Åsmund Arup Seip
NITO i lokale lønnsforhandlinger
Erfaringer med individorientering og tvisteløsning fra Norge og Sverige NITO i lokale lønnsforhandlinger
Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo
www.fafo.no
Denne rapporten handler om lokal og individuell lønnsdanning.
Lokale forhandlinger skaper særskilte utfordringer når det gjelder forhandlingsprosessen og når det gjelder løsning av tvister. Rapporten er ment å gi et grunnlag for drøfting av ulike problemstillinger knyttet til lokal lønnsdanning, og trekker fram erfaringer fra Norge og Sverige.
Rapporten har tre deler. Første del av rapporten handler om tvisteløsning. Ulike former for tvisteløsning blir belyst blant annet med materiale fra nemndbehandling i privat og kommunal sektor.
I andre del av rapporten blir utviklingen i offentlig sektor drøftet.
Både organisasjonenes motstand mot lokale lønnsforhandlinger, forhandlingssystemet og organisasjonsmønsteret, er faktorer som på kort sikt gjør det vanskelig å oppnå større lokal lønnsdanning i staten og kommunene. Rapportens siste del tar for seg lokal lønnsdanning i
sykehussektoren i Norge og Sverige, og erfaringer med innføring av lokal lønnsdanning her.
Fafo-rapport 520 ISBN 82-7422-528-7 ISSN 0801-6143
Åsmund Arup Seip
NITO i lokale lønnsforhandlinger
Erfaringer med individorientering og tvisteløsning fra Norge og Sverige
Fafo-rapport 520
© Fafo 2006 ISBN 82-7422-528-7 ISSN 0801-6143
Omslagsfoto: Åsmund Arup Seip 2005 Omslag: Fafos Informasjonsjonsavdeling Trykk: Allkopi AS
Innhold
Forord ... 5
Sammendrag ... 6
1 Tvisteløsning ved lokal lønnsdanning ... 9
1.1 Tvisteløsningsmekanismer i svensk privat sektor – Sifs og CFs tariffavtaler ... 14
1.2 Tvisteløsning for funksjonærer i Norge – rådgivende nemnd ... 20
1.3 Lokal lønnsdanning og synlighet ... 26
2 Lokale forhandlinger i offentlig sektor ... 30
3 Lønnsforhandlinger i sykehus. Nye utfordringer i NAVO Helse og erfaringer fra Sverige ... 38
3.1 Sverige: Mot individuell lønn i offentlige sykehus ... 45
3.2 Erfaringer fra lokale forhandlinger ved svenske sykehus ... 49
Litteratur ... 59
Forord
Dette er en rapport om lokal lønnsdanning og tvisteløsning. Rapporten er laget på oppdrag fra NITO, og tar utgangspunkt i utfordringer NITO møter innenfor de ulike forhandlingsområdene. Hvordan løses tvister der lønnsdanningen skjer lokalt?
Utvikler offentlig sektor seg i retning av mer lokal og individuell lønnsdanning?
Rapporten er ment å gi et grunnlag for drøfting av ulike problemstillinger knyt- tet til lokal lønnsdanning. Erfaringer fra Norge er holdt sammen med erfaringer fra Sverige. Mot slutten av rapporten retter jeg oppmerksomheten særskilt mot lokale lønnsforhandlinger i sykehus. I Norge foregår disse forhandlingene i hoved- sak i NAVO-sektoren; i Sverige er sykehusene fylkeskommunale og forhandler i kommunesektoren. I begge land er bioingeniørene blant yrkesgruppene som ønsker å fremme en mer individorientert lønnsdanning.
Undersøkelsen bygger på skriftlig materiale som tariffavtaler og dokumenter fra partene, protokoller fra nemndbehandling av tvister og på tidligere forsknings- resultater. I tillegg er det gjennomført samtaler med fl ere aktører både på sentralt og lokalt forhandlingsnivå. En takk rettes til Ninna Aronsson, Brynhild Asperud, Camilla Blomquist, Ingar Drågen, Linda Ekelund, Ragnhild Espenes, Rita von der Fehr, Thor Øivind Fossum, Hanne Brandt Gonzáles, Tomas Hallqvist, Åke Hjort- sten, Edel Haal, Kerstin Karlsson, Lena Morgan, Kari Nylænder, Jan-Eric Rönngren, Anders Tihkan, Torkild Toft og Ulf Åkeson.
Oslo, april 2006 Åsmund Arup Seip
Sammendrag
Tvisteløsning
De aller fl este arbeidstakere vil være avskåret fra å ta i bruk kampmidler som streik eller andre aksjonsformer under lokale lønnsforhandlinger. Tilgjengelige tvisteløs- ningsmekanismer vil være organisasjonsmessig behandling, nemndbehandling eller bruk av garantiordninger i avtaletekstene.
I Sverige benytter de to store organisasjonene som organiserer ingeniører i privat sektor, Sif og CF, med jevne mellomrom nemndbehandling. Nemndens avgjørelse vil ofte være en generell uttalelse som kan fungere som retningslinje for de lokale partene i det konkrete tilfellet. Dette kan organisasjonene oppfatte som en tilfreds- stillende løsning.
Sif og CF benytter også de sentrale avtalene til å etablere ulike garantiordninger.
De avtalte pottene kan fungere som en stupstokk, en garanti som slår inn dersom partene ikke blir enige om noe annet. Enkelte tariffavtaler har også bestemmelser om laveste månedslønn innenfor avtaleområdet og om laveste individuelle lønnsøk- ning i avtaleperioden. I mange avtaler fi nnes en særskilt bestemmelse som berører enkeltmedlem som ikke har fått lønnsøkning.
Ved bruk av rådgivende nemnd i tvisteløsning i Norge er det grunn til å tro, ut fra argumentasjonen og begrunnelsene til den rådgivende nemnda, at det i praksis må påvises ugunstige lønnsmessige skjevheter før nemnda vurderer å anbefale en lønnsøkning ut over den som andre grupper i bedriften får.
Blant elleve saker som ble behandlet i lokal nemnd kommunal sektor, fi kk arbeidsgiver gjennomslag i 36 prosent av sakene (fi re saker), mens kjennelsen i 63 prosent av sakene (syv saker) representerte ett eller annet kompromiss.
Ved bruk av pendelvoldgift i kommunal sektor må nemnden velge enten arbeids- givers eller arbeidstakers siste tilbud. Satt på spissen kan vi si at den part som ligger nærmest den generelle lønnsutviklingen i kommunal sektor, vil vinne.
I lys av NITOs lønnspolitikk kan vi si at nemndbehandling i de fl este tilfeller ser ut til å være en lite egnet form for tvisteløsning. Det gjelder særlig i tvister der nivået på lønnstillegget ligger over den generelle lønnsutviklingen eller det den største gruppen i en privat virksomhet har fått i lønnstillegg.
Lokale forhandlinger i offentlig sektor
Motstanden mot økt desentralisering av forhandlingene i offentlig sektor er stor blant de største hovedsammenslutningene, og det er lite trolig at det vil skje større endringer på kort sikt. Likevel er det sannsynlig at det på noe sikt vil skje endringer i offentlig sektor i retning av mer lokalt tilpassede forhandlingsløsninger.
I kommunal sektor er det sannsynlig at arbeidsgiver forsøker å holde lønns- utviklingen nokså lik innenfor de ulike lønns- og stillingskapitlene. Det vil sikre et fredlig samarbeid med alle partene innenfor sektoren, samtidig som det gjør det mulig å holde en kontrollert lønnsutvikling i lys av de inntektspolitiske målene til regjeringen.
Markedskreftene kan virke forskjellig på ulike stillinger. Variasjonen mellom personer og stillingsgrupper vil kunne bli større innenfor kapittel 5 enn innenfor kapittel 4, fordi stillingsgruppene i kapittel 5 ikke er skjermet med sentrale tillegg på samme måte som stillinger innenfor kapittel 4.
Både den statlige inntektspolitikken og tjenestetvistlovens forhandlingssystem begrenser mulighetene for organisasjonen til å presse fram lønnstillegg som er ve- sentlig større enn for andre grupper. Forhandlingssystemet er utformet i den hensikt å hindre dette.
Det eksisterende systemet for fi nansiering av lønnsoppgjørene i staten er utformet slik at lønnsoppgjøret i liten grad påvirker virksomhetens økonomi. Dette svekker sammenhengen mellom drift av virksomheten og beslutninger om lønnsfordeling.
Finansieringssystemet for lønnsoppgjør medfører at rammene for oppgjøret må fastsettes sentralt.
Det er grunn til å tro at en deling av dagens hovedtariffavtale, enten i egne kapitler eller i to ulike avtaler, vil medføre fl ere problemer enn det løser, og dermed være uønsket av de fl este partene i staten som en varig løsning. En generell desentralise- ring innenfor dagens hovedtariffavtale kan imidlertid være et alternativ. En videre desentralisering er avhengig av at partene støtter en slik utvikling.
Lokale forhandlinger i norske sykehus
Arbeidsgiverne i de norske helseforetakene ser ut til å opptre noe tilbakeholdne når det gjelder å utvikle lokal og individuell lønnsdanning i virksomhetene. Dette skyldes blant annet at de sentrale oppgjørene legger store føringer også for oppgjørene som skjer lokalt. Fleksibiliteten lokalt blir mindre.
Det kan se ut som om både arbeidsgivere og organisasjonen synes de fi re kriteri- ene er vanskelig å bruke som grunnlag for lokale forhandlinger. Dersom bruk av markedsmekanismer i fi nansieringen av spesialisthelsetjenesten svekkes ytterligere, vil det være en utfordring å etablere lokal enighet om kriterier som danner et godt grunnlag for beskrive virksomhetens lønnspotensial.
Arbeidsgiver mangler i mange tilfeller den kompetansen som skal til for å etablere lokal og individuell lønnsdanning. Slik kompetanse må fi nnes ikke bare hos perso- nalledelse, men også hos toppledelse og blant ledere nedover i organisasjonen.
NITOs medlemmer og tillitsvalgte er trolig ambivalente til individuell lønns- danning. Det eksisterer ulike syn i organisasjonen på hvor langt den individuelle lønnsdanning bør gå, og hvor stor frihet arbeidsgiver bør få i å fastsette lønnen til ansatte.
Svenske erfaringer fra sykehus
Vårdförbundet i Sverige har en overenskomst i kommunal og fylkeskommunal sektor som gjelder inntil videre (tilsvidareavtale). Den eneste materielle lønnsbestemmelsen er en garantert årlig lønnsvekst (garantert utfall) på to prosent for organisasjonen.
Vårdförbundet opplever at de ikke har noen effektive tvisteløsningsmekanismer i avtalen.
Om lag halvparten av Vårdförbundets medlemmer får lønnen fastsatt i lønns- samtale. Både arbeidsgiver og tillitsvalgte er mange steder skeptiske til å sette i gang med lønnssamtaler. Kompetansen må bli bedre. Tillitsvalgte opplever det positivt at mange av lederne som skal gjennomføre lønnssamtaler, er medlemmer av Vård- förbundet.
Det er problematisk at arbeidsgiver ikke er bedre til å konkretisere sin lønns- politikk i forkant av lønnsforhandlingene/lønnssamtalene. Dette gjør det vanskelig å avstemme resultatet av lønnsrevisjonen i ettertid.
Likestillingslovgivning og spørsmål om diskriminerende lønninger spiller en viktig rolle i lønnsfastsettingen, selv om Vårdförbundet ikke ønsker å reise slike saker for Arbetsdomstolen.
1 Tvisteløsning ved lokal lønnsdanning
I slutten av november 2005 skrev Mari-Ann Krantz, forbundsleder i det svenske industritjenestemannsforbundet Sif, et brev til administrerende direktør i den svenske arbeidsgiverorganisasjonen Teknikarbetsgivarna. Sif var misfornøyd med arbeidsgivere som, etter Sifs mening, ikke fulgte opp bestemmelsene i den sentrale tariffavtalen. Dette hadde over tid skapt «en enorm irritasjon och frustration» internt i Sif.1 I brevet krevde Sifs forbundsleder at de lokale arbeidsgiverne måtte vise vilje til å følge den sentrale tariffavtalen siste avtaleår. Hvis ikke dette skjedde, truet Sif, ville arbeidskonfl ikt kunne bli aktuelt ved neste avtalerevisjon.2
Brevet illustrerer godt noen av de problemene som arbeidstakerorganisasjoner kan bli stilt overfor i lokale forhandlinger.
Ankepunktene Sif hadde mot arbeidsgiverne, var fl ere:
• Arbeidsgiverne bryter mot avtalen gjennom å presentere et ferdig «forslag» til lønns- økninger som det ikke ble gitt anledning til å påvirke i lokale forhandlinger.
• Arbeidsgiverne vil ikke forhandle med lokale tillitsvalgte om hvordan det lokale lønnsoppgjøret skal foregå, og fastsetter på egenhånd lønninger og hvor stor potten skal være. Noen arbeidsgivere motsetter seg rett og slett å forhandle.
• Arbeidsgiverne vil ikke levere ut relevant informasjon til de tillitsvalgte, som dermed hindres i å arbeide mot diskriminerende eller usaklige lønnsforskjeller.
Dette er problemstillinger også norske arbeidstakerorganisasjoner kan møte. Dette kan bli et betydelig problem, særlig for funksjonærorganisasjoner som i hovedsak har lokale lønnsforhandlinger. I 2002 gjennomførte NOFU en streik for å få inn fl ere bestemmelser om tvisteløsning. Resultatet ble opprettelsen av en rådgivende nemnd for å løse lokale tvister.
Valg av tvisteløsningsmekanisme må alltid ses i forhold til den lønnspolitikk partene ønsker å føre. En sentral problemstilling i denne rapporten er derfor i hvilken grad NITOs lønnspolitikk passer sammen med ulike typer tvisteløsnings- mekanismer.
1 Lag och Avtal, 15. desember 2005, s. 8.
2 Brev fra förbundsordförande i Sif, Mari-Ann Krantz, til verkställande direktör Anders Narvinger i Teknikföretagen, 29.11.05.
NITOs lønnspolitikk
NITO legger i sin lønnspolitikk stor vekt på at lønnsfastsettelsen skal være lokal og individuell. Dette har vært sentralt i NITOs lønnspolitikk i privat sektor siden organisasjonen ble opprettet i 1936.
Lønnspolitikken bygger i hovedtrekk på tre elementer: lokal lønnsdanning, individuell og differensiert lønn, og at markedet skal danne grunnlag for lønnsni- vået. NITO ønsker at lønnsforhandlingene skal føres i de enkelte virksomhetene, og ta utgangspunkt i de lokale forholdene og virksomhetenes lønnsevne. NITO går inn for en individuell lønnsfastsetting der lønnen står i forhold til den enkelte arbeidstakers stilling og ansvar, kompetanse, innsats og resultater. Dette vil gi en differensiert lønn mellom arbeidstakerne. NITO ønsker også en differensiering mellom arbeidstakergrupper:
«Avtalefestede og objektive kriterier for vurdering av lønn er viktige elementer i lønnsfastsettelsen. NITO vil arbeide for at differensieringen mellom yrkes- grupper blir en realitet og at det skapes en forståelse for hvorfor dette er viktig.
NITO kan ikke akseptere lønnsdifferensiering som har basis i noen form for diskriminering.»3
Som yrkesorganisasjon har NITO i all hovedsak organisert arbeidstakere som det har vært stor etterspørsel etter. Å forsøke å basere lønnsfastsettingen på markedets etterspørsel og tilbud har derfor vært en nærliggende strategi for organisasjonen.
Effekten av markedet på lønnsutvikling vil variere med sektor, geografi sk lokalise- ring og endringer over tid. NITO formulerer i dag sin lønnspolitikk når det gjelder markedsmekanismen slik: «Med et markedsbasert lønnsnivå mener NITO at lønns- nivået for ingeniører må tilpasses tilbud og etterspørsel i hele arbeidsmarkedet.»
Vi kan skille mellom tre hovedformer for tvisteløsning mellom parter i en tariffavtale: forhandling/mekling, nemndbehandling og aksjoner. I denne rapporten er det i første rekke tvister mellom lokale parter som er tema. Eksemplene vil også i hovedsak hentes fra privat sektor.
Forhandling og mekling
Den vanligste formen for tvisteløsning dersom to parter ikke kommer til enighet i forhandlinger, er at en av partene bryter forhandlingene og ber om sentrale forhand- linger eller mekling. Ved tvister mellom sentrale parter kan en uavhengig meklings- mann tilkalles (riksmeklingsmannen). Ved lokale tvister er det de sentrale partene som tilkalles. Dette kalles ofte «anke» eller «organisasjonsmessig behandling». De ulike tariffavtalene kan ha forskjellige bestemmelser om hvordan de sentrale partene
3 NITO, Lønnspolitisk dokument 2005.
skal bidra til å løse tvisten. Det kan enten skje ved at hele forhandlingen løftes opp på sentralt nivå, og fortsettes der, eller det kan skje ved at de sentrale partene mekler eller på annen måte bidrar til at tvisten kan løses gjennom forhandlinger mellom de lokale partene.
Å be de sentrale partene om organisasjonsmessig behandling i en lokal tvist kan ha fl ere fordeler:
• Utenforstående kan se tvisten med nye øyne og gi råd i vanskelige avgjørelser.
• Mer prinsipielle spørsmål kan drøftes og avklares på et høyere organisatorisk nivå, og dermed få betydning også for andre forhandlende parter.
• Sentrale parter kan sitte med maktmidler som gjør det mulig å legge større press på den annen part. For eksempel kan en sentral part (i noen tilfeller) true med å be om en nemndavgjørelse eller å ta spørsmålet opp i de sentrale forhandlingene neste gang dersom ikke spørsmålet løses lokalt.
Som tvisteløsningsmekanisme har organisasjonsmessig behandling imidlertid noen begrensninger:
• De sentrale partene vil sjelden tvinge en løsning på de lokale partene. Selv om de sentrale partene kan ha en felles forståelse av saken, kan de likevel være uenige om løsningen skal tvinges på de lokale partene.
• Maktmidlene arbeidstakerorganisasjonen har kan være utilstrekkelige til å sikre en ønsket løsning. En arbeidstakerorganisasjon vil ikke ha maktmidler som kan rettes mot den lokale arbeidsgiveren, og vil også ofte mangle maktmidler som kan rettes mot den sentrale motparten. Erfaring viser at dette særlig gjelder arbeidsgiversiden.
Ulike tariffavtaler kan ha forskjellige bestemmelser som legger til rette for organi- sasjonsmessig behandling av en tvist. Det kan dreie seg om begrensninger for hva slags tvister som kan ankes til slik behandling, eller mer tekst i avtalene som nærmere spesifi serer emner som egner seg for slik behandling. Dette kan for eksempel være defi nering av uttrykket «usaklige hensyn» eller om «reelle forhandlinger» har funnet sted (Journalistavtalen for aviser).
Organisasjonsmessig behandling som tvisteløsningsmekanisme er mye brukt, og det er viktig å være oppmerksom på at svært mange tvister også fi nner sin løsning på denne måten. Det er i første rekke tvister der motsetningene lokalt er svært store, eller der en eller fl ere av de lokale partene ikke ønsker å motta hjelp fra de sentrale partene, at denne tvisteløsningsmekanismen ikke fører fram. I slike tilfeller vil som oftest arbeidsgivers synspunkter bli lagt til grunn dersom ikke tvisten henvises til nemndbehandling.
Nemndbehandling
I noen tariffavtaler fi nner vi nemndbehandling av tvister som en alternativ tvisteløs- ningsmekanisme. Slik nemndbehandling kan foregå på ulike måter, og avgjørelse i nemnden kan enten være rådgivende eller tvingende (voldgift).
I det statlige forhandlingsområdet kan partene bringe en tvist mellom lokale parter inn for en særskilt nemnd.4 I nemnda sitter representanter for hovedsam- menslutningene som har medlemmer i virksomheten, og arbeidsgiver. Nemnda har en nøytral leder som oppnevnes av Arbeidsrettens formann hvis ikke partene blir enig om noen annen. Nemnda avgjør tvisten med bindende virkning.
Også kommunal sektor har nemndbehandling av tvister. For stillinger med sentrale lønnsforhandlinger (HTA kap. 4) kan de sentrale partene kreve at tvisten løses endelig ved nemndbehandling (voldgift).5 For stillinger som bare har lokale lønnsforhandlinger (HTA kap. 5), kan de lokale partene bringe tvisten inn for avgjørelse i en lokal nemnd. Hvis partene er enige om det, kan avgjørelsen tas gjen- nom pendelvoldgift.6 Ved pendelvoldgift legges partenes siste krav/tilbud fram, og nemnden må velge ett av alternativene som løsning. Nemnden kan ved pendelvold- gift ikke fremme andre løsninger av tvisten.
Ved nemndbehandling av tvister i KS-området skal nemnden ha en uavhengig leder oppnevnt av riks- eller kretsmeklingsmannen hvis partene ikke blir enig om noe annet.
I privat sektor er nemndbehandling mindre vanlig (Stokke mfl . 2003:98). Vi fi nner imidlertid enkelte eksempler. I Funksjonæravtalen mellom NHO og YS/
NOFU er det fra 2002 tatt inn en bestemmelse om bruk av rådgivende nemnd ved tvister i lokale forhandlinger. Nemnda er partssammensatt med en uavhengig leder oppnevnt av partene eller av meklingsmannen . Nemndas uttalelse er rådgivende for de lokale partene.
Nemndbehandling med bindende virkning (voldgift) fi nner vi i bestemmelser i Hovedavtalen mellom Finansforbundet og Finansnæringens Arbeidsgiverforening.
Dersom de lokale partene ikke kommer til enighet ved opprettelse eller endring av en bedriftsavtale, skal saken legges fram for en tvistenemnd til avgjørelse. Nemnda skal være partssammensatt og ha en nøytral leder oppnevnt av partene eller riks- meklingsmannen.7 Det er bare spørsmål knyttet til bedriftsavtaler som kan bringes inn for voldgiftsnemnd. Det varierer fra bedrift til bedrift i hvilken grad lønnsfastset- telsen er knyttet til forhandlinger om bedriftsavtalen (Stokke og Seip 2003:16).
Å ha nemndbehandling som et alternativ til tvisteløsning kan ha visse fordeler:
4 Hovedavtalen i Staten, § 5.
5 HTA kap. 4.A.1 og Hovedavtalen del A § 6-3.
6 HTA kap. 5.2 og Hovedavtalen del A § 6-2.
7 Hovedavtale mellom Finansnæringens Arbeidsgiverforening og Finansforbundet 2002–2006.
• Partene lokalt kan ved å true med forhandlingsbrudd og påfølgende nemnd- behandling legge press på motparten i en forhandlingssituasjon.
• Vissheten om at en nemndavgjørelse vil være bindende, kan moderere partene i forhandlinger.
• Nemnd kan brukes der en av partene er åpenbart urimelig eller nekter å for- handle.
• En nøytral nemndleder kan bringe nye synsmåter inn i tvisten.
Det kan imidlertid også reises innvendinger mot å behandle tvister i nemnd:
• De lokale partene kan bli mindre villige til å fi nne forhandlingsløsninger når tvister kan ankes.
• For privat sektor er det hevdet at bruk av voldgift gir en utenforstående avgjø- rende myndighet, og at en utenforstående ikke bør ha direkte innfl ytelse over en enkelt virksomhets økonomiske forhold.
• En avgjørelse i en voldgiftsnemnd vil vanligvis bli tatt i lys av forhold utenfor virksomheten, som lønnsnivå i bransje og andre lønnsoppgjør samme år. Det kan gjøre det vanskelig å legge virksomhetsspesifi kke faktorer til grunn.
Nemndbehandling i offentlig sektor er relativt vanlig. Fra privat sektor har vi i første rekke erfaring fra tvisteløsning i den sentrale nemnden under Funksjonæravtalen NOFU/NHO.
Streik og aksjoner
Bruk av streik som kampmiddel for å løse en tvist kan som hovedregel bare brukes ved krav om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler, og av de organisasjonene som er part i disse avtalene. Streik har derfor liten betydning som kampmiddel i lokale tvister. Vi kan likevel nevne to unntak.
Et unntak er lokal lønnsfastsettelse i NAVO-området. Her vil vanligvis ikke de sentrale forhandlingene bli sluttført og tariffavtalene bli undertegnet, før de lokale forhandlingene er gjennomført. I teorien vil det derfor være mulig å bringe en lokal tvist opp på sentralt nivå, og gjennomføre en streik i forsøk på å løse tvisten. For at dette skal være mulig, må hovedsammenslutningen ta en beslutning om konfl ikt, eller et eventuelt sentralt (meklings)forslag må stemmes ned av medlemmene i orga- nisasjonene innenfor en hovedsammenslutning i det enkelte forhandlings området i NAVO. Det kan derfor være vanskelig å oppnå fl ertall for å gjennomføre en streik.
Vi har bare ett eksempel på at dette har skjedd i NAVO. Det var en konfl ikt i Te- lenor i 1998.
Et annet unntak har vi i situasjoner der en sentral funksjonæravtale ikke lukkes etter revisjon, men holdes åpen inntil de lokale forhandlingene er avsluttet. Slik synkronisering av sentrale og lokale forhandlinger har bare én gang tidligere resultert i en streik. Det var under revisjon av Hovedavtalen mellom NIF og NHO i 1992.
I streiken var det først og fremst virksomheter der det var lokal uenighet som ble rammet (Stokke og Seip 2003:63).
Det er ikke lov å bruke aksjoner, som for eksempel overtidsnekt, som press- middel i lokale tvister. Enkelte tariffavtaler har imidlertid bestemmelser om bruk av lokale aksjonsformer. Det kan være temporeduksjoner (dagsing) eller rett til å redusere arbeidstiden som aksjonsform (80 prosent arbeid og 80 prosent lønn).
Slike aksjonsformer er som oftest historisk forankret, og fi nnes bare i enkelte tariff- avtaler. Ingen funksjonæravtaler har slike bestemmelser. I praksis vil derfor de aller fl este arbeidstakere være avskåret fra å ta i bruk kampmidler som streik eller andre aksjonsformer under lokale lønnsforhandlinger.
Før vi drøfter videre hvordan tvisteløsningsmekanismer fungerer sammen med lokal lønnsdanning i tråd med NITOs generelle lønnspolitikk, skal vi se på noen tvisteløsningsordninger fra Sverige, og hvilke erfaringer arbeidstakerorganisasjonen har med disse.
1.1 Tvisteløsningsmekanismer i svensk privat sektor – Sifs og CFs tariffavtaler
Den tariffavtalen som dekker fl est medlemmer både i Sif og CF, er Teknikavtalet mellom Teknikarbetsgivarna og henholdsvis Sif, CF og Ledarna.8 Dette er i prinsippet tre avtaler, der partene har gjensidig plikt til å informere om oppsigelse, og eventuelt rett til å tre inn i en slik oppsigelse. Det meste av teksten i avtalene er felles, men bestemmelser om lønnsprinsipper og lønn, forhandlingsordning og enkelte andre bestemmelser er forskjellige.
Lønnsprinsippene er felles for Sif og CF.
Forhandlingsordningen er regulert av lønnsavtalen og etter reglene i den gamle Hovedavtalen som ble inngått mellom Sveriges Arbetsgivareförening (SAF) og Svenska Industritjänstamannaförbundet (SIF) i 1957 med senere endringer. Hoved-
8 Teknikavtalet – Sif/CF/Ledarna 1. april 2004–31. mars 2007.
avtalen gjelder ikke lenger, men reglene for forhandling og tvisteløsning er tatt inn som vedlegg til tariffavtalen.9
Forhandlinger foregår både sentralt og lokalt. I de sentrale forhandlingene er det satt av en pott til lokale forhandlinger. I tillegg forutsetter den sentrale avtalen at de lokale partene foretar en lønnsrevisjon lokalt, og at denne vanligvis vil medføre individuelle justeringer. Hvordan den lokale potten fordeles lokalt, varierer. Både lokale forhandlinger og lønnssamtaler benyttes i Sverige.
Dersom partene ikke blir enige lokalt, kan partene be om sentrale forhandlinger.
Dersom heller ikke sentrale forhandlinger bringer enighet, kan en av partene bringe saken inn for en lønnsnemnd til endelig avgjørelse.
Konstruksjonen med rådgivende nemnd er brukt også i andre avtaler der Civil- ingenjörsförbundet (CF) er part. Et eksempel er overenskomsten for energiforetak.10 Denne avtalen har en bestemmelse om at de sentrale parter skal konsulteres ved lokal tvist, og at de sentrale parter skal forsøke å bidra til en lokal løsning før tvis- ten føres over til de sentrale partene. Blir ikke disse enige, kan en av partene kreve nemndbehandling. Nemndens avgjørelse er rådgivende.
9 Teknikavtalet – Sif/CF/Ledarna 1. april 2004–31. mars 2007, Hovudavtal.
10 Överenskommelse mellan Energiföretagens Arbetsgivareförening och Civilingenjörsförbundet CF angående löner för tiden 1. april 2004–31. mars 2007.
Tabell 1.1. Trekk ved et utvalg av Sif og CFs tariffavtaler.
Teknikavtalet Energiföretag Telekom/
It-företak
STD (konsu- lent-bransjen) Sentrale
lønnsbestem- melser
Sentralt fastsatt lokal pott (Sif/
CF). Minstelønn og lønnsøknings- garanti (Sif).
Sifferløst (CF).
Minstelønnsgaranti (Sif).
Stupstokk på individnivå.
Stupstokk på pottens stør- relse.
Ved lokal uenighet
Kan kreve sen- trale forhand- linger.
Konsultasjon og megling av sentrale parter. Kan der- etter kreve sen- trale forhandlinger.
Spørsmål om lokal lønnspott føres au- tomatisk til sentralt nivå etter 6 mnd.
Kan kreve sen- trale forhand- linger.
Kan kreve sentrale for- handlinger.
Ved fortsatt uenighet etter sentral behandling
Nemnd: voldgift uten upartisk leder (beslutning kan ha karakter av generell uttalelse).
Nemnd:
rådgivende.
I avtalene innenfor telekommunikasjon, it-foretak og innenfor konsulentbransjen fi nnes ikke bestemmelser om nemndbehandling. Her er eneste tiltak for tvisteløs- ning igangsetting av sentrale forhandlinger. I disse avtalene fi nner vi imidlertid stupstokker. Det vil si tilbakefallsbestemmelser som trer i kraft dersom de lokale partene ikke blir enige. Tabell 1.1 gir en summarisk oversikt over forskjeller i de ulike tariffavtalene.
Erfaringer med bruk av nemnd i Sverige
Til tross for at Sif og CF har muligheter for å løse tvister i rådgivende nemnd i noen av sine tariffavtaler, så vi at Sif har skrevet brev til arbeidsgiverorganisasjonen og klaget på at lokale arbeidsgivere ikke følger opp forhandlingsbestemmelsene i den sentrale tariffavtalen. Dette må bety at nemndene ikke fungerer som en tilstrekkelig mekanisme for tvisteløsning. Vi skal her se nærmere på nemndenes sammensetning, og trekke fram noen erfaringer med bruk av nemnd i Sverige.
Nemnden som er omtalt i Teknikavtalet, er formelt en voldgiftsnemnd, det vil si den kommer til en avgjørelse som er endelig og bindende for de lokale partene.
Sammensetningen av nemnden gjør likevel at dette ikke blir en reell funksjon. Nemn- den er satt sammen av to representanter utnevnt av arbeidsgiverorganisasjonen og to representanter utnevnt av arbeidstakerorganisasjonen. Den har ingen uavhengig leder som kan bidra med en avgjørende stemme. En av arbeidsgiverrepresentantene skal fungere som leder for nemnden.11
Både Sif og CF sender avgjørelser til behandling i nemnd med jevne mellomrom.
Organisasjonene opplever at det blant representantene i nemnden fi nnes et felles ønske om å komme fram til et resultat som er akseptabelt for begge parter. Nemndens avgjørelse vil ofte være en generell uttalelse som kan fungere som retningslinje for de lokale partene i det konkrete tilfellet. Dette kan organisasjonene oppfatte som en tilfredsstillende løsning.
Sammensetningen av nemnden gjør likevel at det kan være vanskelig å komme fram til en konkret avgjørelse i en tvist, eller fi nne en løsning der partene står langt fra hverandre. Partene vil derfor ta hensyn til dette før de bringer en sak inn for nemnden. I praksis vil derfor arbeidsgiversidens synspunkter ha stor betydning for om en tvist kan løses gjennom nemndbehandling.
Innenfor elektrisitets- og kraftverksområdet har også nemnd blitt brukt ved enkelte anledninger. Dette er i hovedsak store arbeidsgivere med solid kompetanse innenfor personalsaker. Mange av foretakene har tidligere vært del av offentlig sek- tor. Selv om nemndavgjørelsen her bare er rådgivende, mente Sif at erfaringene har vært gode. En av grunnene til dette kan være at denne nemnden har en utpartisk
11 Teknikavtalet – Sif/CF/Ledarna 1. april 2004–31. mars 2007, Löneavtal.
leder, utnevnt av partene i fellesskap.12 Partene vil dermed kunne opprettholde en uenighet og samtidig få en løsning av tvisten. Likevel var det de gode relasjonene mellom arbeidstakerorganisasjonen og arbeidsgiverforeningen som ble framhevet i samtaler. Partene hadde en felles forståelse om at en nemndløsning skulle ha negative konsekvenser for de lokale partene som ikke kunne komme til enighet, og dermed gjøre det lite attraktivt å bringe saker inn for nemndbehandling. Slik skulle de lokale partene tvinges til å anstrenge seg mer i forhandlingene. Den «oppdragende funksjonen» var altså viktigere enn den «tvisteløsende funksjonen».
Det fi nnes en annen mulighet for å bringe tvister inn for nemndbehandling. I både Teknikavtalen og avtalen for Energiföretag er det tatt inn deler av den gamle Hovedavtalen som ble inngått mellom Sveriges Arbetsgivareförening (SAF) og Svenska Industritjänstamannaförbundet (SIF) i 1957 med senere endringer. Hoved- avtalen gjelder ikke lenger, men reglene for forhandling og tvisteløsning er tatt inn som vedlegg til tariffavtalene. I henhold til hovedavtalen kan hver av partene kreve behandling i en sentral nemnd, tjänstemarknadsnämnden. Tjänstemarknadsnämnden består av fi re medlemmer, hvorav to er utpekt av arbeidsgiverorganisasjonen og to av SIF/CF. Nemnden kan imidlertid bare komme med en uttalelse, og ingen endelig beslutning.13 Dersom partene er enige, kan Tjänstemarknadsnämden i tvistesaker fungere som voldgiftsnemnd, eller et förtroenderåd. Förtroenderådet består av fem representanter, to utpekt av hver av partene, og en leder utpekt av partene i felles- skap. Tjänstemarknadsnämnden benyttes ikke til behandling av tvister, verken for rådgivende eller endelig avgjørelse. Sif og CF skulle her likevel ha et alternativ innenfor Teknikavtalet til dagens tvisteløsning i nemnd uten upartisk leder. Når de hittil ikke har valgt å kreve tvister løst i Tjänstemarknadsnämnden, kan det bunne i tvil om slik nemndbehandling i lengden styrker organisasjonenes stilling.
Stupstokk og garantibestemmelser
I Teknikavtalet har både Sif og CF sentralt avtalte potter til lokal fordeling. Det forutsettes eksplisitt i CFs lønnsavtale at det i tillegg til pottene «vanligvis» også vil være behov for individuelle lønnsjusteringer. De avtalte pottene fungerer dermed som en stupstokk, en garanti som slår inn dersom partene ikke blir enige om noe annet.
I CFs lønnsavtale er dette den eneste kvantitative bestemmelsen. Sifs lønnsavtale har imidlertid også bestemmelser om laveste månedslønn innenfor avtaleområdet og om laveste individuelle lønnsøkning i avtaleperioden. En minstelønnsgaranti for Sif fi nner vi også i avtalen for energiforetak, en avtale som for øvrig er sifferløs både for Sif og CF.
12 Tjänstemannaavtal mellom Energiföretagens Arbetsgivareförening och Sif/CF 2004-2007.
13 Teknikavtalet – Sif/CF/Ledarna 1. april 2004–31. mars 2007, Hovudavtal.
I mange avtaler fi nnes en særskilt bestemmelse som berører enkeltmedlem som ikke har fått lønnsøkning. I CFs lønnsavtale under Teknikavtalet heter det at dersom en sivilingeniør over tid får «liten eller ingen löneutveckling» i lønnssamtaler med sin sjef, er det viktig at de informeres om hva de kan gjøre for å forbedre lønnen og på hvilken måte arbeidsgiver kan bidra til dette. Organisasjonen har forhandlingsrett i slike tilfeller. I avtalen for energiforetak har Sif en enda sterkere formulering av samme type: Dersom lønnsøkningen er på under 210 kroner per måned, skal det gjennomføres lokale forhandlinger om dette. Kan manglende lønnsutvikling knyt- tes til vedkommende person, skal partene bli enige om tiltak for å få til en positiv lønnsutvikling og tidspunkt for oppfølging av tiltaket.14 Denne type bestemmelse som fanger opp liten eller ingen lønnsutvikling for enkeltpersoner, dukker opp i avtaler der lønnsdanningen er forutsatt å være individuell og, i hovedsak, styrt av arbeidsgiver. Bestemmelsen ser ut til å erstatte funksjonen sentralt avtalte garantier spiller.
Vårdförbundet, som blant annet organiserer sykepleiere og bioingeniører, har i sin tariffavtale fra 2005 et garantert utfall (garantert pott) på to per år. Avtalen er en tilsvidareavtale som løper til den blir oppsagt. Denne prosentsatsen endres derfor ikke før en av partene sier opp avtalen.15 Det er grunn til å tro at det garanterte utfallet er ment å ligge lavere enn forventet årlig lønnstilbud, slik at den sentrale avtalen ikke behøver å sies opp regelmessig til tross for årlige svingninger i lønnsveksten.
Hensikten er trolig at bestemmelsen skal forstås som en ren garantibestemmelse, som får minst mulig innfl ytelse på det årlige lønnstilbudet.
Konsernavtale for samarbeid og tvisteløsning
Som vi har sett, er det ikke uvanlig å løfte en tvist opp til de sentrale tariffpartene for å forsøke å få den løst. Mindre vanlig er det at samme mekanisme tas i bruk på et lavere organisasjonsnivå. Dette er imidlertid nå forsøkt i et av de store konsernene i svensk arbeidsliv.
Store konserner er ofte oppdelt i en rekke mindre virksomheter, som gjerne kan være selvstendige selskaper (bolag). Vanligvis foregår lokale lønnsforhandlinger i hvert enkelt selskap. Innenfor slike konserner vil arbeidstakerorganisasjonene ofte oppleve to ting: Strategi og personalledelse vil variere mellom selskapene, samtidig som det ofte vil være en eller annen form for økonomisk samordning innenfor konsernet.
Disse motstridende kreftene kan gjøre det vanskelig for partene i de enkelte selska- pene å enten forme en felles lønns- og personalpolitikk innenfor konsernet, eller å
14 Tjänstemannaavtal mellom Energiföretagens Arbetsgivareförening och Sif 2004-2007, Løneavtal pkt. 3 og 4a.
15 Löneavtal 05, Bilaga 1 till HÖK 05, § 2, pkt. 7 og 8.
forhandle lønn utelukkende på basis av økonomien i det enkelte selskap. Dette kan virke konfl iktskapende.
I det svenske konsernet hadde konsernledelsen og Sif tatt dette problemet på alvor. Sif satte ned en liten arbeidsgruppe som skulle forhandle fram en konsernavtale som dekket de over 20 klubbene på landsbasis.
Konsernavtalen inneholder en forhandlingsordning der de enkelte klubbene gir fra seg retten til å avslutte eller tviste forhandlingene i sitt selskap. Ordningen innebærer at de lokale forhandlingene gjennomføres i tre steg:
1. Innledende forhandlinger på konsernnivå
Her forhandles det om en økonomisk ramme for oppgjøret, eventuell fordeling mellom de ulike selskapene, og eventuelle prinsipper som skal følges eller grupper som skal prioriteres.
2. Lønnsforhandlinger/lønnsfastsetting i det enkelte selskap (bolag)
Her videreføres forhandlingene fra konsernnivå. Ledelsen legger frem forslag til individuelle lønninger. Dersom partene ikke kommer til enighet, kan tvisten ankes til behandling på konsernnivå. Forhandlingsresultatet i det enkelte selskap er ikke endelig før det igjen er behandlet på konsernnivå i steg 3.
3. Sluttforhandling på konsernnivå
I sluttforhandlingene skal partene se til at oppgjøret har skjedd i henhold til det som ble bestemt i de innledende forhandlingene, og eventuelle tvister fra forhandlingssteg 2 behandles. I sluttforhandlingene inngås den endelige tariffavtalen.
Denne forhandlingsmodellen krever stor grad av konsernorientering, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. I dette konsernet var det ikke vanlig å fordele potten ulikt mellom de enkelte selskapene. Det ble lagt lite vekt på om det enkelte selskap gikk bedre enn andre. Arbeidsgiver gir dermed fra seg noe av muligheten til å bruke sentrale lønnssignaler for å differensiere lønnsveksten mellom de ulike underselskapene, og ikke minst begrenses friheten til ledelsen i de enkelte selskapene.
De enkelte klubbene må på sin side gi fra seg innfl ytelse over diskusjonen om ram- men, og avstå retten til å sluttføre forhandlingene. De tillitsvalgte pekte på at dette skapte en felles kultur og en vi-følelse i hele konsernet
Denne konsernavtalen var relativt ny, og partene hadde lite erfaringer foreløpig.
Håpet var imidlertid at denne ordningen skulle gjøre det unødvendig å be om sentrale forhandlinger på forbundsnivå for å få løst tvister. Det var eksempler på at dette hadde vært nødvendig tidligere. Nå håpet de tillitsvalgte at det skulle være mulig å løse eventuelle tvister internt i konsernet, uten innblanding utenfra.
1.2 Tvisteløsning for funksjonærer i Norge – rådgivende nemnd
I 2002 gjennomførte YS-forbundet NOFU, nå Negotia, en streik for å få opprettet en nemnd til å avgjøre tvistesaker. Primært ønsket NOFU en nemnd der avgjørelser tas ved pendelvoldgift. Resultatet ble opprettelsen av en rådgivende nemnd i Funksjo- næravtalen mellom NHO og NOFU/Prifo/YTF, som kunne tas i bruk fra 2003.
I henhold til Funksjonæravtalen kan partene bringe en tvist inn for Den råd- givende nemnd, dersom det ikke oppnås enighet ved lokale forhandlinger eller påfølgende organisasjonsmessig behandling. Ved tariffoppgjøret i 2003 ble den rådgivende nemnda brukt i åtte tvister. Hvilke erfaringer kan vi trekke ut av de avgjørelsene nemnda har tatt?
Resultat og begrunnelser
I alle de åtte avgjørelsene som ble tatt av Den rådgivende nemnda etter tariffopp- gjøret i 2003, tilrådde nemnda at arbeidsgivers siste tilbud skulle legges til grunn for lønnstillegg til NOFUs medlemmer.16 Det var ett unntak. I en av tvistene valgte nemnda å tilrå at lønnstillegget ble hevet med 0,1 prosent i forhold til bedriftens siste tilbud. Dette var likevel mange prosentpoeng under kravet fra NOFU. Samlet sett kan vi derfor si at nemnda fulgte arbeidsgivers påstand i alle sakene.
Figur 1.1 viser avstanden mellom krav og tilbud da tvisten ble tatt opp i nemnda.
Som vi ser, varierer det sterkt hvor langt partene sto fra hverandre.
16 Protokoller med anbefalinger fra Funksjonæravtalens rådgivende nemnd, 2004.
Figur 1.1 Avstanden mellom krav og tilbud i lokale forhandlinger i åtte bedrifter før nemnd- behandling, tariffoppgjøret 2003. Prosentpoeng.
0 1 2 3 4 5 6 7
A B C D E F G H
Som vi ser av fi gur 1.1, er det stor forskjell på avstanden mellom partene i de ulike tvistene. Arbeidsgivers siste tilbud er angitt som nederste del av søylen (varierte mellom 1,2 og 4,4 prosent), og arbeidstakernes siste krav er angitt som øverste del av søylen (varierte mellom 6 og 3 prosent). I bedrift A var avstanden mellom krav og tilbud over 4,5 prosentpoeng. I bedrift H sto partene rundt 0,8 prosentpoeng fra hverandre da tvisten var et faktum. Avstanden mellom partene ser likevel ikke ut til å ha spilt noen rolle for den avgjørelsen nemndas fl ertall har kommet til.
Med unntak av justeringen på 0,1 prosentpoeng i en av bedriftene fulgte nemnda arbeidsgivers påstand i alle tvistene, fra bedrift A til bedrift H. Vi kan altså ikke se at nemnda har søkt noen gyllen middelvei. Ut fra denne observasjonen er det grunn til å tro at en pendelvoldgift, der nemnda måtte velge enten arbeidstakers krav eller arbeidsgivers siste tilbud som løsning, ikke ville gitt noe annet resultat, forutsatt at partene hadde de samme standpunktene når nemnda skulle ta sin avgjørelse.
Pendelvoldgift er imidlertid ment å virke modererende. Den effekten kan dette materialet ikke si noe om.
La oss se hvilke begrunnelser nemndas fl ertall (nemndas leder og arbeidsgiver- representanten) ga for sine tilrådninger. Vi kan si at nemnda i hovedsak bygde på to forhold i sine tilrådninger: anvendelsen av de fi re kriteriene og forholdet til andre grupper ansatte. Uttalelsene og begrunnelsene nemnda har gitt i de åtte sakene, er så sammenfallende at de danner et generelt bilde.
NOFU la i sine prosedyrer stor vekt på å få fram sitt syn på virksomhetens lønnsevne med utgangspunkt i de fi re kriteriene. Disse kriteriene (bedriftens øko- nomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne) er nedfelt i Funksjonær- avtalen.
Flertallet i nemnda understreket imidlertid at de fi re kriteriene måtte vurderes som en helhet. Partene i en lønnstvist har en tendens til bare å legge vekt på de forholdene som bygger opp under deres eget standpunkt, hevdet nemnda, og uttalte at arbeidstakerne i for stor grad la vekt på bedriftens økonomiske resultat siste år.
Det ville også være vanskelig for nemnda å overprøve de vurderingene som var gjort av de lokale partene. Skulle dette skje, måtte det være dokumentert et avvik av «en viss størrelsesorden» eller «klanderverdig» anvendelse eller neglisjering av kriteriene, mente nemndas fl ertall.
Nemnda stilte dermed opp vidtrekkende krav. Skulle nemndas beslutning påvirkes av argumentasjon knyttet til de fi re kriteriene, måtte det være foretatt en helhetsvurdering av virksomheten i lys av alle de fi re kriteriene, og det måtte være påvist betydelige avvik eller klanderverdig opptreden av arbeidsgiver.
Det andre forholdet nemnda la vekt på i sine avgjørelser, var forholdet til de andre gruppene av ansatte i bedriften. Nemndas fl ertall mente at de samlede konse- kvensene av å foreta en etterfølgende lønnsjustering for NOFUs medlemmer i bedriftene, måtte vurderes. I praksis innebar dette at én gruppe ikke kunne gis mer
enn andre. En lønnsjustering av NOFUs medlemmer ville måtte få konsekvenser også for andre grupper i bedriften, mente nemndas fl ertall. Skulle nemnda anbefale en lønnsjustering, måtte det foreligge lønnsmessige skjevheter for NOFUs medlem- mer. NOFU, som representerte en mindre forening (7–13 prosent), kunne ikke få et vesentlig bedre oppgjør enn de andre arbeidstakergruppene i bedriften.
Nemndas fl ertall påpekte avslutningsvis at partene i arbeidslivet hadde gått inn for en moderasjonslinje som hadde preget oppgjøret for øvrig. Også dette talte mot å gi NOFU en lønnsøkning.
Ut fra argumentasjonen og begrunnelsene til den rådgivende nemnda kan vi si at det i praksis må påvises ugunstige lønnsmessige skjevheter før nemnda vurderer å anbefale en lønnsøkning ut over den som andre grupper i bedriften får. Måle- stokken vil sannsynligvis være den største gruppen i bedriften eller den gruppen i bedriften som har fått minst i det aktuelle oppgjøret. Det er imidlertid viktig å understreke at grunnlaget for disse erfaringene utelukkende er nemndbehandling ved ett tariffoppgjør, og at nemnden i alle de åtte tilfellene var sammensatt av de samme personene.
Tvisteløsning målt mot sentralt fastsatte garantier
Det er alltid vanskelig å sammenlikne alternative lønnsdanningsprosesser. Likevel kan det være nyttig å gjøre tankeeksperimenter for å utfordre en tilvendt forståelse eller bringe inn nye perspektiver. I det følgende skal vi se hvordan arbeidstakerne i virksomhetene som var involvert i tvisteløsning under den rådgivende nemnda i Funksjonæravtalen, ville ha kommet ut dersom det i stedet for nemnd var avtalt en garantert minstepott for organisasjonen.
Oppgjøret mellom LO og NHO hadde i 2003 en ramme på over 3,8 prosent. Vi kan tenke oss at partene i Funksjonæravtalen ble enige om at NOFUs medlemmer skulle ha full lokal lønnsdanning, men at det også ble fastsatt et garantert utfall for organisasjonen på tre prosent, dersom partene lokalt ikke ble enige om noe annet.
Ved lokal uenighet vil garantien virke som en stupstokk, eller tilbakefallsregel, og gi NOFU en lokal pott på tre prosent til individuell fordeling blant medlemmene. Det er rimelig å anta at et slikt garantert utfall vil ligge under rammen i hovedoppgjøret.
Dels har funksjonærer vanligvis større lønnsglidning gjennom året, dels vil det også være naturlig at dersom muligheten for bedre lønnsutvikling enn gjennomsnittet skal være til stede, kan heller ikke lønnsutviklingsgarantien ligge for høyt: Stor gevinst går sjelden i par med høy sikkerhet.
Dersom vi antar at de åtte tvistene i Funksjonæravtalen ble løst gjennom en sentralt fastsatt garantipott på tre prosent for organisasjonen, ville NOFU komme bedre ut enn ved nemndbehandling i nesten alle virksomhetene. I fi gur 1.2 ser vi i
den mørke delen av søylen hvor mye en slik garanti ville gitt i forhold til resultatet etter nemndbehandling (gevinst er lik tre prosent minus arbeidsgivers tilbud).
Figur 1.2 viser at NOFUs medlemmer i seks av de åtte virksomhetene ville fått et høyere lønnstillegg med garantert minstepott enn de fi kk ved nemndbehandling.
I virksomhet C ligger nemndas avgjørelse på tre prosent, det samme som en garanti ville gitt, og i virksomhet F ligger nemndavgjørelsen betydelig høyere enn tre prosent.
I dette tilfellet er det sannsynlig at NOFU likevel ville fått mer enn den garanterte potten på tre prosent.
Er tvisteløsning gjennom bruk av sentralt fastsatte garantier dermed å foretrekke for arbeidstakerorganisasjoner? Ikke uten videre. Bruk av sentrale garantier er et eget virkemiddel som skaper en egen dynamikk i forhandlingene. Vanligvis vil arbeids- giver være negativ til bruk av garantier eller bestemmelser som innskrenker den lokale friheten. Bruk av garantier kan dermed dempe den lokale forhandlingsviljen hos arbeidsgiver. Fra Sverige, hvor slike garantier er vanlig, kan tillitsvalgte melde at arbeidsgiver tar utgangspunkt i den sentrale garantien, og at det kan være vanskelig å få til bevegelse i lønnsdanningen vesentlig utover de sentrale garantiene. Over tid vil dette kunne dempe svingningene i lønnsdanningen, men samtidig også hemme lønnsveksten. I kommunal sektor i Sverige ser vi tendenser til at organisasjoner med lave garantier, eller ingen garantier i de sentrale avtalene, har en noe høyere lønnsutvikling (Bråten og Stokke 2001:67). Disse organisasjonene forsøker gjerne å legge garantier fra andre organisasjoner «i bunn» når de forhandler lokalt (Stokke og Seip 2003:68). Det er altså grunn til å tro at bruk av garantier øker oppmerk- somheten rundt de fastsatte prosentene, og synligheten av lønnsdanningen, både
Figur 1.2 Avstanden mellom krav og tilbud og en antatt gevinst ved tre prosent minstepott, lokale forhandlinger i åtte bedrifter under tariffoppgjøret 2003. Prosentpoeng.
0 1 2 3 4 5 6 7
A B C D E F G H
mellom virksomheter og organisasjonene imellom. Også dette kan ha effekt på lønnsdanningen.
Tvisteløsning med lokal nemnd i kommunal sektor
Resultater fra bruk av lokal nemnd i kommunal sektor gir et noe annet bilde enn det vi kan se fra privat sektor og Den rådgivende nemnd. Kildematerialet til dette avsnittet er 18 saker som ble behandlet i lokal nemnd i kommunal sektor i 2004.
Syv av disse var pendelvoldgift. Alle saker gjaldt ansatte i stillinger med utelukkende lokal lønnsdanning innenfor Hovedtariffavtalens kapittel 5.
Blant elleve saker som ble behandlet i vanlig nemnd med leder utpekt av partene i fellesskap, fi kk arbeidsgiver gjennomslag i 36 prosent av sakene (fi re saker), mens kjennelsen i 63 prosent av sakene (syv saker) representerte ett eller annet kompro- miss. Dette resultatet avviker betydelig fra hva vi så i privat sektor. Hvordan skal vi forstå en så annerledes domspraksis? Det er viktig å si at vi på bakgrunn av det utvalgte materialet ikke kan fastslå noe generelt mønster som gjelder kommunal sektor. Materialet gir likevel et utgangspunkt for å drøfte mulige særtrekk ved kom- munal sektor.
Når de lokale nemndene i stor grad søker kompromissløsninger i sine avgjørel- ser, kan det ha sammenheng med den karakteren offentlig sektor har. Både statlig og kommunal virksomhet er i stor grad styrt gjennom politiske avgjørelser og kompromisser. Store deler av den offentlige virksomheten, også den kommunale, har forvaltningskarakter som kjennetegnes av at avgjørelsene bygger på faglige og objektive kriterier forankret i et lov- og regelverk. Vi kan si at virksomheten har en byråkratisk karakter som ikke skal preges av makt og interessekamp. Dette har i all tid også preget lønnsfastsetting og lønnspolitikk i offentlig sektor. Selv om synet på offentlig virksomhet er i endring, kan det være slik at doms- eller nemndavgjørelser fortsatt har stor legitimitet som beslutningsmetode, både hos avtalepartene og blant andre aktører i kommunal virksomhet, ikke minst politiske organer.
Et annet forhold som kan gi nemndavgjørelser i kommunal sektor et særpreg, er individvurderingen. Den lokale nemndbehandlingen dreiet seg i mange av disse 18 sakene om tvister som gjaldt enkeltindivider. Dermed fi kk nemnden i oppgave å vurdere lønnsfastsettingen til individer. Nemndas leder tar i noen tilfeller et selv- stendig standpunkt i slike saker. I en sak begrunnes kjennelsen blant annet med
«beskrivelsene av arbeidsoppgaver og ansvar». I mange kjennelser fi nnes imidlertid ingen begrunnelse. Sett under ett er det likevel likebehandling som peker seg ut som det grunnleggende trekket ved nemndavgjørelsene. Vi fi nner henvisninger til lønnsutviklingen i tariffområdet, argumenter om «hensynet til likebehandling», og henvisning til «det generelle lønnstillegg som lønnstakere fl est fi kk ved oppgjøret i 2004».
Når nemndene velger et kompromiss, kan det være ut fra tanken om at en avgjørelse skal virke «avskrekkende» på partene. Ingen skal «tjene på» å vegre seg i forhandlinger, og heller bringe en sak inn for nemnd. Spørsmålet er om denne effekten er særlig sterk i kommunal sektor. Kjennelser med lønnsfastsetting på individnivå kan gjøre det enklere for partene å skjule et nederlag dersom nemnda velger et kompromiss.
I fl ere saker gir partene også sin subsidiære støtte til slike kompromisser. Det kan være at partene ser på nemndbehandling mer som en forlengelse av forhandlingene enn som et middel til maktdemonstrasjon og avskrekking. Nemndene smører for- handlingsapparatet.
I syv saker avsa nemnda kjennelse ut fra prinsippet om pendelvoldgift. Arbeids- giver fi kk gjennomslag i seks av sakene, arbeidstakerorganisasjonen i én. Om dette er et generelt mønster, vet vi ikke. Tilfeldige rapporter har antydet en mindre skjev fordeling (Sollund mfl . 2005:128). Det er ikke mulig ut fra det foreliggende mate- rialet å fi nne argumentasjon for beslutningene som gir en fullgod forklaring. Ser vi på størrelsen på lønnstillegget, ser vi imidlertid et mønster.
Figur 1.3 viser seks av sakene som ble avgjort ved pendelvoldgift, og hvor det er mulig ut fra protokollene å beregne en prosentvis lønnsøkning. Sakene gjelder én eller fl ere personer. I alle tvistene bortsett fra i kommune A fi kk arbeidsgiver medhold. I kommune A fi kk organisasjonen medhold i sitt krav. Vi kan anslå den generelle lønnsutviklingen i kommunal sektor (HTA kapittel 4) til rundt 3,5 pro- sent. Dette ble prosedert i fl ere saker, og vi må anta at dette var godt kjent for leder av nemndene. Figur 1.3 viser at nemndene konsekvent har valgt det kravet eller tilbudet som lå nærmest den generelle lønnsutviklingen på 3,5 prosent. Det gjelder
Figur 1.3 Krav og tilbud i et utvalg tvister behandlet ved pendelvoldgift i kommunal sektor, 2004. Horisontal linje indikerer en generell lønnsutvikling på 3,5 prosent.
2,4
4
5,1
4,15
0 2 3,5
6 8 10 12 14
A B C D E F
Arbeidsgiver Organisasjon
6,2 4,2
6,6
12,4
4,9 4,6
3,1 3,1
også i kommune A, der organisasjonens krav lå nærmest dette nivået. Vi må anta at lønnsutviklingen for andre grupper har vært et viktig moment i alle sakene. Satt på spissen kan vi si at den part som ligger nærmest den generelle lønnsutviklingen, vinner ved pendelvoldgift. I kommunal sektor betyr det rammene i Hovedtariff- avtalens kapittel 4.
En undersøkelse av forhandlingene i kommunal sektor antyder at enkelte organisasjoner som i 2004 valgte pendelvoldgift, har valgt ikke å gjøre dette i 2005 (Sollund mfl . 2005:129).
1.3 Lokal lønnsdanning og synlighet
NITO har valgt å satse på lokal lønnsdanning i sin lønnspolitikk. Det innebærer at lønnsforhandlingene skal foregå lokalt, og ta utgangspunkt i virksomhetens resul- tater og produktivitet. NITO legger vekt på at individuelle faktorer som innsats, resultater og kompetanse skal vektlegges i lønnsfastsettingen. Også markedet skal være med å bestemme lønnsnivået. Hvilke former for tvisteløsning er tilpasset en slik lokal lønnsdanning?
En full lokal lønnsdanning innebærer at partene ikke forhandler sentrale tillegg og at lønnsdanningen ikke påvirkes av sentrale tillegg som andre organisasjoner forhandler fram. Målet er å oppnå uavhengighet av sentrale lønnsforhandlinger. Skal lønnsfastsettelsen i tillegg til å være lokal også være individuell, bør lønnsdanningen foregå uavhengig også av andre organisasjoner lokalt i virksomheten. Dette gjelder særlig organisasjoner med en mer kollektivt orientert lønnspolitikk. En viktig faktor for å oppnå slik uavhengighet er å bli «usynlig», eller sagt på en annen måte: unngå å bli målt, veid og sammenliknet med de andre gruppene.
Slik arbeidslivet er organisert i dag, tar partene i arbeidslivet og de store organisasjonene et helhetsansvar i forhold til den økonomiske utviklingen i landet gjennom å kontrollere lønnsutviklingen. Dersom store grupper klarer å holde sin lønnsutvikling utenfor dette regnestykket, blir oppgaven vanskelig. Det har derfor stort sett bare vært mindre grupper som har lykkes med å skjule eller dempe offentlig innsyn i lønnsdanningen. Dette har gjerne vært funksjonærgrupper i privat sektor.
Lønnsutviklingen for disse gruppene blir likevel fulgt på nasjonalt nivå, både av de sentrale partene i arbeidslivet, og av myndigheter og markedsaktører som er opptatt av den nasjonale inntektspolitikken.
NITO forsøker å oppnå uavhengighet av andre organisasjoner sentralt og lokalt gjennom sin lønnspolitikk. I de fl este forhandlingsområdene har NITO bare lokale lønnsforhandlinger. Dette er imidlertid ikke nok for å unngå synlighet. I lokale for- handlinger vil det i stor utstrekning være arbeidsgivers holdning og opptreden som
bestemmer i hvor stor grad organisasjonenes oppgjør skjer uavhengig av hverandre.
NITO har erfaring for at arbeidsgiver kan sitte og vente med å forhandle til andre grupper har fått sitt oppgjør, slik at arbeidsgiver kan sammenlikne og eventuelt se oppgjøret under ett. Konkrete tilfeller er rapportert fra NAVO Helse, der NITO ved noen helseforetak ikke har fått forhandle ferdig før oppgjøret sentralt har vært på plass. Dette svekker uavhengigheten av andre oppgjør, og viser at en felles forståelse med arbeidsgiver er en av nøklene til økt uavhengighet.
En måte å skape distanse til andre parter i et lønnsoppgjør kan være å fl ytte tidspunktet for lønnsoppgjøret, eller å forhandle om lønn på andre tider enn andre organisasjoner. I dag har NITOs overenskomst med NHO utløp 31. mai, og NITO forhandler etter at de store LO-forbundene som fungerer som «frontfag», har forhandlet. For LO, som har påtatt seg et ansvar i forhold til den nasjonale inntektspolitikken, er det viktig at fagene innenfor eksportindustrien får forhandle først og sette en «ramme» for oppgjøret. Dette gjør det imidlertid vanskelig for de andre organisasjonene som forhandler etterpå, å få lagt et annet perspektiv på lønnsforhandlingene.
I Sverige forhandlet Vårdförbundet (sykepleiere, bioingeniører og jordmødre) i en periode i «utakt» med de andre organisasjonene i kommunal sektor. Vårdförbundet mener dette var en fordel. Fra 2005 har forbundet inngått en såkalt tilsvidareavtale.
Det vil si en avtale uten utløpsdato som løper inntil videre, men med mulighet for oppsigelse hvert år. Slike avtaler kan benyttes der det er lite sentrale bestemmelser som skal endres, og der det meste av lønnsdanningen foregår lokalt. En tilsvidareavtale gir mulighet til å bryte rytmen, og inngå avtaler på tidspunkter som er forskjellig fra andre organisasjoner. Dette gjelder særlig der de andre organisasjonene praktiserer to- eller treårige tariffavtaler som utløper samtidig.
Synlighet ved tvisteløsning
Tvisteløsning innebærer synlighet. Å be om hjelp til å få løst en tvist er å vise seg fram for noen utenfra. Hvor åpent man legger en tvist, kan imidlertid variere.
En organisasjonsmessig behandling av en lokal tvist behøver ikke bety at tvisten blir synlig ut over de sentrale partene. De sentrale parter kan involveres på fl ere måter. Før en tvist formelt overføres til de sentrale partene, vil de lokale partene ofte søke rådgivning og konsultasjon på hver sin kant. Tillitsvalgte peker på at det er viktig at støtteapparatet i organisasjonen er oppdatert og lett tilgjengelig for dem som forhandler lokalt. Når en tvist bringes inn for de sentrale partene, vil disse enten kunne gi råd og veiledning (NAVO-området), eller delta i forhandlingsmøter med de lokale partene, og påvirke disse til å fi nne en løsning (NHO-området). I slike tilfeller vil tvisten bli synlig både for arbeidsgiver- og arbeidstakerpart utenfor bedriften. De sentrale partene har forpliktelser overfor hele tariffområdet, og deres synspunkter
vil være preget av dette. Skal de sentrale partene aktivt støtte eller fremme forslag til en lokal løsning, vil de neppe gå inn for et forslag som er særegent i den forstand at det ikke kunne følges også i andre virksomheter. Støtter en sentral part et løs- ningsforslag aktivt, vil andre kunne vise til dette, og kreve samme løsning. Dette gir organisasjonsmessig behandling et mer offentlig preg enn lokale forhandlinger. Det øker synligheten av tvisten, og legger dermed begrensninger på hvilke løsningsforslag som kan bli aktuelle. Grensen mellom rådgivning og aktiv deltakelse for å fi nne en forhandlingsløsning vil her kunne ha betydning. Ved rådgivning vil selvfølgelig de sentrale partene være mindre involvert, og kan fraskrive seg ansvaret for den endelige løsningen. Ved aktiv deltakelse vil den sentrale parten, særlig arbeidsgiver, måtte være mer tilbakeholden. Her ligger noe av årsaken til at organisasjonsmessig behandling ikke fører fram til løsning i mange saker.
Trekkes en tvist inn for nemndbehandling, økes synligheten betydelig. Innenfor det norske forhandlingssystemet, der partene skal ha stor frihet både til å forhandle og til å streike, følger det noen sentrale prinsipper med bruk av nemnd som tviste- løsning. For det første skal nemnden ikke overta forhandlingens funksjon. Det må derfor ikke virke attraktivt for noen av partene å trekke en tvist inn for nemndbe- handling. Dette råder det stor enighet om på begge sider av forhandlingsbordet.
For det andre må resultatet av en nemndbehandling virke slik at det heller ikke blir attraktivt for andre aktører å la være å forhandle, enten for å få en nemndavgjørelse eller for å aksjonere. Bruk av rådgivende nemnd eller voldgift må virke dempende på det generelle konfl iktnivået. Dette er et synspunkt de fl este deler, men som ofte kan være vanskelig å se har betydning i egne tvister.
Ideen bak pendelvoldgift relaterer seg til det første prinsippet: Det skal ikke lønne seg å skape en tvist. Ved at voldgiftsnemnda bare kan velge mellom partenes standpunkter når den skal ta en avgjørelse, er tanken at dette skal «skremme» de forhandlende partene til ikke å fremme ekstreme standpunkter, men heller moderere seg og søke forhandlingsløsninger. Det har vært reist tvil om denne teorien virker i praksis (Stokke mfl . 2003:99). Teorien bak bruk av tradisjonell nemnd med upar- tisk leder bygger også på prinsippet om at det ikke skal lønne seg å skape en tvist.
Her vil nemnden kunne søke mot et kompromiss som ingen av partene egentlig ønsket. At en utenforstående får en avgjørende stemme, gjør det mulig for nemnden helt å avvise forslag som synes ekstreme eller har uoverskuelige virkninger (f.eks.
systemendringer).
Prinsippet om at en nemndavgjørelse må ha konfl iktdempende effekt, har trolig stor betydning i praksis. Det ser ut til at jo mer synlig en tvist blir, jo viktigere er det at avgjørelsen ikke virker attraktiv på andre grupper. Unntaket fra dette fi nner vi der avgjørelsen har legitimitet ut over partene som er involvert. Vi kan for eksempel tenke oss en «lavtlønnsgruppe» som får et særskilt tillegg i nemndbehandling etter en konfl ikt. Et eksempel på dette kan være Rikslønnsnemndas kjennelse i 1992,
der hjelpepleiernes krav ble imøtekommet ut over det vanlige (Stokke 1998:351).
Hovedregelen er imidlertid at man aldri oppnår mer enn andre gjennom nemnd- behandling. Ser vi på avgjørelsene som er tatt i Den rådgivende nemnd under Funksjonæravtalen, ser vi at dette har vært tilfellet her. I den ene saken der nemnda ikke fulgte arbeidsgivers påstand, anbefalte nemnda at den lokale potten ble økt med 0,1 prosent. Det ga et resultat som var identisk med tilbudet til LO-forbundet i virksomheten. NIF og NITO fi kk mer. Akkurat den samme tilnærmingen til tvisteløsning ser vi praktisert av de lokale nemndene i kommunal sektor som avsa kjennelse ved pendelvoldgift. Her ble trolig den generelle lønnsutviklingen i kom- munal sektor lagt til grunn når nemndene vurderte om de skulle følge arbeidsgivers eller arbeidstakers påstand.
I lys av NITOs lønnspolitikk kan vi si at nemndbehandling i de fl este tilfeller ser ut til å være en lite egnet form for tvisteløsning. Det gjelder særlig i tvister der nivået på lønnstillegget ligger over den generelle lønnsutviklingen eller det den største grup- pen i en privat virksomhet har fått i lønnstillegg. Hovedgrunnen til dette er trolig at når en lønnstvist blir synlig ut over de lokale partene i en virksomhet, vil allmenne hensyn og hensynet til den nasjonale inntektspolitikken påvirke en nemndavgjørelse langt mer enn lokale hensyn knyttet til virksomhetens økonomi.
2 Lokale forhandlinger i offentlig sektor
Lønnsdanningen i statlig og kommunal sektor har vært gjennom en betydelig utvikling de siste ti-femten årene. I staten foregår det lønnsforhandlinger på to nivåer, først sentrale forhandlinger der det blant annet kan avsettes en pott til lokale forhandlinger. Deretter blir det, i de enkelte statlige virksomhetene, gjennomført lokale lønnsforhandlinger om fordelingen av potten. I KS-sektoren har Hoved- tariffavtalen blitt splittet opp i to kapitler. For stillinger som sorterer under kapittel 4, foregår lønnsforhandlingene på to nivåer som i staten; først sentrale forhandlinger der det også avsettes en lokal pott, deretter lokale forhandlinger i de enkelte kom- munene. For stillinger som sorterer under kapittel 5 i Hovedtariffavtalen, foregår lønnsforhandlingene bare lokalt. Disse lønnsforhandlingene avgrenses heller ikke av en sentralt fastsatt pott.
I kommunal sektor har arbeidsgiversiden lenge vært opptatt av lokal og indivi- duell lønnsdanning. Likevel kan vi se at systemet slik det er utformet, bærer i seg motsetninger som gjør at lønnsdanningen ikke alltid følger intensjonene. Dette kan dels skyldes manglende vilje hos arbeidsgivere til å ta i bruk individuell lønnsfast- setting, men det kan også skyldes partskonstellasjoner og utformingen av forhand- lingssystemet. For en lokal kommunal arbeidsgiver kan det være svært utfordrende å håndtere lokale kapittel 4-forhandlinger med pott, side om side med kapittel 5-forhandlinger uten noen sentrale føringer. Gjennomsiktigheten og prosedyrene for gjennomføring av de ulike forhandlingene vil virke inn.
I staten har logikken vært noe annerledes. Her styres fortsatt mye sentralt, og departementene passer ikke sjelden på at underliggende virksomheter ikke bruker mer penger på lønn enn «nødvendig». Et mer rigid stillings- og lønnstrinnssystem gjør at andre mekanismer for lønnsdanning får betydning i tillegg til de lokale lønnsforhandlingene. Endring til nye stillingskoder er ett eksempel. Bondeviks regjering ga klare signaler om at den var opptatt av å endre systemet i staten i ret- ning av mer lokal lønnsdanning. Motstanden mot dette er imidlertid stor blant de største hovedsammenslutningene, og det er lite trolig at regjeringen Stoltenberg vil utfordre organisasjonene på dette punktet. Likevel er det sannsynlig at det på noe sikt vil skje endringer i offentlig sektor i retning av mer lokalt tilpassede forhand- lingsløsninger.
Hvilke utviklingstrekk fi nner vi for lønnsdanningen i statlig og kommunal sektor, og hva er utfordringene for et frittstående forbund som har som lønnspolitikk å fremme individuell lønnsdanning?
Lokale forhandlinger i KS-sektoren
Veien fram mot lokal lønnsdanning i kommunal sektor har gått gjennom fl ere stadier. Fra 1990 ble det åpnet for lokale lønnsforhandlinger. Potten ble fastsatt etter sentrale forhandlinger. Overgangen til et minstelønnssystem i 1996 var ment å forsterke den lokale friheten innenfor den sentrale avtalen. Etter en utrednings- og forhandlingsprosess på begynnelsen av 2000-tallet, der KS avviste å splitte opp Hovedtariffavtalen, foreslo Akademikerne som kompromiss å opprette forskjel- lige lønnskapitler innenfor samme hovedtariffavtale. Dette systemet ble etablert i 2002. Da ble organisasjonsmessig tilknytning avgjørende for hvilket kapittel i avtalen arbeidstakeren fi kk fastsatt lønn etter. I avtalerevisjonen i 2004 ble dette inndelingsprinsippet forlatt, og stillingskodene ble fordelt på de to kapitlene. Stil- lingskodene for typiske «akademikeryrker» ble plassert i kapittel 5, mens de andre stillingskodene ble plassert i kapittel 4. Lærerne fi kk et eget lønnskapittel (4C, et underkapittel til kapittel 4). Stillingskodene for ingeniører ble plassert i kapittel 5 (Jordfald og Stokke 2006:18).
I dag foregår om lag fem prosent av lønnsforhandlingene i kommunal sektor i henhold til kapittel 5. Dersom vi holder skoleverket utenom, vil fortsatt bare knappe syv prosent av de tilsatte falle inn under kapittel 5. Som det framgår av fi gur 2.1, er kapittel 4, med de gjennomgående stillingene, helt dominerende.
Figur 2.1 Antall kommunalt tilsatte fordelt etter kapittel i Hovedtariffavtalen i KS-området.
245080 18474
7736
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 Kapittel 4 B (Gjennom-
gående stillinger) Kapittel 4 C (Skoleverket) Kapittel 5 (Lokal lønn) Kapittel 3.4 (Ledere)
84612
Kilde: Jordfald og Stokke 2006:19
