Kampfly for fred
Institusjonelle syn på norske bidrag i Libyakrigen
Karoline Juliane Villa
Masteroppgave i Statsvitenskap, Institutt for Statsvitenskap
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2016 Antall ord: 22 823
II
III
Kampfly for fred
Institusjonelle syn på norske bidrag i Libyakrigen
IV
© Karoline Juliane Villa 2016
Kampfly for fred – Institusjonelle syn på norske bidrag i Libyakrigen
Karoline Juliane Villa http://www.duo.uio.no/
Trykk: CopyCat Oslo
V
Sammendrag
Norge er en sterk tilhenger av institusjoner som FN og NATO, og som småstat er Norge også sikkerhetspolitisk avhengig av institusjonene. Denne oppgaven ønsket å undersøke FN og NATOs rolle i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk gjennom en nærmere analyse av den norske deltakelsen i Libyakrigen. Oppgaven benytter seg av neo-liberal institusjonalisme, og analysen ble strukturert etter tre institusjonelle forklaringsfaktorer, internalisering av felles normer og verdier, resiprositet og issuelinking. Gjennom en innholdsanalyse av politiske uttalelser i ulike offentlige dokumenter og annen forskningsbasert litteratur argumenteres det for at alle tre faktorene innehar noe forklaringskraft for hvorfor Norge deltok i Libyakrigen.
Men det må tas forbehold om at politiske uttalelser som viser til resiprositet og issuelinking i norske begrunnelser for bruk av militærmakt sannsynligvis ikke vil bli argumentert for like tydelig av de politiske beslutningstagerne, da det kan være utfordrende å overbevise
opinionen om at det er legitime grunner til å bruke militærmakt. Men uttalelser i forkant og etterkant av intervensjonen viser en politisk bevissthet rundt Norges allianseavhengighet og en utøvelse av resiprositet og issuelinking som var tilstede også ved avgjørelsen om å bidra til intervensjonen i Libya. På bakgrunn av dette konkluderer studien med at Norge deltok i Libyakrigen fordi Norge deler felles verdier og vurderte situasjonen likt som sine allierte og for å styrke en FN-ledet verdensorden. Men også fordi Norge er avhengig av NATO og likeså av et godt omdømme innad i institusjonene og blant allierte, fordi egen sikkerhet er avhengig av hva allierte kan gjøre for Norge. Det er et håp at studien har bidratt til en økt innsikt i institusjonene FN og NATOs rolle i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
VI
Forord
Jeg vil takke gode studievenner, spesielt alle i kollokviegruppen i STV4020 og Benedicte.
Jeg vil takke veileder Janne H. Matlary for god og nyttig veiledning i startfasen av studien. En stor takk går også til veileder Tormod Heier, takk for at du har vært så positiv underveis og gitt konstruktive tilbakemeldinger.
Jeg vil takke familie og venner som har støttet meg gjennom hele studietiden, spesielt søstrene mine Iris, Judith og Anne-Karin. Takk for at dere har vist interessere for oppgaven min, selv om det kanskje ikke alltid er like interessant for dere. Takk for at dere alltid tror på meg.
Til sist vil jeg takke mamma og pappa for at de alltid støttet meg og ga meg så mye kjærlighet og trygghet, og gjorde meg til den jeg er i dag.
Alle feil eller mangler ved oppgaven er mine egne.
Antall ord er 22 823.
Karoline J. Villa Oslo, mai 2016.
VII
Innholdsfortegnelse
Kapittel 1: Innledning ... 1
1.1 Problemstilling ... 2
1.1.1 Studiens relevans ... 3
1.1.2 Avgrensning ... 4
1.1.3 Plassering i litteraturen ... 4
1.2 Norges sikkerhetspolitiske forankring ... 6
1.2.1 FNs sikkerhetspolitiske rolle for Norge ... 7
1.2.2 NATO – Norges andrelinjeforsvar? ... 8
1.3 Allianse, institusjon eller regime? En avklaring ... 10
1.4 Oppgavens struktur ... 11
Kapittel 2: Norge blir involvert ... 13
2.1 Utviklingen i Libya ... 13
2.2 Norske begrunnelser ... 14
Kapittel 3: Teoretiske perspektiver på militær deltakelse ... 19
3.1 Neoliberal institusjonalisme ... 19
3.1.1 Kritikk av institusjonalismen ... 22
3.2 Institusjonelle årsaksforhold ... 23
3.2.1 Internalisering av felles normer og verdier ... 23
3.2.2 Resiprositet ... 26
3.2.3 Issuelinking ... 28
3.3 Oppsummering ... 30
Kapittel 4: Metodiske betraktninger ... 31
4.1 Operasjonalisering ... 31
4.1.1 Internalisering av felles normer og verdier ... 31
4.1.2 Resiprositet ... 32
4.1.3 Issuelinking ... 33
4.2 Validitet og reliabilitet ... 33
4.2.1 Validitet ... 34
4.2.2 Reliabilitet ... 37
4.3 Forskningsdesign og fremgangsmåte ... 37
VIII
4.4 Data og kilder ... 39
Kapittel 5: Hva forklarer Norges deltakelse? ... 42
5.1 Internalisering av felles normer og verdier ... 43
5.2 Resiprositet ... 47
5.3 Issuelinking ... 51
Kapittel 6: Konklusjon ... 56
6.1 Metodiske betraktninger ... 59
Litteraturliste ... 61
1
Kapittel 1: Innledning
Denne oppgaven vil undersøke institusjoners rolle i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
Som et lite land er Norge avhengig av at internasjonale spilleregler følges, blant annet for å holde stormaktene i ”tømmene” og forhindre at de forfølger egne interesser på bekostning av de små. Norge er del av et europeisk sikkerhetspolitisk fellesskap, hvor stater ikke behøver å planlegge for krenkelse eller trusler fra de andre statene i det samme fellesskapet. Det EU- dominerte Europa er det mest institusjonaliserte området i verden, hvor politikk mellom stater reguleres sterkt av normer, regler og lover (Ulriksen 2007:80). Militært maktbruk er ikke et akseptert politisk virkemiddel. Men Norge står i en spesiell posisjon, med en fot i dette europeiske sikkerhetspolitiske fellesskapet, og en fot i nord hvor det sikkerhetspolitiske fellesskapet ikke er like sikkert (ibid.). Norges naboskap med Russland, spesielt etter
Russlands økende maktbruk i egne ”nærområder” siden 2008, vil kunne påvirke Norges ønske om beskyttelse og avhengigheten av sterke institusjoner.
Da Libya fikk det internasjonale samfunns oppmerksomhet våren i 2011, og en internasjonal koalisjon ble dannet for å stanse ”et varslet folkemord” på den libyske byen Benghazi var det delvis en mulighet for Norge å støtte opp om FNs makt på den sikkerhetspolitiske arena.
Deltakelse i en operasjon med mandat fra FN ville kunne styrke FNs autoritet i internasjonal politikk, og videre det folkerettslige grunnlaget som er viktig for små stater som må forholde seg til stormaktenes interesser. I FN står menneskerettigheter og beskyttelse av sivile sentralt.
Folkerettslige prinsipper som Beskyttelse av sivile, Protection of Civilians og Ansvar for å beskytte, Responsibility to Protect, har vokst frem som en konsekvens av manglende
beskyttelse for sivile i væpnede konflikter, og spesielt det internasjonale verdenssamfunnets handlingslammelse under folkemordene i Srebenica og Rwanda på 1990-tallet. Responsibility to Protect, R2P, er et omdiskutert prinsipp, da det tillater krenkelse av en stats suverenitet – kanskje en stats fremste rettighet– om det er fare for folkemord. Staten holdes ansvarlig for innbyggernes velferd. Til grunn for intervensjonen i Libya 2011 lå mandat 1973 utstedt av Sikkerhetsrådet som tillot bruk av ”alle tilgjengelige midler” for å stoppe den libyske
statslederen Muammar al-Gaddafi. Det var et historisk mandat i den forstand at det ikke bare var det sterkeste eksempelet på et mandat basert på Responsibility to Protect, men også det første (Matlary 2013a:120). De folkerettslige prinsippene sto altså sterkt da det internasjonale samfunn bestemte seg for å agere for å stoppe Gaddafi, en intervensjon legitimert av FN og
2
gjennomført av NATO. Hvilken rolle har så disse institusjonene i den norske sikkerhets- og utenrikspolitikken?
1.1. Problemstilling
For å undersøke nærmere institusjoner rolle i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk vil jeg undersøke en bestemt case. Jeg vil i denne oppgaven analysere hvorfor Norge sendte et bidrag uten begrensninger til en intervensjon geografisk sett langt unna og uten tilsynelatende direkte trusler mot norsk sikkerhet og interesser. Problemstillingen er som følger:
Hvordan kan det norske kampflybidraget til intervensjonen i Libya forklares ut ifra et institusjonelt perspektiv?
Intervensjonen i Libya er valgt fordi det er et talende case som kan synliggjøre hvor langt Norge under en sentrum-venstre regjering kan strekke seg for å imøtekomme sine partnere.
Caset er hentet fra en periode i norsk politikk med interne spenninger innad i regjeringen når det gjelder sikkerhet og forsvar. Dette var en regjering hvor et av regjeringspartiene,
Sosialistisk Venstreparti, i 2005 demonstrerte mot eget parti i regjering og beslutningen om å sende F-16 fly til NATO-operasjonen Enduring Freedom i Afghanistan. Intervensjonen i Libya var i utgangspunktet en operasjon som passet godt med det norske selvbildet. FN- mandatet hadde lagt til grunn det folkerettslige prinsippet R2P for første gang, et prinsipp Norge lenge hadde jobbet for i FN. Samlet var dette var et budskap som kunne bli godt mottatt i opinionen, og for et lite land som Norge var det kanskje noen underliggende
gevinster i tillegg, som å kunne bidra til byrdefordelingen i NATO og samtidig styrke FN og de internasjonale spillereglene. Men intervensjonen ble kontroversiell ettersom mandatet
”begynte å skli” utover våren og sommeren 2011. Norge sto fast ved at mandatet gjaldt beskyttelse av sivile, mens allierte stormakter som Frankrike og Storbritannia tilsynelatende tolket mandatet til å gjelde fjerning av maktoverhodet. Norge trakk seg dermed ut før operasjonen offisielt var avsluttet.
Utfordringene stater møter i dag er av stadig mer global karakter, og krever således å løses i en flernasjonal ramme; altså i fellesskap. Norge er en tilhenger av en FN-ledet verdensorden, for å hindre at ”makt går foran rett”. Videre er Norge i stor grad avhengig av NATO for å kunne løse egne sikkerhetspolitiske utfordringer. Stortingsproposisjon 73 S fremholder at om alvorlige trusler fremsettes mot norsk eller alliert sikkerhet er det gjennom NATO truslene
3 skal håndteres (2011:1). Det anses derfor som viktig å utforske disse institusjonenes rolle i den norske utenriks- og sikkerhetspolitikken. For å undersøke hvorfor en småstat som Norge ville bidra til intervensjonen i Libya vil neo-liberal institusjonalisme benyttes for
analyseformål. Institusjonalismen er et nyttig verktøy når det gjelder å undersøke
institusjoners påvirkning på statlig atferd. Samarbeid er en av flere forklarende faktorer som institusjonalismen vektlegger.
1.1.1. Studiens relevans
Hvorfor er det interessant å stille spørsmål ved Norges bidrag til internasjonale operasjoner i NATO og spesielt Libya-intervensjonen? Intervensjonen ble i ettertid omtalt som en suksess for NATO, men for Norge var det en banebrytende operasjon, dette var kanskje første gang Norge påvirket de militære resultatene med sin deltakelse (Henriksen 2013:29). Det kan derfor hevdes at Norges bidrag bør utforskes grundig. Ettersom NATO er en så viktig del av norsk sikkerhetspolitikk er det interessant å stille spørsmål ved ulike aspekter av norsk deltakelse i alliansens operasjoner. Spesielt har de siste årenes fokus på out-of-area
operasjoner blitt gjenstand for debatt og krever således analyse. Dag Henriksen påpeker at Norge anskaffer seg et av de mest avanserte kampfly i verden, F-35, som sannsynligvis vil bli etterspurt i fremtidige konflikter (2013:30). Nåværende forsvarsminister Ine Eriksen Søreide har også uttalt at anskaffelsen av F-35 innebærer at Norge vil ha det mest moderne flyet i NATO, og derfor må regne med ekstra påtrykk fra allierte når det kommer til deltakelse i fredsoperasjoner og krisehåndtering (Søreide Eriksen 2014). Ved å analysere tidligere bruk av Norges avanserte kampfly kan vi få en forståelse av hvordan og hvorfor de nye kampflyene vil bli anvendt. Hvor langt kan og vil en liten stat som Norge strekke seg for å tilfredsstille sine allierte, før det ikke lenger er innenrikspolitisk akseptabelt? Mer kunnskap om hvordan Norge under Stoltenberg-II regjeringen (2005-2013) responderte på forespørsler om bidrag til out-of-area operasjoner vil altså være verdifullt for å forstå og analysere fremtidige norske bidrag til allierte operasjoner. Et annet aspekt er byrdefordelingsdebatten som er svært aktuell i NATO. I følge Ida M. Oma er det et empirisk behov for flere studier av bidrag til spesifikke operasjoner, og spesielt de som fokuserer på små stater (2012:563). Små stater har mer avgrensede strategiske interesser og begrensede ressurser i forhold til de større og mer dominante statene. Å studere deres insentiver og motforestillinger, muligheter og
begrensninger for deltakelse er av interesse og betydning for å forstå hele spekteret av mulige utfall av byrdefordeling (Oma 2012:570). Hun påpeker videre at form av bidrag tilsynelatende
4
er den minst utforskede variabelen (2012:563). Å undersøke ulike aspekter ved byrdefordelingen i NATO vil være nyttig for å kunne utvikle bredere teoretiske
generaliseringer og øke kunnskapen om under hvilke forhold stater trolig vil kunne oppnå et suksessfullt sikkerhetspolitisk samarbeid (Oma 2012:563). Til sist er det en oppfatning om at mens det er massiv litteratur om FN og EU, er det lite debatt og teoretisering rundt NATO i Norge (Neumann 2008:5). Denne studien har et ønske om å kunne bidra til den norske NATO debatten, og spørsmål som omhandler både FN og NATOs rolle og innvirkning når norske sikkerhetspolitiske beslutninger tas.
1.1.2. Avgrensning
Oppgaven avgrenses til perioden 10. februar 2011 – 24. april 2012. Det innbefatter perioden Norge var deltakende i operasjonen, men også uttalelser som er relevante for den norske deltakelsen fra diskusjoner i forkant og etterkant av deltakelsen. Ettersom intervensjonen har vært omdiskutert i ettertid, er uttalelser som kaster lys over deltakelsen frem til 2012 tatt med i analysen. Analysen vil være på det politisk besluttende nivå, ikke det militære utøvende.
Aktører vil være norske myndigheter, spesielt daværende ministre i Stoltenberg-II regjeringen; statsminister Jens Stoltenberg, utenriksminister Jonas Gahr Støre og forsvarsminister Grete Faremo. Begrepet intervensjon avgrenses og defineres i denne oppgaven som; ”en tvangsmessig inngripen i indre anliggender i en annen stat” (Nye 2007:162). Intervensjon kan forstås som en skala av ulike former for tvangsdiplomati, og befinner seg i denne oppgaven i den smalere enden av skalaen hvor tvangsdiplomati tar form av blokade, begrenset militær handling og til sist militær intervensjon (ibid.).
Videre i kapittelet vil oppgaven først plasseres i et akademisk landskap. Jeg vil deretter presentere Norges sikkerhetspolitiske forhold til institusjonene FN og NATO, som et bakteppe for oppgaven. En diskusjon og avklaring rundt begrepene allianse, institusjon og regimer følger før strukturen for resten av oppgaven presenteres. Kapittelet avsluttes med en kort oppsummering.
1.1.3. Plassering i litteraturen
Når det kommer til caset for oppgaven, Libya intervensjonen i 2011, er det forsket en del på de ulike elementene ved den norske deltakelsen. Men har annen forskning analysert Libya- intervensjonen i lys av institusjonene?
5 I utgivelsen Strategisk suksess? Norsk maktbruk i Libya og Afghanistan undersøker Janne Haaland Matlary om det lå en tydelig strategi til grunn for Norges deltakelse, og finner at det var en betydelig politisk-strategisk tenkning bak Norges bidrag (2013a). Tormod Heier stiller i samme bok spørsmål ved den militær-strategiske tenkningen, og finner at den var mangelfull men at dette var symptomatisk for alle deltakende land (2013). Heier har også i en RUSI rapport fra 2015 undersøkt Norges nasjonale kontroll over styrkene i operasjonen (2015). Dag Henriksen spør i sin artikkel ”Suksess uten innflytelse?” om Norge for første gang leverte et tellende bidrag som faktisk påvirket resultatet i luftangrepene over Libya (2013). I så fall er dette noe norske myndigheter må ta inn over seg og diskutere det moralske, politiske og militære ansvar ved fremtidige intervensjoner med norsk deltakelse (ibid.). Dina Aanerud undersøkte i sin masteroppgave om det var verdidiplomati eller allianseavhengighet som veide tyngst da Norge deltok i Operation Unified Protector, og fant at allianseavhengighet sannsynligvis innehadde den største forklaringskraften (2012).
Internasjonalt har Ellen Hallams og Benjamin Schreer trukket frem USAs mer tilbakelente lederrolle i Libya-intervensjonen, og spør om den allierte innsatsen er å betrakte som en ny modell for byrdefordelingen i NATO . Mens Jeffrey H. Michaels kritiserer i sitt bidrag til utgivelsen The NATO Intervention in Libya at de analyserte lærdommer man skal ta med seg videre, ”lessons learned”, i for stor grad har fokusert på de militærtekniske aspektene ved intervensjonen og i mindre grad overordnete problemstillinger som de politiske aspektene (2014:17).
Når det gjelder institusjonene generelt stiller Hallvard Kvale Svenbalrud spørsmål ved FNs rolle i norsk utenrikspolitikk, og spesielt frasen om at ”FN er en hjørnestein i norsk
utenrikspolitikk” (2012). Han etterlyser en større interesse for FNs påvirkning på norsk utenrikspolitikk, og hevder den i større grad er preget av antakelser enn faktisk kunnskap (Svenbalrud 2012:160). Videre hevder han at FN har fungert som et fundament i norsk utenrikspolitikk ettersom alle norske regjeringer etter andre verdenskrig har fremhevet en tro på at FN vil kunne videreutvikle og opprettholde en orden i det internasjonale samfunnet som bidrar til norsk sikkerhet og fremgang (ibid.). Men FN er også å betrakte som et ornament, Norges FN-politikk brukes til å skape og opprettholde et bilde av Norges som moralsk, solidarisk og ansvarlig - en fredsnasjon (ibid.).
Matlary beskriver i boken NATOs European Allies Norge som militært rustet men politisk delt når det kommer til deltakelse i skarpe operasjoner (2013b). Matlary påpeker også at
6
geopolitiske forhold, Norges naboskap med Russland, og NATOs sikkerhetsgaranti i stor grad forklarer Norges deltakelse i internasjonale operasjoner (ibid.). I sitt bidrag til boken Norge i internasjonale operasjoner finner Matlary at Norge sjeldent deltar i FN-operasjoner, men ”der NATO går, går Norge” og at allianseavhengighet er variabelen som forklarer mest når det kommer til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner (2014).
Det er altså flere analyser som er gjort om intervensjonen i Libya og norske deltakelser i internasjonale operasjoner, men den tidligere forskningen har i mindre grad fokusert på det institusjonelle perspektivet. Min problemstilling ligger allikevel tett opp til noe av den tidligere forskningen. Men forskningsspørsmål som ligger nær hverandre vil allikevel finne ulike veier til målet, og slikt sett kunne styrke hverandres funn, eller oppdage andre faktorer som må tas hensyn til. Og forhåpentligvis vil denne studiens institusjonelle fokus kunne bringe lys over institusjonenes påvirkning når stater skal ta beslutninger.
1.2. Norges sikkerhetspolitiske forankring
Norge blir i denne oppgaven beskrevet som en småstat. Det er et begrep som kan vurderes etter ulike kriterier, som militærmakt, forsvarsevne eller økonomisk makt og
befolkningsstørrelse. Anders Kjølberg og Tore Nyhamar definerer småstater som ”en stat som skårer lavt i forhold til sine viktige internasjonale aktører på fire indikatorer for størrelse:
befolkning, geografisk utstrekning, bruttonasjonalprodukt og militær kapasitet” (2011:7). En stat vil kunne fylle disse kriteriene i ulik grad, men for en småstat er det avgjørende hvordan makten og virkemidlene de besitter kan spille sammen slik at småstaten kan nå sine mål (ibid.). Er en stat suksessfull i å anvende de ulike virkemidlene samtidig kan de kompensere for det ujevne maktforholdet til andre mektigere og større aktører. Et virkemiddel for å få til dette er inngåelse i allianser, et annet er deltakelse i internasjonale operasjoner. Det er lite rom for småstater å agere på egenhånd, de vil alltid delta innenfor en institusjonell ramme og søke samarbeidspartnere (ibid.).
Som nevnt tidligere vil de fleste sikkerhetspolitiske utfordringer som møter stater i dag være av en global art og må derfor løses i en flernasjonal ramme. For norsk sikkerhetspolitikk er det derfor viktig at et multilateralt system basert på institusjoner ligger til grunn, hvor FN, NATO og EU er de viktigste aktørene (Forsvarsdepartementet 2009:31). Opprettholdelse og videreutvikling av den internasjonale rettsorden og multilaterale styringssystemer beskrives i
7 St. meld. nr. 15 (2008-2009) som Norges viktigste utenrikspolitiske interesse, samt en
grunnleggende og langsiktig sikkerhetspolitisk interesse (St.meld. nr. 15 2009:89). Norge bidrar til å opprettholde FN og NATOs relevans ved å delta i operasjoner ledet av disse institusjonene, og videre vil et samarbeid mellom disse to institusjonene gi legitimitet til FN og det vil være i Norges interesse (ibid. :93-94).
1.2.1. FNs sikkerhetspolitiske rolle for Norge
Et av Norges overordnede sikkerhetspolitiske mål oppført i Forsvarsdepartementets strategiske konsept ”Evne til innsats” lyder;
Å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal verdensorden (Forsvarsdepartementet 2009:8).
Men en sterk støtte til FN er ikke bare tuftet på solidariske hensyn, det vil også gagne den norske egeninteressen med hensyn til at opprettholdelse og styrking av internasjonale regler og normer vil legge visse bindinger i form av forventninger til stormaktene og slik være av betydning for en småstat som Norge (St.meld. nr. 15 2009:89). Småstater har mindre
innflytelse og makt til å endre sine omgivelser enn de større statene, likeså blir småstater også mer påvirket av andre staters atferd (Kjølberg og Nyhamar 2011:8). Norge har derfor alltid vært en sterk tilhenger av FN. Å bidra til å bevare, utvikle og styrke normene og
institusjonene som håndhever de, vil bidra til å utligne småstatenes maktunderskudd og samtidig kan det være et motiv for deltagelse i internasjonale operasjoner (ibid. :9). Tidligere utenriksminister Gahr Støre beskriver folkeretten også som sikkerhetspolitikk, og respekten for en internasjonal rettsorden en form for førstelinjeforsvar for Norge (2012b).
FN er den viktigste internasjonale aktøren når det kommer til å opprettholde en global rettsorden. Globale utfordringer som Norge og andre stater møter i dag skaper, ifølge Utenriksdepartementet, en risiko for usikkerhet via ”ekstern ustabilitet”; hendelser som i utgangspunktet finner sted geografisk sett langt unna og som fremstår som lite viktige vil kunne vokse seg store og få direkte konsekvenser for norsk eller regional sikkerhet (St.meld.
nr. 15 2009:90). Det er derfor viktig for norsk sikkerhet med et fokus på styrking av FN og den internasjonale rettsorden.
Men FN har flere utfordringer i dagens internasjonale samfunn, som gjør at FN ikke alltid fungerer optimalt og FNs posisjon kan derfor ikke tas for gitt. De fem faste medlemmene av
8
FNs sikkerhetsråd, USA, Storbritannia, Frankrike, Russland og Kina, er konkurrerende stormakter med til tider svært divergerende synspunkter og perspektiver på internasjonal politikk. Det kan være vanskelig å komme til enighet, noe som kan sinke eller stanse
beslutningsprosesser. FN kan ikke kompensere for eventuelle svekkede stormaktsgarantier i sikkerhetspolitiske spørsmål, FNs sikkerhetsråd er til syvende og sist hva de faste
medlemmene gjør det til (Østerud 2008:148). Norges behov for stormaktsgarantier i
krisesituasjoner dekkes ikke av FN, til det er garantiene for usikre og av en mer indirekte art (ibid.). Videre peker Utenriksdepartementet på et økende gap mellom globale
styringsutfordringer og FNs kapasitet og evne til å løse problemene som oppstår (St.meld. nr.
15 2009:11). FN har behov for reformer som i større grad reflekterer den endrede
maktfordelingen i verden og nye viktige utfordringer (St.meld. nr. 15 2009:41). Men ifølge Forsvarsdepartementet har FN heller ikke alle ressurser som kreves for å gjennomføre alle fredsoperasjoner som er nødvendig for å fremme internasjonal fred og sikkerhet, og gir derfor mandat til operasjoner som gjennomføres av andre enn FN, eksempelvis NATO
(Forsvarsdepartementet 2009:26). En slik ansvarsdeling er fordelaktig for begge parter, det vil både avlaste FN og styrke FNs troverdighet og effektivitet samtidig som et mandat fra FN gir en nødvending legalitet og legitimitet til operasjonen (ibid. :31).
Men om FN ikke makter å tilpasse seg endringene i verden og påta seg de viktigste kollektive oppgavene det internasjonale samfunn står ovenfor er det en fare for at stater vil kunne komme til å agere utenfor FN systemet og slik over tid underminere institusjonens makt og relevans (St.meld. nr. 15 2009:41). Det internasjonale samfunn og dens rettsorden beskrives av Utenriksdepartementet som Norges første ”forsvarslinje” (ibid. :37). FN og dens funksjon er altså avgjørende for småstaten Norges sikkerhet, men ved å erkjenne at FN har utfordringer og ikke alltid makter å ta de avgjørelser som må tas er det NATO som står som den sentrale norske sikkerhetsforankringen. Om FN og den internasjonale folkeretten beskrives som Norges førstelinjeforsvar, er det et problem at FN til en viss grad er hva stormaktene gjør den til. NATO vil være et nødvendig ”andrelinjeforsvar” for Norge. Det forstås i denne oppgaven som overordnet å opprettholde og styrke den internasjonale rettsorden gjennom FN og mer spesifikt sikkerhetspolitisk å sikre Norges regionale sikkerhet gjennom NATO.
1.2.2. NATO – Norges andrelinjeforsvar?
Utenriksdepartementet fremholder at NATO og alliansepolitikken er Norges ubestridte
9 sikkerhetspolitiske hovedforankring (St.meld. nr. 15 2009:90). Siden NATOs opprettelse i 1949 har alliansen vært en hjørnesten i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Etter andre verdenskrig var det tydelig at om Norge igjen skulle bli involvert i en stormaktskonflikt vil Norge trenge militær hjelp og den måtte komme fra vestmaktene (Eriksen og Tamnes 1999:9). NATOs artikkel fem, som sier at et væpnet angrep på et av medlemslandene er et angrep på alle, er avgjørende for forsvaret av Norge. På begynnelsen av 2000-tallet
gjennomgikk Forsvaret en omstilling, til et mer alliansetilpasset forsvar. Det innebar nye krav til militær profesjonalitet, og utvikling av en ”krigerkultur” (Larsen 2011:23). Et viktig utgangspunkt for omstillingen var at Norge ikke lenger var et strategisk viktig område for NATO, at nordområdenes betydning i større grad måtte argumenteres for og at det er en sammenheng mellom deltakelse i operasjoner utenfor nærområdene og alliert interesse og solidaritet for norske bekymringer (ibid. :24). Siden inngåelsen og frem til i dag har det vært en forståelse for at velvillig samarbeid innad i alliansen gir innflytelse (ibid. :11). Dette fremgår også av norsk NATO diskurs, hvor bruk av militærmakt kan ses som et
utenrikspolitisk instrument, at militær styrke kan omsettes til politisk kapital; eksempelvis større innflytelse og lydhørhet for norske interesser innad i alliansen etter deltakelse i internasjonale operasjoner (Græger 2005: 225). Det er også et poeng hos
Utenriksdepartementet hvor det påpekes at
forventingen om at våre allierte vil engasjere seg til fordel for norske interesser dersom vi skulle få behov for det, henger nært sammen med vår vilje til å delta ute i NATO- ledede operasjoner, forankret i FN-pakten og med et klart FN-mandat (St.meld. nr. 15 2009:96).
Men omleggingen av forsvarsstrukturen endret ikke de formelle rammene i norsk
sikkerhetspolitikk, de norske sikkerhetsinteresser er avhengig av et institusjonelt rammeverk og nære bånd til allierte (Larsen 2011:30). Det er bred politisk støtte for det transatlantiske samarbeidet gjennom NATO i Norge, kun brutt av Sosialistisk Venstreparti og delvis
Senterpartiet (Matlary 2013b). Konfliktlinjene som har oppstått har dreid seg om type bidrag og nødvendigheten av et FN-mandat før norsk militær makt kan brukes (ibid.). Norge er en av NATOs grunnleggere, og har deltatt i alle alliansens operasjoner (ibid. :297). At Norge under Stoltenberg II regjeringen (2005-2009), med SV blant regjeringspartiene, ikke ville sende styrker sør i Afghanistan, hvor den største risikoen lå, hadde i følge Matlary negativ innvirkning på Norges posisjon i NATO som del av den ”innerste sirkelen” (ibid. :292).
10
I Forsvarets strategiske konsept beskrives Norges interesse i å videreutvikle og opprettholde det transatlantiske samarbeidet gjennom NATO som særlig viktig ettersom Norge står utenfor EU, og FN har effektivitetsutfordringer og sprikende synspunkter innad i Sikkerhetsrådet (Forsvarsdepartementet 2009:35). Norges geopolitiske plassering, med store havområder og Russland som nabo, gjør at NATO er avgjørende for avskrekking mot potensielle aggressorer (Matlary 2013b.:281). Allianselojalitet er derfor en viktig faktor når Norge deltar i
internasjonale operasjoner med militære bidrag (ibid.).
Men utvidelsene og endringen i NATO har svekket det indre samholdet, og det er større sprik i strategiske syn og interesser (Larsen 2011:32). Å bevare tette bånd til allierte vil
sannsynligvis innebære å dele en større en andel av risiko- og byrder (ibid. :36). Den militære innsatsen kan bli mer kontroversiell ettersom deltakelse i ”out of area” operasjoner og fare for tap av liv øker, og norske myndigheter vil møte et større behov for å forklare og forsvare norsk deltakelse (ibid. :37). At norske interesser må beskyttes også geografisk sett langt unna norske grenser er fortsatt omdiskutert, og skaper en konflikt mellom fremstillingen av Norge som en fredsnasjon og brobygger og Forsvaret som et utenrikspolitisk virkemiddel (ibid. :27).
1.3. Allianse, institusjon eller regime? En avklaring
NATO står sentralt i denne oppgaven, og kan betegnes både som en forsvarsallianse, en internasjonal institusjon og et internasjonalt regime. Likeså kan FN forstås ikke som en allianse, men som en institusjon og et regime. Det er overskridende begreper, og de anvendes om hverandre i den akademiske litteraturen som ligger til grunn for denne oppgaven. En avklaring er på sin plass.
Et regime defineres som ”et sett implisitte eller eksplisitte prinsipper, normer, regler og beslutningsprosedyrer hvor aktørers forventinger konvergerer i et gitt område av
internasjonale relasjoner” (Krasner 1983:2). Regimer bør i følge Keohane forstås først og fremst som arrangementer motivert av egeninteresse, hvor suverenitet er et konstituerende prinsipp (Keohane 2005:63). De felles prinsippene, normene og reglene er noe medlemmene er blitt enige om, de skal gagne fellesskapet. Regimer kan teoretisk sett forstås som
mellomliggende faktorer, eller ”inngripende variabler” mellom eksempelvis distribusjon av makt på den ene siden og aktører sin atferd på den andre siden (ibid. :64). Men Keohane anvender også begrepet regimer når han snakker om institusjoner (ibid. :84).
11 Institusjoner defineres i denne oppgaven som ”vedvarende og sammenkoblede sett med regler, formelle og uformelle som beskriver roller for atferd, begrenser aktivitet og former forventninger” (Keohane 1990:732). Men institusjoner kan ta form av internasjonale regimer, når de omfatter normer, prinsipper og regler (Keohane 2005:84). Institusjoner er mer enn formelle organisasjoner innenfor et regime, institusjoner representerer generelle mønstre av praksis hvor forventninger konvergerer (ibid. :8). Disse mønstrene er viktige fordi de kan påvirke staters atferd. Ettersom institusjoner her forstås som regimer med normer, prinsipper og regler kan de to begrepene i denne oppgaven forstås med samme mening. Eksempelvis kan NATO forstås som en institusjon med formelle og uformelle regler som beskriver rolle for atferd, men det er også utviklet normer og prinsipper som medlemmene justerer sin atferd etter. Slik er NATO også et internasjonalt regime. I grunn er det en forsvarsallianse, opprettet for å øke medlemmenes sikkerhet.
Allianser skiller seg tydeligst fra de to andre begrepene. Stephen M. Walt definerer allianser som ”et formelt eller uformelt forhold inngått av to eller flere suverene stater for å utøve et samarbeid om sikkerhet” (1994:12). En definisjon som også ligger til grunn for denne oppgaven. NATO er en formelt utformet allianse, men allianser kan også være uformelle.
Stater vil ikke alltid signere formelle avtaler med sine allierte, men en allianse vil allikevel innebære et element av forpliktelse; en antakelse om at brudd på avtalen vil koste noe (Walt 1994:1). Likeså innebærer det en forståelse om at alliansen innebærer en utveksling av goder eller fordeler for begge parter.
I denne oppgaven er det FN og NATO som er de aktuelle institusjonene for analyse. Jeg vil avgrense meg til å anvende begrepene institusjon og allianse, med en forståelse om at
begrepet institusjon vil kunne omfatte både FN og NATO mens begrepet allianse henspiller til NATO. Ifølge Keohane er et regime institusjoner med normer og prinsipper, men de er
fremdeles institusjoner og selv anvender han begrepene noe om hverandre. I den norske diskursen er institusjon hyppigere anvendt enn regime, blant annet ved å lese
Stortingsmelding 15 er det begrepet institusjon som brukes. Jeg velger altså å fortsette med det begrepet som er mest brukt i det norske ordskiftet.
1.4. Oppgavens struktur
I dette første kapittelet har jeg innledet med en bredere kontekst til oppgaven; betydningen av
12
internasjonale institusjoner for småstaters utenriks- og sikkerhetspolitikk og Norges forhold til FN og NATO. Disse to institusjonene sto sentralt da en bred internasjonal koalisjon i 2011 intervenerte i Libya for å stanse Gaddafi fra å angripe sin egen befolkning, hvor Norge bidro med et tellende kampflybidrag. Dette ledet frem til oppgavens problemstilling; ”Hvordan kan det norske kampflybidraget til intervensjonen i Libya forklares ut ifra et institusjonelt
perspektiv?”. Jeg avgrenset deretter oppgaven i tid, rom og aktører. Teoretisk ble oppgaven avgrenset til institusjonalismen. Oppgaven ble plassert i det akademiske landskapet og det ble redegjort for hvorfor problemstillingen anses som aktuell. I kapittel 2 vil intervensjonen i Libya presenteres ut ifra et institusjonelt perspektiv, og den norske deltakelsen ses i lys av Norges medlemskap i NATO og forpliktelser til FN. I kapittel 3 vil det bli redegjort for det teoretiske bakteppe, hvor institusjonalismen brukes som forklaringsmodell. Jeg vil forklare staters bidrag til internasjonale operasjoner gjennom neo-liberal institusjonalisme, og utlede tre faktorer som vil kunne inneha en spesiell forklaringskraft egnet for å svare på oppgavens problemstilling. I kapittel 4 vil oppgavens metodiske grunnlag drøftes. Faktorene utledet i teorikapittelet operasjonaliseres til et sett med indikatorer som igjen vil bli brukt i den empiriske analysen. Oppgavens forutsetninger for validitet og reliabilitet vil bli diskutert. I kapittel 5 vil jeg gjennomføre den empiriske analysen, og undersøke den norske begrunnelsen for deltakelse. Datagrunnlaget vil struktureres og tolkes gjennom indikatorene utarbeidet i kapittel 4. I kapittel 6 vil jeg svare på problemstillingen og diskutere konklusjonens styrker og svakheter i lys av prinsippene for validitet og reliabilitet.
13
Kapittel 2: Norge blir involvert
Jeg vil i dette kapittelet først gi en kort presentasjon av utviklingen i Libya. Deretter følger en presentasjon av den norske utviklingen og begrunnelsene for deltakelse, hvor de norske beslutningstagernes uttalelser vektlegges. Dette vil gjøres i et institusjonelt perspektiv, det vil si med fokus på institusjonene FN og NATOs rolle.
2.1. Utviklingen i Libya
Opptøyer og demonstrasjoner som startet i Tunisia desember 2010 og spredte seg til en rekke stater i den arabiske verden, demonstrasjoner i dag kjent som den Arabiske våren, nådde i begynnelsen av 2011 Libya. Opprøret mot landets diktator gjennom 41 år, Muammar al Gaddafi og hans regime, startet 17. februar i byen Benghazi (Matlary 2013a:113). Gaddafi advarte den libyske befolkningen over radio om at angrep var nært forestående, opprørerne ville ikke bli vist noen nåde. Det internasjonale samfunn reagerte raskt, og den 26. februar ble resolusjon 1970 vedtatt i FNs sikkerhetsråd. Resolusjonen fordømte bruken av vold og
innførte en rekke sanksjoner inkludert en våpenembargo samt frøs Gaddafi-familiens midler i utlandet (United Nations 2011a; Matlary 2013a:113). Det var strategisk sett viktig å handle raskt, det var viktig å stoppe regjeringsstyrkene før de nådde Benghazi. Det ville være vanskelig å ikke skade sivile om angrepene skulle skje inne i en tett bebygget by.
Den 17. mars trådde resolusjon 1973 i kraft; alle nødvendige midler kunne benyttes for å stoppe angrep på sivile (United Nations 2011b). Blant flere viktige stormakter avsto Kina, Russland, Tyskland, Brasil og India fra å stemme. Resolusjon 1973 var grunnet på det folkerettslige prinsippet Ansvar for å beskytte, Responsibility to protect. En rekke stats- og regjeringsledere samt FNs generalsekretær og generalsekretæren for Den arabiske liga var samlet i Paris 19. mars for å diskutere gjennomføringen av resolusjonen. Flere nasjoner, Norge inkludert, forpliktet seg til deltakelse i den amerikansk-ledede koalisjonen Operation Odyssey Dawn (Statsministerens Kontor 2011). En flyforbudssone ble igangsatt, og 19. mars startet angrepene på libysk luftvern med franske, amerikanske og britiske fly og operasjon Odyssey Dawn var i gang. 21. mars var norske fly på plass på Kreta, kampklare (Matlary 2013a:113). 22. mars bestemte NATO seg for å iverksette en NATO-ledet operasjon for å håndheve våpenembargo i tråd med FN-resolusjon 1973. 23. mars 2011 tok NATO over lederskapet for operasjonen, men det var ikke før den 31. mars NATO hadde ”sole command”
14
over de militære operasjonene over Libya (ibid.). Den NATO ledede operasjonen fikk navnet Unified Protector, hvor totalt 18 land deltok med om lag 200 fly og 20 marinefartøy (Faremo 2011c). Flere partnerland bidro til operasjonen, blant disse Sverige, Jordan og De forente arabiske emirater. 20. oktober ble Gaddafi oppdaget på flukt fra sin hjemby Sirte og drept.
Den 31. oktober 2011 ble operasjonen erklært som avsluttet.
2.2. Norske begrunnelser
I Stortingets spørretime 16. mars fikk daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre spørsmål fra opposisjonen på Stortinget om Norge vil støtte en eventuell flyforbudssone med FN- mandat i Libya eller hvilke andre tiltak som kan hjelpe sivilbefolkningen. Støre uttrykket at Norge ikke utelukket å støtte en flyforbudssone, men framholdt at en eventuell involvering av NATO kun var aktuelt dersom det ville foreligge et FN-mandat, at det har støtte i regionen og at det er et reelt behov for innsatsen (Støre 2011b). Videre uttalte han at:
Men fra norsk side vil vi selvfølgelig respektere og stille opp og støtte en enighet i FNs sikkerhetsråd, også om den skulle inneholde en flyforbudssone. Men vi har vært blant dem som har funnet grunn til å advare. […] Jeg mener at både Vesten og
verdenssamfunnet bør tenke seg nøye om og bruke det som er FNs sikkerhetsråd og enighet der, som utgangspunkt for de beslutningene man tar. Det er også en viktig verdi (ibid.).
FNs mandat 1973, som tillot bruk av ”all necessary means” for å stoppe drap på
sivilbefolkningen, kom overraskende på norske politikere kvelden den 17. mars (Aftenposten 2011). Ifølge utenriksminister Gahr Støre var det Regjeringens syn at Norge burde støtte gjennomføringen av alle deler av resolusjonen (2011e). Dagen etter, 18. mars 2011 kom det en pressemelding om at den norske regjeringen støttet FN-mandatet. Utenriksministeren uttalte i pressemeldingen at Sikkerhetsrådets vedtak var historisk og at det viste et
handlekraftig FN. Han fremhevet at resolusjonen har oppslutning i Libyas nærområder og at en avgjørende forutsetning for at Norge støtter bruk av militærmakt er en solid forankring i folkeretten (Faremo 2011a).
Fra første stund påpekes det at FN med denne resolusjonen viser handlekraft og at det er avgjørende for den norske støtten at bruken av makt er forankret i internasjonal folkerett.
Forsvarsminister Grete Faremo fremhever i samme pressemelding at alle FNs medlemsland
15 har et ansvar for å følge opp Sikkerhetsrådets resolusjon og at Norge, sammen med allierte, vil vurdere om og hvordan NATO skal bidra til å følge opp vedtaket. Hun viser til at NATO allerede har startet en slik planlegging og at Norge vil se hvilke ressurser NATO har behov for og hva Norge kan bidra med (Faremo 2011a).
Det var kampfly NATO trengte mest, ifølge utenriksminister Gahr Støre (Aftenposten 2011).
Utenriksminister Gahr Støre tok i løpet av fredag 18. og lørdag morgen 19. mars en rekke telefoner til samtlige parlamentariske ledere på Stortinget og meddelte at regjeringen hadde bestemt seg for å bidra militært til operasjonen, og de bifalt regjeringens beslutning (Støre 2011e).
Da daværende statsminister Jens Stoltenberg satt på flyet til toppmøtet i Paris lørdag morgen 19. mars var beslutningen tatt; Norge skulle sende kampfly (ibid.). Samme dag kom
pressemeldingen ”Norge tilbyr militære bidrag”, hvor det var klart at Norge sender 6 F-16 kampfly for å bidra til håndhevelsen av resolusjon 1973 (SMK 2011). Kampflyene ble sendt til Souda Bay, Kreta, mandag 21. mars 2011, med en foreløpig angitt periode på inntil tre måneder (Forsvarsdepartementet 2011a). På møtet i Paris framholdt statsminister Stoltenberg at Norge er en sterk tilhenger av en FN-ledet verdensorden, og at sikkerhetsrådets resolusjon sammen med den sterke regionale tilslutningen fra den Afrikanske Union og den Arabiske liga sikret den nødvendige legalitet og legitimitet. Videre uttalte han at Norge ”tror fullt og fast på dette nye prinsippet” og ville medvirke til iverksettingen med politiske, militære og humanitære midler (Stoltenberg 2011a).
23. mars vedtas en kongelig resolusjon i ekstraordinært statsråd, som gir fullmakt til
forsvarsminister Grete Faremo å delta med norske militære bidrag til operasjoner i Libya, for å gjennomføre FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1973 (Forsvarsdepartementet 2011b). Det norske bidraget var nå deltakende i den amerikansk-ledede operasjonen ”Odyssey Dawn” og
kommandoen for de norske F-16 flyene ble overført til operasjonen. 24. mars kom en
pressemelding fra Forsvarsdepartementet hvor det opplyses om at norsk militær personell var avgitt Nato-kommandostruktur og vil delta i operasjon Unified Protector under ledelse fra NATOs hovedkvarter i Napoli (Forsvarsdepartmentet 2011).
Daværende statsminister Jens Stoltenberg holdt en redegjørelse i Stortinget den 29. mars 2011 om den norske oppfølgingen av FN-resolusjon 1970 og 1973. Han viste til at de norske F-16 flyene hadde vært på vingene siden torsdag 24. mars og at det var rundt 120 menn og kvinner
16
fra Forsvaret som befant seg på Kreta (Stoltenberg 2011b). Statsminister Stoltenberg uttalte at det norske engasjementet var en videreføring av en lang linje i norsk utenrikspolitikk, og et uttrykk for Norges støtte til en FN-ledet verdensorden hvor maktbruk reguleres av FN-pakten og vedtak i FNs sikkerhetsråd. Målet om beskyttelse av sivile ble fremhevet. Han henviste også til at det tidligere har blitt stilt spørsmål ved FNs effektivitet og beslutningsevne, men at FN nå viste handlekraft i Libya (ibid.). Dette befester FNs posisjon som en institusjon som opprettholder internasjonal fred og sikkerhet (ibid.). Videre uttalte han følgende;
Norge skal være til å kjenne igjen når FN påtar seg krevende oppgaver; vi deltar og tar vår del av ansvaret. […] Vi ønsker en FN-ledet verden. Da må vi også være villig til å ta i bruk de maktmidler som er nødvendig for å sørge for det, når det er nødvendig (ibid.).
Samme dag, 29. mars 2011, deltok utenriksminister Jonas Gahr Støre på London-konferansen om Libya. Han fremholdt FN-mandatets avgrensning; operasjonen skal beskytte sivile. Men også at bruk av militær makt var nødvendig for å beskytte sivilbefolkningen, og at den libyske statslederen Gaddafi hadde mistet sin legitimitet og burde avtre. Men Libyas politiske fremtid er ikke en del av FN-resolusjonen påpekte han (Støre 2011d).
Forsvarsminister Faremo besøkte 30. mars de norske offiserene stasjonert på Kreta. Hun trakk frem tre hovedårsaker for at Norge bidro i operasjonen; det historiske vedtaket som
legitimerer bruk av militær makt for beskyttelse av sivile, at resolusjonen har oppslutning i Libyas nærområder, og at det viser et handlekraftig FN (Faremo 2011b). Men det er også et FN som er avhengig av et internasjonalt samfunn som kan gjennomføre resolusjonen, og Norge vil derfor bidra sammen med allierte (Faremo 2011b). Når det gjelder det historiske vedtaket om bruk av militær makt for å beskytte sivile satte hun den norske deltakelsen i sammenheng med Norges tidligere støtte til det folkerettslige prinsippet Responsibility to Protect;
Dette er et prinsipp som Norge har kjempet for i flere år, og det er derfor avgjørende at vi er med å bidra når verdenssamfunnet står samlet om å sette makt bak kravene til Libya og knytter dette til beskyttelse av sivilbefolkningen (ibid.).
Det er gjennomgående i uttalelsene til Stoltenberg, Gahr Støre og Faremo at resolusjonen viste et handlekraftig FN og som en sterk tilhenger av en FN-ledet verdensorden er det viktig at Norge stiller opp. Faremo påpekte at FN ikke har en egen militær styrke som kan
17 gjennomføre resolusjonens vedtak, det er det NATO som gjør – på vegne av FN (ibid.). Under et møte i Stortinget 9. mai 2011 redegjorde utenriksminister Gahr Støre og forsvarsminister Faremo for situasjonen i Libya og den norske innsatsen. Utenriksminister Gahr Støre innledet med å si:
Vi står nå midt oppe i et oppgjør om Libyas fremtid. […] For oss dreier det seg om å fremme dyptgripende verdier vi tror på – å sikre beskyttelse av sivile, å bistå
mennesker i nød, å styrke FN og den internasjonale rettsordenen samt å støtte sentrale folkerettslige prinsipper som vi, historisk sett, selv har vært med på å kjempe fram (Støre 2011f).
Utenriksminister Gahr Støre fremhevet også her det sterke og historiske FN-mandatet. Men han minnet også om viktigheten av at utviklingen finner sted innenfor rammen av FN, slik at det ikke blir et påskudd for stater å agere uten et folkerettslig mandat (ibid.). Forsvarsminister Faremo uttalte at det norske bidraget utmerket seg i luft-til-bakke oppdragene, og at Norge kunne være stolte over innsatsen til det norske militære personellet (Faremo 2011c). Hun priset deres ekspertise og påpekte at de høstet anerkjennelse fra allierte. I følge Faremo hadde de norske styrkene hatt en sentral rolle i luft-til-bakke delen av NATO-operasjonen, som delvis kom av de norske styrkenes tidsriktige materiell, relevante våpen og godt trente personell (ibid.). Dette er også grunn til at de norske styrkene fikk ansvar for å ta ut spesielt komplekse mål (ibid.).
11. mai holdt statssekretær i Forsvarsdepartementet Roger Ingebrigtsen en tale i Bodø Militære Samfund hvor han fremholdt at Regjeringens to hovedmotiver for å bidra med jagerfly til luftoperasjonen i Libya var ”Å følge opp en historisk sikkerhetsrådsresolusjon om beskyttelse av sivile mot overgrep fra egne myndigheter […] å vise i handling hvor viktig alliansen er for oss” (Ingebrigtsen 2011).
10. juni 2011 ble det klart at det norske bidraget skulle reduseres fra seks til fire kampfly og sluttdato for den norske deltakelsen ble satt til 1. august 2011 (Forsvarsdepartementet 2011c).
Forsvarsminister Faremo uttalte at Norge hadde hatt en sentral rolle i luft-til-bakke angrepene, men viste til at det vanskelig lot seg opprettholde over lang tid; ”Vi må kunne forvente
forståelse blant våre allierte for at Norge med et lite luftforsvar ikke kan opprettholde et stort kampflybidrag over lang tid” (ibid.).
18
Med base i Souda Bay på Kreta deltok seks norske F-16 kampfly og rundt 140
bakkemannskaper i militære operasjoner i Libya fra 24. mars 2011. Først under amerikansk ledelse i operasjon Odyssey Dawn og fra og med 31. mars 2011 under NATO ledelse i operasjon Unified Protector. 10. juni 2011 ble bidraget redusert til fire fly, før den norske deltakelsen ble avsluttet 1. august 2011. Operasjonen ble gjennomført i tre deler;
luftoperasjoner mot bakkemål for å hindre libyske styrkers overgrep mot sivilbefolkningen, håndhevelse av flyforbudssone og håndhevelse av våpenembargo (Faremo 2011c). Det var altså politisk enighet om å delta over partigrensene, mulig var dette en operasjon hvor de rette elementene for norsk deltakelse var tilstede; det var en bred koalisjon med et sterkt FN
mandat, og støtte fra den Arabiske Liga og til dels den Afrikanske Union. Fra første stund påpekes det at resolusjonen viser et handlekraftig FN, og at Norge skal ”være til å kjenne igjen”; Norge stiller opp og tar sin del av det internasjonale ansvaret. Ettersom FN ikke har egne militære styrker er det gjennom NATO mandatet håndteres, og Norge tar også sin del av byrden innad i alliansen og høster anerkjennelse fra allierte. Gjennomgående i begrunnelsene for den norske deltakelsen fremhever statsminister Stoltenberg, utenriksminister Gahr Støre og forsvarsminister Faremo betydningen av å støtte opp om FN og det historiske mandatet om å beskytte sivile - på bekostning av respekten for andre staters suverenitet. Hvordan kan så den norske positive responsen på krigen i Libya forklares rent teoretisk? Med andre ord, hvordan kan småstaters deltakelse forstås i lys av institusjoners rolle i internasjonal politikk?
19
Kapittel 3: Teoretiske perspektiver på militær deltakelse
I dette kapittelet vil jeg beskrive hvorfor Norge vektla institusjonenes rolle sett i lys av teoretiske forklaringsvariabler. Først vil jeg presentere oppgavens teoretiske grunnlag for analyse. Først vil jeg presentere neoliberal institusjonalisme, og de sentrale premissene og ideene i teorien. Kjente innvendinger mot teorien vil deretter bli gjennomgått. Jeg vil hovedsakelig benytte Robert O. Keohanes ”After Hegemony”. Videre vil jeg utlede tre variabler som kan ha en spesielt relevant forklaringskraft; internalisering av felles normer og verdier, resiprositet og issuelinking. Disse tre variablene vil operasjonaliseres i kapittel 4, og deretter bli brukt til å tolke empirien i kapittel 5.
3.1. Neoliberal institusjonalisme
I en verden preget av anarki og aktører som kun handler ut i fra egeninteresse, hvordan oppnå internasjonalt samarbeid overhodet? Neoliberal institusjonalisme hevder at stater samarbeider fordi det er i deres egeninteresse å gjøre det. Lik som realismen forutsetter neoliberalismen at stater er hovedaktørene, men formelle og uformelle regler spiller en større rolle enn i
realismen (Keohane 1989:2). Ulike teoretiske tradisjoner har sine perspektiver på verdenspolitikken, og sine grunnleggende antakelser og spørsmål de stiller. Neoliberal institusjonalisme stiller spørsmål ved institusjoners effekt og påvirkning på statlig atferd, og hva som er årsakene til institusjonell endring (ibid.). Både materielle krefter og den
menneskelige subjektive selvforståelsen undersøkes. Det neoliberale perspektivet vil være relevant om to premisser møtes; at aktørene har noen felles interesser - de må kunne dra fordel av et samarbeid, samt at varierende grad av institusjonalisering har substansiell effekt på statlig atferd (ibid.). Det forutsettes at institusjoner forstås som variabler, ikke en konstant i verden. Neoliberal institusjonalisme skiller seg fra tidligere varianter av liberalisme som kommersiell liberalisme, som kobler fri handel og fred, republikansk liberalisme, som kobler demokrati og fred, og sosiologisk liberalisme, som kobler transnasjonal samhandling med internasjonal integrering (Baldwin 1993:4).
At et av grunnpremissene er at verden preges av anarki er ikke det samme som å benekte at det eksisterer et internasjonalt samfunn, men at verdenspolitikken ikke har en felles
20
myndighet eller supra makt som håndhever internasjonale spilleregler (Axelrod og Keohane 1985:226). Neo-liberal institusjonalisme påstår ikke at stater i høy grad er bundet av
internasjonale institusjoner, men at institusjoner vil påvirke staters atferd (Keohane 1989:2).
Videre vil samarbeid kreve at det er både motstridende og utfyllende interesser tilstede, i en harmonisk verden vil alle interesser sammenfalle og samarbeid vil ikke være nødvendig ettersom alle kan nå sine mål. I ikke-harmoniske situasjoner vil samarbeid finne sted når stater tilpasser sin egen atferd etter andre staters faktiske eller antatte preferanser (Axelrod og Keohane 1985:226). Når en stats politikk oppfattes som nyttig også for andre staters politikk får de alle handlet ut fra egeninteressen (Keohane 2005:53). Splid og konflikt vil oppstå i fravær av samarbeid, andres objektiver vil være til hinder for egne mål i stedet for en
situasjon hvor stater tilpasser sin politikk etter hverandres objektiver og slik oppnår felles mål.
Harmoni er således apolitisk, samarbeid og splid er politisk (ibid.). At stater samarbeider er altså ikke ensbetydende med fravær av konflikt, uten et spekter av konflikt vil det ikke være behov for samarbeid. Neo-liberal institusjonalisme hevder at internasjonale institusjoner bidrar til å realisere felles interesser i verdenspolitikken, institusjonene kan gjøre anarki forutsigbart (Keohane 2005:245).
Neoliberal institusjonalisme baserer seg på de samme grunnleggende antakelsene som
realismen; en anarkisk verden med rasjonelle aktører som handler ut i fra egeninteressen. Som realismen er neo-liberal institusjonalisme utilitaristisk og rasjonell (Keohane og Martin
1995:39). Den søker å vise at selv med restriktive realist premisser vil samarbeid være rasjonelt og institusjoner viktige for at stater skal oppnå sine mål. Neo-liberal
institusjonalisme kan forstås som en respons på realismen, som ble oppfattet som for ensidig pessimistisk (Mearsheimer 1994:7). Der realister ser institusjoner kun som instrumenter for maktspillere, antar institusjonalismen at institusjoner kan legge til rette for gode utfall i internasjonale relasjoner, som økt samarbeid og fred. Realister ser dette som et bi-produkt av staters forsøk på maktbalansering. I følge Keohane kan sikkerhetspolitiske alliansesamarbeid forklares som et resultat av maktbalansering, men maktbalansering vil ikke kunne forklare større systemvide samarbeidsmønstre (Keohane 2005:7). Om alle realist antakelser var sanne ville vi ikke finne samarbeid på områder som handel, finansielle relasjoner eller
miljøspørsmål. Men institusjonalismen vektlegger i for stor grad funksjonene internasjonale institusjoner utfører og risikerer dermed å være for optimistiske, og for naive når det kommer til makt og konflikt (ibid.). Keohane svarer på dette med et utgangspunkt i realistpremisser om makt- og hegemoneffekter, mens de sentrale argumentene hviler på den institusjonelle
21 tradisjonen. Det er dette som er neoliberal institusjonalisme, hvor Keohane er en
foregangsfigur. Han argumenterer for at samarbeid kan oppstå under visse betingelser - når det er sammenfallende interesser, og at institusjoner, bredt definert, påvirker de
samarbeidsmønstre som oppstår (ibid.:9). Og i en globalisert og gjensidig avhengig verden vil samarbeid være nødvendig. I en strategisk gjensidig avhengighet vil stater ta beslutninger basert på andre staters atferd, og institusjoner gir rom for begrunnede forventninger om andre staters atferd (ibid.:26).
Institusjoner bidrar ikke til samarbeid ved å implementere regler som stater må følge, men ved å endre konteksten hvor stater gjør beslutninger ut fra egeninteressen (Keohane 2005:13).
På systemnivå er institusjoner viktige, de fungerer som en ”møteplass” for stater, de er en del av systemets karakteristikker. For å forstå internasjonalt samarbeid må man forstå hvordan institusjoner og regler ikke bare er en refleksjon av verdenspolitikken, men at de også påvirker faktiske forhold (Keohane 2005:57). En enkelt aktørs handlinger er ikke nok for å forstå samarbeidsmønstre, konteksten aktøren opererer i vil definere aktørens forventninger og dermed påvirke atferden.
Hva er nytteverdien for stater som er del av allianser eller del av andre former for
internasjonale institusjoner? Hvorfor investeres det så mye ressurser i å være medlem og oppfylle sine forpliktelser? Det er ”stordriftsfordeler” å oppnå ved samarbeid innenfor allianser, som gjør de attraktive for medlemsland. Når stater skal ta avgjørelser basert på forventninger om andre staters atferd er informasjon en avgjørende variabel. Institusjonelt samarbeid i allianser vil redusere usikkerhet og kunne tilby verdifull informasjon, dette vil tilrettelegge både for inngåelse av avtaler hvor det er høy usikkerhet men også når det gjelder å opprettholde institusjoner vil informasjon berolige medlemsstater om at for eksempel gevinster og goder er jevnt fordelt (Keohane og Martin 1995:46). Alliansesamarbeid kan med andre ord bidra til å minske ”transaksjonskostnader”, når regler og prinsipper allerede er etablert vil det ikke være nødvendig å reforhandle for hver gang et nytt spørsmål oppstår. Ved å redusere insentiver for å bryte de avtalte prinsippene vil transaksjonskostnader for
legitimerte avtaler reduseres, mens de øker for ulegitimerte avtaler (Keohane 2005:90).
Allianser kan slik sørge for at stater i større grad holder sine ord. Institusjoner vil etablere fokuspunkter for koordinering, hvor samarbeid vil være spesielt nyttig. Disse godene viser at selv om egeninteressen er bærende prinsipp for stater i en anarkisk verden vil det lønne seg å samarbeide, nettopp fordi det er i statenes interesse å gjøre det.
22
3.1.1. Kritikk av institusjonalismen
Den neoliberale institusjonalismens fremste kritikere er neorealistene. Realister blir ofte beskyldt for å være for pessimistiske. Institusjonalismen blir på den andre siden beskyldt for å være for optimistiske, at det er en overdreven optimisme på vegne av institusjoner og staters velvillighet ovenfor hverandre når det kommer til samarbeid. De to teoretiske perspektivene er enige om at stater ikke vil inngå samarbeid når det ikke er fordeler for hver enkelt stats egeninteresser å oppnå ved et eventuelt samarbeid. Men når stater kan dra felles nytte av et samarbeid forventer Robert O. Keohane og Lisa L. Martin at stater vil forsøke å samarbeide og konstruere institusjoner (1995:42). Neo-liberale institusjonalister vil ikke påstå at
institusjoner har en selvstendig effekt på statlig atferd uansett forhold – men at institusjoner er viktige, kontrollert for effekten til makt og interesser – det er av betydning om de eksisterer eller ikke (ibid.). Institusjoner spiller en rolle noen ganger, og det er viktig å forstå når de gjør det og hvordan (ibid. :40). Denne oppgaven er således et forsøk på å undersøke
institusjonalismens forklaringskraft på hvorfor Norge sendte et kampflybidrag uten
begrensninger til en internasjonal operasjon. At institusjonalismen kan være for optimistisk er ikke en bekymring i denne oppgaven, da realistantakelsen som ligger til grunn i den neo- liberale institusjonalismen gjør teorien mer restriktiv i forventingene.
Neorealisme og neoliberal institusjonalisme er uenige når det kommer til den grunnleggende antakelsen om en anarkisk verden. Generelt ser neorealister anarki som en større begrensning for stater enn det neoliberalister gjør (Baldwin 1993:5). Neoliberal institusjonalisme kritiseres for å undervurdere staters bekymringer for overlevelse som motivasjon for statlig atferd. Men i den neoliberale institusjonalismen forstås anarki som et fravær av myndigheter, og denne konstante egenskapen i verdenspolitikken tillater en rekke mønstre av samhandling mellom stater (ibid. :4). Begge tradisjoner er opptatt av gevinster. Neoliberale har generelt fokusert på absolutte gevinster ved internasjonalt samarbeid, om begge eller alle parter vil tjene på å samarbeide, mens neorealister generelt har fokusert på relative gevinster, at fokuset for stater er spørsmålet om hvem som vil tjene mest på samarbeidet (ibid.). Keohane innrømmer at betydningen av relative gevinster har vært oversett, under visse betingelser og at løsningen er å spesifisere disse betingelsene. Det kan dog være vanskelige da stater som søker relative gevinster vil ha en svært lik atferd som stater som søker absolutte gevinster (Keohane 1993).
Keohane innrømmer også en annen svakhet ved teorien presentert i After Hegemony; nemlig at statene behandles som enheter uten hensyn til innenrikspolitiske forhold eller de rådene
23 ideene innenfor statene. Keohanes neoliberale institusjonalisme innebærer altså ikke en
forklaring på hvordan forbindelsen mellom innenrikspolitikk og institusjoner fungerer (2005:xiii).
Videre kritiseres den neoliberale institusjonalismen for at den i for stor grad konsentrerer seg om politisk økonomiske spørsmål heller enn de av sikkerhetspolitisk art, og at dette skyldes en svekket forklaringskraft for sistnevnte (Mearsheimer 1994:15–16). Institusjonalismen vektlegger i stor grad institusjoners rolle i å tilveiebringe informasjon, noe som er viktig innen sikkerhetspolitiske spørsmål (Keohane og Martin 1995:43). At det skulle gå et skille mellom politisk økonomiske forhold og sikkerhetspolitiske forhold innen institusjonalismen er et illusorisk skille, hevder Keohane og Martin (1995:40). For denne oppgaven hvor nettopp en småstat og en institusjon er del av problemstillingen vil faktorer fra institusjonalismen være viktige for å forstå oppgavens problemstilling og kan gi verdifull innsikt i forholdet mellom Norge og institusjonene. Det ekskluderer ikke en realist tilnærming. Andre oppgaver med et realist teoretisk analysegrunnlag vil ikke nødvendigvis motbevise, men kan forhåpentligvis utfylle denne oppgavens funn.
3.2. Institusjonelle årsaksforhold
Basert på beskrivelsen av neoliberal institusjonalisme over; hvilke forklaringsmekanismer kan tenkes å inneha en spesiell forklaringskraft for oppgavens problemstilling? Hvordan kan det norske kampflybidraget til intervensjonen i Libya forklares rent teoretisk? I det følgende presenteres tre variabler innenfor en alliansekontekst som kan bidra til å forstå hvordan institusjonen FN og alliansen NATO påvirker norske beslutningstagere.
3.2.1. Internalisering av felles normer og verdier
”Allianser kan forstås ikke bare som et militært samarbeid, men også som et uttrykk for felles politiske interesser og verdier” (Græger 2008:27).
I kjernen av et hvert regime ligger det en rekke normer og regler, de fungerer som veiledende tommelfingerregler som staters atferd kan vurderes opp mot (Keohane 2005:258). For å forstå internasjonalt samarbeid må man forstå hvordan institusjoner og deres normer og regler ikke bare reflekterer men også påvirker de faktiske forhold i verdenspolitikken (ibid. :57). Stater utvikler seg innenfor en institusjonell ramme. Institusjoner reflekterer ikke bare preferansene
24
og makten til enhetene som utgjør dem, men institusjonene selv former disse preferansene og makten. Institusjonene er derfor konstituerende for aktører så vel som aktørene er
konstituerende for institusjonene (Keohane 1989:161).
Ettersom institusjoner avhenger av noen felles interesser og evne til kollektiv handling er de ofte mest nyttige når et relativt lite antall likesinnede stater er ansvarlige for å opprette de sentrale bestemmelsene og opprettholde dem (Keohane 2005:246). I sterke institusjoner har medlemmene ikke bare en fordel av å samarbeide, de deler også sosiale verdier og har liknende politiske systemer, noe NATO er et eksempel på. Men informasjon generert av institusjoner kan også endre staters forståelse av sine interesser. Informasjonen kan sette årsak og virkning-forhold i et nytt lys. Den gjensidige avhengigheten stater i mellom har økt i takt med en stadig mer globalisert verden. Gjensidig avhengighet er ikke ensbetydende med homogenisering, fred og samarbeid, men koalisjoner blir mer komplekse og ulike former for makt anvendes (Nye 2007:210). Stater vil kunne se til institusjoner for å håndtere den økte usikkerheten.
Stater som er del av internasjonale institusjoner eller allianser har vedtatt felles prinsipper og normer som følges, og en generell overenskommelse om forventet atferd. Institusjoner og allianser er i utgangspunktet bygget på en forståelse om at samarbeid vil gagne flertallet og normer og regler er noe alle er blitt enige om. Stater bekymrer seg over endring i andres preferanser, men institusjoner og de felles normer og regler kan kontrollere både ens egen og andres fremtidige atferd (Keohane 2005:110). Neo-liberal institusjonalisme antar at stater er rasjonelle, følger egen-interessen og søker å maksimere nytten, og de vil derfor handle i samsvar med institusjonens formaninger på grunnlag av ”enkle” utilitaristiske kalkuleringer (Duffield 1992:835). Statlige myndigheter vil ofre muligheten til å maksimere den kortsiktige egeninteressen i bytte mot en større sikkerhet om andres atferd (Keohane 2005 :115).
Utfallet av staters kost-nytte beregninger vil være dypt påvirket av beslutningstagernes verdier og deres oppfatning av hva som er sannsynlige konsekvenser av ulike tilgjengelige handlingsalternativer (Duffield 1992:844). En kontroll over fremtidig atferd er også gjeldende for statlige myndigheter innenfor egen stat, hvor lederskap endres over tid (Keohane
2005:110). Forpliktelse til institusjoner vil også binde deres egne myndigheters fremtidige preferanser og atferd (ibid.). Holdninger og verdier hos beslutningstakere kan utvikles under innflytelse av en institusjon, og føre til at overholdelse av de etablerte normer og regler følges (Duffield 1992:839). Som et resultat av en slik internalisering kan det også utvikles en vane
25 hvor overholdelse, altså å følge institusjonens normer og prinsipper, i økende grad skjer automatisk (ibid. :836). Over tid vil institusjonene utvikle seg og med det de felles forståelsene om forventet atferd. Å følge institusjonens normer og regler blir en måte å håndtere usikkerheten i det internasjonale systemet på. Effekten av en internalisering av en institusjons normer og regler kan være at statens interesser redefineres slik at overholdelse forsterkes (ibid.:837). Medlemslandene vil kunne utvikle eller videreutvikle felles verdier og slik internaliseres i en felles måte å betrakte verden på.
En slik institusjonalisering på det innenrikspolitiske nivå kan ta form på flere måter. Om statlige organer identifiserer seg og sine interesser med videre opprettholdelse av en institusjon kan de slik fungere som talsmenn for overholdelse (ibid.: 838). Selve prosessen med å forme den nasjonale politikken kan også struktureres slik at den gjennomgående favoriserer avgjørelser til fordel for en fortsatt overholdelse av institusjonens formaninger (ibid.). Men ifølge Duffield er kanskje den viktigste mekanismen inkorporeringen av
institusjonens regler til å bli standard operasjonsprosedyrer for de ansvarlige organene (ibid.).
Dette fører til at den informasjon og de politiske alternativer som presenteres for de øverste beslutningstagerne har en tendens til å fremme at man fortsetter som før, en videreføring av overholdelse av institusjonens formaninger (ibid.). Samtidig kan individer eller organer med en interesse for at dette fortsetter kunne oppnå en uforholdsmessig stor innflytelse i
beslutningsprosesser, mens alternative eller avvikende synspunkter marginaliseres eller ekskluderes fra prosessen (ibid.). Selve vanen med å følge institusjonens formaninger kan feste seg i holdningene og verdiene til beslutningstakere og det informerte publikum (ibid.).
Om individer anser en spesifikt institusjon som spesielt viktig vil de kunne ha en følelse av forpliktelse for å fremme overholdelse av institusjonens prinsipper og regler. Og når slike kognitive strukturer først har etablert seg vil de være svært vanskelige å endre (ibid.).
Medlemslandene følger institusjonenes normer og regler og over tid kan disse internaliseres, slik at medlemslandets egne interesser redefineres og tilpasses institusjonens ønsker. De ulike medlemslandene utvikler og videreutvikler felles verdier og interesser, og kan slik
internaliseres i et felles perspektiv de betrakter verden igjennom. Som uttrykk for en internalisering av NATO eller FNs normer og regler som forklaringsfaktor for det norske bidraget, utledes Hypotese 1;
H1 – Norge deltok i Libya-intervensjonen fordi det var sammenfallende verdier og verdenssyn mellom Norge, NATO og majoriteten av FNs medlemsland.
26
3.2.2. Resiprositet
Institusjoner vil sjeldent kunne utføre sentralisert håndhevelse av inngåtte avtaler, men de praktiserer resiprositet, som gir insentiver for stater til å følge sine forpliktelser for å forsikre seg om at de andre også gjør det (Keohane 1998:86). Kort sagt handler resiprositet om at politiske ledere forventer gjensidig behandling, både av positiv og negativ art (Keohane 1989:4).
Reciprocity refers to exchanges of roughly equivalent values in which the actions of each party are contingent on the prior actions of the others in such a way that good is returned for good, and bad for bad (ibid. :136).
Resiprositet praktiseres av nesten alle institusjoner i en form eller en annen; gjennom en tro på at hvis en hjelper andre eller lar være å skade dem, selv om det innebærer en kostnad, vil de gjengjelde når situasjonen er snudd. Under Europakonserten før den første verdenskrig ble det en norm for statsmenn at de burde unngå å maksimere egne interesser i det korte løp til fordel for forventede langsiktige fordeler (ibid. :114). Resiprositet krever altså handling som ikke baserer seg på nøye kalkuleringer av egeninteressen, men en antakelse om at generell støtte til institusjonen eller alliansen vil gi bedre resultater i det lange løp enn en mer egoistisk orientert ”selvhjelp” (ibid.). Uten en slik forståelse stater i mellom ville enhver avtale kreve netto gevinster for hver aktør eller ”side-betalinger” slik at totalen blir positiv for alle aktører (ibid.).
I en anarkisk verden vil resiprositet være et fundamentalt viktig strategisk konsept for
suksessfullt samarbeid egoister i mellom - et system for prissetting på utveksling av tjenester (Keohane 2005:91,214). Usikkerhet er et avgjørende moment når stater skal samarbeide, og en generell konformitet til reglene gjør statenes atferd forutsigbar. Dette er nyttig også for stormaktene som derfor vil følge reglene de også (Keohane 1998:86). Usikkerhet kan føre til konfliktfylte situasjoner, ved å innføre fordelaktige antakelser om andres fremtidige atferd blir resiprositet et verktøy for å håndtere usikkerheten (Keohane 1989:115). Normen krever at man godtar ”the veil of ignorance”1, men opptrer som om man vil dra nytte av andres atferd i fremtiden – om man i nåtiden oppfører seg på en regimestøttende måte (ibid). Ved å etablere en direkte forbindelse mellom en aktørs nåværende atferd og forventede fremtidige goder vil resiprositet promotere samarbeid (Oye 1986:14).
1 Metode for å studere den sosiale kontrakten utviklet av John Rawls.
