Utvikling av lokale lønnssystem i offentlig sektor

Eivor Bremer Nebben

Hva skjer med lønnspolitikken7 Utvikling av lokale lønnssystem i offentlig sektor

Fafo-rapport 199

© Forskningsstiftelsen Fafo 1996 ISBN 82-7422-159-1

2. opplag 1997

Omslag: Jon $..lahlum Omslagsfoto: JonS. Lahlum Trykk: Falch Hurtigtrykk

Innhold

Forord ... 5

Forkortelser .^......^{. .}.^.....^...^....^...^..............^.....^.....^....^...^. 6

Kapittel 1 Lønnspolitikk i offentlig sektor ... 7

1.1 Offentlige lønnssystem før og nå ..^.........^........... 8

1.2 Skiftende krav til offentlige lønnssystem ^....^.....^....^...^....^... 14

1.3 Hvilke hensyn dominerer? ... t6 Kapittel 2 Gjennomføring av undersøkelsen ...•...•... 21

2.1 Valg av metode ^......^....^..^....... ......^..^{. .}.....^..^..^..^..^. 21

2.2 Utvalg av virksomheter ....^.............^... 21

Ka^pittel 3 Fem virksomheter - fem former for lokal lønnspolitikk ... 27

3.1 Forvaltningsbedriften ^............^...... 27

3.2 Departementet ^....^...^........^....^{. .}......^.....^..^....^....^...^... 30

3.3 Fylkeskommunen ... 32

3.4 Kommunen ^....^...^..^..^....^..^........^.....^........^... 34

3.5 Statsforetaket ^....^.....^..^.....^...^...^....^........^..^....^....^....... . 35

3.6 Fem virksomheter - fem former for lokal lønnspolitikk .....^... 38

Kapi^ttel 4 Hva kjennetegner lokal lønnsfastsettelse ....... 39

4.1 Er det utarbeidet en lokal lønnspolitikk? ^....^.....^....^......^.....^{.. 42}

4.2 Lønn som personalpolitisk virkemiddel ^....^....^..^........^.....^..^. 47

4.3 Rekruttering viktigst ....^....^....^............^.......^. 52

4.4 Arbeidstakernes erfaringer ^....^....^.......^............ 54

4.6 Konklusjoner ^..^.........^..^....^...^..^{. .}......^..^...^....^...^...^...^.... 59

KapittelS

Hva belønnes? ... 61

5.1 Lønn etter innsats ....... . ... 63

5.2 Lønn i forhold til kompetanse og oppgaver ... ... 70

5.3 Har vi noe valg? ... 75

5.4 Hvem får lokale lønnstillegg? ... . ... . ... 77

5.5 Tenke det, ønske det, ville det med. Men gjøre det ... ... 81

5.6 Konklusjoner ... 83

Kapittel 6 Hvem bestemmer? ... 85

6.1 Hvor skjer prioriteringene? ....^....... ... 85

6.2 Lederne sitter med siste ord ... 92

6.3 Arbeidsgiver ønsker styringsrett ... . ....^....... . . . . 94

6.4 Konklusjoner .. . ..... . . . ... 99

Kapittel 7 Noen utfordringer ... 101

Litteratur ... 109

Forord

Fafo har på oppdrag for Landsorganisasjonen i Norge satt i gang en undersøkelse om nye lønnssystem i norsk arbeidsliv. Undersøkelsen består av to delprosjekter som tar for seg henholdsvis offentlig sektor og privat sektor. Denne rapporten formidler resultatene fra prosjektet om lønnspolitikk i offentlig sektor. En tilsvarende rapport for privat sektor vil foreligge i løpet av 1 997.

Det er de siste årene innført nye lønnssystem i offentlig sektor. Disse legger opp til større frihet for den enkelte virksomhet og større rom for individuell avløn­

ning. Denne undersøkelsen tar for seg hvordan nye lønnssystem blir iverksatt på lokalt nivå og har gått inn i fem ulike virksomheter; to statlige virksomheter, en kommune, en fYlkeskommune og et statsforetak. Datamaterialet baserer seg hoved­

saklig på intervjuer, supplert med dokumentstudier og et lite spørreskjema. V i har blitt svært godt mottatt ute i virksomhetene, og vil takke alle som velvillig har stilt opp på intervjuer og hjulpet oss med å finne fram til dokumenter og annet bak­

grunnsmateriale. Datamaterialet ble samlet inn fra mai 1995 til januar 1 996.

Prosjektet har hatt en referansegruppe som har bestått av:

Berit Tolg, LO-stat

Arthur Skåtøy, Norsk Jernbaneforbund Kjell Holst, Norsk Arbeidsmandsforbund Arne Klausen, Norsk Tjenestemannslag Njål Stangeland, Norges Offisersforbund

Ingeborg Anne Sætre, Den Norske Postorganisasjon Tove Johansen, Tele- og Dataforbundet

Bjarne Tollefsen, Norsk Kommuneforbund Berit Berg, LO

Det har vært holdt tre møter i referansegruppen, og deltakerne takkes for nyttige innspill og kommentarer. Ved Fafo er undersøkelsen foretatt og ført i pennen av Eivor Bremer Nebben. Arne Pape har kommentert rapporten.

T il slutt en korr leserveiledning. Rapporten er bygget opp slik at det på slutten av hvert kapittel er formulert en del konklusjoner som oppsummerer funnene i kapitlet. Dette kan gi leseren en rask oversikt over hva kapitlet handler om, og for­

håpentligvis et ønske om å lese kapitlet i sin helhet. Avslurningskapitlet, kapittel 7, kan leses alene. Her oppsummerer vi enkelte utviklingsttrekk som kan innebære en utfordring for fagbevegelsen framover.

Fafo, august 1 996

Eivor Bremer Nebben

Forkortelser

NIF NITO NTL NKF NEKF AF AF-K YS YS-K YS-S LO LOK KFO NSF NAF NAVO NL ISF KS

Norske Sivilingeniørers Forening Norges .Ingeniørorganisasjon Norsk Tjenestemannslag Norsk Kommuneforbund

Norsk Elektriker og Kraftstasjonsforbund Akademikernes Fellesorganisasjon

Akademikernes Fellesorganisasjon - seksjon kommune Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - seksjon kommune Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - seksjon stat Landsorganisasjonen i Norge

LOs fOrhandlingssammenslutning i kommunal sektor Kommunalansattes Fellesorganisasjon

Norsk Sykepleierforbund Norsk Arbeidsmandsforbund

Norges Arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning

Norsk Lærerlag

Institutt fOr samfunnsforskning Kommunenes Sentralforbund

LOS-senteret Senter for ledelse, organisasjon og styring.

Kapittel 1

Lønnspolitikk i offentlig sektor

Ved inngangen til 1990-tallet ble det innført nye lønnssystem både i

stadig og

munal sektor. Disse lønnssystemene skiller seg fra de gamle lønnssystemene på ^to viktige måter. For det første ^er det knyttet flere lønnsplasseringer til hver stilling.

Det betyr et mindre rigid løⁿnssyste

m

mulighet

het til å gi personer i samme stilling ulik lønn. For det andre inngår det nå ^som en ordinær del av de sentrale ta^rifforhandlinge^ne at det for hvert år skal vurderes å

avse^tte en p

o

til

i

virksomherer.,Denye lønnssystemene

med både for en mer individuell

o

unde^rsøkelseⁿ tar for seg hvordan disse nye lønnssystemene blir praktisert i ^to kom­

muner og i to stadige etater. I tillegg har vi studert ^et statsforetak. Dette er en virk­

somhet som er blitt fristilt fra det statlige regelverket, og dermed har fatt s^tø^rre fri­

het

t

lisering og individuell avlønning. Vi vil i den forbindelse være opptatt av hvilke utfordringer fagbevegelsen står overfor ved innføringen av nye lønnssystem. Tre hovedspørsmål står sentralt:

• Hvor langt går offentlige virksomheter i retning av desentralisering? Hvor stor frihet ønsker de lokale partene seg? Og hvilke erfaringer har de med lokal lønnsfastsettelse?

• Hvor langt går virksomhetene i retning av individuell avlønning? Både i statlig og i kommunal sektor står arbeidsgiverne og enkelte hovedorganisa­

sjoner for en politikk der de ønsker å gi lønn knyttet til enkeltpersoner og ikke bare til stilling. Hvordan praktiseres nye lønnssystem lokalt?

• Hvem har størst innflytelse på den lokale lønnsfastsettelsen? Lønnsfastset­

telse i offentlig sektor er en forhandlingsgjenstand mellom arbeidstaker­

orgaⁿisasjoner og arbeidsgiverne. Hvordan opplever organisasjonene å for­

handle om personlig avlønning? Hvilken rolle spiller de i disse forhandlin­

gene? Hvor sterkt står denne

forhandlingstradisjonen i

at lønn skal være et personalpolitisk virke^middel som kan bidra til effekti­

vitet og omstilling?

1.1 Offentlige lønnssystem før og nå

For å ra en bedre forståelse av hva som er nytt ved innføringen av nye lønnssystem, kan det være nyttig å gå nærmere inn på de tradisjonelle elementene i offentlig lønns­

politikk. Vi vil nedenfor ta for oss hva som har bestemt hvilken lønn den enkelte skal ha i offentlig sektor, det vil si hvilke kriterer som har ligget til grunn for lønns­

fastsettelse, hvordan lønnsfasettelsen har blitt behandlet (forhandlingsordningen) og hvilken rolle den enkelte virksomhet har hatt ved lønnsfastsettelse i offentlig sektor. Vi vil deretter gi en beskrivelse av nye lønnssystem i stat og kommune.

Lønn har vært knyttet til stilling

Lønnsfastsettelse i stat og kommune har tradisjonelt vært knyttet til stilling og ikke til den enkelte arbeidstaker og hans/hennes prestasjoner. Lønnen har i første rekke blitt bestemt av den stillingen man har hatt, og ikke hvordan man har fylt stillin­

gen. Både i stat og kommune er alle stillinger innplassert på et felles lønnsregulativ.

Alle arbeidstakere er tilsatt i stillinger med en bestemt stillingskode som er plassert på et lønnstrinn eller på en lønnsstige med flere lønnstrinn. I staten kan dette lønns­

regulativet føres tilbake til 1948. I 1958 fikk man også en felles lønnstabell for det meste av kommunesektoren, og med virkning fra 1. juli 1964 ble kommunenes lønnsvilkår samordnet med statens. Ved senere tariffrevisjoner har det i den kom­

munale sektor blitt gitt tilnærmet samme lønnstillegg som i staten, en har hatt samme lønnsregulativ og tilnærmet samme lønnstrinnsplasseringer for sammenlign­

bare grupper (Norske Kommuners Sentralforbund 1974, Neergard 1993 s 51). Inn­

plasseringen av de enkelte stillingene på dette lønnsregulativet/lønnstabellen kan leses ut av den stillingskoden som definerer stillingen. Alle stillinger med definerte stillingskoder er samlet i lønnsplaner (staten) eller i stillingsregulativ (kommunen).

Her finner vi bestemmelser om lønn, opprykk og godskrivningsregler.

Slike felles lønnsregulativ, som er basert på stillingskoder og detaljerte lønns­

planer/stillingsregulativ, har gjort det mulig å sammenligne enkeltstillinger på tvers av virksomheter og sikre at like tilfeller ble behandlet likt. Begynnerlønnen i en stilling har hatt sammenheng med den utdannelse som kreves for å ra stillingen.

Plassering og avansement i lønnsstigen har skjedd etter formelle kriterier som ut- . dannelse og ansiennitet. Tanken bak lønnssystemet var at hver yrkesgruppe skulle sikres en lønnsmessig utvikling gjennom sin yrkesaktive periode som svarte til det som var vanlig ellers i samfunnet for sammenlignbare grupper (NOU 19,90:32).

Lønnsøkning utover det som lå i opprykksstigen var stort sett betinget av at man ble ansatt i en annen stilling - som var bedre avlønnet, eller at stillingen gjennom normeringsforhandlinger fikk en ny stillingskode.

Lønn er i hovedsak blitt bestemt gjennom sentrale forhandlinger Satsene på lønnsregulativet og utforming av lønnsplaner og stillingsregulativ, er blitt regulert gjennom sentrale tarifforhandlinger med representanter for arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. I staten vil det si forhandlinger mellom Arbeidsgiver­

avdelingen i Administrasjonsdepartementet og hovedsammenslutningene LO, AF og YS og NL. I kommunene vil det si KS og forhandlingssammenslutningene LOK, AF-K og YS-K.

I staten har sentrale forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår lange tradi­

sjoner, og er hjemlet i T jenestetvistloven. Allerede før krigen skjedde det en sentra­

lisering både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Organisasjonene samlet seg i tre hovedgrupperinger som fra 1939 fikk monopol på å forhandle med arbeidsgivetne (Debes udatert). Parallelt med denne sentraliseringen på arbeidstakersiden skjedde det en sentralisering på arbeidsgiversiden. I 1936 ble Lønnsdirektoratet under Finansdepartementet opprettet (Lægreid 1985). Det ble senere omdannet til Statens Personaldirektorat, og er nå Arbeidsgiveravdelingen i Administrasjonsdepartementet.

Siden opprettelsen har dette vært statens arbeidsgiverorgan, og forhandlingene har vært ført sentralt mellom direktoratet og hovedsammenslutningene. Inntil man fikk Tjenestetvistloven i 1958 var forhandlingenes rettslige status uklar. Først da ble det gjort klart at forhandlingene skulle ta sikte på å komme fram til en avtale. Her slås det fast at «staten og tjenestemennenes forhandlingsberettigede organisasjoner har gjensidig plikt etter krav fra den annen part å oppta forhandlinger om inngåelse av tariffavtale» (T jenstetvistloven §2).

I kommunal sektor begynte samordningen av forhandlinger mellom ulike kommuner på 50-tallet. Inntil da var kommunene henvist til å løse sine arbeids­

giverfunksjoner enkeltvis og uten bistand i noen form. Arbeidstakerorganisasjonene hadde overenskomst med de enkelte kommuner, og det ble forhandlet separat med hver av disse kommunene (Norske Kommuners Sentralforbund 1974). Arbeids­

giversiden var lite koordinert. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund var fellesorganer for henholdsvis by- og landkommunene, men uten noen formell myn­

dighet over medlemmene. Forbundet kunne bare opptre som rådgivere (Terjesen 1994, s 99). 11947 ble det opprettet en felles forhandlingsorganisasjon som skulle være kommunenes lønnsorganisasjon i alle lønnsforhold, og i kjølvannet av denne opprettelsen fulgte det en tariffmessig samordning (Terjesen 1994, s 101). Det før­

ste sentrale lønnsoppgjøret kom i 1956 mellom forhandlingsorganisasjonen og Kommuneforbundet. Kommuneforbundet har hatt en spesiell stilling. Det ble opprettet på 1920-tallet, og lenge var det bare Kommuneforbundet som represen­

terte det sentralistiske innslaget i kommunenes tariffoppgjør (Bjørnhaug 1994, s 137). Kommuneforbundet beholdt sin dominerende stilling lenge etter at forhand­

lingene var blitt sentrale. Det var praksis at Kommuneforbundet forhandlet først, og deretter fikk de øvrige organisasjonene komme til forhandlingsbordet. I 1984

inngikk partene ^en avtale om et forhandlingssystem som ligner statens. Forhand­

lingene gjennomføres av de tre forhandlings^sammenslutningene, AF-K, YS-K og

LOK. Fra og med lønnsoppgjøret i 1992 har KS forhandlet samtidig med disse (Nergaard 1993, s 52). Forhandlingene i kommunesektoren reguleres gjennom arbeidSMsdoven. Her er det ikke fastsatt regler for når og hvordan forhandlinger

om opprettelse ^av tariffavtale skal føres. Gjennom sedvane, avtaler, etablering av for­

handlingssammenslutninger og opprettelse ^av Kommunenes Sentralforbund som arbeidsgiverorganisasjon, har det vokst fram en sentral forhandlingsordning som minner mye om den som tjenestetvistloven påbyr.

I dette sentraliserte lønnssystemet har forhandlingene om hovedtariffavtalen annethvert år vært det viktigste redskapet i lønnspolitikken. Hovedtariffavtalen skal inneholde generelle lønns- og arbeidsvilkår. Utforming av lønnstabeller har utgjort en sentral del ^av forhandlingene om nye tariffavtaler. Det samme har endringer av stillingsgruppers lønnsplassering. Det har skjedd enten ved at lønnsplanerllønns­

tiger er blitt endret eller ved at stillinger er flyttet til en ny lønnstige eller et nytt lønnstrinn. Det har vært små muligheter til lokal lønnsfastsettelse, og både arbeids­

givere og arbeidstakerorganisasjonene på virksomhetsnivå har hatt liten innflytelse

på lønnsfastsettelsen. I kommunesektoren har unntaket vært en bestemmelse i hovedtariffavtalen om at det kunne settes i gang lokale furhandlinger om lønns­

endringer dersom det var «særlige vansker med å rekruttere eller beholde kvalifi­

sert personale» (§ 3.14 i hovedtariffavtalen 1982-1984). I tariffperioden har det også vært anledning til å fremme krav om omgjøring av stillinger eller stillingsgrupper begrunnet med produktivitetsendringer, organisasjonsendringer eller endringer i ansvars- og arbeidsområde. Disse forhandlingene har imidlertid foregått sentralt (§

3.13 i hovedtariffavtalen 1982-1984).

I tarifforhandlingene i staten har det vært vanlig å avsette en pott til endrin­

ger i enkeltstillingers- eller stillingsgrupper lønnsplasseringer, såkalte justerings- og normeringsfurhandlinger. ^I Enkelte år er partene blitt enige om at deler av rammen til slike justerings- og normeringsforhandlinger skal disponeres lokalt. I den grad det har skjedd. er det vanligvis normeringsforhandlingene som har foregått desen­

trait, mens justeringsforhandlingene har blitt ført sentralt. I tariffoppgjøret i 1964 kom det også i staten inn en bestemmelse om at det var mulig å innlede forhand­

linger ^om omgjøringer ^av stillinger eller stillingsgrupper der det hadde skjedd

«vesentlige endringer i vedkommende stilling eller stillingsgruppers ansvarsområde»,

såkalte VB-forhandlinger (NOU 1974:7, ^s 35). Denne ble utvidet med ^to ordnin­

ger i 1982. Det var forhandlinger i tariffperioden ^om spesielle lønnsforhold for

1 JusteringsforhandHngerinnebærer å endre helestiHingsgruppers plassering, mens ^norme­

ringsforhandlinger betyr å endre enkeltstillingers lønnsplassering.

personell det var vanskelig å rekruttere eller beholde, og lønnsmessige kompensasjo­

ner for produktivitetstiltak. Også disse forhandlingene har delvis vært ført sentralt og delvis lokalt, men først ved innføringen av det nye lønnssystemet i 1992 fikk virksomhetene en klar fullmakt til å føre lokale forhandlinger om slike lønnsend­

ringer (Lægreid 1989).

Lønnspolitikken i offentlig sektor har derfor tradisjonelt ^vært sterkt sentra­

lisert og standardisert med lite ^rom for lokal variasjon. Den kan oppsummeres slik:

Det sentrale nivået på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har hatt en sterk kontroll med lønnsfastsettelsen lokalt. Lønn har vært avhengig ^av stilling, og de enkelte stil­

lingenes lønn er blitt ^avgjort gjennom sentrale forhandlinger.

Nye lønnssystem i stat og kommune

Stat og kommune innførte ved inngangen til 1990-årene nye lønnssystem etter nesten de samme prinsippene.2 Kommunal sektor var først ute med et stillingsgrup­

pesystem som ble innført som en prøveordning i 1990, og erstattet med et lønns­

rammesystem i 1992. Staten innførte lønnsrammesystemet i 1991. Disse systemene viderefører mange av elementene fra tidligere lønnssystem. Fortsatt skal det være en hovedlønnstabell, og den enkelte medarbeiders lønn skal i hovedsak avgjøres gjennom stillingens plassering på denne tabellen. Det nye ved disse lønnssystem­

ene er at det til hver stilling knyttes flere lønnsalternativer. Dette utgjør stillingens lønnsspenn. Stillinger på stige er plassert i lønnsrammer med åtte lønnsalternativ, det vil si en grunnstige, to alternative stiger og fem direkte plasserte lønnstrinn.

Direkte plasserte stillinger har ratt minst sju lønnsalternativ i staten og minst ni lønnsalternativ i kommunal sektor. I utgangspunktet skal grunnstigen eller det første lønnsalternativet innenfor lønnsspennet benyttes. Tillegg utover det, er å anse som personlige tillegg. Dette åpner for en dreining mot økt grad av lokal lønnsfastset­

telse og mulighet til å gi indviduell lønn. Lokale parter har ratt større frihet både til å lønnsplassere nyansatte og til å gi medarbeidere ordinære opprykk innenfor ta­

bellen. Ved nyansettelser har virksomheten flere lønnsalternativ å velge mellom ved lønnsplassering. Medarbeidere som allerede er ansatt i virksomheten har mulighet til å ra høyere lønn uten samtidig å skifte stilling eller ra stillingen omgjort til ny stillingskode.

De sentrale avtalepartene skal også i det nye lønnssystemet spille en viktig rolle. I sentrale tarifforhandlinger skal de avtale basiselementene i lønnssystemet, det vil si regulering av lønnstabellen, tallet på lønnsrammer og deres utforming, samt

2 Beskrivelsen av nye lønnssystem i denne rapporten dekker endringer til og med tariffperi­

oden 1994-1996. Endringer som kom i forbindelse med tariffoppgjøret per 1. mai 1996 er ikke fanget opp.

lønnsspennet på direkte plasserte stillinger, og regler for opprykk og godskrivnings­

regler. Samtidig kan de også sette av midler til lokale forhandlinger, og fastsette eventuelle retningslinjer for disse. I slike lokale lønnsforhandlinger kan partene både ta opp omgjøring av stillinger til annen stillingskode og alternative lønnstrinnsplas­

seringer innenfor det aktuelle lønnsspennet som er satt for stillingen. Lønnsopp­

rykk kan etter de nye lønnssystemene, skje på følgende måter. ³

1 Det kan avsettes midler ved de sentrale tarifforhandlingene i stat og kom­

mune til å gjennomføre årlige lokale forhandlinger. Dette er hjemlet i § 5 . 1 i kommunenes hovedtariffavtale og i § 2.3.3 i hovedtariffavtalen i staten.

2 Partene lokalt kan føre forhandlinger dersom det er særlige vansker med å rekruttere eller beholde spesielt kvalifisert arbeidskraft. (§ 5.2 i kommunens hovedtariffavtale og § 2.3.4 punkt ^c i statens hovedtariffavtale.)

3 Partene lokalt kan føre forhandlinger dersom det er skjedd vesentlige end­

ringer i stillingen eller dersom det er gjennomført effektiviseringstiltak (§

5.3 i kommunens hovedtariffavtale og § 2.3.4 punkt B eller § 2.3. 5 i sta­

tens hovedtariffavtale).

4 I kommunene kan det opptas forhandlinger om lønn til ledere en gang i året etter hovedtariffavtalens paragraf 5.4.

Lønnsendringer har vært forhandlingssak i offentlig sektor, uansett stillingsnivå og stillingsgruppe. Slik er det også i det nye lønnssystemet. Forskjellen består i at de­

ler av forhandlingene er flyttet ned til den enkelte kommune eller til de statlige virk­

somhetene som har forhandlingsfullmakt. Her skal lokale arbeidsgivere og lokale arbeidstakerorganisasjoner være likeverdige parter i forhandlinger om lønnsopprykk.

Arbeidsgiver har imidlertid også adgang til å gjennomføre en del tiltak som har vesentlig berydning for lønnsrelasjonene lokalt. Lønnsplassering av nytilsatte lig­

ger under ledelsens styringsrett. Ved at det nye lønnssystemet innebærer større fri­

hetsgrader lokalt ved innplassering på lønnstrinn, gir dette ledelsen større innflytelse over denne delen av lønnsfastsettelsen enn det de hadde under det gamle systemet.

Dette har vært tilbakevendende tema ved de siste årenes lønnsoppgjør i staten. Sta­

ten har gått inn for at organisasjonene bare skal informeres om lønnsplassering, mens LO-stat, YS-S og NL har krevd forhandlingsrett. Resultatet har blitt at organisa­

sjonene skal orienteres om den lønn en stilling vil bli utlyst i og kan kreve å fli drøfte den endelige lønnsplasseringen (Hovedtariffavtalen 1994-96, § 2.3.8) .

Det er også andre reformer som har gitt ledelsen større innflytelse de siste årene, for eksempel er det ofte en glidende overgang mellom lønnsendringer og

3 Paragrafene under viser hhv. til kommunens og statens hovedtariffavtale for tariffperio­

den 01.05.94 -30.04.96.

stillingsomgjøringer. Omgjøring av ledige stillinger er en styringssak som avgjøres av arbeidsgiver. I sta ten er dette hjemlet i bevilgningsreglementets § 10 . Når det gjel­

der omgjøring av besatte stillinger, er det hjemlet i hovedta riffavtalen og skal be­

handles i samsvar med forhandlingstradisjonens regler (Statskonsult 1992). Det er imidlertid ett unntak, og det er omgjøring av besatte stillinger til rådgiver og pro­

sjektleder. Stortinget har av 11.juni 1991 gjort et særskilt vedtak om fullmakt til omgjøring av stillinger som rådgiver og prosjektleder uansett lønnsnivå. Dette er en delegert budsjettfullmakt, og her gjelder de samme reglene som for omgjørin­

ger av ledige stillinger - de er gjenstand for drøftinger og ikke forhandli nger. Når det gjelder lønnsfastsettelse i slike tilfeller, er det spesifisert på denne måten i et brev fra Administrasjonsdepartementet:

«Stillingsinnehaveren lønnes etter laveste alternativ i den nye stilling - eller i det lønnstrinn som virksomheten som hovedregel bruker for tilsvaren­

de stillinger. De øvrige lønnsalternativene for stillingen kan først brukes når partene er enige om dette - og når hovedtariffavtalen gir hjemmel for forhandlingen} (Brev av 2.11.95, s 4).

Dette vil ofte være omgjøringer som er lønnsmessig begrunnet, men der arbeidsgi­

ver har en sterkere posisjon enn i andre lønnsendringer. Et stort innsla g av denne typen omgjøringer vil derfor gi ledelsen en større frihet til lønnsplassering av ut­

pekte arbeidstakere.

Hovedelementene i offentlige lønnssystem i etterkrigstiden har vært lønns­

fastsettelse knyttet til stilling og sentraliserte forhandlinger. De nye lønnssystem­

ene i stat og kommune kan innebære en bevegelse bort i fra dette. I denne under­

søkelsen vil vi se nærmere på hvordan dette kommer til uttrykk på lokalt nivå. En viktig forandring med nye lønnssystem i stat og kommune er at lønn er blitt min­

dre avhengig av stilling ved at en både ved ansettelser og ved lokale lønnsforhand­

linger kan velge mellom flere ulike lønnstrinn for en og samme stilling. Det kan føre med seg en større grad av individuell lønnsfastsettelse. Arbeidstakere som i utgangspunktet har samme ar beid kan ta ulik lønn. Vi vil være opptatt av i hvilken grad det har skjedd. For det andre vil mer av lønnsfastsettelsen bli overlatt til par­

tene lokalt. Et viktig spørsmål er om dette flir noen betydning for styrkeforholdet og innflytelsesfordelingen mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Mens de sen­

trale lønnsforhandlingene i offentli g sektor hovedsaklig har dreid seg om stillingers lønnsplassering, er intensjonen i de nye lønnssystemene a t lokale lønnsforhandlin­

ger i større g rad skal dreie seg om enkeltpersoners lønnsplassering. Spørsmålet er hvordan disse forhandlingene vil a rte seg.

1.2 Skiftende krav til offentlige lønnssystem

En endring i retning ^av å fastsette større deler av lønnen lokalt og gjøre lønnen mer uavhengig av stilling, er ingen verdinøytral endring. Den reflekterer et skifte i synet på hva som bør ligge til grunn for offendig lønnspolitikk. Hensyn til likebehand­

ling, forutsigbarhet for de ansatte og rettferdighet har stått i sentrum i offentlig lønnspolitikk, mens en med det nye lønnssystemet i sterkere grad forsøker å etter­

komme krav om at lønnssystem skal utformes slik at det skal stimulere til innsats og være et virkemiddel for virksomhetene til å beholde, utvikle og trekke til seg attraktiv arbeidskraft.

Et slik skifte i synet på hvordan offentlig virksomhet skulle drives kom til uttrykk gjennom flere reformforsøk på 80-tallet. Det ble tatt initiativ til en rekke forvaltningspolitiske reformer der det ble lagt stor vekt på behovet for resultat­

orienterting og en mer effektiv offentlig sektor (Lægreid og Pedersen 1994). _{Fra skif­}

tende regjeringer ble det utformet moderniseringsprogram for offentlig sektor som la vekt på at det offentlige måtte bli mer effektivt, mer serviceorientert og mer markedsorientert. Regjeringen Willoch la i 1985 _fram

«Program for

av statligforvaltning» (Vedlegg til langtidsprogrammet 1986-89). Da arbeiderpartiet kom i regjeringsposisjon i 1986, fulgte de opp det moderniseringsarbeidet som var påbegynt, og la i 1987 fram «Den nye staten - Program for fornyelse

av

ningen (Vedlegg til St.m. nr 4 1987-88). _I disse programmene ble det tatt til orde for at det skulle settes i verk reformer som la forholdene til rette for at lokale nivå skulle ra større frihet og at enkeltpersoner skulle ra større valgfrihet.

De mest konktete uttrykkene for dette reformarbeidet, er de endringer som ble gjort i det stadige budsjettsystemet. Dette endringsarbeidet ble innledet med N O U 1984:23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem, og fulgt opp i ulike stortingsproposisjoner og andre offentlige utredninger utover på 80-tallet (bl.

a. St.prp.nr. 52 (1984-85), _NOU 1989:5, St.prp. nr. 87 (1989-90), St.prp. nr. 65 (1990-91». Fagdepartementer og underliggende institusjoner fIkk blant annet større frihet til omdisponeringer innenfor budsjettet. Herunder ligger for eksempel en generellomdisponeringsadgang mellom lønnsposten og posten for andre drifts­

utgifter, adgang til å overføre en del av ubrukt driftsbevilgning til neste budsjett­

termin og åpning for at driftsutgifter kan overskrides mot tilsvarende merinntekter (Stokke 1993).

Et annet synlig resultat er at en del stadige virksomheter har endret status fra å være forvaltningsbedrifter til å bli statsforetak. Det innebærer blant annet at de er blitt fristilt fra det gjennomgående regelverket i staten som for eksempel stil­

lings- og lønnssystemet og avtaleverket. Hensikten med denne omorganiseringen har blant annet vært å gi virksomheter som befInner seg i en konkurransesituasjon frihet til å konkurrere om kvalifIserte personer, og frihet til å foreta tilpasninger i

personalbruk og personalkostnader i forbindelse med nødvendige omstillings­

prosesser (NOU 1991:8, s 42).

Nye lønnssystem er et tredje resultat. Effektivitet og produktivitet har vært argumenter for å utforme et lønnssystem som skulle gi virksomhetene mulighet til å gjøre flere lokale tilpasninger og ta individuelle hensyn (NOU 1990:32). Offent­

lige virksomheter skulle bli mer resultatorienterte og den enkelte kommune og stat­

lige virksomhet skulle i større grad få anledning til å bruke lønn som et incitament for å stimulere til innsats. Innføring av nye lønnsystem kan dermed ses som forsøk på å utvikle en mer effoktivitetsorientert lønnspolitikk. Lønn skal i større grad opp­

fattes som et personalpolitisk virkemiddel, og det blir lagt vekt på at lønnspolitik­

ken også må vurderes ut fta hvorvidt den bidrar til at virksomheten til enhver tid har den kompetansen som er nødvendig for å utføre oppgavene. Tilhengere aven mer effektivitetsorientert lønnspolitikk er opptatt av spørsmål som om lønnen er konkurransedyktig eller om virksomheten har vanskeligheter med å rektuttere eller beholde flinke folk på grunn av lø^nnsmessige forhold, om lønnssystemet stimule­

rer til innsats og om folk som gjør ^en ekstra innsats blir belønnet for det. Det argu­

menteres for å utforme en lønnspolitikk som gir virksomheten fleksibilitet og handlingsrom og som gir den enkelte ansatte en større kontroll med sin egen arbeidssituasjon. Det tradisjonelle lønnssystemet blir kritisert for å være effektivi­

tets-og motivasjonshemmende fordi det for sterkt avgrenser lederne sin handlefrihet i personalsaker, og fordi det er for svake relasjoner mellom innsats og prestasjoner på den ene siden og lønn, avansement og oppsigelse på den andre siden (Lægreid 1993, s 134). En slik

effo

Forsøk på å sette en mer effektivitetsorientert lønnspolitikk ut i livet, vil møte strukturene og tradisjonene fra det lønnssystemet som har vært. Det kan karakteri­

seres som et legitimitetsorientert lønnssystem. Det er utformet for å ivareta avgren­

ser andre hensyn enn effektivitet og produktivitet. Gjennomgangen av de tradisjo­

nelle elementene i offendig lønnspolitikk viste at kollektive ordninger har stått sterkt i offentlig sektor. Det er ordninger som retter seg mot arbeidstakerne som gruppe.

De ansatte er blitt innplassert på et felles lønnsregulativ. Dette regulativet er blitt endret gjennom sentraliserte forhandlinger. Individuelle ktiterier har bare hatt be­

tydning i form av ansiennitet og utdannelse. Dette er kriterier som det er mulig å formalisere og de kan legges inn som objektive kriterier for plassering og opprykk i lønnsplanene. Resultater og personlig innsats har betydd lite. Verken lønnssyste­

met eller tariffavtaler har vært i^nnrettet mot fri konkurranse i arbeidsmarkedet, men mot lik og rettferdig behandling av de ansatte (Lægreid 1995). Det har blitt for­

ventet at den ansatte handler ut fra lojalitet til virksomheten, innordner seg de normer som kollektivet setter og har vært mindre opptatt av muligheten til personlig gevinst. Det har blitt lagt stor vekt på at lønnsrelasjonene må framstå som rimelige

og rettferdige. Lønnspolitikken i offentlig sektor har et sterkt normativt fundament.

Delvis er dette normer knyttet til prosedyrer om hvordan lønnsfastsettelseen skal skje, med vekt på likebehandling, stillingsvern og offentlighet (Lægreid 1993, s 135).

Ordninger som fast lønn, fast ansettelse, åpenhet og offentlig innsyn i rekrutterings­

og belønningsprosesser skal sikre oss offentlig ansatte som vi opplever som ærlige, upartiske og troverdige. Delvis er det normer knyttet til hvordan resultatet av lønns­

fastsettelseen bør være, for eksempel faste lønnsmessige forhold mellom stillings­

grupper, lik lønn til arbeid av lik verdi, overordnede skal tjene mer enn underord­

nede og utdannelse skal premieres. I tillegg har ideen om en solidarisk lønnspolitikk, der det ikke blir for stor forskjell mellom høyeste og laveste lønn i organisasjonen, stått sterkt. En vektlegging av disse sidene ved lønnspolitikken fører til spørsmål av rypen: Er det for store lønnsmessige skjevheter? Oppfattes lønnsforskjellene som rettferdige? Er det åpenhet omkring lønnsforholdene? Det argumenteres for å ut­

forme en lønnspolitikk som gir virksomheten, spesielt de anSatte, forutsigbarhet og stabilitet. Mens tilhengere av en effektivitetsorientert politikk vil argumentere for å gi lønn etter innsats, vil forsvarere av en legitimitetsorientert politikk være mer opptatt av faren for trynetillegg, for at dette kan virke urettferdig og gi lønnsmessige skjevheter som ikke blir forstått blant de ansatte i virksomheten.

1.3 Hvilke hensyn dominerer?

Lønnssystem må forsøke å tilfredsstille både et hensyn til effektivitet og et hensyn til legitimitet/rettferdighet. De skal stimulere til innsats og være et personalpolitisk virkemiddel som sikrer at virksomhetene til enhver tid har kvalifiserte medarbei­

dere. Samtidig skal belønningssystem oppleves som rettferdige og forutsigbare.

Lønnssystem formes derfor i en spenning mellom flere hensyn. Hvis vi ser på ek­

sisterende lønnssystem både innen privat og offentlig sektor, finner vi at de varie­

rer i flere dimensjoner.

Kollektivt bestemt lønn Individuelt bestemt lønn

Stillings- og kompetansebaserte

I ønnssystem 1

3

Resultat- og prestasjonsbaserte

I ønnssystem 2

4

På den ene siden varierer lønnssystemene etter i hvilken grad lønnen avhenger av resultater og innsats eller av stilling i virksomheten. Resultatbaserte lønnssystem vil

gi lønn i forhold til de resultater som er oppnådd og medarbeidernes bidrag til disse resultatene, mens stillings- og kompetansebaserte lønnssystem i større grad vil gi lønn i forhold til trekk ved stillingen og trekk ved stillingsinnehaverens formelle kvalifikasjoner. På den andre siden varierer lønnssystemene etter om lønnen er kollektivt eller individuelt bestemt. Dette dreier seg om hvorvidt enkeltpersoner skal være underlagt arbeidsvilkår som er forhandlet fram gjennom kollektive ordninger eller om den enkelte medarbeider skal ha mulighet til selv å påvirke sine arbeids­

betingelser ved at lønn i større grad er et forhold mellom bedriften og den enkelte.

Som illustrert i firefeltstabellen over kan en ulik vektlegging langs disse dimensjo- nene gi fire ulike lønnssystem: .

1. Kollektivt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Her be­

finner den tradisjonelle offentlige lønnspolitikken seg. Lønn er knyttet til stilling og medarbeidernes formelle kvalifikasjoner, og stillingens lønnsplas­

sering blir fastsatt gjennom forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeids­

takerorganisasjbner.

2. Kollektivt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnsystem. Lønn er knyttet til resultater på gruppenivå eller på individnivå. Dette er et lønns­

system som er .noe brukt i industrien ved at arbeiderne har forhandles seg fram til en miQstelønnssats og utover dette flr lokale tillegg for'eksempel i form av en bonus. I slike tilfeller er det kollektivets resultater som betyr noe.

Akkordlønnssystem faller også inn under denne kategorien, og da er det individuelle resultater som betyr noe.

3. Individuelt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnsystem. Lønn er i stor grad knyttet til stilling, men stillingens lønnsplassering er en sak mellom bedriften og den enkelte. Resultater og prestasjoner betyr lite for lønnsplasseringen. Funksjonærlønninger i det private har ofte blitt fastsatt på denne måten.

4. Individuelt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnsystem. Lønn vil her avhenge av hvordan den enkelte utfører jobben sin og de resultater han kan vise til. Lønn er en sak mellom den enkelte og bedriften. Et slik lønn­

system finner vi ved fastsettelse av lønn for en del høyere stillinger i privat sektor. Det nye lederlønnssystemet i staten er et annet eksempel på en slik lønnspolitikk.

Spørsmålet vårt er i hvilken retning lønnspolitikken i offentlig sektor beveger seg.

Filosofien bak nye lønnssystem er at lønnspolitikken både skal bli mer resultatori­

entert og mer individorientert, og dermed kan bevege seg mer mot høyre kolonne (celle 2 og 4) i firefeltstabellen.

Så langt har de undersøkelser som har vært gjort av offendig lønnspolitikk i liten grad kunnet vise til slike resultater. Reformer i statens lønnspolitikk har vært tema for en del ^av forskningen ved LOS-senteret og ved Institutt for admini strasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen. Her har en gått gjennom inn­

føring av produktivitetsavtaler, personlige lønnstillegg for spesialister, alternative karriereveger for spesiali ster og rådgivere, innføring av det nye lønnssystemet på sentralt nivå og innføring av et prestasjonslønnssystem for ledere, for å nevne en del av disse (Nebben 1988, Dale 1989, Lægreid 1989, Fosheim 199 1, Lægreid og Mjør 1993, Aarre 1994). Konklusjonene fra disse studiene kan sammenfattes på denne måten: Lønnspolitiske reformer i staten har hatt begrensede effekter med hensyn til å bruke lønn som et personalpolitisk virkemiddel for å rekruttere, beholde og motivere ansatte. Undersøkelsene viser for eksempel at det er få virksomheter som har benyttet seg av muligheten til å inngå produktivitetsavtaler, lederlønns- , systemet har i liten utstrekning ført til større differensiering mellom ledere basert

på prestasjoner, og lokale lønnsforhandlinger blir i stor grad brukt til å utjevne lønns­

messige skjevheter og i liten grad til å belønne enkeltpersoner ut fra prestasjon, innsats eller markedsverdi.

Når det gjelder virkninger av det nye lønnssystemet i kommunal sektor har blant annet Institutt for samfunnsforskning (IS F) og Sintef-IFIM iTrondheim gjort noen case-undersøkelser av hvordan kommunene bruker det nye lønnssystemet.

Sintef-undersøkelsen går inn i åtte kommuner og samler inn erfaringer fra ledere og tillitsvalgte om hvordan de bruker det nye lønnssystemet. En delrapport fra denne undersøkelsen konkluderer med at det er sektorer og stillinger som har sakket etter lønnsutviklingen i andre deler av kommunen, som er prioritert. Arbeidsgiver ser ut til å ha hatt relativt sterk kontroll med resultatet (Ingebrigtsen 1994). I FS har tatt utgangsp unkt i 14 kommuner og studerer både hvordan arbeidstakerne og ar­

beidsgiverne vurderer det nye lønnssystemet og resultatet av oppgjørene i perioden 1990-92. De finner blant annet at kommunene prioriterer ulikt, men at yrkesgrup­

per innenfor administrasjon og ledelse ser ut til å ha fatt størstedelen av de lokale tilleggene. (Hoel og Lauvås 1993, Hoel 1994)

R esultatene fra de undersøkelsene som er gjort, peker i retning av at lønns­

politiske reformer så langt ikke har gitt dramatiske konsekvenser. Det konkluderes med at det er gjennomført en del reformer som har fa tt begrenset innflytelse på hva som faktisk skjer (Lægreid 1995). I organisasasjonsteorien er dette et kjent feno­

men. De endringene som er gjort i lønnssystemene i stat og kommune, og som er gjort i forbindelse med fristilling av stadige etater, er endringer i det institusjonelle rammeverket. Det er i mange studier blitt påpekt at det er betydelig treghet i orga­

nisasjoner som har eksistert en stund (Selznic 1957, Crozier 1967, Egeberg 1978).

Det forklares m ed at etablerte rutiner og prosedyrer ivaretar bestemte hensyn som ikke uten videre lar seg sette til side. For eksempel gjør sentralisering det mulig å

ivareta et hensyn til likebehandling og sikre sentrale aktørers kontroll med lønns­

fastsettelsen. Desentralisering vil gjøre det mulig å differensiere avlønning mellom enkeltpersoner og gi lokale nivå mulighet til å påvirke lønnsdannelsen. Dette gjør at det vil være knyttet interesser til organiseringen og endring blir vanskelig å styre (March 1981). Undersøkelser viser at organisasjoner kan ta opp i seg nye hensyn og gjøre forsøk på å tilfredsstille nye krav, men samtidig har de vanskeligheter med å kvitte seg med gamle løsninger. Endringsprosesser består derfor ofte av lange over­

gangsfaser der gamle og nye løsninger lever side om side (Egeberg 1978, Olsen 1985). I denne undersøkelsen er vi opptatt av om nye lønnssystem betyr at en mer effektivitetsorientert lønnspolitikk blir innført i virksomheter som tradisjonelt har ført en legitimitetsorientert lønnspolitikk. De nye lønnssystemene kan innebære store eller små endringer. Det kommer an på den lønnspolitikk som føres sentralt og lokalt. Spørsmålet vi stiller oss er derfor hvordan nye lønnssystem blir iverksatt lokalt. Betyr innføring av nye lønnssystem at lønnspolitikken i offentlig sektor blir mer individorientert og mer resultatorientert?

Vi vil for det første se på hvordan en desentral lønnsfastsettelse skiller seg fra en sentral lønnsfastsettelse. I kapittel 4 tar vi for oss hvor stor frihet de lokale partene opplever at de har, og hvordan de bruker denne friheten. Er de ulike parte­

ne opptatt av å gi lønnspolitikken et lokalt innhold? Utformes det en lokal lønns­

politikk? Skaper lokal lønnsfastsettelse nye lønnsforskjeller?

For det andre spør vi i kapittel 5 om i hvilken grad nye lønnssystem inne­

bærer en overgang til mer individuell avlønning og mer resultatbasert avlønning.

Spørsmålet dreier seg blant annet om hvor langt de enkelte virksomheter går i ret­

ning av å vurdere personer og ikke bare stilling, og hvilke individuelle kriterier som i så fall blir tillagt vekt? Er det prestasjonsrelaterte kriterier eller er det mer formelle kriterier, som utdannelse og arbeidsoppgaver. I et rendyrket resultatbasert lønns­

system vil det kun være innsats og resultater som legges vekt på og formell kompe­

tanse vil være helt underordnet, mens det omvendte vil være tilfelle i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Vi spør i hvilken retning offentlig sektor beveger seg.

For det tredje er vi opptatt av om endringene i lønnssystemet har noen kon­

sekvenser for hvem som har innflytelse over lønnsfastsettelsen lokalt. Lønnsfastset­

telse i offentlig sektor er kollektivt bestemt ved at både lønnssystemene og lønns­

tilleggene forhandles fram med representanter for arbeidsgivere og representanter for arbeidstakerne som likeverdige parter. I kapittel 6 går vi nærmere inn på hva som kjennetegner slike forhandlinger når de foregår på virksomhetsnivå. Hvordan ivaretas de ansattes innflytelse over lønnsfastsettelsen? Hvem er deltakere ved ut­

formingen av den lokale lønnspolitikken og ved forhandlingene, hvor aktive er de ulike partene og hvilken reell innflytelse har de? På den ene siden kan det tenkes at lokale lønnsforhandlinger kan føre til en vitalisering av fagforeningsaktivitet og

medbestemmelsesordninger lokalt. På den annen side kan lokale fagforeninger være usikre på hvilken rolle de kan og bør spille ved lokale forhandlinger om individu­

elle tillegg. Vi vil derfor se nærmere på hvordan organisasjonene forholder seg ved lønnsforhandlinger om individuelle tillegg, spesielt med tanke på hvilken rolle de spiller ved personvurderinger. Er de med på å vurdere enkeltpersoner? Er de med på å utforme kriterier for personvurderinger? Dersom personvurderinger er en viktig del av den lokale lønnspolitikken, vil fagforeningene står overfor et dilemma: I hvor stor grad skal man involvere seg i vurderinger av hvor godt en arbeidstaker har gjort sin jobb og nådd sine mål?

Av spesiell interesse vil det være å se på hvordan forhandlingsordningen ut­

vikler seg i fristilte virksomheter. Ofte vil dette være områder som tidligere har vært innenfor det statlige tariffområdet. Langt på veg vil problemstillingene omkring disse lønnssystemene være de samme som for lønnssystemene innen det statlige og kom­

munale tariffområdet. Samtidig har man her hatt mulighet til å utvikle lønnssys­

tem som avviker fra det man har i staten, for eksempel økende grad av lønnssystem som baserer seg på individuelle avtaler mellom bedriften og den enkelte.

Kapittel 2

Gjennomføring av undersøkelsen

2.1 Valg av metode

Med denne undersøkelsen ønsker vi både å gi et bilde av hvordan ulike virksom­

heter faktisk praktiserer nye lønnssystem og ulike parters vurderinger av dem. Dette er et område som det er gjort ra undersøkelser av tidligere. Det er gjort et par stu­

dier av innføringen av det nye lønnssystemet i stadig sektor, og noen flere studier av bruken av det nye lønnssystemet i kommunal sektor. Vi kjenner ikke til at det er gjort noen studier av lønnspolitikken i offentlige virksomheter som er fristilt fra det gjennomgående regelverket. Vi valgte derfor en kvalitativ tilnærming, der vi ønsket å gå relativt grundig og åpent inn i utvalgte virksomheter. Mange anbefaler en slik tilnærming på områder der det er lite forhåndskunnskap (Grønmo 1982, Enderud 1986). Med en slik undersøkelse håper vi å klargjøre en del problemstillinger ved overgang til større grad av lokal lønnsfastsettelse. Målet vårt har ikke vært å gi et bilde av hvem som får hva i lokale lønnsoppgjør. Undersøkelsen gir en beskrivelse av hvilke kriterier som legges til grunn ved lønnsfastsettelse, hvem som har innflytelse og hvordan dette bildet endrer seg.

2.2 Utvalg av virksomheter

Vi ønsket å velge ut fem ulike virksomheter som kunne gi oss et bredt bilde av hvordan lønnspolitikken utformes på midten av 1990-tallet. Vi har derfor forsøkt å finne fram til virksomheter med ulik funksjon og hovedoppgave i forvaltningen.

LOS-senteret kom i 1991 med en rapport der de tok for seg hvordan ledere av stat­

lige virksomheter forholdt seg til nye lønns- og personalpolitiske tiltak (Helgesen 1991). Her konkluderes det med at ulike typer virksomheter har ulik identitet og organisasjonskultur, og at dette påvirker hvordan de bruker nye lønns- og personal­

politiske tiltak. Både virksomhetens hovedoppgave og størrelse har mye å si både for faktisk bruk av tiltak og for de verdier som vektlegges.

Vi ville ha med virksomheter både fra statlig tariffområde, kommunalt tariff­

område og NAVO-området. Under arbeidet med utvalget var det viktig for oss å

finne fram til virksomheter der både ledelse og tillitsvalgte hadde et bevisst og reflektert forhold til problemer og muligheter i forbindelse med innføring av nye lønnssys�.em. Vi satte også som et krav at en vesentlig del av arbeidstakerne var organiser't i LO-forbund.

Arbeidet med å velge ut virksomheter etter disse kriteriene ble gjennomført våren 1995.Vi tok kontakt med Administrasjonsdepartementet, LO-stat, NTL, KS og NKF for å få deres vurderinger av hvilke virksomheter vi burde studere. Det viste seg at de sentrale nivåene vet relativt lite om hvordan nye lønnssystem praktiseres lokalt. Samtalene ga oss likevel et utgangspunkt for å starte utvelgelsen.

Når det gjelder statlig virksomhet hadde vi god hjelp av to spørreskjema­

undersøkelser. I staten avsluttet et panssammensatt utvalg sitt arbeid om lokal lønns­

politikk våren 1 995. Som et ledd i dette arbeidet ble det høsten 1 994 sendt et spørreskjema til ledelsen i alle statlige virksomheter som har fått delegert forhand­

lingsfullmakt. Her ble de spurt om hvor langt de var kommet i arbeidet med å ut­

forme en lokal lønnspolitikk. Svarene fra disse spørreskjemaene har vi gått gjennom.

Vi merket oss virksomheter som oppga at de hadde kommet langt i dette arbeidet.

I 1 993 var det foretatt en lignende undersøkelse i regi av NTL som ble besvart av NTL-tillitsvalgte. Også her gikk vi gjennom svarene for å finne fram til tillitsvalgte som svarte at virksomheten hadde utarbeidet en lokal lønnspolitikk. Med utgangs­

punkt i denne kartleggingen tok vi kontakt med 1 5 virksomheter. De fleste steder snakket vi både med representanter for arbeidsgiver og fagbevegelse. Det viste seg at tillitsvalgte og ledelse mange steder hadde ulik oppfatning av hvor langt de var . kommet i prosessen. Gjennomgående har ledelsen en tendens til å framstille prak­

tiseringen av det nye lønnssystemet som mer gjennomtenkt og vellykket enn det de tillitsvalgte gjør. Ut fra disse samtalene, og enkelte dokumenter som vi har fått tilsendt fra disse virksomhetene, endte vi opp med to svært ulike statlige virksom­

heter; en stor forvaltningsbedrift og et departement.

Av fristilte virksomheter bestemte vi oss for å velge en virksomhet som rela­

tivt nylig var blitt fristilt. De har dermed fått sine institusjonelle rammer totalt for­

andret for få år siden. Vi syntes der var interessant å se på hvordan de bruker denne friheten, og i hvilken retning lønnspolitikken utvikles.

Når det gjelder kommunal virksomhet hadde vi samtaler med Kommune­

forbundet og KS for å få deres vurderinger av hvilke kommuner vi burde kontakte.

Dette resulterte i at vi hadde noen innledende samtaler med 5 kommuner/fYlkes­

kommuner. På bakgrunn av disse samtalene valgte vi å gå inn i en kommune og en fYlkeskommune.

Datakilder

Undersøkelsen er basert på ulike datakilder. Det viktigste materialet er intervjuer, både med sentrale og lokale aktører. På sentralt nivå intervjuet vi representanter for Kommunens Sentralforbund, Arbeidsgiveravdelingen i Administrasjonsdepartemen­

tet og representanter for LO-stat, Kommuneforbundet og forbundsledelsen i de to LO-organisasjonene som organiserer ansatte i forvaltningsbedriften. I de fem virk­

somhetene intervjuet vi en representant for arbeidsgiversiden, som regel var dette personalsjef eller personalansvarlig og representanter for fagforeningene. Vi priori­

terte å a avtaler med alle LO-forbundene som var representert i virksomheten, ^men i tillegg har vi også hatt intervjuer med organisasjoner tilsluttet AF og VS.

Ved siden av disse intervjuene har vi samlet inn skriftlig dokumentasjon fra lønnsoppgjørene i de enkelte virksomhetene. Dette dreier seg onl dokumenter om lokal lønnspolitikk og dokumenter som er sendt ut i forbindelse med de lokale lønnsforhandlingene. Vi har også fra alle virksomhetene bortsett fra statsforetaket, att tilsendt oversikter over hvem som fikk hva ved de lokale oppgjørene fra 199 1 til 1 994.

Til slutt sendte vi et lite spørreskjema til intervjuobjektene våre som skulle gi oss presis informasjon om prosedyrer og rutiner i de lokale lønnsforhandlingene

Gjennomføring av undersøkelsen

En rekke studier av endring peker på at det er betydelig treghet i organisasjoner som har eksistert en stund. Den måten et område har vært organisert på, og de hensyn som er blitt ivaretatt gjennom denne organiseringen vil ofte påvirke resultatet av reformer. Sentralisering, standardisering og forhandlinger er stikkord for den tra­

disjonelle offendige lønnspolitikken. Vi har derfor vært opptatt av hvordan disse trekkene har endret seg med innføringen av nye lønnssystem.

Vi startet med å intervjue sentrale aktører, det vil si LO-stat, Kommune­

forbundet, Administrasjonsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund. Gjen­

nom disse intervjuene ønsket vi å a et bilde av hva de sentrale partene var opptatt av; hvilke forventninger de har til nye lønnssystem i offendig sektor, hva de vet om hvordan nye lønnssystem blir iverksatt lokalt og hva de synes det ville vært interes­

sant at denne undersøkelsen så nærmere på. Disse intervjuene ble ikke styrt av en detaljert intervjuguide. Vi hadde på forhånd satt ned på papiret noen generelle spørsmål som vi ville gjennom. For oss ^var det viktig å starte relativt åpent nettopp fordi det ikke er mye annen kunnskap på dette område. Opplysningene som vi fikk gjennom intervjuene, skulle gjøre oss bedre i stand til å utforme en undersøkelse som fanger opp problemstillinger som sentrale aktører i feltet

kj

Vi gikk deretter inn i de enkelte virksomhetene. Vi hadde tre· fire intervjuer i hver virksomhet. Unntaket var forvaltningsbedriften. Den er svært stor. Her måtte

vi forsøke å avgrense på en fornuftig måte. Etter samtaler med sentrale tillitsvalgte og representanter for arbeidsgiverne, valgte vi å gå inn i hovedkontoret og et regionsk�ntor. Nedenfor følger en kort oversikt over de intervjuene vi hadde i hver virksomhet:

Departementet:

Forvaltningsbedriften:

Statsforetaket:

Kommunen:

Fylkeskommunen:

Ekspedisjonssjefen i administrasjonsavdelingen, NTL og AF

En representant for personalstaben i «konsernledelsen» , en representant for personalenheten ved «hovedkonto­

ret» og en representant for personenheten ved et regi­

onskontor, en representant for hver av de to LO-for­

bundende som organiserer ansatte i etaten, en represen­

tant for et av forbundene ved hovedkontoret, en repre­

sentant for hvert av forbundene ved et regionskontor.

Personalsjef, NTL, og NITO.

Organisasjons- og personalsjef, Helse- og sosialforbun­

det, NKF

Personalsjef, spesialkonsulent i personalavdelingen, NKF , KFO og NSF.

Intervjuene har fulgt en halvstrukturert intervjuguide. Vi hadde formulert spørs­

. målene på forhånd. Denne intervjuguiden var retningsgivende for oss, men vi fulgte den ikke slavisk. I alle intervjuene har vi vært opptatt av å a synspunkter på for­

holdet mellom lokal og sentral lønnsfastsettelse, lønn etter stilling eller lønn etter person, lønn som forhandlingsgjenstand eller styringsgjenstand. Det varierte imidlertid en del hva det ble lagt vekt på fra intervju til intervju. Det viktigste for oss var ikke å a fram data som var sammenlignbare. Vi la større vekt på å fram et bredt og nyansert bilde av erfaringer og holdninger til lokal lønnsfastsettelse. Dette tilsier et kvalitativt intervju. Her blir det viktig å stoppe opp ved enkelte spørsmål og la respondenten utdype og begrunne synspunkter. Dette er en viktig del av metodens fleksibilitet (Repstad 1 987). Den gjør det mulig å følge opp svar og på­

stander med oppfølgingsspørsmål, og den kan justeres fra intervju til intervju. Vi gikk gjennom intervj uguiden foran hvert nytt intervj u. Kunnskap som vi hadde att gjennom tidligere intervju gjorde enkelte spørsmål overflødig, samtidig som det ble aktuelt å stille nye spørsmål.

Intervjuene varte i vel en time. Med unntak av et par intervjuer brukte vi båndopptaker under intervjuene. Det gav intervjueren en mulighet til å konsentrere seg om hva som ble sagt, plukke opp tråder fra svarene og komme med oppfølgings­

spørsmål. Når dataene etterpå skulle analyseres var det en styrke for datamaterialet