NOUBestilling av publikasjonerDepartementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.noOmslagsillustrasjon: Melkeveien DesignTrykk: 07 Media AS – 12/2019

(1)

NOU

07 M EDIA – 2041 0379 MILJØMERKET TRYKKE

RI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon www.publikasjoner.dep.no

Telefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Melkeveien Design Trykk: 07 Media AS – 12/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 23

Ny opplæringslov

NOU 2019: 23 Ny opplæringslov

(2)

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet 3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov

Justis- og beredskapsdepartementet 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019

Arbeids- og sosialdepartementet 7. Arbeid og inntektssikring

Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet 9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet 10. Åpenhet i grenseland

Helse- og omsorgsdepartementet 11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepartementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

13. Når krisen inntreffer

Justis- og beredskapsdepartementet 14. Tvangsbegrensningsloven

Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet 17. Domstolstruktur

Justis- og beredskapsdepartementet 18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

19. Jenterom, gutterom og mulighetsrom Kulturdepartementet

20. En styrket familietjeneste Barne- og familiedepartementet 21. Framtidens fiskerikontroll

Nærings- og fiskeridepartementet 22. Fra statussymbol til allemannseie

– norsk luftfart i forandring Samferdselsdepartementet 23. Ny opplæringslov

Kunnskapsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:

NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vern

NOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018 Barne- og likestillingsdepartementet:

NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem Finansdepartementet:

NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenter NOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren

NOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå

NOU 2018: 9 Regnskapsførerloven NOU 2018: 10 Nye prospektregler

NOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utland

NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi Helse- og omsorgsdepartementet:

NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:

NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd Kunnskapsdepartementet:

NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring

NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert Landbruks- og matdepartementet:

NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:

NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid Samferdselsdepartementet:

NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Seriens redaksjon:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

(3)

NOU

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon

Oslo 2019

Norges offentlige utredninger 2019: 23

Ny opplæringslov

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. september 2017.

Avgitt til Kunnskapsdepartementet 13. desember 2019.

(4)

07 Media AS

(5)

Opplæringslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. september 2017 for å revidere opplæringsloven.

Utvalget legger med dette fram sin utredning og forslag til ny lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).

Utredningen er enstemmig.

Oslo 13. desember 2019

Jon Christian Fløysvik Nordrum leder

Anne Lise Fimreite Arly Hauge Morten Holmboe

Karin Tverå Juvik Åslaug Krogsæter Sølvi Mausethagen

Kjetil Moen Jan Merok Paulsen Ingvild Rønn Sætre

Cathrine Børnes sekretariatsleder Gro Hexeberg Dahl Elisabeth Harlem Eide Maria Elisabeth Grønli Marte Heggelund May Britt Myhren Gøril Liland Rongved Susanne Sollie

(6)

(7)

1 Sammendrag ... 19

1.1 Utfordringer med dagens regelverk for grunnopplæringen ... 19

1.2 Overordnet om utvalgets forslag til ny lov ... 19

1.3 Loven skal ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunn- opplæringen ... 20

1.4 Loven skal være brukervennlig og anvendbar ... 21

1.5 Loven skal plassere ansvaret på riktig sted ... 21

2 Lovforslaget ... 23

Del I Innledning ... 45

3 Utvalgets mandat, sammen- setning og arbeid ... 47

3.1 Innledning ... 47

3.2 Mandat og sammensetning ... 47

3.2.1 Oppnevning og mandat ... 47

3.2.2 Utvalgets sammensetning ... 49

3.3 Utvalgets forståelse av mandatet og avgrensning av utvalgets arbeid 49 3.3.1 Generelt om mandatet ... 49

3.3.2 Avgrensningene i mandatet ... 50

3.3.3 Andre avgrensninger i utvalgets arbeid ... 53

3.4 Arbeidsmåter ... 53

3.4.1 Utvalgsmøter ... 53

3.4.2 Utvalgets referansegruppe ... 54

3.4.3 Utvalgets hjemmeside ... 54

3.4.4 Møter med andre ... 54

3.4.5 Involvering av barn og unge ... 55

3.4.6 Kunnskapsgrunnlaget utvalget bygger på ... 55

4 Involvering av barn og unge i lovarbeid ... 58

4.2 Rettslige rammer for involvering av barn og unge i lovarbeid ... 59

4.2.1 Grunnloven ... 59

4.2.2 FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) .. 59

4.2.3 Utvalgets forståelse av de rettslige rammene ... 60

4.3 Kunnskapsgrunnlaget ... 60

4.3.1 Hvordan utrede konsekvenser av regelendringer for barn og unge? 60 4.3.2 Særskilte veiledere om konsekvensvurderinger ... 60

4.3.3 Konsekvensvurderinger i lovarbeid ... 61

4.3.4 Barneombudets rapporter ... 61

4.3.5 Den svenske modellen for barne- konsekvensutredninger ... 61

4.4 Utvalgets arbeid med involvering av barn og unge ... 62

4.4.1 Utvalgets mål og prinsipper for involvering av barn og unge ... 62

4.4.2 Utvalgets høring av barn og unge 62 4.4.3 Utvalgets vektlegging av barns meninger ... 65

4.5 Utvalgets vurdering ... 67

Del II Styring av grunnopplæringen .. 69

5 Om grunnopplæringen ... 71

5.1 Oversikt ... 71

5.2 Målene for grunnopplæringen ... 71

5.3 Antall kommuner, skoler og elever per skole ... 73

5.4 Antall elever, lærlinger og voksne mv. ... 74

5.5 Gjennomføring av videregående opplæring ... 74

5.6 Finansiering og kostnader ... 75

6 Styringen av grunn- opplæringen ... 76

6.1 Utviklingen av den statlige styringen av grunnopplæringen ... 76

6.2 Den statlige utdannings- administrasjonen ... 79

6.2.1 Departementet ... 79

6.2.2 Den sentrale utdannings- forvaltningen ... 80

6.2.3 Den regionale utdannings- forvaltningen ... 80

6.3 Ulike virkemidler for statlig styring av kommuner ... 81

6.4 Kommunal styring av grunn- opplæringen ... 83

7 Regelstyringen av grunn- opplæringen ... 85

7.2 Grunnloven ... 85

7.3 Norges folkerettslige forpliktelser 86 7.3.1 Innledning ... 86

(8)

7.3.4 Andre internasjonale

konvensjoner og erklæringer ... 87

7.3.5 Betydningen av de internasjonale forpliktelsene for utvalgets arbeid 89 7.4 Opplæringsloven ... 89

7.4.1 Virkeområde og hvem loven gjelder for ... 89

7.4.2 Innholdet i loven ... 90

7.4.3 Håndheving av loven ... 94

7.5 Forskrifter til opplæringsloven ... 95

7.5.1 Innledning ... 95

7.5.2 Forskrift til opplæringsloven ... 95

7.5.3 Læreplanverket for Kunnskaps- løftet ... 96

7.5.4 Tilbudsstrukturen i videregående opplæring ... 96

7.6 Andre lover som er relevante for grunnopplæringen ... 97

8 Regelstyringen av grunn- opplæringen i andre land ... 102

8.2 Danmark ... 102

8.2.1 Om skolesystemet ... 102

8.2.2 Regelstyringen av grunn- opplæringen ... 103

8.2.3 Tilsyn og kontroll ... 104

8.2.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen ... 104

8.3 Sverige ... 105

8.4 Finland ... 110

Del III Utfordringer med dagens regelstyring ... 113

9 Utfordringer med dagens lov og regelstyring ... 115

9.2 Om reglene er egnede ... 115

9.2.4 Bidrar reglene til et likeverdig opplæringstilbud? ... 116

9.2.5 Oppleves reglene som nyttige? .... 117

9.2.6 Gjør reglene det vanskelig å ivareta kollektive interesser? ... 118

9.2.7 Ivaretar reglene individuelle behov? ... 118

9.2.8 Fører reglene i loven til unødvendig dokumentasjon og byråkrati? ... 119

9.2.9 Fører «rettsliggjøring» til konflikt og endring av sakens karakter? ... 120

9.3 Om reglene forstås ... 121

9.3.2 Lovens tilgjengelighet ... 121

9.3.3 Kjennskap til loven ... 123

9.3.4 Uklart språk og ulik forståelse ... 124

9.3.5 Skjønnsmessige regler ... 125

9.3.6 Roller og ansvar ... 125

9.4 Om reglene etterleves ... 126

9.4.2 Kunnskap om etterlevelse av reglene for grunnopplæringen ... 126

9.4.3 Sammenligning med etterlevelse i andre land og i andre sektorer ... 129

9.4.4 Årsaker til manglende etterlevelse ... 130

9.5 Utfordringer med dagens regel- verksforvaltning ... 133

9.5.2 Medias innflytelse og troen på regler som virkemiddel ... 133

9.5.3 Mangelfulle utredninger ... 135

9.5.4 Manglende kunnskaper om utdanningsrettslige spørsmål ... 135

9.5.5 Hyppige endringer i regelverket .. 136

9.5.6 Mangelfull tilrettelegging for implementering ... 137

9.6 Oppsummering ... 137

10 Loven skal sikre tilstrekkelig handlingsrom for kvalitets- utvikling og profesjonelt skjønn ... 139

10.2 Handlingsrom for kommunen til å fremme kvalitetsutvikling ... 140

10.2.1 Kunnskapsgrunnlaget ... 140

10.2.2 Utvalgets vurdering ... 141

10.3 Handlingsrom for profesjons- utøvelse i skolen ... 143

(9)

11.2 Den teknologiske utviklingen ... 151

11.3 Demografi og globalisering ... 153

11.4 Folkehelsen ... 155

11.5 Utviklingstrender i arbeids- markedet ... 157

11.6 Endringer i kommune- og regionstruktur ... 158

Del IV Utvalgets vurderinger og forslag ... 161

12 Prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen ... 163

12.2 I hvilke tilfeller er det nødvendig å bruke regler? ... 164

12.2.1 Gjeldende rett ... 164

12.3 I hvilke tilfeller skal det være individuelle rettigheter? ... 167

12.3.1 Gjeldende instrukser og føringer .. 167

12.4 Hvem skal pålegges plikter og gis beslutningsmyndighet? ... 168

12.5 Er det innsatsen, framgangsmåten, målet eller resultatet som skal reguleres? ... 170

12.6 Når og hvordan skal det brukes skjønnsmessige regler? ... 171

12.7 Hvordan skal reglene fordeles mellom lov og forskrift? ... 174

12.7.1 Gjeldende rett ... 174

12.8 I hvilke tilfeller skal det kunne ilegges reaksjoner? ... 175

13 Klart lovspråk og god lov- struktur ... 177

13.2 Testing av gjeldende og foreslått lovspråk ... 177

13.3 Test av utvalgets forslag til ny opplæringslov ... 178

eller bokmål? ... 179

13.6 Hvem leser loven? ... 180

13.7 Hvilke forutsetninger har forvaltningen og borgerne for å bruke og forstå loven, og hva gjør brukerne av loven når de trenger veiledning? ... 180

13.8 Oppbygningen av det nye regelverket ... 181

13.8.1 Hvordan regelverket for grunn- opplæringen er organisert ... 181

13.8.2 Hvordan bør loven deles inn? ... 183

13.8.3 Utvalgets forslag til ny oppbygning av loven ... 185

14 Formålet med loven og hva loven gjelder ... 187

14.2 Formålet med opplæringen og formålet med loven ... 187

14.2.1 Dagens regler ... 187

14.2.4 Utvalgets forslag ... 189

14.3 Hva loven gjelder ... 189

15 Forsvarlighetskrav ... 191

15.2 Dagens regler ... 191

15.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven ... 191

15.2.2 Ulovfestet krav om forsvarlig virksomhet ... 191

15.2.3 Andre lover ... 193

15.3.1 Behovet for å lovfeste et forsvarlighetskrav ... 193

15.3.2 Betydningen av et forsvarlighetskrav ... 194

15.3.3 Hva som skal være omfattet av forsvarlighetskravet ... 194

15.3.4 Tilsyn med forsvarlighetskravet .. 194

15.3.5 Forsvarlighetskrav for de ansatte 195 15.4 Utvalgets forslag ... 195

16 Læreplanverket ... 196

16.2.1 Opplæringsloven ... 196

(10)

16.3.2 Innspill til utvalget ... 198

16.4.1 Læreplanverket er et sentralt styringsvirkemiddel ... 198

16.4.2 Rett til vurdering og dokumentasjon ... 199

16.4.3 Forskriftshjemler ... 199

16.4.4 Bør loven omhandle fag, emner og aktiviteter? ... 200

16.5 Utvalgets forslag ... 200

17 Retten til et minste antall timer med opplæring ... 201

17.3.1 Historikk ... 202

17.3.2 Rapporter og undersøkelser ... 203

17.4.1 Utfordringene med dagens regelverk ... 204

17.4.2 Behovet for å ha regler om minstetid til opplæring ... 205

17.4.3 Mulighet til å flytte timer til andre fag, til tverrfaglig opplæring eller til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i overordnet del av læreplanverket ... 205

17.4.4 Hvordan skal det klargjøres hva som ligger i retten til opplæring? .. 207

17.4.5 Regler som har betydning for hva som regnes som opplæring ... 207

18 Barnets beste ... 209

19 Elevenes medvirkning og skoledemokratiet ... 213

19.2.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser ... 213

19.2.2 Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven ... 215

19.3.2 Regelverk i andre land ... 218

19.4.1 Er sammenhengen mellom Grunnloven og opplæringsloven tydelig og god? ... 219

19.4.2 Bør det være regler om organiseringen av elevdemokrati i skolen? ... 219

19.4.3 Bør det være regler om hvordan foreldrene som gruppe skal medvirke i skolen? ... 220

19.4.4 Elevenes individuelle medvirkning ... 221

20 Plikt til å delta aktivt i opplæringen, oppfølgings- plikt og om lekser ... 222

20.2.1 Norges internasjonale forpliktelser ... 222

20.3.1 Historikk ... 223

20.3.3 Andre land ... 223

20.4.1 Plikt til å delta aktivt i opplæringen ... 224

20.4.2 Oppfølging av elever med høyt fravær ... 224

20.4.3 Adgangen til å gi lekser ... 225

21 Samarbeidet mellom skolen og foreldrene ... 226

22 Skoleregler ... 229

22.3.2 Hvem skal bestemme skolereglene? ... 230

(11)

22.3.4 Skoleregler bør vedtas med jevne

mellomrom ... 232

22.3.5 Hva skal og kan det gis skoleregler om? ... 232

22.3.6 Skolereglenes virkeområde ... 233

22.3.7 Hva skal reglene kalles? ... 233

22.3.8 Plassering av bestemmelsen om skoleregler ... 234

22.3.9 Rettsinformasjon og regelspråket 234 22.3.10 Hvordan skal skolereglene gjøres kjent i skolesamfunnet? ... 235

23 Rett og plikt til grunnskole- opplæring ... 236

23.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser ... 236

23.3.1 Historikk ... 238

23.4.1 Inndelingen av lovbestemmelsene 241 23.4.2 Retten til grunnskoleopplæring .... 241

23.4.3 Plikten til grunnskoleopplæring ... 241

23.4.4 Utsatt og tidlig skolestart ... 244

23.4.5 Gratisprinsippet ... 245

23.4.6 Foreldrenes straffansvar ... 246

24 Rett til videregående opplæring ... 247

24.3.1 Historikk ... 255

24.3.3 Tilskuddsordninger ... 258

24.4.1 Generelt ... 259

24.4.2 Mulighet til å tilby mer grunn- skoleopplæring ... 259

ungdom som ikke har fullført grunnskolen? ... 259

24.4.4 Retten til to ekstra skoleår ... 263

24.4.5 Retten til omvalg ... 263

24.4.6 Gratisprinsippet i videregående opplæring ... 264

24.4.7 Inntaksreglene i videregående opplæring ... 264

24.4.8 Fylkeskommunens plikt til å tilby «anna opplæring» ved behov ... 265

24.4.9 Bedre tilpassede løp for elever som har særlige behov ... 265

24.4.10 Planlegging og utbygging av det videregående opplæringstilbudet 266 24.4.11 Andre endringer ... 267

25 Opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge ... 269

25.2.3 Andre lover ... 270

25.3.1 Historikk ... 270

25.3.2 Representantforslag om skole- gang for ungdom med endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse ... 271

25.3.3 Regelverket i andre land ... 272

26 Organiseringen av opplæringen ... 274

26.2 Skoleåret og skole- og feriedager 274 26.2.1 Dagens regler ... 274

26.3 Gruppestørrelse og forholdstall mellom antall lærere og antall elever ... 276

(12)

26.5 Opplæring utenfor skolen og klassen ... 293

27 Hvilken skole elevene skal gå på ... 295

27.3.1 Historikk ... 298

27.3.2 Klagesaker ... 298

28 Opplæring der læreren ikke er til stede sammen med elevene (fjernundervisning) ... 303

28.2.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR) 304 28.3 Kunnskapsgrunnlaget ... 304

28.3.1 Fjernundervisning i bruk i skolen 304 28.3.2 Innspill til utvalget ... 305

28.4.2 Krav om effektiv kommunikasjon .. 306

28.4.3 Krav om gode grunner og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig ... 306

28.4.4 Nærmere om kommunens begrunnelsesansvar ... 308

28.4.5 Fjernundervisning i samisk, finsk og kvensk ... 309

28.4.6 Hvilken kommune som har ansvaret for elevens opplæring ... 309

28.4.7 Særlig om personvern- utfordringer ved bruk av fjernundervisning ... 309

29 Videregående opplæring i bedrift ... 312

29.2.2 Annet regelverk ... 316

29.3 Kunnskapsgrunnlag ... 316

29.3.1 Historikk ... 316

29.4.1 Regelverkets oppbygning og struktur ... 319

29.4.2 Lærlingenes rettigheter og plikter 322 29.4.3 Lærebedrifter ... 324

29.4.4 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver ... 326

29.4.5 Diverse ... 327

29.4.6 Mindre endringer og språklige justeringer ... 329

30 Skyss, reisefølge og losji ... 331

30.4.1 Skyss mellom hjemmet og skolen 337 30.4.2 Skyss til og fra skolefritidsordningen (SFO) og leksehjelp- tilbud ... 337

30.4.3 Reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss til og fra skolen ... 337

30.4.4 Losji ... 337

30.4.5 Rekkevidden av retten til skyss .... 338

31 Universell opplæring og individuell tilrettelegging ... 340

31.2.1 Grunnloven ... 340

31.2.2 Norges folkerettslige forpliktelser 340 31.2.3 Opplæringsloven ... 340

31.2.4 Andre lover ... 342

31.3 Hva er tilpasset opplæring og spesialundervisning? ... 343

(13)

spesialundervisning og retten til

et trygt og godt skolemiljø ... 345

31.3.4 Forholdet mellom spesialundervisning og helse- og omsorgstjenester ... 346

31.4.1 Historikk ... 348

31.5.2 Rettssikkerheten må ivaretas for alle elever ... 362

31.5.3 Alternative modeller for lovregulering ... 363

31.5.4 Nye betegnelser og innholdet i disse ... 366

31.5.5 Skolen skal følge med, melde fra og følge opp ... 373

31.5.6 Elevenes rett til medvirkning styrkes ... 374

31.5.7 Individuelt tilrettelagt opplæring skal gis av kvalifisert personale .... 374

31.5.8 Pedagogisk- psykologisk tjeneste skal hjelpe skolen i arbeidet med å legge opplæringen bedre til rette for elevene ... 376

31.5.9 Saksbehandlingsreglene forenkles ... 378

31.5.10 Dobbeltreguleringer fjernes ... 379

31.5.11 Reaksjoner ved lovbrudd ... 379

32 Opplæringsspråk, skriftspråk, læremidler og digital lærings- analyse ... 381

32.2 Opplæringsspråkene ... 381

32.3 Valg av hovedmål og skriftspråk .. 383

32.4 Læremidler og rettskriving ... 388

33 Opplæring i og på de samiske språkene ... 409

33.2.3 Andre lover ... 411

33.3.1 Historikk ... 411

33.3.2 Rapporter og utredninger ... 411

33.4.2 Rett til opplæring i de samiske språkene ... 416

33.4.3 Rett til opplæring på de samiske språkene ... 416

33.4.4 Elevenes avgjørelsesmyndighet ... 417

33.4.5 Fjernundervisning ... 418

33.4.6 Læremidler ... 418

33.4.7 Andre forhold ... 419

34 Opplæring i kvensk, finsk, norsk tegnspråk og punkt- skrift ... 421

34.2 Opplæring i kvensk eller finsk ... 421

34.3 Opplæring i og på norsk tegn- språk ... 422

34.4 Opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemidler og mobilitet ... 428

(14)

35.2.1 Norges folkerettslige forpliktelser 432 35.2.2 Opplæringsloven ... 432

35.2.3 Andre lover ... 434

35.3.1 Historikk ... 434

35.4.1 Rett til forsterket opplæring i norsk, opplæring i morsmålet og tospråklig opplæring i fag ... 437

35.4.2 Innføringsopplæring for elever som har bodd kort tid i Norge ... 438

36 Skolemiljøet til elevene ... 440

36.2.2 Andre lover ... 442

36.3.1 Historikk ... 443

36.4.2 Virkeområdet for reglene om skolemiljø ... 449

36.4.3 Rett til et trygt og godt skolemiljø 450 36.4.4 Skolen skal ikke godta krenkelser (nulltoleranse) ... 450

36.4.5 Forebyggende arbeid ... 451

36.4.6 Aktivitetsplikten ... 452

36.4.7 Skjerpet aktivitetsplikt ... 458

36.4.8 Håndhevingsordningen ... 459

36.4.9 Taushetsplikt og innsyn ... 466

36.4.10 Ansattes ytringsfrihet og retts- sikkerhet ... 467

36.4.11 Det fysiske miljøet ... 470

36.4.12 Elevenes deltakelse i arbeidet med skolemiljøet ... 470

36.4.13 Informasjonsplikt og rett til å uttale seg ... 470

36.4.14 Tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og oppreisning ... 471

36.4.15 Straffansvar ... 472

36.4.16 Erstatningsansvar og bevisbyrde .. 473

36.4.17 Forskriftshjemmel ... 473

37.2 Tiltak overfor elevene for å opprettholde ro og orden og avverge skade ... 476

37.3 Bortvisning ... 488

37.4 Pålagt skolebytte ... 491

37.5 Forbud mot ansiktsdekkende plagg ... 492

38 Ledelse og personale i skolen 496 38.1 Innledning ... 496

38.3.1 Historikk ... 498

38.3.3 Regelverk på andre områder ... 500

38.3.4 Andre land ... 500

38.4.1 Generelle krav til kompetanse ... 503

38.4.2 Krav til ledelse i skolen ... 503

38.4.3 Krav til tilsetting ... 505

38.4.4 Krav til kompetanse i under- visningsfag ... 507

38.4.5 Krav om kontaktlærer ... 508

38.4.6 Valg mellom søkere og krav om utlysning ... 508

38.4.7 Særlig om undervisnings- personalet ved leirskoler ... 509

38.4.8 Tariffavtaler om lønns- og arbeids- vilkår ... 510

39 Faglig ansvar for opplæringen og bruk av assistenter og vikarer ... 511

(15)

39.4.1 Hvilke oppgaver som bare kan

utføres av en lærer ... 512

39.4.2 Krav til forsvarlig vikarordning ... 513

39.4.3 Bruk av assistenter i opplæringen 514 39.5 Utvalgets forslag ... 515

40 Flerfaglig kompetanse og helsesykepleier ... 516

40.2 Flerfaglig kompetanse i skolen ... 516

40.3 Helsesykepleier og skolehelse- tjeneste ... 518

41 Vandelskrav og politiattester ... 520

41.2.2 Politiregisterloven ... 522

41.3.1 Historikk ... 524

41.4.2 Bør personkretsen utvides? ... 526

41.4.3 Bør det stilles krav om botid? ... 526

41.4.4 Hvilke straffebud som skal tas med på en politiattest ved ansettelse i skolen mv. ... 526

41.4.5 Betydningen av merknader på politiattesten ... 528

42 Skolefritidsordningen, oppfølgingstjenesten og annen virksomhet etter loven .. 529

42.2 Skolefritidsordning ... 529

42.3 Leksehjelp ... 535

42.4 Bibliotek ... 538

42.5 Musikk- og kulturskoletilbud ... 541

42.6 Rådgivning ... 542

42.7 Oppfølgingstjenesten ... 550

43 Andre regler for grunnskolen og videregående opplæring ... 555

43.2 Informasjonsplikt ... 555

43.3 Fritak fra aktiviteter i opplæringen og opplæring om livssyn mv. ... 557

43.4 Ulykkesforsikring ... 564

43.4.2 Kunnskapsgrunnlag ... 564

43.5 Avgjørelser på vegne av barnet når barneverntjenesten har overtatt omsorgen ... 566

43.6 Skoleanlegg og alkoholforbud ... 567

43.7 Reklame i skolen ... 568

(16)

43.8 Leirskole ... 571

43.9 Praksisplasser i skolen ... 572

43.10 Krav om å ha skolefaglig kompetanse i administrasjonen .... 572

43.11 Forsøk ... 574

44 Samarbeid mellom skolen og andre velferdstjenester ... 579

44.2 Overgang fra barnehagen til skolen og skolefritidsordningen (SFO) ... 579

44.3 Tverrfaglig samarbeid ... 581

45 Grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne ... 585

45.3.1 Historikk ... 592

45.4.2 Plasseringen av reglene om voksne i loven ... 597

45.4.3 Rett til grunnskoleopplæring ... 597

45.4.4 Rett til videregående opplæring for voksne ... 600

og dokumentasjon ... 608

45.4.7 Opplæringen skal tilpasses den enkelte voksnes behov ... 609

45.4.8 Det faglige innholdet i grunn- skoleopplæringen og den videregående opplæringen for voksne ... 609

45.4.9 Universell opplæring ... 610

45.4.10 Rett til individuell tilrettelegging av opplæringen ... 610

45.4.11 Opplæring i og på samisk ... 611

45.4.12 Særskilt språkopplæring ... 612

45.4.13 Tegnspråk og punktskrift ... 612

45.4.14 Organisering av opplærings- tilbudet til voksne ... 613

45.4.15 Gratis opplæring ... 613

45.4.16 Krav om aktiv deltakelse i opplæringen ... 613

45.4.17 Forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet ... 614

45.4.18 Lokale regler og bortvisning ... 614

45.4.19 Rådgivning ... 614

45.4.20 Krav om formell pedagogisk kompetanse for undervisnings- personalet ... 615

45.4.21 Krav til politiattest for ansatte i grunnopplæringen for voksne .... 615

45.4.22 Krav til læringsmiljø ... 616

45.4.23 Skyss, reisefølge og losji ... 616

46 Privat opplæring, god- kjennings- og privatist- ordninger ... 620

46.2 Private grunnskoler ... 620

46.3 Mellomstatlige avtaler om privat videregående opplæring ... 624

46.4 Grunnskoleopplæring i hjemmet .. 625

46.5 Privatister til eksamen ... 630

(17)

(praksiskandidater) ... 631

46.7 Godkjenning av utenlandsk fagopplæring ... 631

47 Statlig oppnevnte råd, utvalg, klagenemnder og læreplan- grupper ... 632

47.2.1 Norges folkerettslige forpliktelser 632 47.2.2 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven ... 632

47.3.1 Rapporter og utredninger ... 633

47.3.2 Regelverk på andre områder ... 634

47.4.2 Plikt til å ta imot verv i råd, utvalg eller nemnd ... 635

47.4.3 Møteplikt og rett til ulønnet permisjon ... 635

47.4.4 Foreldreutvalget for grunn- opplæringen ... 636

47.4.5 Samarbeidsrådet for yrkes- opplæringen (SRY) og faglige råd 636 47.4.6 Læreplanarbeid ... 637

47.4.7 Klagenemnd for ikke bestått fag- og svenneprøve ... 637

48 Ansvaret til kommunene, fylkeskommunene og staten .... 638

48.3 Kunnskapsgrunnlag ... 639

49 Internkontroll og kvalitets- utvikling ... 641

49.4.1 Krav til forsvarlig system for å sikre regelverksetterlevelse (internkontroll) ... 644

49.4.2 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling ... 645

49.4.3 Rapportering om læringsmiljøet, læringsresultatene og frafallet ... 645

49.4.4 Kvalitetsvurdering på den enkelte skole (skolebasert vurdering) ... 646

49.4.5 Brukermedvirkning i arbeidet med internkontroll, kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling .... 646

50 Opplysningsplikt, veilednings- plikt og innhenting av opplysninger mv. ... 648

50.2 Opplysningsplikt til barneverntjenesten ... 648

50.3 Opplysningsplikt til sosial- tjenesten og helse- og omsorgs- tjenesten ... 651

50.4 Pålegg til fylkeskommunen om å sørge for veiledning og kvalitetsutviklingstiltak ... 652

50.5 Statlig råd og veiledning ... 653

50.6 Bruk av forvaltningsloven ... 653

50.7 Innhenting av opplysninger fra folkeregisteret ... 654

50.8 Tilskudd fra staten ... 655

(18)

er kjent ugyldig ... 655

50.10 Deltakelse i evalueringer og informasjonsinnhenting ... 656

51 Klageadgang og klageinstans ... 658

51.2.1 Forvaltningsloven ... 658

51.2.3 Andre lover ... 660

51.3.1 Bakgrunnen for særreglene om klageinstans i dagens opplærings- lov ... 660

51.3.2 Antall klager og resultatet av fylkesmannens klagebehandling .. 661

51.4.1 Krav til saksbehandlingen ... 662

51.4.2 Er det nødvendig at staten over- prøver kommunale og fylkeskommunale vedtak etter opplæringsloven? ... 662

51.4.3 I hvilke saker bør staten være klageinstans? ... 664

51.4.4 Bør staten ha et eget klageorgan? 665 51.4.5 Oppgaven som klageinstans bør legges til departementet ... 665

52 Statlig tilsyn med kommunene ... 667

52.2.1 Norges folkerettslige forpliktelser 667 52.2.2 Kommuneloven og opplærings- loven ... 667

52.3.1 Historikk ... 668

53.3.1 Historikk ... 673

53.4.2 Pålegg ... 674

53.4.3 Tvangsmulkt ... 675

53.4.4 Overtredelsesgebyr ... 675

53.4.5 Straff ... 675

53.4.6 Erstatning og bevisbyrde ... 676

54 Iverksetting, overgangsregler og endringer i andre lover ... 677

54.1 Iverksetting og oppheving ... 677

54.2 Overgangsregler ... 677

54.3 Endringer i andre lover ... 677

Del V Implementering, konsekvenser og merknader til lovforslaget ... 679

55 Implementering av ny opplæringslov ... 681

55.3 Forutsetninger for en god implementering ... 684

56 Konsekvenser av lovforslaget .. 687

56.2 Barn og unge ... 687

56.3 Retten og plikten til grunnskole- opplæring ... 688

56.4 Retten til videregående opplæring ... 689

56.5 Oppfølgingsplikt ... 690

56.6 Opplæring i og på samisk ... 690

56.7 Opplæring i og på norsk tegnspråk ... 691

56.8 Universell opplæring og individuell tilrettelegging ... 691

56.9 Rådgivning ... 692

56.10 Leirskole ... 692

56.11 Voksne elever ... 692

56.12 Lærernormen ... 694

56.13 Statlig oppnevnte råd og utvalg .... 694

(19)

57 Merknader til de enkelte

lovbestemmelsene ... 695 Kilder og litteratur ... 767

2 Sjekkliste for lov- og forskrifts-

arbeid på opplæringsområdet ... 809

Digitale vedlegg:

– Syse, A. (2019). Grunnlovsmessige og folkerettslige aspekter vedrørende retten til tilrettelagt undervisning for personer med behov for særskilt tilrettelegging av skoleundervisningen

– Mausethagen, S., Shavard, G., Knudsmoen, H., Lorentsen, M. & Osland, O. (2019). Regelverksetter- levelse i grunnopplæringen. OsloMet

(20)

(21)

Kapittel 1

Sammendrag

Figur 1.1

1.1 Utfordringer med dagens

regelverk for grunnopplæringen

Dagens opplæringslov med forskrifter er på mange måter et velfungerende regelverk. Det er mange av reglene som det er stor enighet om, og som er viktige for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta den grunnleggende retten til opplæring for barn, unge og voksne.

Men det er også noen utfordringer med dagens regelverk.

Brukerne av loven opplever at dagens regelverk er for omfattende, fragmentert og detaljert.

Dette skyldes blant annet hyppige endringer i regelverket og innføring av nye regler. Samtidig gjøres det sjelden en vurdering av behovet for eksisterende regler. Regler brukes også i mange tilfeller som et virkemiddel for å ivareta mange gode formål. På denne måten har regelverket blitt for omfattende og uoversiktlig og samtidig for lite styrende og treffsikkert på de områdene som betyr aller mest. Når regelverket blir for omfangs- rikt, blir det vanskelig å finne fram i det, og det kan oppleves som vanskelig å oppfylle alle reglene. En konsekvens av dette er at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det bør ha.

En annen utfordring er at det er manglende og ulik forståelse av loven. Mange av aktørene som regelverket retter seg mot, har ikke juridisk kompetanse. Det er ofte en manglende kobling mellom faglig-pedagogisk og juridisk kompetanse lokalt. Samtidig samsvarer ikke alltid den språk- lige forståelsen av ordlyden i loven med det som er det juridiske innholdet. Dette kan føre til at reglene ikke bare blir tolket feil, men også ulikt fra situasjon til situasjon, noe som kan utfordre

både rettssikkerheten til den enkelte og viktige prinsipper om likhet og likeverdighet.

Kommunene og fylkeskommunene opplever at de gjennomgående er for stramt styrt på opplæ- ringsområdet, noe som kan få konsekvenser for deres mulighet til å drive lokal kvalitetsutvikling.

Blant annet legger individuelle rettigheter og ulike krav til dokumentasjon, rapportering og systemer, føringer for hva som skal prioriteres.

Noen av disse reglene har en sentral rolle i å sikre barn, unge og voksne i grunnopplæringen grunnleggende rettigheter, mens det for andre regler oppleves som mer uklart hvilket behov de i prak- sis skal ivareta. At loven også inneholder flere skjønnsmessige regler, gjør at den er krevende å anvende. I noen tilfeller oppleves det som uklart hva som skal være grunnlaget for den skjønns- messige vurderingen, hvem som har myndighet til å gjøre vurderingen, og i hvilken grad staten gjennom tilsyn kan overprøve skjønnsutøvelsen.

Dette kan også skape spenninger mellom aktø- rene i opplæringssektoren, særlig mellom kommuner og statlige myndigheter og mellom kommuner og lærere og rektorer.

1.2 Overordnet om utvalgets forslag til ny lov

Grunnopplæringen i Norge samler barn, unge og voksne med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger, styrker og utfordringer i ett felles utdannings- system. Målene og prinsippene for grunnopplæ- ringen er de samme for alle, men veien til målene vil ikke være lik.

(22)

Regelverket for grunnopplæringen må gi tilstrekkelig fleksibilitet slik at elever, lærlinger, lærere, kommuner og fylkeskommuner får anled- ning til å finne den veien som vil være best. Samti- dig skal regelverket ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen og sikre størst mulig grad av likhet og likeverdig behand- ling. Å finne riktig balanse mellom disse hensy- nene har vært i kjernen av Opplæringslovutval- gets arbeid.

Like viktig som å komme fram til treffende regler er å finne riktig plassering av ansvaret for de ulike oppgavene, forventningene, kravene og plik- tene. I arbeidet med å utrede og vurdere behovet for regulering av grunnopplæringen har utvalget kommet fram til overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk. Målet med prinsippene har vært å skape overordnede rammer for utvalgets vurderinger, men også å gi veiledning og føringer for hvordan regelstyring også i framtiden bør være, slik at loven og det underliggende regelverket også over tid blir et godt og effektivt styringsvirkemiddel på grunnopplæringens område.

Utvalget har oppsummert noen av de sentrale forslagene til endringer som foreslås i ny lov for grunnopplæringen under de tre påfølgende over- skriftene. Målet er ikke å gi det totale bildet av utvalgets forslag, men å løfte fram enkelte av gre- pene utvalget mener bør gjøres med regelstyringen for å bidra til bedre oppnåelse av målene og prinsippene for grunnopplæringen.

1.3 Loven skal ivareta behovene til barn, unge og voksne

i grunnopplæringen

Det kan oppstå spenninger mellom ulike formål, interesser og syn i grunnopplæringen. Utvalget mener at lovens formål er å legge til rette for at barn, unge og voksne får god opplæring i et godt miljø. I vurderingen av hva som vil være god opp- læring og et godt miljø, må elevens beste alltid være et grunnleggende hensyn. For å komme fram til hva som vil være elevens beste, er det avgjørende at elevene får tilstrekkelig og nødven- dig informasjon som de kan forstå, og at elevene blir hørt og får medvirke i saker som angår dem selv. Skolen har også et viktig ansvar for å skape trygge rammer som oppfordrer alle til å si hva de mener og til å delta aktivt i skoledemokratiet.

Utvalget foreslår at disse overordnede prinsippene nedfelles i loven, og at de plasseres i lovens innledende kapitler.

Et av de grunnleggende målene med grunn- opplæringen er å sørge for danning og utdanning slik at elevene og lærlingene kan leve gode liv bli samfunnsansvarlige borgere. I dette ligger et viktig kvalifiseringsoppdrag. Reguleringen av grunn- opplæringen må ta høyde for og skape rom for læring og utvikling for det mangfoldet av barn, unge og voksne som er i dagens og framtidens grunnopplæring.

Som ledd i å imøtekomme dette foreslår utvalget at universell opplæring, forsterket innsats og individuelt tilrettelagt opplæring innføres som nye betegnelser og bestemmelser i loven. Kravet om universell opplæring erstatter dagens krav om tilpasset opplæring. Forsterket innsats erstatter dagens krav om intensiv opplæring, men utvides til å gjelde all opplæring og alle trinn. Retten til individuelt tilrettelagt opplæring viderefører dagens rett til spesialundervisning, men deles opp i tre rettigheter. Utvalget foreslår også en utvi- delse av mandatet til den pedagogisk-psykolo- giske tjenesten (PP-tjenesten), slik at tjenestens arbeid ikke bare skal rette seg mot den enkelte med «særlege behov», men i større grad også mot å hjelpe kommunene og fylkeskommunene i den universelle opplæringen.

Utvalget foreslår også flere utvidelser av rettigheter hvor målet er å møte behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen bedre enn i dag. For å legge bedre til rette for at ungdommer skal være rustet til å kunne fullføre og bestå grunnopplæringen, foreslås det blant annet en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for de ungdommene som avslutter grunnskoleopplæringen uten å ha tilstrekkelig med opplæring til å få vitnemål. Utval- get foreslår også å innføre en rett til videregående opplæring for dem som har «brukt opp» ung- domsretten til videregående opplæring, men som ikke har oppnådd studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse.

Utvalget mener det bør lønne seg å prøve å full- føre den videregående opplæringen, ikke avbryte, selv om man står i fare for å stryke. Ungdommer som ikke består alle fag, bør få en ny sjanse til å oppnå studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse.

Mange barn og unge har behov for og ønske om å snakke med andre ressurspersoner enn lærerne. Dette ønsket har gått igjen hos de aller fleste barn og unge utvalget har vært i kontakt med gjennom arbeidet. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at elevene skal ha god tilgang på rådgiv- ning om sosiale og personlige forhold, og at elevene skal kunne få råd fra andre enn lærerne sine.

(23)

Utvalget foreslår dessuten å innføre en plikt for fylkeskommunen til å sørge for at også lærlinger har tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold.

Dagens opplæringslov har ingen regulering av bruk av tvang eller fysisk inngripen mot elever som står i fare for å skade andre, samtidig som det er kjent at slike situasjoner oppstår i grunnopplærin- gen. Utvalget ønsker å forebygge og begrense bru- ken av tvang og andre fysiske inngrep. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette å innføre et krav i loven om at skolen skal arbeide forebyggende mot skade og fare og sørge for trygghet med minst mulig inngripende tiltak. Utvalget foreslår også at det tydeliggjøres at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk mot elever dersom det er nødvendig for å avverge skade på andre personer eller avverge vesentlig skade på eiendom. Det åpnes også for at ansatte skal kunne gripe inn fysisk mot en elev for å opprettholde ro og orden dersom dette er nødven- dig for å unngå mer inngripende tiltak.

Utvalget foreslår også enkelte endringer med mål om å skape en styrket og mer fleksibel tilgang til opplæring i og på samisk og norsk tegnspråk.

1.4 Loven skal være brukervennlig og anvendbar

Lov- og regelspråk er en særegen sjanger. Ulike tilbakemeldinger på dagens lov tyder på at loven er skrevet i det som oppfattes som et juridisk språk. Samtidig har leserne av loven ulik bakgrunn og varierende kompetanse til å lese og for- stå bestemmelsene som er viktige for dem.

Mange har begrenset kjennskap til hvordan forar- beider, rundskriv og tolkninger kan legge føringer for hvordan reglene skal leses og forstås. Utvalget har vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med en god struktur og et godt språk fra starten av arbeidet. Blant annet er erfaringene fra prosjek- tet Klart lovspråk tatt med i arbeidet. Referanse- gruppen har kommet med viktige og nyttige innspill til enkelte av forslagene til nye bestemmelser.

Det er også gjennomført brukertesting av enkelte av forslagene, og utvalget har hatt flere språkverk- steder med Språkrådet.

Det har vært et mål å klargjøre hva som gjelder i selve lovteksten, slik at innholdet i bestemmelsene i størst mulig grad skal være mulig å for- stå uten å oppsøke andre kilder. Eksempler på dette er utvalgets forslag til regulering av lekser, inndeling av elever i grupper og regelverket for voksne elever.

Utvalget har også hatt som mål å få et mindre fragmentert regelverk og en bedre sammenheng mellom reglene som gjelder for grunnskolen og videregående opplæring. Det har vært et mål å fjerne ubegrunnede forskjeller. I tillegg har utvalget gjennomført en opprydning i strukturen i regelverket for å i størst mulig grad unngå likely- dende bestemmelser i ulike deler av loven. Det har også vært et mål å unngå dobbeltregulering og særregulering av forhold som er regulert i sek- torovergripende lover som kommuneloven og forvaltningsloven.

Utvalget har vært opptatt av at loven skal være et godt verktøy. Det har derfor vært viktig å vurdere reglene i lys av aktørenes erfaringer med dem og i lys av nytt tilgjengelig kunnskapsgrunnlag. Dette har blant annet ført til at utvalget fore- slår justeringer i regelverket om elevenes skole- miljø.

Det er også foretatt en opprydning der flere regler foreslås fjernet. Dette er regler som ikke er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen.

Årsaken kan være at forholdet er tilstrekkelig regulert i annet regelverk, eller at det kan brukes andre virkemidler. Eksempler på regler som fore- slås opphevet, er reglene om åremålstilsetting av rektorer og praksisplass for lærerstudenter. For- skriftshjemlene som det ikke er behov for, videre- føres heller ikke. Å fjerne de reglene som ikke er nødvendige, skal bidra til å gi loven større gjen- nomslagskraft. Slik kan de reglene som ivaretar de mest grunnleggende behovene til barn, unge og voksne i større grad bli oppfylt.

1.5 Loven skal plassere ansvaret på riktig sted

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen og fylkeskommunen skal ha ansvaret for at reglene i opplæringsloven etterleves. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å etterleve reglene.

Kommunen og fylkeskommunen må derfor sørge for å ha nødvendig kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Utvalget foreslår flere steder i loven å tydelig- gjøre hvilken kunnskap som skal ligge til grunn for de skjønnsmessige vurderingene som loven legger opp til. Ett av målene er å tydeliggjøre sam- spillet mellom lovkravene og det faglig-pedago- giske kunnskapsgrunnlaget. At en vurdering eller beslutning skal bygge på et faglig-pedagogisk

(24)

kunnskapsgrunnlag, innebærer at det skal brukes et sammensatt og fyldig faglig kunnskapsgrunnlag hvor både erfaringer, forskningsbasert kunnskap og kunnskap om den lokale konteksten inn- går. Lærere og rektorer har en sentral rolle i utø- velsen av det faglige skjønnet. Men kommunen har også en viktig rolle når det gjelder å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktø- rene og å etterspørre faglige begrunnelser.

Det er et viktig premiss for at elevene skal få en god opplæring, at de som er ansvarlige for å gi opplæringen, har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å utføre oppgaven. Utvalget foreslår derfor at det innføres et krav i loven om at opp- læringen må forberedes, gjennomføres og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæ- ringssituasjonen. For å bidra til å innfri denne hovedregelen foreslår utvalget også å lovfeste en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sikre at skolene har tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp vanlig fravær gjennom en forsvarlig vikarordning.

Samtidig mener utvalget at kravet om lære- rens tilstedeværelse ikke bør begrense mulighe- ten for at særskilt kvalifiserte personer kan gi individuelt tilrettelagt opplæring dersom en konkret vurdering av eleven og opplæringen som skal gis, taler for det. Utvalget foreslår derfor et unntak fra kompetansekravene som kun vil gjelde for personer med en universitets- eller høyskoleutdanning som i større grad kan ivareta elevens behov enn en person som oppfyller de ordinære kompetansekravene.

Utvalget foreslår strengere regulering der dette er nødvendig for å ivareta hensynet til barn, unge og voksne i grunnopplæringen. På andre områder mener utvalget at større fleksibilitet og bedre tilpasning til lokale forhold vil være til det beste for elevene. Utvalget foreslår derfor også flere endringer som vil gi økt handlingsrom til kommunene og fylkeskommunene.

Utvalget foreslår blant annet økt fleksibilitet i fag- og timefordelingen, færre krav om planer og systemer som sakkyndige vurderinger og til- standsrapporter, og færre krav om hvordan samarbeid og involvering skal organiseres. I tillegg foreslår utvalget å oppdatere regelverket til den nye digitale hverdagen, slik at loven i størst mulig grad er teknologinøytral og dermed kan virke over tid. Samtidig vil ikke loven sette unødvendige begrensninger for hvilke virkemidler og metoder kommunene og fylkeskommunene kan ta i bruk.

Utvalget foreslår i denne sammenheng å gi økt handlingsrom til å organisere opplæringen som fjernundervisning dersom det er gode grunner for dette og det vil være trygt og forsvarlig å gjen- nomføre opplæringen på denne måten.

Utvalget foreslår også en generell tydelig- gjøring av regelverket på flere områder, noe som kan gjøre det lettere for kommunene og fylkeskommunene å bruke det handlingsrommet som loven gir. Når regelverket er uklart, kan det føre til at det oppleves mer begrensende enn det egent- lig er.

Sammendrag av lovforslagene er samlet i slut- ten av hvert kapittel eller delkapittel fra og med kapittel 14.

(25)

Kapittel 2

Lovforslaget

Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Første delen – innleiande føresegner Kapittel 1. Formålet med og krava til opplæringa

§ 1-1. Formålet med lova og kva lova gjeld

Lova skal leggje til rette for at barn, ungdom og vaksne får god opplæring i eit godt miljø.

Lova gjeld grunnskoleopplæring, vidaregå- ande opplæring og verksemd knytt til opplæringa.

Lova gjeld ikkje for skolar som er godkjende etter friskolelova.

§ 1-2. Formålet med opplæringa

Opplæringa skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring.

Opplæringa skal byggje på grunnleggjande verdiar i kristen og humanistisk arv og tradisjon, slik som respekt for menneskeverdet og naturen, åndsfridom, nestekjærleik, tilgiving, likeverd og solidaritet, verdiar som òg kjem til uttrykk i ulike religionar og livssyn, og som er forankra i menneskerettane.

Opplæringa skal utvide kjennskapen til og for- ståinga av den nasjonale kulturarven og den felles internasjonale kulturtradisjonen vår.

Opplæringa skal gi innsikt i kulturelt mangfald og vise respekt for den enkelte si overtyding. Ho skal fremje demokrati, likestilling og vitskapleg tenkjemåte.

Elevane og lærlingane skal utvikle kunnskap, dugleik og haldningar som gjer at dei kan meistre livet sitt og delta i arbeid og fellesskap i samfun- net. Dei skal få utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong.

Elevane og lærlingane skal lære å tenkje kri- tisk og handle etisk og miljøbevisst. Dei skal ha medansvar og rett til medverknad.

Elevane og lærlingane skal møtast med tillit, respekt og krav og få utfordringar som fremjar danning og lærelyst. Alle former for diskrimine- ring skal motarbeidast.

§ 1-3. Krav til forsvarleg opplæring

Opplæring og anna verksemd som er omfatta av lova, skal vere forsvarleg.

§ 1-4. Læreplanverket og utdanningstilbodet

Kongen i statsråd skal gi forskrift om overordna mål og prinsipp for opplæringa.

Departementet skal gi forskrift om læreplanar for fag.

Departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen og elevar og lærlingar i den vidaregåande opplæringa skal ha, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og fag. Opp til 10 prosent av timane i kvart fag kan flyttast til andre fag eller brukast til opplæ- ring som er tverrfagleg eller særleg eigna for å nå måla i den overordna delen av læreplanverket.

Kommunen og fylkeskommunen kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetalet som departementet har fastsett.

Sametinget skal gi forskrift om det samiske lærestoffet i dei nasjonale læreplanane for fag og om læreplanar for opplæring i samiske språk.

Sametinget gir òg forskrift om læreplanar for sær- skilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa.

Forskrifta skal haldast innanfor dei rammene som departementet har fastsett. Departementet skal gi forskrift om andre særskilde læreplanar for grunn- skoleopplæringa i forvaltningsområdet for samisk språk og for andre elevar som får samisk opplæ- ring i grunnskolen og i den vidaregåande opplæ- ringa. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til desse forskriftene.

Departementet skal gi forskrift om kva for utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen i den vidaregåande opplæringa).