Forliksrådets domskompetanse
i lys av retten til en rettferdig rettergang i EMK art. 6.
Kandidatnummer: 596 Leveringsfrist: 25.11.2017 Antall ord: 17 430
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Oppgavens tema ... 1
1.2 Avgrensninger ... 2
1.3 Rettskildebildet og metodiske spørsmål ... 3
2 FORLIKSRÅDET ... 4
2.1 Forliksrådets domskompetanse ... 4
2.1.1 Noen utgangspunkter ... 4
2.1.2 Forliksrådets domskompetanse etter tvl. § 6-10 ... 5
2.1.3 Forliksrådets stilling i domstolssystemet ... 8
2.2 Grunnleggende sivilprosessuelle krav ... 10
3 MENNESKERETTIGHETENE OG RETTEN TIL EN RETTFERDIG RETTERGANG ... 13
3.1 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens betydning i norsk sivilprosess ... 13
3.2 Saker som omfattes av EMK art. 6 nr. 1 ... 15
3.3 Er forliksrådet «an independent and impartial tribunal established by law»? ... 18
3.4 Kravet til «fair hearing» ... 24
3.4.1 Innledning ... 24
3.4.2 Kravet til en kontradiktorisk rettergang ... 24
3.4.3 Ivaretakelsen av likhetsprinsippet ved prosessen i forliksrådet ... 25
3.4.4 Er rettergangen i forliksrådet basert på en juridisk prosess? ... 26
3.4.5 Oppfyllelsen av begrunnelseskravet ved forliksrådets avgjørelser ... 28
3.4.6 Er forliksrådets prosessledelse nøytral? ... 30
3.5 «Access to court» ... 31
3.6 Er forliksrådets domskompetanse i overensstemmelse med EMK art. 6 nr. 1? ... 34
4 SAKENS PRØVING I TINGRETTEN ... 39
4.1 Ingen rett til overprøving etter EMK art. 6 nr. 1 ... 39
4.2 Tvistelovens regler om småkravprosess ... 39
4.3 Forholdet til tvl. § 6-10 ... 41
5 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 45
LITTERATURLISTE ... 47
1 1 INNLEDNING
1.1 Oppgavens tema
Forliksrådet er en meklingsinstitusjon med begrenset domsmyndighet. Det er hovedregelen for en del sivile saker i norsk rett, at saken skal behandles i forliksrådet før den går til behand- ling i tingretten. I mange saker er forliksrådet dermed selve inngangsporten til domstolssys- temet. Ifølge tvisteloven § 6-10 har forliksrådet adgang til å avsi dommer i saker som omfat- tes av lovens kapittel 6. Forliksrådets domskompetanse begrenses i tvisteloven § 6-10 fjerde ledd til saker der rådsmedlemmene er enige om at det faktiske og rettslige grunnlaget er «til- strekkelig».
Tvisteloven § 6-10 fjerde ledd lyder:
«Forliksrådet kan bare avsi dom hvis medlemmene er enige om at grunnlaget er til- strekkelig».
Begrensningen i tvisteloven § 6-10 fjerde ledd er lite konkret utformet, og grensene for for- liksrådets domskompetanse er vanskelig å lese ut av ordlyden. Samtidig stilles det ikke krav om at forliksrådets medlemmer har juridisk utdannelse. Det kan derfor problematiseres hvor- vidt forliksrådet har den nødvendige faglige kompetanse til å avgjøre om en tvist er tilstrekke- lig opplyst, i tilfeller der tvisten er faktisk eller juridisk komplisert. Virkningen kan være at forliksrådet tar til behandling saker de ikke er kompetente til å pådømme. Selve rettergangen i forliksrådet er organisert som en overfladisk prosess, med effektivitet og forholdsmessighet som overordnede hensyn. Det er ikke gitt at prosessen oppfyller grunnleggende krav til en forsvarlig rettergang.
Samspillet mellom reglene om forliksrådets domskompetanse og de øvrige elementene i for- liksrådets saksbehandling, reiser særlig to problemstillinger som vil bli behandlet i denne oppgaven:
1. Er virkningen av forliksrådets domskompetanse problematisk i relasjon til Norges fol- kerettslige forpliktelser etter EMK art. 6 nr. 1?
2. Er tvistelovens regler om overprøving ved småkravprosess egnet til å avhjelpe eventu- elle mangler ved rettergangen i forliksrådet?
Norge er positivt forpliktet etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) art.
6 nr. 1 til å sikre en rettferdig rettergangsordning i sivile saker. For retten til en rettferdig ret- tergang stilles det blant annet krav om at prosessen i domstolen skal være forsvarlig. I kapittel 3 vil jeg diskutere hvorvidt forliksrådets domskompetanse, sammenholdt med saksbehand- lingen der, er egnet til å oppfylle menneskerettslige rettergangsgarantier.
2
Spørsmålet om rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1 er tilstrekkelig ivaretatt, beror på hvorvidt den totale rettergangen er rettferdig. Tvisteloven sikrer en prøving i tingretten av forliksrådets avgjørelser. Saksbehandlingen følger ofte reglene om småkravprosess, der essen- sen er at saken skal behandles raskt og effektivt. I kapittel 4 vil jeg diskutere om tingrettens prøving av saken er egnet til å reparere eventuelle mangler i forliksrådsbehandlingen i rela- sjon til EMK art. 6 nr. 1.
1.2 Avgrensninger
Retten til en rettferdig rettergang i EMK art. 6 nr. 1 overlapper med retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK art. 13 ved brudd på borgerlige rettigheter.1 I slike tilfeller vil individet ha rett til både et effektivt nasjonalt rettsmiddel og en rettferdig rettergang. Retten til en rett- ferdig rettergang i art. 6 nr. 1 gir imidlertid bredere beskyttelse, fordi bestemmelsen krever at saken behandles av en «domstol». I denne avhandlingen velger jeg å avgrense mot art. 13, fordi vernet etter denne bestemmelsen ofte konsumeres av art. 6 nr. 1.
Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 14 nr. 1 oppstiller grunnleggende krav til rettergangen i sivile saker. Rettighetene i EMK art. 6 nr. 1 dekker i stor grad de tilsvarende rettighetene etter SP art. 14 nr. 1. Jeg går derfor ikke inn på SP art. 14 nr.
1 i min fremstilling.
Grunnloven § 95 oppstiller grunnleggende krav til rettergangen i norsk rett. Bestemmelsen overensstemmer i stor grad med EMK art. 6 nr. 1, både innholdsmessig og i utformingen. Det ble fremhevet i grunnlovsforarbeidene at det i kraft av inkorporasjonsbestemmelsen i men- neskerettighetsloven § 2 allerede gjaldt et generelt rettsstatsprinsipp etter EMK art. 6 nr. 1 om at rettergangen skal være rettferdig. Grl. § 95 har derfor ikke endret rettstilstanden på annen måte enn at prinsippet ble løftet inn i Grunnloven.2 Det kan riktignok ha utviklet seg forskjel- lig tolkningspraksis knyttet til de ulike bestemmelsene i tiden etter vedtakelsen av grunnlovs- bestemmelsen. Fordi rettstilstanden etter EMK art. 6 nr. 1 og Grl. § 95 likevel i stor grad er sammenfallende, og av hensyn til oppgavens omfang, velger jeg å avgrense mot en behand- ling av Grl. § 95.
1 Grabenwarter (2014) s. 331.
2 Dok.nr.16 (2011-2012) s. 121.
3
1.3 Rettskildebildet og metodiske spørsmål
Fremstillingen bygger på tradisjonell juridisk metodelære.3 Det norske rettskildebildet i til- knytning til tvisteloven § 6-10 fjerde ledd preges i stor grad av lovtekst og forarbeider til lov- tekst. Lovteksten er relativt knapp, og gir liten veiledning vedrørende grensene for forliksrå- dets domskompetanse. Det eksisterer for øvrig lite rettspraksis som direkte belyser forliksrå- dets domskompetanse, heller ikke i relasjon til retten til en rettferdig rettergang i EMK art. 6 nr. 1. I forarbeidene foretas det derimot enkelte drøftelser av forliksrådets stilling i et folke- rettslig perspektiv, uten at det konkluderes. Det finnes rikelig med litteratur om emnet, og en rekke forfattere har reist spørsmålet om forliksrådsordningen overholder menneskerettslige krav til en rettferdig rettergang. Det er imidlertid ingen som foretar en utfyllende rettsdogma- tisk drøftelse av spørsmålet. Mine drøftelser bygger derfor i stor grad på internasjonale retts- kilder, og det vises til uttalelser fra både etablerte og nyere juridiske forfattere.
I det internasjonale rettskildebildet utgjør EMK en helt sentral rettskilde. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) behandler saker knyttet til tolkningen av konvensjonen, og bestemmer med autoritativ virkning hvordan konvensjonens bestemmelser skal forstås.
Norske domstoler plikter å respektere den tolkningen som EMD har lagt til grunn ved anven- delsen av konvensjonen i norsk rett.4 Menneskerettighetsdomstolens fremgangsmåte ved tolk- ningen av konvensjonsteksten tar sikte på å tilpasse konvensjonen til samfunnsutviklingen og de aktuelle behov for konvensjonsbeskyttelse.5 Av hensyn til rettssikkerhet, forutberegnelig- het og likhet for loven er EMD likevel varsom med å fravike prejudikater i individklagesa- ker.6 Fremstillingen i kapittel 3 vil basere seg på menneskerettighetsdomstolens metode, og derfor vil domstolens egne avgjørelser vil være en fremtredende rettskildefaktor. Det forelig- ger lite praksis som direkte behandler rettergangen i forliksrådet og tilsvarende organer. I denne oppgaven bygges det derfor på mer generelle uttalelser i den grad slike er egnet til å belyse problemstillingen.
3 Eckhoff (2001) s. 22 flg.
4 Rt. 2000 s. 996 avsnitt 1007.
5 Tyrer mot Storbritannia (sak 5856/72) avsnitt 31.
6 Christine Goodwin mot Storbritannia (sak 28957/95) avsnitt 74.
4 2 FORLIKSRÅDET
2.1 Forliksrådets domskompetanse
2.1.1 Noen utgangspunkter
Forliksrådets domskompetanse i tvisteloven (tvl.) § 6-10 danner rammer for prosessen i for- liksrådet. For å forstå hvordan domskompetansen blir praktisert, og bakgrunnen for denne, er det nødvendig med en kort gjennomgang av meklingsplikten, og i hvilke tilfeller mekling i forliksrådet kan ende i dom.
Forliksrådet er først og fremst et meklingsorgan, jfr. tvl. § 6-8 (1). Organets hovedoppgave er å mekle mellom partene. Mekling beskrives som «en prosess, ledet av en nøytral tredjepart, hvor formålet er at partene skal inngå en avtale som løser en konflikt mellom dem».7 Forliks- rådsordningen tar sikte på å sikre tilgangen til domstolene for saker med lav tvistesum og med behov for en rask og billig tvisteløsning, jfr. tvl. § 6-1 (1).
Mekling i forliksrådet er obligatorisk for tvister om formuesverdier på inntil kr 125 000, jfr.
tvl. § 6-2 (2) (a), og er dermed en prosessforutsetning for behandlingen i tingretten, jfr. tvl.
§§ 4-1 (1) og 4-2. Tvistegjenstandens formuesverdi beror på en konkret vurdering av sakens betydning for klageren. Ifølge tvistelovens forarbeider er det avgjørende om kravet gjelder
«penger eller har noe annet av økonomisk verdi som objekt».8 Dersom sakens ideelle interes- ser er mer fremtredende for klageren enn tvistegjenstandens formuesverdi, skal saken ikke bringes inn for forliksrådet.9 Tvisteloven oppstiller ingen øvre beløpsgrense i tilfeller der par- tene ikke har vært bistått av advokat, og mekling kan derfor være obligatorisk også for saker om høyere formuesverdier. I saker hvor formuesverdien overstiger kr 125 000, og begge par- tene har vært bistått av advokat, er forliksrådsbehandling ikke obligatorisk. Dette såkalte ad- vokatunntaket gjør at de fleste tvister mellom næringsdrivende er unntatt fra forliksrådsbe- handling.10 Også andre saker om formuesverdier kan frivillig bringes inn for forliksrådet, med mindre saken faller inn under et av unntakene i tvl. § 6-2 (1).
7 Rønning (2008) s. 30.
8 NOU 2001:32 s. 809.
9 Backer (2015) s. 145.
10 Backer (2015) s. 146.
5
I Norge er forliksrådsordningen organisert slik at det som hovedregel finnes et forliksråd i hver kommune, jfr. domstolloven (dl.) § 27 (1). I dag er antall kommuner 426.11 Forliksrådet består av tre lekfolk og like mange varamedlemmer, som velges blant kommunens innbygge- re, jfr. dl. § 27 (2). Det er kommunestyret som forestår valget av forliksrådets medlemmer, jfr.
dl. § 57 (1). Det fremgår av dl. § 56 (2) at kun personer som anses «særlig egnet til oppgaven»
kan velges. Vilkårene er stort sett de samme som for meddommere etter dl. § 70.12 Det stilles ikke et krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap for forliksrådets medlemmer, og rådsmedlemmene har normalt ikke juridisk bakgrunn.13 Det bør likevel kunne innfortolkes et krav om elementær kjennskap til norske rettsregler.14
Behandlingen i forliksrådet kan lede til at saken forlikes mellom partene etter tvl. § 6-8 (6).
Alternativt kan saken innstilles av forliksrådet etter tvl. § 6-11. Saken kan også trekkes av klageren etter tvl. § 18-4 (3), jfr. § 6-1 (2), eller saken kan avvises av forliksrådet dersom kla- geren uteblir fra rettsmøtet uten gyldig fravær, jfr. tvl. § 6-6 (3). Forliksrådet er også tillagt en betydelig domskompetanse i tvl. § 6-10, og meklingen i forliksrådet kan dermed resultere i en rettslig bindende dom.
2.1.2 Forliksrådets domskompetanse etter tvl. § 6-10
Reglene om forliksrådets domskompetanse angir i hvilke tilfeller forliksrådet har myndighet til å pådømme tvister om formuesverdier med bindende virkning for sakens parter. For å bely- se grensene for forliksrådets domskompetanse, vil jeg i det følgende gå gjennom situasjonene der forliksrådet som hovedregel har adgang til å avsi dom, samt redegjøre for vilkåret om til- strekkelig grunnlag i § 6-10 (4).
I tvl. § 6-10 (1) fremgår det at forliksrådet i alle tilfeller kan avsi dom dersom begge parter samtykker til det, så fremt forliksrådet har kompetanse etter reglene i tvl. § 6-2. Dette er det naturlige utgangspunktet i saker om formuesverdier der partene selv bestemmer over sakens omfang i domstolen, og er i samsvar med disposisjonsprinsippet i sivilprosessen. Dersom tvistens formuesverdi er under kr 125 000, kan forliksrådet etter tvl. § 6-10 (2) alltid avsi dom hvis den ene parten ber om det. Dette innebærer at forliksrådet er domsmyndig selv om den andre parten er uenig i at det skal avsies dom. Et vektig argument for en slik regel er hensynet til proporsjonalitet, som tilsier at tvister om småkrav for domstolene ikke skal vies ufor- holdsmessig store ressurser. Til sist fremgår det i tvl. § 6-10 (3) at forliksrådet har en videre domskompetanse i saker som gjelder pengekrav, hvis vilkårene for fraværsdom er oppfylt, og
11 Kartverket (2017).
12 Backer (2015) s. 71.
13 Robberstad (2015) s. 123 og Rønning (2008) s. 15.
14 Rønning (2008) s. 19.
6
alltid hvis klagemotparten «ikke gjør gjeldende annet enn manglende betalingsevne eller andre åpenbart uholdbare innsigelser». Etter denne regelen gjelder det ingen beløpsgrense.
Domskompetanse i slike saker er gitt for å effektivisere forliksrådsbehandlingen.15 Regelen gjennomfører på denne måten et av grunnhensynene i norsk sivilprosess om en rask og effek- tiv rettergang. Forliksrådets avgjørelser er rettskraftige, og blir rettslig bindende for sakens parter, i henhold til tvl. § 19-14 (1), jfr. § 6-14.
Etter den tidligere tvistemålsloven ble forliksrådets myndighet til å pådømme saker gradvis utvidet. Da beløpsgrensen for pådømmelsen av tvister om formuesverdier ble opphevet i 1993, hadde forliksrådet langt på vei kompetanse til å avsi dom i de fleste saker.16 I tvl. § 6-10 er forliksrådets domskompetanse snevret inn, sammenlignet med tidligere regelverk.17 Isolert sett kan den nye bestemmelsen gi inntrykk av at domskompetansen fremdeles er betydelig.
Dl. § 1 (2) betegner imidlertid forliksrådet som en «meklingsinstitusjon med begrenset domsmyndighet», og det er denne begrensningen som fremkommer i tvl. § 6-10 (4).
Forliksrådets domskompetanse begrenses i tvl. § 6-10 (4) ved at rådsmedlemmene må være
«enige om at grunnlaget er tilstrekkelig». Dette innebærer at dersom sakens faktiske sider er for dårlig opplyst, eller det rettslige grunnlaget er for komplisert, skal forliksrådet avstå fra å avsi dom.18 I praksis vil det si at det må dreie seg om en relativt enkel og oversiktlig tvist for at forliksrådet skal ha adgang til å avsi dom.19 Ordlyden kan tolkes slik at jussen ikke må være mer komplisert eller vanskelig å finne ut av enn at forliksrådets medlemmer føler seg trygge på at de har forstått og anvender de aktuelle reglene korrekt.20 Imidlertid strider det ikke mot bestemmelsen å avsi dommer under dissens, eller hvor det er gitt uttrykk for tvil.21 Regelen bidrar til en enkel, uformell og prosessøkonomisk effektiv behandling. Bestemmelsen søker samtidig å fremme det grunnleggende sivilprosessuelle kravet om et rettslig og materielt riktig resultat. Regelen innebærer i praksis at forliksrådet kan unnlate å avsi dom også etter rettsmø- tet, dersom de ved rådslagningen kommer til at saken er mer komplisert enn først antatt.22 Ordlyden i tvl. § 6-10 (4) gir liten veiledning for domskompetansens grenser. I utpregede ju- ridiske saker kan både det faktiske og det rettslige grunnlaget være komplisert, og det er ikke
15 NOU 2001:32 s. 251.
16 Rønning (2008) s. 125.
17 Robberstad (2015) s. 124.
18 Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 383.
19 Skoghøy (2014) s. 105.
20 Rønning (2008) s. 130.
21 Schei (2013) s. 233.
22 Rønning (2008) s. 131.
7
nødvendigvis slik at medlemmene er i stand til å vurdere om saken er egnet for pådømmelse.
En følge av at grensene for domskompetansen er vagt angitt, er at medlemmene kan risikere å pådømme saker som ikke er tilstrekkelig opplyst etter tvl. § 6-10 (4). Dette kan resultere i avgjørelser som ikke er materielt riktige eller juridisk funderte.
Meklingen i forliksrådet foregår i møte, hvor målet er at det skal skje en kontradiktorisk for- handling der begge parter får komme til ordet, jfr. tvl. § 6-8. Bestemmelsen søker å legge til rette for at sakens faktiske sider blir godt nok opplyst før forliksrådet avsier sin dom. I tvl.
§ 6-8 (3) fremgår det at partene har adgang til å fremlegge nye dokumentbevis i møtet. Bevis- føringsregelen er gitt for å imøtekomme parter i forliksrådet som har med seg ny dokumenta- sjon og ønsker å fremlegge denne i retten.23 I utgangspunktet er det ikke lagt opp til vitnefør- sel under sakens behandling i forliksrådet, jfr. tvl. § 6-8 (4).
Bevisføringsreglene innebærer at partene i forliksrådet kan bli møtt med bevis underveis i saksgangen, som de ikke er gitt anledning til å sette seg inn i på forhånd. Bevisføringsreglene skiller seg dermed fra reglene om bevisføring i tvl. § 10-2 (3) som gjelder for tingrettens be- handling av småkravsaker, hvor bevisene må fremlegges innen én uke før rettsmøtet. I tvl.
§ 6-5 (2) oppfordres partene i forliksrådet riktignok til å sende kopi av nye dokumenter til motparten innen én uke før rettsmøtet, men bestemmelsen er uten preklusiv virkning. I tilfel- ler der nye bevis fremlegges i rettsmøtet, plikter retten etter tvl. § 6-8 (3) å gi parten «anled- ning til å vurdere og imøtegå materialet», eksempelvis ved en pause i rettsmøtet.24 Det er imidlertid ikke opplagt at dette er nok til å sikre partens muligheter til å ivareta sine interesser.
En prosess der den ene parten ikke er gitt tilstrekkelig tid og anledning til å ta til motmæle, kan gå på akkord med det grunnleggende sivilprosessuelle kravet om kontradiksjon. Sam- menholdt med begrenset vitneførsel, kan bevisføringsreglene i enkelttilfeller gi et mangelfullt grunnlag for å vurdere sakens faktiske sider.
Reglene om bevisføring er også problematiske sammenholdt med begrunnelsesreglene i for- liksrådet. Forliksrådet plikter å begrunne avgjørelsene som fattes der, jfr. tvl. § 6-12 (3). Be- grunnelsesplikten er gitt for å sikre at hensynet til et materielt riktig resultat ivaretas i saksbe- handlingen, både når det gjelder sakens faktiske og rettslige sider. I tvl. § 6-12 (3) heter det at forliksrådets avgjørelser skal begrunnes «i saker hvor det er tvist» mellom partene. Plikten til å begrunne avgjørelsene er imidlertid begrenset til å omfatte en kort redegjørelse for «hva saken gjelder, gjengi partenes påstander og redegjøre for de momenter forliksrådet har lagt avgjørende vekt på ved avgjørelsen». Kravene som stilles til forliksrådets domsgrunner er
23 NOU 2001:32 s.738.
24 NOU 2001:32 s.738.
8
således mindre strenge enn i tingretten, jfr. tvl. § 6-12 (3) sammenliknet med reglene for all- mennprosess i tvl. § 19-6 (4) og (5). I forarbeidene understrekes det at «[f]orliksrådet har på samme måte som de øvrige domstoler plikt til å basere sine avgjørelser på gjeldende rett».25 Det er likevel etter tvistemålsutvalgets synspunkt tilstrekkelig at forliksrådets vurdering «som et minimum inneholde[r] en redegjørelse for de momenter forliksrådet har lagt avgjørende vekt på».26
Kravene som stilles til begrunnelsen for forliksrådets avgjørelser er vage og mindre strenge, og er i mindre grad egnet til å sikre at forliksrådets avgjørelser er rettslig funderte. Den be- grensede begrunnelsesplikten kan medføre at avgjørelsene som fattes der er materielt uriktige.
Sammenholdt med bevisføringsreglene og de uklare grensene for forliksrådets domskompe- tanse, kan det stilles spørsmål ved om regelverket samlet sett oppfyller grunnleggende men- neskerettslige krav til prosessen i domstolene.
2.1.3 Forliksrådets stilling i domstolssystemet
Forliksrådets stilling i det norske domstolssystemet er av betydning for de krav som kan stil- les til sakens behandling der. Mye taler for at det bør stilles strengere krav til en domstol, enn til et organ som ikke inngår i domstolssystemet. Hvorvidt forliksrådet regnes som en domstol i norsk rett har også betydning for vurderingen av om forliksrådet oppfyller kravene til «tri- bunal» i EMK art. 6 nr. 1, og vil følgelig få betydning for hvorvidt rettergangsgarantiene i bestemmelsen er tilstrekkelig ivaretatt.
Som beskrevet tidligere i oppgaven betegnes forliksrådene i dl. § 1 (2) som «meklingsinstitu- sjoner med begrenset domsmyndighet». I bestemmelsen fremgår det uttrykkelig at forliksrådet ikke skal regnes til Norges alminnelige domstoler. Dette gjelder selv om forliksrådet har kompetanse til å avsi rettslig bindende dommer under visse forutsetninger i tvl. § 6-10.
Spørsmålet er om forliksrådet til tross for bestemmelsen i dl. § 1 (2) likevel kan kategoriseres som en domstol i norsk rett.
Domskompetansen ble innført av Stortinget mot regjeringens vilje i 1869, og historisk har forliksrådene fungert som «folkets domstoler», i motsetning til de embetsmannsstyrte almin- nelige domstolene.27 I tvistelovens forarbeider uttales det at «[s]om lekmannsdomstol med sterk lokal forankring bidrar forliksrådet til å minske avstanden mellom domstolsvesenet og det rettssøkende publikum, og til å utbre kjennskapet til lov og rett blant folk flest».28 Doms-
25 NOU 2001:32 s. 742.
26 NOU 2001:32 s. 742.
27 Robberstad (2015) s. 119.
28 NOU 2001:32 s. 273.
9
kompetansen kan medføre at forliksrådet bærer preg av å være «første instans» i saker om småkrav.29 Når domstolloven i § 1 (2) unntar forliksrådet fra Norges alminnelige domstoler, innebærer ikke dette at forliksrådets aktivitet er unntatt fra de grunnleggende prosessreglene som styrer virksomheten til de alminnelige domstolene. Allerede i dl. § 27 (4) omtales forliks- rådet som en domstol som er inndelt i avdelinger, og i tvl. § 6-1 (2) fremgår det at «reglene i lovens første, fjerde og femte del gjelder for forliksrådet så langt de passer og ikke annet er bestemt i dette kapittel». I forarbeidene til tvisteloven heter det at «[f]orliksrådene bør imid- lertid fortsatt regnes som en domstol» og at «[d]omstollovens alminnelige regler om domsto- ler vil dermed gjelde for forliksrådet, blant annet om ugildhet, frister og rettsmøter».30 Det er dermed holdepunkter for at forliksrådet kan regnes som en domstol i norsk rett.
At forliksrådet for mange praktiske formål kan anses som en domstol, underbygges av Høyes- teretts kjæremålsutvalgs uttalelse i dom inntatt i Rt. 2008 s. 1623. Her var spørsmålet om for- liksrådet var å regne som en domstol i voldgiftslovens forstand. Kjæremålsutvalget påpeker at
«[v]erken ordlyden eller forarbeidene til [voldgiftsloven] § 7 første ledd første punktum gir støtte til at forliksrådene ikke omfattes av begrepet domstol. Heller ikke lovendringen i dom- stolloven tilsier at forliksrådene ikke er domstoler».31 På denne bakgrunn kan man hevde at forliksrådet reelt kan anses som en domstol under norsk rett, selv om forliksrådet ikke formelt regnes til Norges alminnelige domstoler etter dl. § 1 (2).
Også en del andre land har hatt ordninger som kan sammenlignes med forliksrådet. I Danmark ble en tilsvarende ordning avskaffet i 1932.32 I England og Canada finnes egne småkravsdom- stoler, hvor tvistene mekles og avgjøres av tilsatte advokater eller dommere.33 I New Zealand gjelder en ordning hvor småkrav avgjøres i egne tvisteløsningsorganer besatt av dommere med ikke-juridisk bakgrunn, men her jobbes det målrettet for å erstatte lekdommerne med jurister.34 I et komparativt perspektiv observerer man på denne bakgrunn at det norske retts- systemet skiller seg fra sammenlignbare rettssystemer ved å legge domskompetanse til orga- ner uten særlig juridisk kompetanse.
Det er på bakgrunn av diskusjonen om forliksrådet kan regnes som en domstol, at ordningen har vært gjenstand for sterk kritikk de senere årene. Både i norsk sivilprosess og i internasjo- nale menneskerettigheter stilles det krav om at saksbehandlingen i domstolen skal være for-
29 Bårdsen (2008) s. 14.
30 Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 98.
31 Rt. 2008 s. 1623 avsnitt 27.
32 Rønning (2008) s. 17.
33 Høyer (2008) s. 2.
34 Høyer (2008) s. 3.
10
svarlig. Dersom forliksrådet kan regnes som en domstol i norsk rett, bør det stilles strenge krav til forliksrådets oppfyllelse av Norges internasjonale forpliktelser. Forliksrådets stilling i domstolssystemet aktualiserer derfor problemstillinger i relasjon til rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1.
2.2 Grunnleggende sivilprosessuelle krav
I det ovennevnte problematiseres det om forliksrådets domskompetanse oppfyller grunnleg- gende sivilprosessuelle krav til prosessen i domstolene. Prosessen i forliksrådet er særlig pro- blematisk sett i sammenheng med kravet om at domstolens avgjørelser skal være materielt riktige. Kravet om et materielt riktig resultat har en side til disposisjonsprinsippet og kravet til proporsjonalitet, som begge får særegne utslag i prosessen i forliksrådet. Også kravet til kon- tradiksjon kan være problematisk.
Det er et viktig sivilprosessuelt prinsipp at rettens avgjørelser skal være korrekte. Robberstad skriver at det «er et selvsagt utgangspunkt for enhver prosessordning» at dommeren skal søke å komme frem til et riktig resultat.35 Den materielle sannhets prinsipp kommer til uttrykk i tvl. § 11-5 (2), hvor det fremgår at retten gjennom sin veiledningsplikt skal bidra «til at tvisten får en riktig avgjørelse ut fra de faktiske forhold og de aktuelle regler». Prinsippet er retnings- givende også for saksbehandlingen i forliksrådet. Dersom saken ikke er tilstrekkelig faktisk og rettslig opplyst, er forliksrådet avskåret fra å avsi dom i henhold til tvl. § 6-10 (4).
Det er grunnleggende for målet om et riktig resultat at forliksrådet anvender riktig juss. Hvis forliksrådet bruker feil rettsregel blir resultatet alltid uriktig.36 Fordi dommerne ifølge tvl.
§ 11-3 har et selvstendig ansvar for rettsanvendelsen, kan de heller ikke ta feil av rettsreglenes innhold uten at resultatet blir uriktig. Som redegjort for i oppgavens punkt 2.1.1, er det ikke et vilkår for oppnevnelsen av forliksrådets medlemmer at medlemmene innehar juridiskfaglig kompetanse. Likevel er forliksrådet, på lik linje med de øvrige domstolene, bundet av at av- gjørelsene skal være korrekte. Det er imidlertid ikke gitt at forliksrådsordningen er egnet til å oppfylle de grunnleggende kravene som må stilles til forliksrådsmedlemmenes rettslige for- ståelse.
Videre kreves det dommerne skal legge til grunn riktig faktum. Den materielle sannhets prin- sipp innebærer i sin rene form at avgjørelsen skal stemme overens med sannheten. I liberalis- tisk prosessideologi hevdes det imidlertid at sannhetsmålsetningen i prosessretten er uforenlig
35 Robberstad (2015) s. 12.
36 Robberstad (2015) s. 13.
11
med den sterke partsautonomien som gjelder i sivile saker.37 Mens den materielle sannheten overensstemmer fullt og helt med virkeligheten, er det kun den formelle sannheten som frem- kommer i dispositive sivile saker hvor partene selv velger hvilket faktum som presenteres.
Tvisteloven opprettholder disposisjonsprinsippet for sakens behandling i forliksrådet, som innebærer at partene selv bestemmer over sakens omfang i domstolen.38 I tvl. § 11-2 uttrykkes dette som at avgjørelsen må «ligge innenfor rammen» av partenes påstander, og at avgjørelsen kun kan bygge på «de påstandsgrunnlag som er påberopt». I forliksrådet har partene fri rådig- het over tvistegjenstanden, og velger selv hvilket faktum som skal presenteres innenfor ram- mene av sannhets- og opplysningsplikten i tvl. § 21-4. Partenes frie disposisjonsrett står i et spenningsforhold til prinsippet om et materielt riktig resultat, på den måten at det alltid er en risiko for at dommen bygger på usanne premisser. Forliksrådets saksstyring og veiledning er i tillegg minimal med hensyn til den rettslige siden av saken. I kombinasjon med disposisjons- prinsippet kan dette medføre at domsvirkningen blir materielt uriktig.39
På grunn av faren for materielt uriktige resultater i forliksrådet gjør hensynet til kontradiksjon seg særlig gjeldende. Det grunnleggende kravet om at prosessen i domstolen skal være kontradiktorisk er gitt for å sikre at domstolens avgjørelser fattes på et grunnlag som er faktisk korrekt. Behovet for at parten skal få fremføre sitt syn på saken, og gis anledning til å uttale seg om det som fremsettes av motparten, er fremtredende i en domstol besatt av dommere uten juridisk kompetanse. Det er et vilkår for en kontradiktorisk prosess at forliksrådet ikke bygger sine avgjørelser på grunnlag som partene ikke har fått uttale seg om.40 Reglene om vitne- og bevisførsel i forliksrådet er som vist i punkt 2.1.2 lite strenge, og sikrer ikke fullt ut partenes rett til kontradiksjon. Et resultat av manglende kontradiksjon kan være at forliksrå- dets avgjørelser blir materielt uriktige.
Prinsippet om et materielt riktig resultat står også i et spenningsforhold til proporsjonalitets- prinsippet. I tvl. § 1-1 (2) heter det at saksbehandlingen og kostnadene i den forbindelse skal
«stå i et rimelig forhold til sakens betydning». Prinsippet beskrives slik at «det skal være for- holdsmessighet mellom sakens betydning og omkostningene ved behandlingen av den».41 Proporsjonalitetsprinsippet kommer særlig til uttrykk i reglene om behandlingen i forliksrådet.
Forliksrådet behandler generelt saker av mindre økonomisk eller prinsipiell betydning for
37 Strandberg (2012) s. 213.
38 Robberstad (2015) s. 15 flg.
39 Se også Strandberg (2012) s. 17.
40 Backer (2015) s. 92.
41 Robberstad (2015) s. 25 om Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 49-50.
12
partene. Ressursbruken er derfor liten både ved klarleggingen av sakens faktiske side, og når det gjelder rettsspørsmålene og tidsbruken overhodet. At ressursbruken i forliksrådet er mini- mal, sammenholdt med at forliksrådet mangler juridisk kompetanse, medfører en større risiko for uriktige domsavsigelser. Dette kan anses som problematisk i relasjon til rettergangsgaran- tiene i EMK art. 6 nr. 1.
Effektivisering er, i forlengelsen av prinsippet om proporsjonalitet, et annet hensyn som spil- ler inn når man vurderer viktigheten av at forliksrådets avgjørelser skal være materielt riktige.
I formålsparagrafen i tvisteloven § 1-1 (1) angis et overordnet mål om at rettergangen skal være «rask» og «effektiv». Den uttalte målsettingen fra tvistemålsutvalget er å redusere saks- behandlingstiden og kostnadene ved rettergangen.42 Formålet med forliksrådsordningen er i stor grad å avlaste domstolene i saker om småkrav. Det er således en ønsket virkning at saks- behandlingen i forliksrådet er relativt overfladisk. En overfladisk saksbehandling øker imid- lertid risikoen for uriktige domsavsigelser og andre strukturelle feil, som kan være problema- tiske etter EMK art. 6 nr. 1.
42 Robberstad (2015) s. 28.
13
3 MENNESKERETTIGHETENE OG RETTEN TIL EN RETTFERDIG RETTERGANG
3.1 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens betydning i norsk sivilprosess
Hittil har jeg redegjort for forliksrådets domskompetanse og virkningene av denne i norsk rett.
Norge er i tillegg bundet av folkerettslige regler som er relevante ved fastleggelsen av forliks- rådets plikter etter tvl. § 6-10. I dette kapittelet vil jeg redegjøre for hvilken betydning Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) har for prosessen i forliksrådets.
I norsk rett gjelder det dualistiske prinsipp. Dualismegrunnsetningen er forankret i Grl. § 26 (2), og innebærer at folkerett først kan vektlegges ved fastleggelsen av norsk rett dersom den er blitt en del av norsk rett ved en gjennomføringsakt.43 Det er flere måter å transformere, eller omforme, folkerett til norsk lov. Den folkerettslige regelen kan gjøres til norsk rett direk- te i form av lov eller forskrift, eller indirekte gjennom tolkning i lys av presumsjonsprinsip- pet.44
EMK er gjort til norsk rett i menneskerettsloven (mrl.) § 2 nr. 1. Inkorporasjonshjemmelen innebærer at bestemmelsene i EMK gjelder som sådan, og ifølge § 3 gis menneskerettighetene forrang foran bestemmelser i annen lovgivning. Forrangsregelen søker å gi menneskerettighe- tene et styrket vern ved at «lovbestemmelser som strider mot menneskerettighetskonvensjo- nene i § 2 må vike, med mindre lovgiver ved loven klart har satt en konvensjonsbestemmelse til side».45 I tvl. § 1-2 gis en egen inkorporasjonshjemmel for EMK på sivilprosessens områ- de. Bestemmelsen er et eksempel på sektormonisme som setter grenser for anvendelsen av norsk rett.46 Tvl. § 1-2 har imidlertid ikke selvstendig betydning der hvor den folkerettslige regelen allerede er gitt forrang i norsk rett, slik tilfellet er for bestemmelser i EMK som alle- rede gis generell forrang etter mrl. § 3.47
Også i Grunnloven § 92 er det gitt en egen programerklæring om at statens myndigheter skal
«respektere og sikre menneskerettighetene». I HR-2016-2554-P (Holship) fastslo en enstem- mig Høyesterett at bestemmelsen pålegger domstolene og andre myndigheter en aktiv plikt til å sikre og håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett.48 At
43 Eckhoff (2001) s. 301.
44 Eckhoff (2001) s. 316.
45 NOU 1993:18 s. 170.
46 Helgesen (1982) s. 53 flg. om sektormonisme.
47 Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 363.
48 HR-2016-2554-P avsnitt 70.
14
norsk rett og menneskerettighetene skal ha et sammenfallende innhold, ble gjentatt i HR- 2017-2015-A.49
EMK art. 6 nr. 1 oppstiller særlige skranker for prosessen i sivile saker. Det er bestemmelsen i tolket forstand som danner grunnlaget for vurderingen etter norsk rett. Den europeiske men- neskerettighetsdomstolen (EMD) behandler saker knyttet til tolkningen av konvensjonen, jfr.
EMK art. 19 og art. 32. At menneskerettighetsdomstolens avgjørelser har normativ betydning som rettskildefaktor i norsk rett, illustreres i Høyesteretts avgjørelse i dom inntatt i Rt. 2000 s.
996 (Bøhler). Det var enighet i Høyesteretts plenum om at det er «EMD som i første rekke har til oppgave å utvikle konvensjonen. Norske domstoler må forholde seg til konvensjonsteksten, alminnelige formålsbetraktninger og konvensjonsorganenes avgjørelser» (min kursivering).50 I dom inntatt i Rt. 2015 s. 93 (Maria) bekrefter Høyesterett dette utgangspunktet, og uttaler at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene fremdeles vi ha prejudikatsverdi
«ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene».51
Menneskerettighetsdomstolens fremgangsmåte ved tolkningen av konvensjonsteksten beteg- nes som dynamisk og rettsskapende. Dette innebærer, i motsetning til en mer statisk fortolk- ning, at de krav som stilles til konvensjonsstatene utvikler seg i takt med de aktuelle forholde- ne i samfunnet. Dette ble første gang uttalt av EMD i dom av 25. april 1978 i saken Tyrer mot Storbritannia, hvor retten påpekte at «the Convention is a living instrument which […] must be interpreted in the light of present-day conditions».52 Innholdet i konvensjonen er gjenstand for både materiell og prosessuell utvikling, ved at nye elementer blir inkludert og ved at kra- vene skjerpes.53 Fordi flere av konvensjonsbestemmelsene inneholder vage rettslige standar- der, spiller den domstolsskapte retten en overordnet rolle også i menneskerettighetsdomsto- lens praksis.54
Det ovennevnte gir et sikkert rettslig grunnlag for anvendelsen av menneskerettighetene i norsk rett.55 Som vist i punkt 2.1.2 har forliksrådet kompetanse til å avsi rettslig bindende dommer etter tvl. § 6-10. Dette kan innebære at menneskerettslige skranker for prosessen i domstolene også skal gjelde for forliksrådets saksbehandling. Det kan tenkes at forliksråds- medlemmene må forholde seg til bestemmelser i EMK på samme måte som de øvrige dom-
49 HR-2017-2015-A avsnitt 46.
50 Rt. 2000 s. 996 avsnitt 1007.
51 Rt. 2015. S 93 avsnitt 57.
52 Tyrer mot Storbritannia (sak 5856/72) avsnitt 31.
53 Ravlo (2001) s. 12.
54 Kjølbro (2007) s. 17.
55 Se også Elgesem (2003) s. 204.
15
stolene i norsk rett. Med hensyn til at medlemmene ikke har juridisk bakgrunn, er det ikke gitt at forliksrådet har den nødvendige kompetanse til å foreta inngående vurderinger av mennes- kerettighetsdomstolens praksis. Fordi forliksrådets domskompetanse ikke er tydelig avgrenset i tvl. § 6-10 (4), kan prosessen i forliksrådet møte på problemer i relasjon til menneskerettig- hetskonvensjonens krav til en rettferdig rettergang.
3.2 Saker som omfattes av EMK art. 6 nr. 1 EMK artikkel 6 nr. 1 første setning lyder:
«In the determination of his civil rights and obligations [...] everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tri- bunal established by law».
EMK art. 6 nr. 1 oppstiller fundamentale krav til rettergangen i sivile saker. Bestemmelsen tar sikte på å sikre en effektiv rettslig beskyttelse av individets rettsstilling.56 Norske domstoler er, som beskrevet ovenfor, bundet av rettergangsgarantiene som inngår i bestemmelsen. Drøf- telsen i punkt 2.1.3 gir enkelte holdepunkter for at forliksrådet kan regnes som en del av det norske domstolssystemet. I forlengelsen av dette kan det tenkes at prosessen i forliksrådet også er bundet av de menneskerettslige kravene til en rettferdig rettergang.
Det er grunnleggende for vurderingen av om forliksrådets domskompetanse oppfyller men- neskerettslige krav til en rettferdig rettergang, at rettergangsgarantiene gis anvendelse på sa- kene som behandles i forliksrådet. Hvorvidt rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1 gjelder for forliksrådets saksbehandling, beror for det første på om sakene omfattes av konvensjons- bestemmelsens saklige anvendelsesområde.
Det følger av EMK art. 6 nr. 1 at enhver har rett til å få sine «civil rights and obligations»
avgjort av uavhengige domstoler. Opprinnelig ble begrepet forstått som privatrettslige plikter og rettigheter.57 Denne oppfatningen ble forlatt en gang for alle av EMD i dom av 16. juli 1971 i saken Ringeisen mot Østerrike, hvor retten påpekte at det er tilstrekkelig at saken gjel- der «proceedings the result of which is decisive for private rights and obligations».58 Be- stemmelsens anvendelsesområde ble senere strammet inn, slik at «a tenuous connection or remote consequences do not suffice».59 Det avgjørende er dermed ikke om tvisten er privat- rettslig i den forstand at den står mellom to private parter, men om den er direkte bestemmen- de for borgerens private rettigheter og plikter.
56 Grabenwarter (2014) s. 100.
57 Skoghøy (2009) s. 267.
58 Ringeisen mot Østerrike (sak 2614/65) avsnitt 94.
59 Le Compte mot Belgia (sak 7238/75) avsnitt 47.
16
Forliksrådets domskompetanse begrenses i tvl. § 6-2 (2) til saker om formuesverdier, og sake- ne som behandles der gjelder ofte pengekrav. Saker som omhandler pengekrav og økonomis- ke rettigheter faller innenfor kjerneområdet for «civil rights and obligations». Begrepet «ci- vil» skal riktignok underlegges en autonom tolkning av EMD, og det er derfor ikke avgjøren- de hvordan den interne lovregelen er definert i nasjonal rett. Domstolen skal vurdere karakte- ren av rettigheten i den konkrete saken («the character of the right at issue») under hensyn til hvordan rettigheten praktiseres i øvrige europeiske land.60 Saker mellom private parter om formuesverdier vil likevel som hovedregel anses som borgerlige. Sakstypene som behandles i forliksrådet faller derfor innenfor det saklige anvendelsesområdet i EMK art. 6. nr. 1.
I tillegg til at kravet skal gjelde borgerlige rettigheter og plikter, er det et vilkår etter EMK art.
6 nr. 1 at det foreligger en reell uenighet mellom partene. Tvisten må være «genuine and of a serious nature».61 Det er et vilkår at søksmålet ikke er åpenbart ugrunnet, men at saksøkerens påstand bygger på «arguable grounds».62 Det er dermed tilstrekkelig at klageren har et aktuelt og seriøst krav, ikke at han nødvendigvis vil vinne frem med kravet. Tvisten kan gjelde både eksistensen av en anført rettighet, rekkevidden av rettigheten og måten rettigheten håndhe- ves.63 Det forannevnte er ikke problematisk i forliksrådet. Reglene i tvl. § 1-3 om rettslig in- teresse gjelder for sakens behandling i forliksrådet, og her avgrenses det blant annet mot hy- potetiske tvister og rene interessetvister.
Det er videre et krav etter EMK art. 6 nr. 1 at tvisten må være egnet for rettslig behandling i domstolen. Dette er beskrevet som at tvisten må være «justiciable».64 Dette forstås som at kravet anerkjennes under nasjonal rett, ved at det knytter seg til borgerlige rettigheter og plik- ter i den nasjonale lovgivningen. For at rettergangsgarantiene skal gis anvendelse for sakene som behandles i forliksrådet, må rettskravet dermed ha grunnlag i norsk materiell rett, eller være understøttet av prosessuelle rettsregler i norsk rett.65 EMK art. 6 nr. 1 oppstiller ingen krav til innholdet i norsk rett. Rettigheten gir kun prosessuelle garantier for en rettferdig ret- tergang ved avgjørelsen av de rettighetene og pliktene staten selv velger å inkludere i sin lov- givning.66 Bestemmelsen er derfor aksessorisk i relasjon til den norske retten. I tilfeller hvor det er uenighet om rekkevidden eller eksistensen av en rettighet etter nasjonal lovgivning,
60 Harris (2014) s. 379.
61 Harris (2014) s. 390.
62 Grabenwarter (2014) s. 102.
63 Kjølbro (2007) s. 303.
64 Harris (2014) s. 390.
65 Kjølbro (2007) s. 304.
66 Harris (2014) s. 389.
17
tilkjennes statene en vid skjønnsmargin i spørsmålet om saken skal avvises eller realitetsbe- handles.67
Vilkåret om at kravet må anerkjennes under nasjonal rett utgjør sjeldent et problem for saker som pådømmes i forliksrådet. I henhold til tvl. § 1-3 avvises saker som ikke omhandler
«rettskrav». En annen sak er at forliksrådet, på grunn av manglende rettslig kompetanse, ikke alltid er egnet til å vurdere om et krav er rettslig fundert. Konsekvensen av dette kan imidler- tid være at flere saker gis behandling enn det strengt tatt er grunnlag for. Dette er i seg selv ikke problematisk i relasjon til retten til en rettferdig rettergang.
Det går et prinsipielt skille mellom hvilke saker som omfattes av rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1, og fra hvilket tidspunkt i prosessen garantiene får anvendelse. Som vist ovenfor, omfattes sakstypene i forliksrådet av bestemmelsens saklige virkeområde, men det må også fastslås om rettergangsgarantiene gis anvendelse på prosessen i forliksrådet.
Rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1 gjelder for borgeren «in the determination of his civil rights and obligations». Dette forstås slik at beskyttelsen begrenses til endelige avgjørel- ser. Midlertidige avgjørelser faller som hovedregel utenfor bestemmelsens anvendelsesområ- de, med mindre den midlertidige avgjørelsen «can be considered effectively to determine the civil right or obligation at stake».68 Dette ble presisert av EMD i dom av 15. oktober 2009 i saken Micallef mot Malta. Det ovennevnte må forstås slik at rettergangsgarantiene i alle tilfel- ler får betydning fra det øyeblikket rettsprosessen ved domstolen innledes, dersom utfallet er bestemmende for partenes rettigheter eller plikter.
Det kan problematiseres om prosessen i forliksrådet alltid er bestemmende for partenes rettig- heter og plikter. Forliksrådet har etter tvl. § 6-10 (4) en selvstendig og skjønnsmessig adgang til å avgjøre om det skal avsies dom eller ikke. Dersom forliksrådet finner at grunnlaget ikke er «tilstrekkelig», kan medlemmene avstå fra å pådømme saken. I tilfeller der meklingspro- sessen ender i at forliksrådet innstiller saken etter tvl. § 6-11, er det ikke opplagt at det er tale om en «determination» i konvensjonens forstand. I mange saker treffer forliksrådet imidlertid bindende avgjørelser. Når det er tilfellet vil prosessen måtte betegnes som direkte bestem- mende for partenes rettigheter og plikter. Uavhengig av om forliksrådet er å anse som en domstol som avsier endelige avgjørelser, eller et organ hvor avgjørelsene er av midlertidig art, vil domskompetansen i slike tilfeller tale for at saksbehandlingen i forliksrådet omfattes av virkeområdet i EMK art. 6 nr. 1.
67 Aall (2011) s. 369.
68 Micallef mot Malta (sak 17056/06) avsnitt 85.
18
3.3 Er forliksrådet «an independent and impartial tribunal established by law»?
Forliksrådet kompetanse til å avsi endelige avgjørelser etter tvl. § 6-10 omfattes av virkeom- rådet til EMK art. 6 nr. 1. Rettergangsgarantiene skal derfor gjelde for sakens behandling i forliksrådet. Det er et vilkår etter EMK art. 6 nr. 1 at borgeren skal kunne få saken sin avgjort av en «independent and impartial tribunal established by law». En grunnleggende forutsetning for drøftelsen av om forliksrådets domskompetanse er i overenstemmelse med kravet til en forsvarlig rettergang, er at organet regnes som en «tribunal» i konvensjonens forstand.
Domstolsbegrepet i EMK art. 6 nr. 1 er autonomt, og det er ikke nødvendig at organet klassi- fiseres som en domstol under norsk rett.69 På den annen side understrekes det at også organer som karakteriseres som «domstol» i nasjonal rett, kan være mangelfulle i relasjon til EMK art.
6 nr. 1. En «tribunal» i konvensjonens forstand karakteriseres ved sin rettslige funksjon.70 Det kreves at organet har kompetanse til å avgjøre alle sider av saken med bindende virkning og basert på en juridisk prosess, herunder både den faktiske bevisbedømmelsen og rettsanvendel- sen. I forarbeidene betegnes dette som et vilkår om at «organet har en judisiell funksjon, med kompetanse til å avgjøre tvisten etter en formalisert saksbehandling».71 Det er også et krav at organets avgjørelser ikke skal kunne endres til skade for sakens parter av ikke-rettslige myn- digheter.72 Det er også avgjørende etter EMK art. 6 nr. 1 at organet er opprettet i henhold til nasjonal lovgivning. Lovkravet beskrives som «av sentral betydning for maktfordelingen mel- lom statsorganene».73 Formålet er å forhindre systemer hvor domstolene er underlagt den ut- øvende makts skjønnsmessige beføyelser.74 Lovkravet angår særlig regler om organets kom- petanse til å avsi dom, både i nasjonal rett og i forhold til folkeretten.
Forliksrådet er ikke klassifisert som en ordinær domstol i norsk rett. I stedet betegnes forliks- rådet i dl. § 1 (2) som en meklingsinstitusjon med begrenset domsmyndighet. Selv om lovgi- ver har valgt å utta forliksrådet fra det alminnelige domstolshierarkiet, er det som vist ovenfor i punkt 2.1.3 holdepunkter for at forliksrådet likevel kan regnes som en «domstol» i norsk rett.
Hvorvidt forliksrådet regnes som en domstol eller en meklingsinstitusjon i norsk rett, er imid- lertid av mindre betydning i relasjon til EMK art. 6 nr. 1. Begrepet «tribunal» skal som nevnt
69 Grabenwarter (2014) s. 114.
70 Aall (2011) s. 391.
71 NOU 2001:32 s. 171.
72 Grabenwarter (2014) s. 114.
73 Aall (2011) s. 391.
74 Kjølbro (2007) s. 327.
19
underlegges en autonom tolkning, og interne karakteristikker tjener kun som et utgangspunkt for tolkningen.
I vurderingen av om forliksrådet er å anse som en «tribunal» under EMK art 6 nr. 1, kan det være retningsgivende hvordan andre domstolliknende organer har blitt vurdert tidligere. Rob- berstad viser til Trygderetten som et domstolliknende organ som ikke rubriseres som en dom- stol i norsk rett, men som antakelig vil være en domstol i relasjon til EMK art. 6 nr. 1.75 Vide- re har Europarådets kommisjon for menneskerettigheter antatt at også arbeidsrettsorganer er å regne som domstoler i konvensjonens forstand.76 Særdomstolsutvalget anser en rekke andre organer utenfor det formelle domstolsapparatet å oppfylle kravene til domstol, herunder Mar- kedsrådet, Personvernnemnda og Husleietvistutvalget.77 I kjennelsen inntatt i Rt. 2001 s. 1123 (Tvangsinnleggelse) kom Høyesteretts kjæremålsutvalg til at også Kontrollkommisjonen for saker etter psykisk helsevernloven oppfylte konvensjonens krav til domstol, selv om denne ikke var ansett som en domstol etter norsk rett. De overordnede kravene i EMK art. 6 nr. 1 måtte gjelde ved Kontrollkommisjonens saksbehandling, fordi kommisjonen var opprettet ved lov og dens vedtak var endelig bindende.78 Også Utlendingsnemnda er av Høyesterett blitt ansett å oppfylle kravene til domstol i EMK art. 6 nr. 1.79 I likhet med de forannevnte organe- ne er forliksrådet opprettet ved lov og avsier endelig bindende avgjørelser. Dette taler for at også forliksrådet må regnes som en «tribunal» under EMK art. 6 nr. 1.
Forliksrådets hovedoppgave er å mekle mellom sakens parter, jfr. tvl. § 6-8 (1). Dersom for- liksrådets kompetanse var begrenset til kun å mekle, ville organet ikke kunne regnes som en domstol. Organer som kun har kompetanse til å «clear up the facts of a case and to make only a proposal for a decision» kan ikke regnes som domstoler.80 Dette fordi rene meklingsorganer mangler judisiell funksjon. Tilsvarende som i de ordinære domstolene, har forliksrådet imid- lertid kompetanse til å avsi dommer, jfr. tvl. § 6-10. Forliksrådets judisielle funksjon gjelder både i relasjon til rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen i saken.
Det forhold at forliksrådets medlemmer både har ansvar for meklingen i saken og domsavsi- gelsen, er heller ikke egnet til å begrense organets rolle som domstol. Grabenwarter påpeker at «the simultatenous performance of other duties do not impair the quality of a tribunal».81 Et
75 Robberstad (2015) s. 56.
76 Kjølbro (2007) s. 327.
77 NOU 2017:8 s. 32.
78 Rt. 2001 s. 1123 s. 1130 flg.
79 Rt. 2012 s. 1985 avsnitt 88.
80 Grabenwarter (2014) s. 114.
81 Grabenwarter (2014) s. 114.
20
ytterligere moment i favør av forliksrådets rolle som domstol, er at avgjørelsene kun er gjen- stand for overprøving i de regulære domstolene, og ikke kan endres eller oppheves av den utøvende makt. Mye tilsier at forliksrådet på samme måte som de forannevnte organene opp- fyller kravene til en «tribunal» under EMK art. 6 nr. 1.
Det kan hevdes at organer besatt av ikke-jurister ikke oppfyller kravene til «tribunal» i kon- vensjonens forstand. Selv om dl. § 52 omtaler forliksrådsmedlemmene som «dommere», er de ikke-profesjonelle dommere, slik begrepet brukes i de regulære domstolene. Forliksrådet be- står som nevnt av oppnevnte lekpersoner som sjelden har mastergrad i rettsvitenskap.82 Det er imidlertid ikke et krav etter EMK art. 6 nr. 1 at organet må besettes av profesjonelle dommere for at det skal anses som en «tribunal».83 Lekdommere kan også sitte som dommere. Bruken av lekdommere er et alminnelig trekk ved de ordinære domstolene i de fleste europeiske land, og det er vanlig at lekpersoner oppnevnes på grunnlag av fagkyndighet eller erfaring.84 Orga- ner som består av legdommere uten juridiskfaglig kompetanse kan derfor like fullt anses som domstoler under konvensjonen.
Det er også et krav for oppfyllelsen av rettergangsgarantiene i EMK art. 6 nr. 1 at forliksrådet fremstår som «independent». En selvstendig domsmakt er en av de viktigste garantiene for rettssikkerhet, og kravet om uavhengighet er derfor sentralt.85 Uavhengighetskravet gjelder både overfor lovgiver, i forholdet til forvaltningen og overfor partene. Det fremheves i tviste- lovens forarbeider at «rettens uavhengighet må være synbar».86
Uavhengighetskravet søker å sikre at dommere utnevnes med vekt på andre faktorer enn fag- lige kvalifikasjoner og personlige egenskaper.87 I menneskerettighetsdomstolens dom av 28.
juni 1984 i saken Campbell og Fell mot Storbritannia var spørsmålet om et fengselsorgan be- stående av medlemmer oppnevnt av fengselsmyndighetene, kunne anses som uavhengig.
Domstolen uttalte at «[i]n determining whether a body can be considered to be "independent"
[…] the Court has had regard to the manner of appointment of its members and the duration of their term of office».88 Kravet til uavhengighet kan altså ivaretas ved prosedyrer for utnev- nelse og avsettelse av dommere.
82 NOU 2001:32 s. 147.
83 Harris (2014) s. 447.
84 Grabenwarter (2014) s. 114.
85 Aall (2011) s. 367.
86 NOU 2001:32 s. 171.
87 NOU 2017:8 s. 29.
88 Campbell og Fell mot Storbritannia (7878/77) avsnitt 78.
21
Uavhengighetskravet har gitt grunnlag for kritikk vedrørende utvelgelsen av dommere i nors- ke domstoler.89 Det kan hevdes at domstollovens regler om utnevnelse av forliksrådets med- lemmer også bør underlegges kritikk. Forliksrådets medlemmer oppnevnes av kommunesty- ret, jfr. dl. § 57. På samme måte som i de ordinære domstolene er det uheldig for forliksrådets uavhengighet om forliksrådsmedlemmene blir bundet av en viss lojalitet overfor den utøvende makt. At forliksrådsmedlemmene er oppnevnt av kommunestyret er imidlertid ikke i seg selv i strid med kravet om uavhengighet. Det er derimot helt normalt at den utøvende makt oppnev- ner dommere.90 Det avgjørende er derfor om dommerne i forliksrådet utfører sine plikter uten å bli instruert av forvaltningen. Det er ikke holdepunkter for at forliksrådsordningen generelt sett instrueres eller på annen måte påvirkes av de øvrige statsmaktene.
I henhold til menneskerettighetsdomstolens uttalelse i saken Campbell og Fell mot Storbritan- nia kan det også være av betydning om oppnevnelsen av forliksrådsmedlemmene gjelder for en bestemt periode i tid, slik at ordningen er egnet til å garantere en viss stabilitet. Grabenwar- ter viser til at en oppnevnelsesperiode på minimum fem år vanligvis er tilstrekkelig til å opp- fylle konvensjonens krav,91 mens Harris m. fl. påpeker at selv en fornybar periode på fire år har vært tvilsom.92 Kjølbro viser på sin side til at en periode på tre år, med mulighet for gjen- oppnevnelse, og med begrensede muligheter for avskjedigelse i perioden, oppfyller konven- sjonens krav.93 Forliksrådets medlemmer velges for en periode på fire år, jfr. dl. § 57 (1). Den samme tidsperioden gjelder for meddommere i de ordinære domstolene, jfr. dl. § 66 (1). Den relativt lange tidsperioden ivaretar hensynet til kontinuitet, samtidig som en viss permanens i sammensetningen av forliksrådet bidrar til kompetansebygging og en mer ensartet praksis.
Selv om oppnevnelsesperioden er kort i relasjon til hva EMD tidligere har vurdert som tvil- somt, bidrar den til å sikre en tilstrekkelig grad av uavhengighet i forliksrådet. Det er på denne bakgrunn nærliggende at forliksrådet oppfyller uavhengighetskravet i EMK art. 6 nr. 1.
At forliksrådet også skal være «impartial» etter EMK art. 6 nr. 1 innebærer at dommerne skal fremstå som upartiske, både subjektivt og objektivt. Det er ikke tilstrekkelig for å tilfredsstille kravet om upartiskhet at dommeren subjektivt sett ikke er partisk. Det kreves også at partisk- het på mer objektivt grunnlag kan utelukkes.94 Om forliksrådet oppfyller kravene til upartisk-
89 Rt. 1995 s. 506 på s. 512.
90 Harris (2014) s. 448.
91 Grabenwarter (2014) s. 117.
92 Harris (2014) s. 448.
93 Kjølbro (2007) s. 374.
94 NOU 2017:8 s. 124.
22
het beror på en rettslig vurdering. Det avgjørende er om rådet sørger for tilstrekkelige garan- tier som fjerner enhver legitim tvil om dommernes habilitet.95
Typiske innsigelser mot kravet til upartiskhet gjelder funksjonelle forhold og spiller på at dommeren har befattet seg med saken på forhånd. Menneskerettighetsdomstolens dom av 24.
mai 1989 i saken Hauschildt mot Danmark gjaldt en dommer i en straffesak, som tidligere hadde avsagt kjennelse om varetektsfengsling hele ni ganger mot samme siktede. Sakens om- stendigheter tilsa at «the impartiality of the said tribunals was capable of appearing to be open to doubt».96 Det forelå derfor en krenkelse av EMK art. 6 nr. 1.
Menneskerettighetsdomstolens avgjørelse i saken Hauschildt mot Danmark gjaldt behand- lingen i en straffesak, og faktum i den konkrete saken var særlig graverende. At domstolen skal fremstå som upartisk er imidlertid et generelt rettsstatsprinsipp som skal gjelde både i straffesaker og i sivile saker. Kravet gjelder også der en jury tar del i saksbehandlingen.97 Det er derfor ingen grunn til at kravet til upartiskhet ikke også skal gjelde i kollegiale domstoler som forliksrådet.
Et moment som er egnet til å så tvil om forliksrådsmedlemmenes upartiskhet, er ordningens geografiske utforming. Det finnes som hovedregel ett forliksråd i hver av Norges 426 kom- muner, jfr. dl. § 27 (1). På mindre steder kan det ikke utelukkes at personlig befatning med sakens parter, eller forhåndsomtale av dem i lokalmiljøet, kan påvirke domsresultatet. Ord- ningen med varamedlemmer i dl. § 27 (2) kan tenkes å avhjelpe habilitetsmangler i forliksrå- det, men betydningen av varaordningen er begrenset på små steder. I tillegg er det av betyd- ning at forliksrådets medlemmer utnevnes av kommunestyret, jfr. dl. § 57 (1). Ofte er med- lemmene tidligere politikere i kommunen, og kan tilhøre samme politiske parti. EMD uttalte i dom av 25. november 1993 i saken Holm mot Sverige at det kan krenke upartiskheten at flere medlemmer av domstolen er eller har vært aktive medlemmer av samme politiske parti.98 Dersom det forhold at dommerne tilhører et bestemt parti kan antas å få betydning for tvisten, vil dommerne ikke regnes som upartiske. Det samme gjelder i saker der rådsmedlemmenes sterke tilknytning til kommunen har betydning. I forarbeidene til tvisteloven ble det nevnt at
«[p]å grunn av forliksrådets sterke forankring i kommunen, kan det reises spørsmål om til- knytningen kan bli for sterk i saker hvor kommunen er part».99 Det kan for eksempel tenkes at dette er tilfellet i saker om inndrivelsen av pengekrav der kommunen opptrer som privat part.
95 Grabenwarter (2014) s. 120.
96 Hauschildt mot Danmark (sak 10486/83) avsnitt 52.
97 Harris (2014) s. 432.
98 Holm mot Sverige (sak 14191/88) avsnitt 30 flg.
99 NOU 2001:32 s. 275.
23
Det heter i forarbeidene til tvisteloven at det er «i strid med moderne prinsipper for mekling at mekleren også skal ha avgjørelsesmyndighet hvis meklingen ikke fører frem».100 Det kan være et moment som er egnet til å svekke tilliten til forliksrådets upartiskhet er at rådet i til- legg til domskompetansen har ansvar for meklingen i saken etter tvl. § 6-8 (1). Det psykolo- giske aspektet ved at mekleren og dommeren er den samme, gjør ikke bare at partene kan være mindre åpne og mer tilbøyelige til å benytte meklingen til å posisjonere seg med sikte på en gunstig avgjørelse. Det kan også medføre at dommen er påvirket av meklerens forhånds- innstilling til saken. EMD har i flere saker uttrykt bekymring over dommerens upartiskhet i saker der dommeren har hatt forskjellige funksjoner i samme sak.101 Dersom retten avsier dom i et rettsspørsmål den tidligere har avgitt rådgivende uttalelser for, slik forholdet langt på vei er ved avgjørelser i forliksrådet, kan det være grunn til å betvile dommernes upartiskhet.
At forliksrådet er organisert som et meklingsorgan med domskompetanse er særlig problema- tisk sett i sammenheng med at kravene til begrunnelse av forliksrådets avgjørelser i tvl. § 6-12 (3) heller ikke er egnet til å sikre at avgjørelsene er rettslig begrunnede.
I alle tilfeller beror forliksrådets upartiskhet på en rettslig vurdering av karakteren og omfang- et av de forhold dommerne har vært i befatning med, og de forberedelser dommerne har fore- tatt, i forkant av domsavsigelsen.102 Det er holdepunkter for at organiseringen av forliksrådet, både geografisk, men særlig også som meklingsorgan med domskompetanse, ikke fremstår som upartisk. Det er problematisk i relasjon til rettergangsgarantiene at ordningen ikke er eg- net til å fjerne enhver legitim tvil om dommernes habilitet. Det er neppe grunnlag for å anse habilitetsmanglene i forliksrådet som en systematisk feil, men i enkelttilfeller kan manglene være uholdbare og utgjøre brudd på EMK art. 6 nr. 1.
100 NOU 2001:32 s. 282.
101 Grabenwarter (2014) s. 125.
102 Kjølbro (2007) s. 364.
24 3.4 Kravet til «fair hearing»
3.4.1 Innledning
I EMK art. 6 nr. 1 stilles det krav om at rettergangen skal være «fair» – rettferdig. Kravet lig- ger i kjernen av de prosessuelle garantiene i bestemmelsen, og er derfor sentralt i helhetsvur- deringen av om forliksrådsordningen ivaretar retten til en rettferdig rettergang.103
Aall beskriver begrepet «fair hearing» som «vid nok til å konsumere alle andre formulerte og underforståtte krav til rettergangen», og forklarer at alle elementene i bestemmelsen må tolkes i lys av denne paranormen.104 Forliksrådsordningen vil derfor ikke være i overensstemmelse med konvensjonens krav hvis ikke prosessen som et minimum anses som rettferdig.
Hvorvidt rettergangen i forliksrådet er «fair» beror på en totalbedømmelse av prosessen. Det kan foreligge krenkelse av retten til en rettferdig rettergang selv om dette ikke kan bygges på at én konkret bestemmelse er brutt. På den annen side kan noe som ved første øyekast frem- står som en krenkelse fordi det er i strid med en enkeltbestemmelse, likevel aksepteres fordi rettergangen i sin helhet må anses som rettferdig. Dette ble blant annet påpekt av EMD i dom av 3. juni 2003 i saken Walston mot Norge, hvor domstolen uttalte at «account must be taken of the entirety of the proceedings in the domestic legal order and the role of the appellate court therein».105 Som indikert ovenfor er det særlig enkelte elementer i forliksrådets saksbe- handling som kan være problematiske i relasjon til EMK art. 6 nr. 1.
3.4.2 Kravet til en kontradiktorisk rettergang
Menneskerettighetsdomstolen har innfortolket i kravet om «fair hearing» at rettergangen skal være kontradiktorisk. I dette ligger et krav om at partene må få anledning til å fremlegge sin sak på en skikkelig måte, og ha adgang til å imøtegå motpartens anførsler.106 Et element i det- te kravet er at partene skal ha rett til å være til stede under sakens behandling i forliksrådet. At enhver har rett til en rettferdig og offentlig rettergang, er i menneskerettighetsdomstolens praksis forstått slik at borgeren som hovedregel har krav på at forhandlingene foretas muntlig i minst én instans.107
Kravet til kontradiksjon søkes ivaretatt i prosessen for forliksrådet ved at innklagede har rett til å inngi tilsvar etter tvl. § 6-4 (1) og ved at begge parter har rett og plikt til å møte til be-
103 Grabenwarter (2014) s. 134.
104 Aall (2011) s. 401.
105 Walston mot Norge (sak 37372/97) avsnitt 61.
106 Skoghøy (2009) s. 277.
107 Skoghøy (2009) s. 271.
