er. Flere av IE-tiltakene som er rapportert inn i løpet av de siste årene, er tilknyttet PBU-tiltak, som regel fordi man har inngått nye rammeavtaler med leverandørene (Åmot, 2014). Det er vanskelig å kontrollere om tiltakene faktisk har hatt effekt når man ikke kan stole på tallene som ligger i regnskapet.

2.3.1.2 Korrigering av IFO-styrken i Heimevernet

Kostnader til Heimevernet føres på kapittel 1734, og inkluderer også kostnader til Innsats-, forsterknings- og oppfølgingsstyrkene (IFO). Personell i IFO-styrkene er ikke inkludert i årsverktallene for 1734, og årsverk i 1734 vil derfor bli uforholdsmessig dyre dersom vi ikke korrigerer for dette. I 2013 og 2014 utgjorde IFO-styrken i gjennomsnitt 50,5 prosent av totale P–MVT-relaterte kostnader ført på 10122 på 1734.³Beregningen er vist i tabell 2.5. Vi har ikke informasjon om IFO-kostnadene i 2011 og 2012, men antar at denne satsen også gjelder for disse årene. Vi korrigerer ved å redusere alle bilag som er ført på 10122 på 1734 fra 2011 til 2014 med 50,5 prosent. Dette er viktig å være klar over dersom man benytter P–MVT-satser for Heimevernet i andre beregninger.

2.3.1.3 Felleskostnader

Det er flere av P–MVT-kostnadene tilknyttet 10122 som egentlig er felleskostnader. Det vil si at de registreres på bestemte kapitler, men gjelder hele Forsvaret. En oversikt over hvilke kostnader det er, og hva slags metode som benyttes for identifisere dem, er gitt i tabell 2.6.

3Dette inkluderer ikke PBU-kostnader.

(19)

2013 2014 Snitt Totale P–MVT-kostnader kapittel 1734 41 45 43 Totale P–MVT-kostnader for IFO-styrken 21 22 22

IFO-andel 51,7 % 49,3 % 50,5 %

Tabell 2.5 Beregning av IFO-styrkeandel av kostnader ført på kapittel 1734 på bevilgningsart 10122. Tall i millioner 2015-kroner.

Felleskostnad Metode

Norges Idrettshøgskole

Kostnader ført på artikkel 1012210 (forbruksmateriell), kostnadssted 10004512 og bevilgningssted 73350 (Forsvarets høyskole på Norges Idrettshøgskole (NIH).)

Felles sanitetskostnader Kostnader ført på artikler mellom 1012290-1012299 (sanitetsma- teriell) på kapittel 1720 eller 1725.

Proviant i forbindelse med kurs og sesjon

Kostnader ført på artikkel 1012280 (proviant) og bevilgningssted 14430, 156, 721 eller 773 (Vernepliktsverket, Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) øving og andre bevilgningssteder hvor kostnader til sesjon føres).

Tabell 2.6 Felleskostnader innenfor bevilgningsart 10122.

2.3.2 10123: Reisekostnader

I utgangspunktet er alle reisekostnader definert som P–MVT-kostnader. Det er likevel en del felleskostnader som må skilles ut før man finner de totale P–MVT-kostnadene per kapittel. For denne bevilgningsarten setter modellen alle bilag til å gjelde som P–MVT-kostnader, og trekker deretter ut felleskostnadene. De ulike felleskostnadene og metoden som er benyttet for hver enkelt er gitt i tabell 2.7.

Noen av kostnadene som er ført på 10123, blir ført som egne ressurser i kostnadsberegningene. Vi må derfor ta de ut av P–MVT-satsen for å unngå at denne kostnaden blir ført dobbelt. Dette gjelder kostnader til flygerutdanning og simulatorkostnader. Disse kostnadene skiller vi ut ved å trekke ut alle kostnader ført på artikkel 1012350 (Kursavgifter) innenfor bevilgningssted 45205 (Luftforsvaret LUI Utdanning og lønn). Dette gjelder kun for kapittel 1733, 1790 og 1791.

2.3.2.1 Korrigering av IFO-styrken i Heimevernet

Også for reisekostnader må vi justere kostnadene for IFO-styrken på kapittel 1734, tilsvarende justeringen av forbruksmateriell som forklart i avsnitt 2.3.1.2. I 2013 og 2014 utgjorde IFO-styrken i gjennomsnitt 43,8 prosent av totale P–MVT-relaterte kostnader ført på 10123 på 1734 som vist i tabell 2.8. Alle bilag som er ført på 10123 på 1734 fra 2011 til 2014 reduseres med 43,8 prosent.

(20)

Rabatterte reiser – vernepliktige Kostnader ført på kapittel 1740, kostnadsartikkel 1012315 (rabatterte reiser vernepliktige).

Sentral postering av reiser Kostnader ført på kapittel 1740, kostnadsartikkel 1012316 (flybil- letter sentral postering).

Sentral postering av flytteutgifter Kostnader ført på kapittel 1725, kostnadsartikkel 1012390 (flytteutgifter).

Sentral postering av velferd Kostnader ført på bevilgningssted 7420710 (Forsvarets personell- tjeneste – velferd).

Kostnader til SHAPE Kostnader ført på SHAPE-leverandører.

Felles reiser til øvelser og kurs

Kostnader ført på bevilgningsstedene 15604 (Forsvarets operative hovedkvarter øving, 7332040 og 73330 (Forsvarets høyskole – stabsskole og sjefskurs).

2013 2014 Snitt Totale P–MVT-kostnader kapittel 1734 62 63 43 Totale P–MVT-kostnader for IFO-styrken 27 28 21,5

IFO-andel 43,2 % 44,4 % 43,8 %

Tabell 2.8 Beregning av IFO-styrkeandel av kostnader ført på kapittel 1734 på bevilgningsart 10123. Tall i millioner 2015-kroner.

2.3.2.2 Reisekostnader ført på kapittel 1760

Kapittel 1760 er et investeringskapittel for nyanskaffelse av materiell, nybygg og anlegg. Imidlertid er det registrert relativt få årsverk under kapittelet i forhold til hvor mye kostnader som blir ført her. Dette skyldes at personell ofte er ansatt i FLO (kapittel 1740), men jobber på prosjekter tilknyttet 1760.

Reisekostnadene deres blir derfor ført på 1760. Dersom vi ikke korrigerer for dette, vil årsverkene på kapittel 1760 få en uforholdsmessig høy kostnad, og noe av kostnadene bør derfor overføres til 1740. Det er imidlertid vanskelig å vite nøyaktig hvilke reiser som er foretatt av årsverk under 1740 og hvilke som er foretatt for årsverk under 1760. Vi må derfor gjøre noen antagelser for å finne et estimat for kostnaden for 1760-personell. Vi finner først den gjennomsnittlige reisekostnaden for personell under kapittel 1740. Ettersom det er mange ansatte her man kan anta at reiser lite (for eksempel vedlikeholdspersonell), forutsetter vi at den gjennomsnittlige reisekostnaden er dobbelt så høy for ansatte under 1760 som for ansatte under 1740. Totale reisekostnader for 1760 beregnes som følger:

Reisekostnader1760 = Snittkostnad1740 ×2 × Antall personell1760

Differansen mellom totale reisekostnader ført på 1760 og kostnadene vi beregnet i formelen over

(21)

blir deretter overført til 1740 og fordelt på yrkesbefal, avdelingsbefal og sivile under 1740. For perioden 2011–2014 overfører vi i gjennomsnitt 68 millioner 2015-kroner fra 1760 til 1740 årlig.

Total overføring fra 1740 til 1760 i perioden 2011–2014 er vist i tabell 2.9. Også denne forutsetningen er det viktig å være klar over dersom man ønsker å benytte P–MVT-satsene i andre beregninger. I KOSTMOD-beregninger blir disse kostnadene tilbakeført til kapittel 1760 når totale kostnader for hvert kapittel estimeres (ved hjelp av verktøyet Kostmod-til-kapittel).

2011 2012 2013 2014 Total overføring fra 1760 til 1740 60 48 112 51

Tabell 2.9 Totale kostnader som overføres fra kapittel 1760 til 1740 i perioden 2011–2014.

Tall i millioner 2015-kroner.

2.3.2.3 Reisekostnader for menige i Heimevernet

Det er egne kostnadsartikler som er beregnet på reisekostnader for vernepliktige i førstegangstjenesten.

I Heimevernet blir imidlertid disse artiklene også benyttet for personer som er innkalt til øvelser i løpet av året, og totalkostnaden på denne artikkelen blir dermed svært høy sett i forhold til antall menige årsverk. Vi kan derfor ikke benytte kostnadene ført på 1012314⁴og 1012315⁵som estimat på hvor mye menige i Heimevernet benytter på reiser i året. Her gjør vi i stedet en forutsetning om at menige i Heimevernet reiser like mye som en gjennomsnittlig menig i Hæren. De resterende kostnadene på disse to kostnadsartiklene overføres til 1012311 (Reiser – arbeidsgiveravgiftgrunnlag/oppgavepliktig), og korrigeres med satsen for IFO-styrkene som vist i avsnitt 2.3.1.2.

2.3.3 10124: Kontortjenester

Bevilgningsart 10124 gjelder kostnader for kontortjenester og lignende. Her er det spesielt kostnader til mobiltelefoner og mobil- og avisabonnementer som fører til P–MVT-kostnader. Det er en betrakte- lig mindre bevilgningsart enn 10122 og 10123, både i form av antall bilag og totale kostnader. Vi benytter søkeordslisten og listen over leverandører med rammeavtaler for å finne P–MVT-kostnadene.

Også for denne bevilgningsarten trekker vi ut noen felleskostnader som gjelder for hele Forsvaret.

Felleskostnadene er beskrevet i tabell 2.10.

Felles infomateriell Kostnader ført på kapittel 1725, artikkel 1012420 (Informasjon, opplysning og rekruttering).

Yrkesskadepremie Kostnader ført på leverandøren Statens Pensjonskasse.

4Reiser – soldater førstegangstjeneste.

5Reiser – rabatterte reiser vernepliktige.

(22)

2.3.4 10125: Kjøp av tjenester

Bevilgningsart 10125 inkluderer alle tjenestebehov Forsvaret må kjøpe utenfor sin egen organisasjon, for eksempel kostnader til kjøreopplæring, ulike kurs og legetjenester. Også denne bevilgningsarten er en ganske liten bevilgningsart sammenlignet med forbruksmateriell og reisekostnader. På denne arten er det heller ikke registrert noen felleskostnader. Her trenger vi altså kun å kjøre bilagene gjennom søkeordslisten og leverandørlisten for å finne P–MVT-kostnadene.

2.3.5 10126: Horisontal samhandel

Bevilgningsart 10126 er kontoen for horisontal samhandel (HS), det vil si internfakturering mellom kapitler. På denne arten vil ingen faktura fra eksterne leverandører belastes. Varene eller tjenestene som blir belastet på 10126, er dermed også registrert på andre bevilgningsarter. Dersom kostnaden egentlig skal dekkes av et annet kapittel enn de som mottok varen, blir kostnaden viderefakturert på 10126. Det forekommer også at kostnaden flyttes mellom kapitler innenfor de andre bevilgningsartene, men det er i utgangspunktet 10126 som skal benyttes til dette. Selv om det ikke registreres nye kostnader på 10126 må vi likevel analysere denne bevilgningsarten for å korrigere resultatene fra de andre bevilgningsartene. Vi bruker derfor samme søkeordsliste for å finne P–MVT-kostnadene som vi har brukt tidligere. Ettersom det som regel er 1740 som kjøper inn varer og tjenester som de andre kapitlene skal betale, fører dette til at 1740 ofte vil få en negativ verdi, mens de andre kapitlene får økt sine totale P–MVT-kostnader. Det ser imidlertid ut til at praksisen for viderefakturering på HS har endret seg litt de siste årene. Frem til 2010 ble all PBU kun ført på 10122, men flyttet internt mellom kapitlene. I 2013 er kun PBU for kapittel 1740 ført på 10122, og all annen PBU viderefakturert på 10126. Derfor blir resultatene for de enkelte bevilgningsartene noe ulikt fra år til år.

Et usikkerhetsmoment her er at det ofte ikke står det samme i bilagsteksten på 10126 som det stod på de originale bilagene. Det er da en viss fare for at kostnaden blir registrert på den ene av bevilgningsartene og ikke den andre, og dermed fører til en skjev fordeling mellom kapitlene. Men for bevilgningsart 10126 blir de totale P–MVT-kostnadene relativt små, og vi antar derfor at dette ikke får store konsekvenser for P–MVT-satsene.

2.3.6 FISBasis

FISBasis er et felles informasjonssystem for Forsvaret. Det ble innført tidlig på 2000-tallet, og førte til at de fleste ansatte i Forsvaret fikk tilgang til PC og tilhørende tjenester (Johnson, 2014).

Klientkostnader for FISBasis blir fakturert på bevilgningsarten for horisontal samhandel. Bilagene registreres som P–MVT-kostnader ved hjelp av FISBasis-søkeord i bilagsteksten, og totale FISBasis- kostnader fordeles på de ulike kostnadskapitlene slik som andre P–MVT-kostnader.

2.3.7 Ammunisjon

For å finne personellrelaterte ammunisjonskostnader benytter vi oss av AMPLAN i stedet for regnskapet. Grunnen til det er at regnskapet ikke nødvendigvis gir et riktig bilde av den årlige ammuni- sjonskostnaden da det ofte blir benyttet ammunisjon fra lagerbeholdningen. Dette forbruket vil ikke

(23)

registreres i regnskapet, i det minste ikke i den perioden det faktisk benyttes. Vi laster derfor ned ammunisjonsplanen for alle kostnadskapitlene i AMPLAN, og bruker årlig hjemmel til å vurdere forbruket hvert år. Ammunisjonskatalogen blir brukt til å vurdere hva slags ammunisjon som er håndvåpenammunisjon, og hva som tilhører andre våpen og dermed ikke er personellrelatert. Denne filtreringen blir deretter benyttet på ammunisjonslistene for de ulike kapitlene, og vi finner totalt årlig forbruk av håndvåpenammunisjon for hvert kapittel.⁶Årlig forbruk per kapittel er vist i tabell 2.11.

Kapittel 2011 2012 2013 2014

1720 4,3 1,1 3,3 2,6

1725 0,2 0,1 0,8 3,9

1732 9,1 18,3 20,4 20,3

1733 9,2 17,7 19,5 12,7

1740 0,3 0,7 1,4 1,2

1790 0,2 0,4 0,7 1,2

1795 0,4 1,9 1,1 0,4

Tabell 2.11 Årlig forbruk av håndvåpenammunisjon for de ulike kostnadskapitlene i Forsvaret.⁷ Alle tall er vist i millioner 2015-kroner.

Som vi ser i tabell 2.11, er det ganske stor variasjon fra år til år. Det er derfor viktig å benytte gjennomsnittssatser for flere år, da det er vanskelig å vite hva som egentlig er representativt. Det hadde vært ønskelig med en plan tilsvarende AMPLAN for PBU for å unngå problemet med at endringer i lagerbeholdningen hadde blir ført som kostnader, se avsnitt 2.3.1.1.

2.4 Kostnadsfordeling og beregning av P–MVT-satser

Etter at alle de totale P–MVT-kostnadene er hentet ut for alle bevilgningsarter og kapitler må vi fordele kostnadene på årsverkene i de gjeldende kapitlene. Kort oppsummert består en P–MVT-sats av tre deler:

1. P–MVT-kostnader som tilhører årsverkets kapittel 2. Felleskostnader

3. Ammunisjon

Vi vil i denne delen av kapittelet vise hvordan de totale P–MVT-satsene fordeles på de ulike personellkategoriene, hvordan P–MVT-satsene beregnes, og i tillegg vise hvordan finansieringen av satsene fordeles ut på de ulike kapitlene.

6Ammunisjon for Hæren (kapittel 1731) og Heimevernet (kapittel 1734) blir ikke inkludert i P–MVT-satsene, da ammunisjon blir modellert som en egen ressurs i kostnadsberegningen i KOSTMOD.

7Forbruk er basert på hjemmel, ikke utlevert ammunisjon. Dette gjøres fordi vi ønsker å kostnadsberegne hva ambisjonen koster.

(24)

2.4.1 Behandling av årsverk

Årsverkgrunnlaget er viktig for at de totale P–MVT-kostnadene skal bli fordelt riktig. Dette er hentet fra Forsvarets årsverksrapport og fordeles på de ulike personellkategoriene som benyttes i KOSTMOD (se Hove (2013)). Et årsverk vil si personer som er ansatt i 100 prosent stillinger. Det vil si at deltidsansatte vil omregnes til årsverk for å finne heltidsekvivalenter (Kvalvik og Hove, 2012).

En oversikt over årlig antall årsverk for de ulike personellkategoriene er vist i figur 2.5. Disse tallene inkluderer ikke årsverk til spesialstyrkene (SOF).

- 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

2011 2012 2013 2014

Antall årsverk

Menige OVK Vervede Sivile

Avdelingsbefal Yrkesbefal

Figur 2.5 Totalt antall årsverk fra 2011 til 2014.

Personellkostnadene hentes ut fra årsverksrapporten og fordeles på kapitlene. Det er imidlertid noe variasjon mellom de ulike personellkategoriene når det gjelder hvilke kategorier som trekker mest av de ulike kostnadene. For eksempel vil man anta at sivile har høyere PC-kostnader enn menige, og at menige har større proviantkostnader enn sivile. Vi har derfor gjennomgått alle kostnadsartikler og forutsatt en gitt fordeling av hver kostnad på personellkategoriene. Disse fordelingene er gjengitt i vedlegg F, og et utdrag er gitt i tabell 2.12.

Artikkel Navn Yrkesbefal Avdelingsbefal Vervede Sivile Menige OVK

1012210 Forbruksmateriell 1 1 1 1 1 1

1012240 PC-leie 1 1 0 1 0 1

1012280 Proviant 0,2 0,2 0,2 0 1 0

1012312 Reiser 1 1 0,5 1 0 0,1

1012420 Informasjon 1 1 1 1 1 1

Tabell 2.12 Oversikt over hvor mye hver personellkategori trekker av utvalgte kostnadsartikler.

Fordelingen viser hvor stor vekt hvert årsverk innenfor hver personellkategori vil ha på de ulike kostnadsartiklene. I eksempelet i tabell 2.12 vil alle personellkategorier trekke like mye av forbruksmateriell og informasjon, mens menige ikke trekker noe av PC-leie. Metoden for hvordan vi beregner

(25)

hvor mye som skal fordeles til de ulike personellkategoriene og årsverkene kan settes opp som en generell formel. Dersom kapittel eri, antall årsverk era, personellkategori erp, vekting erv, totale P–MVT-kostnader for hvert kapittel i den gjeldende kostnadsartikkelen erXog kostnaden som fordeles ned til hver personellkategori erxvil

x_ip = aipvp

Pp=n

p=1a_ipv_pX

og kostnaden som fordeles ned til hvert enkelt årsverk,k, blir k_ip = x_ip

aip

Eksempel på utregning av kostnad per årsverk innenfor personellkategoriene

I kapittel 1733 (Luftforsvaret) er det i år 2014 registrert totalt 3 499 årsverk, hvorav 1 157 er yrkesbefal. Som vi ser i tabell 2.12, har yrkesbefal en vekting på 0,2 for proviantkostnader. Det vil si at antall vektede årsverk er

1157·0,2 = 231

Etter at vi har vektet alle personellkategoriene får vi totalt 1 473 vektede årsverk. Andelen som tilhører yrkesbefal er da

231

1473 = 16 %

Dersom det er registrert totalt 50 millioner kroner i proviantkostnader for Luftforsvaret, skal 16 % av disse fordeles på yrkesbefal, det vil si 8 millioner. Dette fordeles igjen på hver enkelt yrkesbefal (1157 årsverk) og vi får en proviantkostnad per yrkesbefal i Luftforsvaret på 6 788 kroner. Menige derimot har en vekting på 1, og får fordelt totalt 75 % av proviantkostnadene. Menige utgjør totalt 1 099 årsverk, og deres proviantkostnad blir da 33 940 kroner, altså 5 ganger så mye som for yrkesbefal.

2.4.2 Beregning av P–MVT-satsen

Vi fant tidligere at kostnaden for hver enkelt kostnadsartikkel per årsverk erk_ip. Kostnadsartiklene er fordelt på de ulike bevilgningsartene. Total kostnad per årsverk for de kapittelrelaterte personellkostnadene,Kip, blir da summen av hverkipfor alle artiklera, slik at

K_ip=

a=n

X

a=1

k_ipa

I tillegg må vi inkludere en fellessats for hvert årsverk. Denne er basert på felleskostnadene som er trukket ut av de ulike bevilgningsartene. Også for fellessatsene er det ulik vekting av de forskjellige kostnadene for hver personellkategori, men i motsetning til de resterende P–MVT-kostnadene er felleskostnadene ikke tilknyttet et bestemt kapittel. Kostnadene blir derfor fordelt uavhengig av

(26)

kapittel, kun justert for personellkategori. Tabell D.2 i vedlegg D viser den gjennomsnittlige satsen for de forskjellige felleskostnadene for hver personellkategori basert på regnskapet fra perioden 2011–2014. Total felleskostnad per årsverk innenfor en personellkategori defineres somFp. Som et eksempel vilFyrkesbef alvære 21 487 kroner uavhengig av hvilket kapittel yrkesbefalet tilhører.

Den siste delen av P–MVT-satsen gjelder ammunisjon. Som forklart i kapittel 2.3.7, henter vi totale ammunisjonskostnader fra AMPLAN. Også for ammunisjon er det ulik fordeling av kostnaden for de forskjellige personellkategoriene, og kostnaden per årsverk blir fordelt på samme måte som de kapittelrelaterte personellkostnadene. Total ammunisjonskostnad per årsverk defineres somAip, deri er kapittel ogper personellkategori. Den totale P–MVT-kostnaden per årsverk per år,y, vil da være

P −M V T_ipy=K_ipy+F_py+A_ipy

Vi ønsker å legge gjennomsnittssatsen for regnskapet fra de siste fire årene inn i KOSTMOD og andre analyser som benytter personellsatser. Dette for å finne en normalsats og luke ut spesielle hendelser som har skjedd et år og som kan skape skjeve satser. Den ferdige satsen blir derfor

P−M V T_ip= Py=4

y=1P−M V T_ipy 4

Gjennomsnittlige satser for regnskapsårene 2011–2014 for hver personellkategori i hvert kapittel er vist i tabell 3.1. Satsene fordelt på de ulike bevilgningsartene, felleskostnader og ammunisjon per personellkategori og kapittel er vist i vedlegg A. I kapittel 3 viser vi resultatene fra beregningene, og analyserer utviklingen over tid samt forskjellene mellom de ulike personellkategoriene og kapitlene.

2.4.3 Kapittelvandring

Tidligere i kapittelet har vi vist at en P–MVT-sats består av flere ulike komponenter. Selv om de kapittelrelaterte personellkostnadene som regel er den største komponenten, er det likevel en del av satsen som ikke finansieres av kostnadskapittelet årsverket tilhører, hovedsaklig når det gjelder felleskostnadene. Dette kalles kapittelvandring, fordi kostnadene ”vandrer” mellom kapitler.

Grunnen til at vi likevel tar med kostnader som ikke tilhører årsverkets kapittel i den totale P–MVT- satsen er fordi vi vil vise hva årsverket faktisk koster for Forsvaret sett under ett, og fordi årsverk i typiske finansieringskapitler som kapittel 1740 (FLO) og 1725 (Fellesinstitusjoner og utgifter under FST) ville blitt unaturlig dyre uten denne justeringen. Men når vi gjør kostnadsberegninger i KOSTMOD ønsker vi å vise hva hvert kostnadskapittel i Forsvaret koster, og felleskostnadene må derfor føres tilbake til kapitlene de egentlig tilhører. For eksempel er satsen for yrkesbefal i Luftforsvaret (kapittel 1733) 122 000 kroner. Men av disse 122 000 kroner er det kun 100 000 kroner som finansieres av Luftforsvaret. Resten finansieres av kapittel 1720 (3 000 kroner), kapittel 1725 (11 000 kroner) og kapittel 1740 (8 000 kroner) For Luftforsvaret vil derfor konsekvensen av ett ekstra yrkesbefal kun være 100 000 kroner, mens konsekvensen for Forsvaret blir 122 000 kroner. Tabell D.1 i vedlegg D viser totale felleskostnader og hvilke kapitler som finansierer de ulike kostnadene.

(27)

Kapittelvandringsmatrisene viser koblingen mellom årsverket P–MVT-satsen tilhører, og hvilke kapitler som finansierer satsen. Kapittelvandringsmatriser for hver personellkategori finnes i vedlegg C. Figur 2.6 oppsummerer hvilke kapitler som finansierer totale P–MVT kostnader i hvert kapittel.

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

1720 1725 1740 1760

Hjemmekapittel

Figur 2.6 Hvor stor andel av totale P–MVT-kostnader som dekkes av ulike finansieringskapitler.

Som vi ser av figur 2.6 er det hjemmekapittelet som finansierer det meste av P–MVT-kostnadene.

Mellom 80 og 90 prosent av kostnadene finansieres av hjemmekapittelet. Unntaket er kapittel 1740, der 1760 også finansierer en stor andel. Grunnen til det er justeringen av reisekostnader vi gjør for årsverk i kapittel 1760, som forklart i avsnitt 2.3.2.2.

3 Resultater og analyse

I dette kapittelet viser vi resultatene fra beregningene. Vi ser først på de totale resultatene og hvilke P–MVT-satser modellen gir, før vi går nærmere inn på utviklingen innenfor de forskjellige bevilgningsartene og mellom de ulike kapitlene og personellkategoriene. Utfyllende tabeller for hvert kostnadskapittel er inkludert i vedlegg A.

3.1 Overordnede resultater

Figur 3.1 viser de totale P–MVT-kostnadene og utviklingen i antall årsverk for årene 2011–2014.

Alle tall er oppjustert med KPI til 2015-kroner og derfor sammenlignbare over tid. Som vi ser av figuren, holder både totale kostnader og antall årsverk seg ganske stabilt gjennom perioden, noe som tyder på at vi ikke ser den samme volumveksten som man har sett tidligere år som forklart i kapittel 1.1. Totale P–MVT-kostnader ligger på ca. 2,6 mrd. kroner i året, og det er forbruksmateriell og reisekostnader som utgjør de største andelene med henholdsvis 35 prosent og 50 prosent av de totale kostnadene (når vi også inkluderer felleskostnader som i stor grad består av reisekostnader).

Vi ser noe variasjon i sammensetningen av de totale kostnadene, spesielt blir bevilgningsart 10126

(28)

- 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

- 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

2011 2012 2013 2014 Snitt

Antall årsverk

P-MVT-kostnader (2015-kr)

Forbruksmateriell Horisontal samhandel Reisekostnader Kontortjenester Kjøp av tjenester Felleskostnader

FISBasis Ammunisjon Årsverk

Figur 3.1 Totale P–MVT-kostnader og antall årsverk (inkludert vernepliktige) i Forsvaret fra perioden 2011–2014. Tallene er i millioner 2015-kroner.

(horisontal samhandel) vesentlig større i 2013 og 2014. Denne bevilgningsarten går fra å utgjøre ca.

1 prosent av de totale kostnadene i 2011 og 2012 til å utgjøre ca. 13 prosent i 2013 og 2014. Årsaken er overgangen fra transaksjonsbasert føring av PBU til leveranseavtaler som forklart i avsnitt 2.3.1.1.

Det kan derfor være hensiktsmessig å se bevilgningsartene forbruksmateriell og horisontal samhandel sammen, og vi ser da at totalnivået holder seg ganske likt over hele perioden. Også innenfor de andre bevilgningsartene er de totale kostnadene ganske stabile.

- 200 400 600 800 1 000

1719 1720 1725 1731 1732 1733 1734 1740 1760 1790 1791 1795

Millioner 2015-kr

Kapittel

Figur 3.2 Totale P–MVT-kostnader fordelt på kapittel. Gjennomsnitt av perioden 2011–2014. Tall i millioner 2015-kroner.

I figur 3.2 er tallene fra snittkolonnen i figur 3.1 fordelt på de ulike kostnadskapitlene. Her ser vi