Stat lig e ll er kommunal
area lp lan? - Et casestud ie av
planarbe idet t il
kommunedelp lan for nye E18 i Å s og Ski kommune
Central government land-use plan or municipal land-use plan? - A case study of the municipial land-use plan for the new E18 highway in the municipality of Ås and Ski.
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Fakultet for Samfunnsvitenskap
Institutt for Landskapsplanlegging
Masteroppgave 2014 30 stp
May Hoff Lund
Forord
Denne masteroppgava marker avslutningen på min fem år lange utdanning på By og regionalplanlegging ved Institutt for landskapsplanlegging, Fakultet for samfunnsvitenskap ved Norges miljø og biovitenskapelige universitet. Oppgava er skrevet med støtte fra Statens Vegvesen, Vegdirektoratet, Veg- og transportavdelingen.
Arbeidet med denne oppgava har vært en spennende og lærerik prosess, og jeg har fått en mye bredere forståelse av statlig og lokal planlegging innenfor veiplanlegging.
Det er mange som skal takkes for støtte og bidrag igjennom mitt arbeid:
Først, min veileder Petter Næss, takk for gode tilbakemeldinger og interessante diskusjoner gjennom hele skriveprosessen.
Jeg vil takke Statens Vegvesen for samarbeidet og min kontaktperson der, Tord Thorshov, for hjelpen.
Mine informanter takkes for at de stilte opp og for den informasjonen de bidro med. Mine medstudenter på ”kontoret” fortjener også en takk for faglige diskusjoner, råd, og for motiverende ord og mye latter underveis i prosessen.
Til slutt vil jeg takke familie, venner og Ole for all støtte og tålmodighet underveis i prosessen.
Ås, 15. mai 2014
May Hoff Lund
Sammendrag
Ved planleggingen av en vei er det mange hensyn som skal tas. Dette medfører ofte store konsekvenser for flere interessegrupper, spesielt ved byggingen av en stor motorvei.
Planleggingen av E18- utbyggingen i Ås og Ski kommune har pågått siden 2003, hvor flere hindre har ført til at kommunedelplanen først ble vedtatt godkjent i 2012.
Denne prosessen har bidratt til flere diskusjoner om det burde vært en statlig arealplan, istedenfor kommunal arealplan.
Denne oppgaven handler om hvorvidt planlegging av vei burde skje igjennom kommunal eller statlig arealplan. Ved å undersøke planprosessen ved ny kommunedelplan for ny E18 i Ås og Ski, var målet å finne ut hva de to ulike styringsalternativene ville bety for de ulike
interessegruppene. Problemstillingen for arbeidet har vært: Hvilke ulike hensyn taler for at veiplanlegging bør skje gjennom henholdsvis kommunal arealplan og statlig arealplan, og hvilke interessegrupper vil hvert av disse alternativene være til fordel eller ulempe for?
For å kunne svare på problemstillingen er det i tillegg fire underproblemstillinger som har bidratt til å belyse flere sider av hovedproblemstillingen.
I arbeidet med å besvare alle problemstillingene er det utført et litteraturstudie, som har dannet det teoretiske grunnlaget for den videre undersøkelsen i oppgaven. Videre ble det utført et casestudie med planprosessen til nye kommunedelplaner for ny E18 i Ås og Ski som valgt case. Som en del av casestudiet ble det blant annet utført intervjuer med ulike personer som har hatt forskjellige roller i arbeidet med kommunedelplanen.
Litteraturstudiet ga informasjon om de to styringsnivåene denne oppgaven ser på, statlig og lokalt. Lokalnivået argumenterer for det lokale demokratiet og den viktige kunnskapen om lokale forhold. Det at det er de lokale som daglig blir påvirket av denne veien, er óg et viktig argument. På statlig nivå argumenteres det for at det er lettere for staten å se de mer
overordnede linjene og ta avgjørelser som gjelder for hele samfunnet, og ikke bare en kommune. Teorien viste at de ulike nivåene innen planlegging og de mange målområdene innenfor staten, gir en utfordring når det kommer til planlegging på kommunalt nivå.
Casestudiet viste hvilke interesser som blir påvirket av en plan som dette og hva som ble prioritert i denne planen. Det ble tydelig at jordbruket både er en interesse som blir hardt rammet ved en veiutbygging, og i tillegg en interesse som det er stort fokus på at skal bevares både på lokalt og statlig nivå.
Resultatene fra litteraturstudiet sammen med resultatene fra casestudiet ga et tydelig bilde av
de faktorene som er viktige i veiplanlegging, uansett plannivå. Kunnskap om både lokale og
statlige forhold, samlet ide om måloppnåelse i både stat og kommune og samordning på tvers
av sektorer og nivåer.
Abstract
When planning a road, there are many considerations to be taken. Building a new highway causes several consequences for the different stakeholders.
The planning of the new highway E18 in the municipality of Ås and Ski has been going on since 2003. There have been a few obstacles in the process, but the municipal land-use plan was approved in the fall of 2012. This planning-process has contributed to several discussions about whether and when to use central government land-use plan instead of a municipal land- use plan.
This paper discusses whether road planning should be done through municipal land- use plan or central government land-use plan.
The issue of this paper is also to examine the different aspects of the two alternatives for land- use plan, and to research how the different interest groups will bee affected in the two
alternatives. During the work with this main issue four additional issues will be addressed to shed light on several aspects of the main issue.
To answer the research questions, there has been a literature study, which has formed the theoretical basis for further study in this thesis. Further, a case study was conducted on the planning process for the new land- use plan for the new highway E18 in the municipality of Ås and Ski. A part of the case study was several interviews with various people who played a role in the planning process.
The literature review provided information about the two management levels, the local level and the central level. The local level argues that it is important with local democracy and local knowledge. One of the main arguments for the local level is the fact that it is the people who live in the plan-area that are affected by this road every day.
The central level argues that is easier for the central level to see the more general lines, and the central level can make decisions for the entire society, not only the local community.
It became clear in the theory chapter that it is a challenge in spatial planning that there are so many different target areas within the levels of planning.
The case study showed the different interests a plan like this can affect, and which of them were prioritized in this plan. It was evident that agriculture is both an interest that is being strongly affected by the road construction, as well as it is an interest that is highly prioritized, and there is a strong focus that farmland should be preserved as much as possible.
The results of the literature review together with the results of the case study gave a clear
picture of the factors that are important in the process of planning a road, regardless of what
plan level that is chosen. Knowledge of both local and national conditions, overall idea of
achievement in both central and local government and coordination across sectors and levels
are some of the factors.
Bibliotekside
Sidetall: 77
Emneord: Statlig arealplan, kommunal arealplan, kommunedelplan, statlige interesser, lokale interesser, planlegging, samordning, interessegrupper, konsekvensutredning
Format: A4
Tittel : Statlig eller kommunal arealplan? - Et casestudie av planarbeidet til kommunedelplan for nye E18 i Ås og Ski kommune.
Engelsk tittel: Central government land-use plan or municipal land-use plan? - a case study of the municipal land-use plan for the new E18 highway in the municipality of Ås and Ski.
Universitet: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet.
Fakultet: Fakultet for samfunnsvitenskap.
Institutt: Institutt for landskapsplanlegging.
Studieretning: By og regionplanlegging.
Forfatter: May Hoff Lund.
Veileder: Petter Næss, ILP, NMBU.
Kontaktperson i Statens Vegvesen: Tord Thorshov, Statens Vegvesen, Vegdirektoratet.
Litteratur: Se litteraturoversikt bak i oppgaven.
Innhold
FORORD%...%1 !
SAMMENDRAG%...%2 !
ABSTRACT%...%3 !
BIBLIOTEKSIDE%...%4 !
INNHOLD%...%5 !
KAPITTEL%1%...%6 !
B
AKGRUNN!FOR!VALG!AV!OPPGAVE!OG!PROBLEMSTILLING!...!6 !
KAPITTEL%2,%METODE%...%8 !
2.1
!A
VGRENSNINGER!OG!FORBEHOLD!...!15 !
KAPITTEL%3,%TEORI%...%16 !
3.1
!S
ENTRALE!BEGREPER!...!16 !
3.2
!T
EORETISK!GRUNNLAG!...!22 !
3.2.1
!L
OKAL!OG!SENTRAL!STYRING!...!22 !
3.2.2
!P
LANLEGGING!AV!VEI!...!30 !
3.2.3
!P
LANLEGGING!I!RESTEN!AV!S
KANDINAVIA!...!33 !
KAPITTEL%4%...%36 !
4.1
!I
NTRODUKSJON!TIL!CASE@
STUDIET!...!36 !
4.1.1
!P
LANPROSESSEN!I!Å
S!OG!S
KI!...!37 !
4.1.2
!H
VEM!BLIR!PÅVIRKET!AV!DEN!NYE!VEIEN?!...!41 !
4.2
!I
NTERVJUER!...!53 !
KAPITTEL%5%...%60 !
5.1
!A
VSLUTNING!–
!DISKUSJON!...!60 !
5.2
!L
ITTERATURLISTE!...!74 !
5.3
!V
EDLEGG!...!78 !
Kapittel 1
Bakgrunn for valg av oppgave og problemstilling
Den offentlige interessen rundt veiplanlegging og statlig arealplan har økt de siste årene.
Stoltenberg-regjeringen hadde som mål i Nasjonal Transportplan 2014-2023 å ”bruke statlig plan mer aktivt i samferdselssaker”(Samferdelsdepartementet 2013). Medias interesse er også stor når det gjelder store plansaker.
Veiplanlegging, tidsbruk og statlig styring av planleggingen er temaer som omhandles mer og mer i media. I Magasinet Tekna sin andre utgave i 2013 uttaler administrerende direktør i Byggenæringens landsforening at:
”I dag tar det typisk 10 år å planlegge byggingen av en vei. Ambisjonen må være å halvere denne tiden. Vi foreslår at man planlegger på en måte som innebærer en sterkere overordnet statlig regulering. Lokaldemokratiet kan ikke bestemme alt i disse sakene” (Haugnes 2013).
I Søndagsrevyen 2 februar 2014, uttalte Samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen at
regjeringen har som mål å halvere planleggingstiden til veiplanlegging. Solvik- Olsen trekker frem at ”det er viktig å ivareta miljøvernhensyn, men det blir litt sånn at hvis det er en
fuglekoloni, så er det nok til å stoppe en vei men hvis det bor mennesker langs veien så setter man opp en støyskjerm”(NRK 2014).
Det er ikke bare tidsbruken som er viktig i planarbeidet. Lars Aksnes, direktør i
Vegdirektoratet, skrev i 2011 kronikk på vegvesenets nettsider om effektiv planlegging. I denne kronikken nevner Aksnes at når et større samferdselsprosjekt skal planlegges, tilsier vegvesenets erfaring at det kreves ”om lag 10 år forberedelser før anleggsstart” (Aksnes 2011). Ofte er medias fokus innenfor veibygging på tidsbruk og kostander. Aksnes presiserer videre i sin kronikk at effektivitet handler om mer enn tid; ”Vegplanene skal også ha god kvalitet – og skal angi gjennomførbare løsninger som tilfredsstiller definerte behov og mål til lavest mulig kostnad” (Aksnes 2011).
Veiplanlegging har lenge vært et aktuelt tema. I Odelstingsproposisjonen nr. 51, 1987-1988
ble det foreslått endringer i plan og bygningsloven av 1985, hvor veiplanlegging flyttes fra
Veglova til plan og bygningsloven. ”Dette innebærer at det særskilte vegplansystemet etter Veglova med forskrifter faller bort”(Miljøverndepartementet 1988). Det var i fem år en overgangsperiode mellom de to systemene, før plan- og bygningsloven overtok som lovhjemmel og kommunen ble planmyndighet for veiplanlegging. Bakgrunnen for denne endringen er hovedsakelig trukket frem som behov for samordning av planlegging av arealene i kommunen (Miljøverndepartementet 1988).
Hvordan vil det egentlig bli dersom veiplanlegging skal foregå gjennom statlig arealplan? Det er ikke bare tidsbruken som er viktig når man planlegger en vei, men også hvem som blir påvirket av en ny plan og hvordan? Dette er bakgrunnen for temaet i denne oppgava, og problemstillingen den skal forsøke å besvare er:
Hvilke ulike hensyn taler for at veiplanlegging bør skje gjennom henholdsvis kommunal arealplan og statlig arealplan, og hvilke interessegrupper hvert av disse alternativene vil være til fordel eller ulempe for?
Det er viktig å se på forskjellene mellom de to ulike alternativene for å kunne se om statlig arealplan egner seg bedre enn kommunal arealplan ved veiplanlegging. Fire
underproblemstillinger skal bidra til å belyse hovedproblemstillingen fra flere sider.
• Hvilke ulike hensyn og interessegrupper blir berørt ved byggingen av et større norsk europaveiprosjekt?
• Vil de ulike forholdene bli vektlagt ulikt i de to ulike alternativene?
• I en planprosess som dette, hvilket spillerom har kommunen?
• Er grunnlaget for overføringen av veiplanlegging fra Veglova til Plan- og bygningsloven fremdeles gyldig?
Disse underproblemstillingene vil kunne hjelpe meg i arbeidet oppgava, da de samlet sett
skal se på forholdet mellom kommunal og statlig plan.
Kapittel 2, Metode
Formålet med dette kapittelet er å vise hva slags informasjon jeg har hentet inn, hvordan dette datamaterialet har blitt hentet inn, og hvorfor dette er relevant. Det er et poeng å vurdere validiteten til den informasjonen som skal benyttes, og hvilke variabler som kan eksistere i datamaterialet.
Tabellen under viser en oversikt over de ulike underproblemstillingene som er laget for å kunne svare på hovedproblemstillingen. Videre i tabellen er det satt opp hva slags informasjon som er innhentet og metoden for dette.
Underproblemstilling Hva slags informasjon er nødvendig? Metode for innhenting av empirisk informasjon
Teori Empiri
Vil de ulike forholdene bli vektlagt ulikt, i de to ulike alternativene?
Litteratur om vektleggingen av konsekvenser ved statlig og kommunal planlegging.
Litteratur om miljøproblemer som
styringsmessige nivåproblem.
Generell teori om lokal versus sentral styring og hvilke type konsekvenser som tenderer å bli vektlagt i de ulike nivåene.
Relevante aktørers synspunkter på hvordan vektleggingen av
konsekvenser vil være ved henholdsvis statlig og kommunal planlegging.
• Studie av statsvitenskapelig litteratur.
• Studie av Statens Vegvesens håndbøker.
• Intervju med planlegger i Ås og Ski kommune.
• Intervju med
planlegger for E18.
Casestudie
Det er i denne oppgava valgt å benytte metoden casestudie. Casestudie er ”undersøkelser hvor fenomener studeres i sin naturlige sammenheng, og hvor undersøkelsen baserer seg på flere datakilder, for dermed å sikre en mest mulig grundig og detaljert undersøkelse”
(Askheim&Grenness. 2008).
”At vi ikke uten videre kan bruke resultatene fra én case til å utsi noe om et annet, blir av og til holdt frem som en svakhet”(Askheim&Grenness. 2008). Det er likevel, i denne oppgava, valgt å benytte casestudie da det åpner for å få inn mye informasjon om et begrenset
område/tema.
I en planprosess som dette, hvilket spillerom har kommunen?
Kravene fra
veimyndighetene i forhold til utbygging av vei.
Oversikt over krav kommunene har stilt til Statens Vegvesen.
• Studie av Statens Vegvesens håndbok.
• Informasjon fra Statens Vegvesen som
planmyndighet.
Er grunnlaget fra overføringen fra Veglova til Plan- og bygningsloven fremdeles gyldig?
Litteratur om hva som var grunnlaget for at
veiplanlegging ble flyttet fra Veglova til Plan- og bygningsloven?
Informasjon om hvorvidt areal og
transportplanleggingen er samordnet i prosessen med E18?
• Studie av forarbeidene til lovene.
• Studie av arealplanene og forarbeidet til disse
• Intervju med planleggere i Ås og Ski kommune og Statens Vegvesen, E18.
Hvilke ulike hensyn og interessegrupper blir berørt ved byggingen av et større norsk
europaveiprosjekt?
Informasjon om hvilke hensyn har blitt vurdert i konsekvensutredningen, og hvilke temaer er tatt opp i høringsuttalelsene til kommunedelplanene?
• Studie av
høringsuttalelser og
konsekvensutrednin
g for planen.
I boken Kvalitative metoder, av Askheim og Grenness, forklarer de hva Robert. K. Yin mener at gjennomføring av caseundersøkelser bør inneholde:
1. Undersøkelsesspørsmål, problemstilling 2. Teoretiske antagelser
3. Analysens enheter
4. Sammenhengen mellom de dataene som er innhentet og de teoretiske antagelsene som er gjort.
5. Kriterier for å tolke funnene som er gjort. ”Her mener Yin at det er viktig å tolke funnene, med basis i de fire foregående komponentene, opp mot det som finnes av eksisterende teori på området (Askheim&Grenness. 2008).
I denne oppgava er det utført et casestudie med et ”enkeltcasedesign med flere
analyseenheter” (Johannessen 2011). ”Forskeren får informasjon fra flere enheter innenfor studiet av et avgrenset system”(Johannessen 2011). Enhetene i denne oppgava er en
lokalpolitiker, planleggere fra de ulike kommunene og Staten Vegvesen, disse skal intervjues.
Det skal også utføres et studie av aktuelle dokumenter som omhandler caset.
Hvor mye generell lærdom man kan få ut av et enkelt case, kommer an på hva slags type case man velger. Er caset helt typisk for et type problem eller fenomen er overførbarheten større.
Et case kan også brukes i tilfeller hvor det er kun deler av problemet eller fenomenet som kan overføres til andre tilfeller. Caset i denne oppgava er hva Yin (2014) kaller et common case, der caseområdet kan ha områder som kan sammenlignes med andre veiprosjekter av samme type. Det dette caset beskriver, kan sees på som vanlige utfordringer og prosesser
utbyggingen av en stor europavei kan by på.
Caset er valgt på bakgrunn av hendelsesforløpet planprosessen til ny E18 i Ås og Ski. Målet med oppgava og bruken av caset er å forstå mer av både prosessen og se på spesielle temaer eller interessegrupper caset belyser.
Det som kjennetegner dette caset er at det er et prosjekt som krysser fylkes- og kommunegrenser, noe som er tilfellet ved alle europaveier, og også riksveier.
Det er derimot ikke alle slike veier som går i gjennom denne type landskap med mye dyrket
mark, men det er fremdeles slik at en vei på denne størrelsen uansett vil påvirke ulike
interesser. Det trenger ikke å være de samme interessene som i dette caset for at det skulle kunne sammenliknes med andre lignende veiutbygginger.
Intervju
Bakgrunnen for at det er valgt å gjøre intervjuer i denne oppgava, er for å få erfaringene til informantene tydeligere frem enn hva et spørreskjema ville gitt. ”Mye informasjon er situasjonsbestemt, og et intervju er like mye en sosial situasjon som annen samhandling.
Forskeren kan derfor velge å skreddersy hvert intervju til informantens situasjon”
(Johannessen 2011). Da informantene i denne oppgava har ulike roller i prosessen oppgava undersøker, har det vært viktig å kunne skreddersy intervjuene til hvert av intervjuobjektene.
Askheim og Grenness har sammenføyet fordeler og ulemper ved denne type intervju i en tabell, hvor jeg har tatt med de punktene som er relevante for denne oppgava:
(Askheim&Grenness 2008 s.91)
Fordel Ulempe
- Ikke gruppepress, individuell mening kommer frem.
- Mer konsentrert informant.
- Mer informasjon fra hver informant.
- Kan avdekke dypere holdninger.
- Enklere å improvisere eller tilpasse intervjuet til den enkelte informant.
- Kan avdekke mer sensitiv informasjon.
- Ingen krav til å samle mange innen bestemt målgruppe.
- Kostbare og tidkrevende å gjennomføre.
- Krevende for moderator (den som holder intervjuet).
- Komplisert analyse og fortolkning.
Intervju er altså benyttet i oppgava som en metode for å få bedre innsikt i hvordan en prosess
fungerer i virkeligheten. De som er intervjuet har en rolle i kommune eller Statens vegvesen i
forhold til E18 prosjektet i Ås og Ski kommune. Hensikten med å velge intervjuobjekter både
fra Statens Vegvesen og kommunene var for å få en innsikt i hva både planmyndighet og
tiltakshaver hadde av erfaringer.
Følgende er intervjuet:
@ Planlegger, Ski Kommune (Informant 1)
@ Ansatt ved E18 prosjektet, Statens Vegvesen (Informant 2)
@ Tidligere planlegger i Ås Kommune, nå ansatt i Statens Vegvesen (Informant 3)
@ To ansatte i Ås kommune ( Informant 4)
@ Lokalpolitiker i Ås kommune (Informant 5)
De to ansatte i Ås kommune er satt opp som en informant da de ble intervjuet samtidig.
Grunnen til at de var to var for å utfylle hverandre i forhold til bakgrunnsinformasjon vedrørende E18 prosjektet.
I prosessen med å finne intervjuobjekter, viste det seg at planleggeren i Ås Kommune som hadde ansvaret for E18 hadde byttet jobb. Ettersom vedkommende nå er ansatt i Statens Vegvesen, ble det gjort en vurdering av hvem som skulle intervjues. Det ble da avgjort at det i denne oppgaven hadde vært interessant å se hva en fagperson som både har jobbet med planen i kommunen og for staten har av synspunkter.
Det ble fremdeles viktig å få kommunens eget synspunkt på saken fra noen som fremdeles jobbet i kommunen, og som har vært med i prosessen rundt kommunedelplanen. To ansatte i Ås kommune med tilknytning til E18 prosjektet stilte seg da velvillig til dette.
Intervjuformen har vært som en som samtale, eller et semistrukturert intervju. Dette fordi det gir informanten en større frihet til å svare fritt på spørsmålene, noe som kan gjøre at det blir lettere å få et videre spenn av informasjon. For å sørge for at jeg fikk svar på de spørsmålene jeg ønsket å få svar på, hadde jeg noen spørsmål som var styrende for samtalen. Disse spørsmålene var basert på temaene rundt problemstillingene i oppgava.
Samtalene/intervjuene ble tatt opp digitalt og deretter skrevet ned. Dette ble så sendt til de informantene som ønsket dette slik at de fikk muligheten til å rette opp eventuelle
misforståelser. Videre er intervjuene tolket opp mot delproblemstillingene i et
fortolkningsskjema som ligger vedlagt til denne oppgave. For å unngå at informasjon ble
mistet på veien fra samtalen til tolkning av delproblemstillingene, fikk de informantene som
ønsket dette, tilsendt intervjuene skriftlig slik at dette kunne unngås.
Det ble etter hvert et behov for å se på mulighetene for å kunne intervjue noen av
lokalpolitikerne. Dette viste seg å bli en utfordring blant annet på grunn av tid, men det er intervjuet en politiker fra kommunestyret i Ås som har vært engasjert i E18- saken.
Vedkommende er politiker fra et høyreorientert parti. Det er valgt å ta med synspunktene til denne politikeren til tross for at det kun er én politiker som er intervjuet. Det er valgt å ta med synspunktene til politikeren da det vurderes som interessant å se denne saken fra en annen vikling enn kun fra fagpersonenes side.
Litteraturstudie
For å kunne svare på mine underproblemstillinger og selve hovedproblemstillingen, har en stor del av arbeidet bestått av litteraturstudie av forskjellig litteratur.
Litteraturen er funnet på internett, bibliotek, kommunenes arkiver, og gjennom ulike fagpersoner.
Det er benyttet ulik planteori og rapporter. Et dokumentstudie er også gjort av
kommunedelplanene med tilhørende konsekvensutredning og planens høringsuttalelser. Dette er gjort for å kunne se på hva slags interessegrupper som blir berørt av den nye veien.
Ferdig produkt
Konklusjonen på oppgava er en oppsummerende del hvor jeg diskuterer og svarer på problemstillingene, på bakgrunn av det jeg har ervervet meg av kunnskap i arbeidet med denne oppgava. Hovedmålet med diskusjonen er å sette teorien opp mot empirien.
Validitet
I forhold til validiteten på informasjonen jeg velger å benytte meg av, har det vært viktig å benytte solide kilder.
Tekstkildene i denne oppgava er vurdert til å være valide. Det er blant annet benyttet rapporter fra NIBR (Norsk Institutt for By- og Regionforskning), NOU-er, Kommunal- og Moderniseringsdepartementet sine nettsider og ulike publikasjoner fra tidligere
Miljøverndepartementet. Det er også benyttet fagbøker fra studiet på NMBU. Selv om kildene i utgangspunktet er vurdert til å være valide, har det vært viktig å lese tekstene med et kritisk øye for å sikre god validitet i oppgava.
Intervjuobjektene er fagpersoner med god kjennskap til E18-prosjektet. Det er viktig å ta med
i vurderingen at disse personenes faglige meninger blant annet kan være farget av deres
personlige meninger.
Det kan også hende at de har en tendens til å fremstille det de selv har vært med på å lage eller bestemme selv som fornuftig og godt, slik at de framstår som dyktige fagfolk.
Som nevnt er det ene intervjuobjektet en tidligere planlegger i Ås kommune, med ansvar for E18. Ettersom vedkommende nå er ansatt i Statens Vegvesen, på E18-prosjektet, kan dette være med på å farge vedkommende sine meninger og svar.
Da det kun er intervjuet en politiker, er det viktig å påse at det kommer tydelig frem i oppgaven at vedkommende sine meninger ikke nødvendigvis er representative med de andre lokalpolitikerne i kommunene.
I dokumentstudiet av høringsuttalelsene til kommunedelplanen for ny E18, er det kun utdrag av høringsuttalelsene som er tatt med i et sammendrag som Statens Vegvesen har
offentliggjort. Dette er nok blitt gjort slik at det skal være lettere for allmenheten å finne frem i alle uttalelsene, men det kan da være en viss fare for at detaljer kan være utelatt fra
sammendraget. I dette tilfellet vurdere jeg Statens Vegvesen som en pålitelig kilde, og som fagetat vil antagelig ikke vinne noe på å snu seg unna viktige detaljer. Men det er mulig at dette kan vurderes som en svakhet.
Etikk
I all hovedsak handler etikk i denne oppgava om å ikke jukse i forskningen. Informasjonen som innhentes skal videreføres i den form den var ment, og det skal henvises til den riktige kilde ved innhenting av annenhåndsinformasjon.
Ved bruk av intervju som metode er det noen hensyn som er viktige å ta med i forhold til det etiske i arbeidet. Intervjuene ble tatt opp digitalt, noe informantene ble spurt om før
intervjuene, slik at de hadde mulighet til å si nei. Lydfilene skal også slettes etter sensuren på oppgava har gått ut, slik at disse ikke kommer på avveie. Informantene har hatt muligheten til å motta en renskrevet versjon av intervjuet for å gi tilbakemelding på eventuelle
misforståelser, noe som var viktig for informasjonskvaliteten som intervjuet ga. Informantene
er anonymisert da det ikke er personene bak meningene som er det viktige i denne oppgava,
men fagrollene de representerer organisasjonene de er ansatte i. Prosjektet er meldt inn til
Personvernombudet.
2.1 Avgrensninger og forbehold
Denne oppgava tar ikke opp problematikken omkring tidsbruken i veiplanlegging. Dette er fordi det er gjort flere utredninger og rapporteringer på dette temaet. Den skal heller ikke ta for seg konkrete effektivitetstiltak, dog er det nødvendig at temaet effektivitet kommer opp, da det er vært mye fokus rettet mot nettopp dette.I denne oppgava er det kommunedelplanen for den nye veien i Ås og Ski som er fokusområdet. Reguleringsplanen som ble lagt ut til høring i januar 2014 vil derfor ikke bli tatt med her.
Det er ikke slik at alle veiprosjekter møter på de samme utfordringene, det er og forskjell på hvilke utfordringer som kommer opp i de ulike kommunene innenfor samme veiprosjekt.
Denne oppgava tar for seg elementer ved statlig og kommunal styring ved planlegginga av et
stort veiprosjekt. Konklusjonen eller diskusjonen i slutten av dette dokumentet kan ikke
nødvendigvis overføres til planlegging av alle typer veier. En fylkesvei vil muligens falle
utenfor i forhold til denne oppgava. Derimot kan det være legitimt å overføre noe fra denne
oppgava til andre, større prosjekter som er strategisk viktige for samfunnet - for eksempel
innen transportplanlegging. Riksveier, europaveier og muligens jernbane, er typiske
prosjekter hvor det kan trekkes paralleller til denne oppgava. Geografien og type område
denne veien ligger i, trenger ikke ha så mye å si i forhold til overførbarheten til andre type
prosjekter - men det er viktig å ta det med i vurderingen dersom det er aktuelt å overføre
resultatene fra denne oppgava til et annet prosjekt.
Bygging Grunnerverv Reguleringsplan Kommunedelplan med
konsekvensutredning Konseptvalgutredning/ Ekstern
Kvalitetssikring
Kapittel 3, Teori
!
3.1 Sentrale begreper
Formålet med dette delkapittelet er å definere de mest sentrale begrepene i oppgava. Dette for å unngå misforståelser og tvetydigheter, og på den måten bidra til at innholdet i teksten blir riktig forstått.
Konseptvalgutredning
Ved veiprosjekter som har en antatt kostnadsramme på over 750 millioner kroner skal det foretas en konseptvalgutredning. Konseptvalgutredninger skal se på ulike måter å løse transportbehovet på. ”Med konsept menes den grunnleggende ideen eller overordnede systemløsningen for hvordan kartlagt behov skal dekkes”(StatensVegvesen 2006 s.28). Etter konseptvalgutredningen følger en kvalitetssikring, KS1, til sammen skal dette danne
grunnlaget for om det skal settes i gang planlegging av en reguleringsplan eller kommunedelplan (Vegvesen.no 2013).
Kommunedelplan
Kommunedelplanen kan utarbeides i medhold til Plan- og bygningslovens §11-2, 3.ledd.
”Det kan utarbeides kommunedelplan for bestemte områder, temaer eller
virksomhetsområder. Kommuneplanen skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer, og revideres årlig” (Pbl 2008).
Figur 1 viser Statens Vegvesens fremvisning av kommunedelplanens plassering i planarbeidet fra konseptvalgutredning til ferdig vei.
Figur%1%Faser%i%vegplanlegging%(%vegvesen.no%2013)%
Kommunedelplanen utarbeides for et område, i denne oppgava er det området hvor det er planlagt en ny veitrasé. Konsekvensene av denne planen vurderes senere i en KU. Det er Statens vegvesen som utarbeider og kommunen som skal vedta planen i kommunestyret, da kommunen er planmyndighet. Ved vedtatt kommunedelplan kan reguleringsarbeidet starte.
Vegmyndighetens adgang til å fremme kommunedelplaner blir tatt videre i kapittel 3.2.2
Konsekvensutredning
Plan- og bygningslovens §3-2 2.ledd sier at:
”For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn”(Pbl 2008).
En konsekvensutredning er en omfattende utredning av mulige positive eller negative utfall en plan kan ha på samfunn og miljø.
Statens Vegvesen har utarbeidet en håndbok for konsekvensanalyser, Håndbok 140. I utgangspunktet er denne håndboken utarbeidet for konsekvensanalyser på prosjektnivå, men noe av metodikken kan overføres til andre plannivå (StatensVegvesen 2006).
Konsekvensanalysen blir presentert sammen med planutkastet og er grunnlaget for det alternativet som er valgt i planen. I en konsekvensanalyse benyttes det en
samfunnsøkonomisk analyse for å vurdere fordelene og ulempene ved et tiltak som dette. I den samfunnsøkonomiske analysen skilles det mellom prissatte og ikke-prissatte
konsekvenser.
Fagtemaene som kommer under prissatte konsekvenser er:
• Trafikant- og transportbrukernytte
• Operatørnytte
• Budsjettvirkning
• Trafikkulykker
• Støy og luftforurensning
• Restverdi
• Skattekostnad
Blant de ikke-prissatte er det disse fagtemaene som gjelder:
• Landskapsbilde/bybilde
• Nærmiljø og friluftsliv
• Naturmiljø
• Kulturmiljø
• Naturressurser
(StatensVegvesen 2006).
De prissatte konsekvensene regnes ut i kroner og øre i forhold til verdi, som hvor mye en trafikkulykke koster, hva vedlikeholdsutgiftene er og hvor mye tid bilisten sparer osv.
Prissatte konsekvensene skiller altså mellom nytte og kostnad.
De ikke-prissatte konsekvensene skiller mellom positiv og negativ konsekvens. Fagtemaene vurderes etter verdi, omfang og konsekvens.
”Med verdi menes en vurdering av hvor verdifullt et område eller miljø er. Med omfang menes en vurdering av hvilke endringer tiltaket antas å medføre for de ulike miljøene eller områdene, og graden av denne endringen. Med konsekvens menes en avveining mellom de fordeler og ulemper et definert tiltak vil medføre”
(StatensVegvesen 2006 s.136).
Resultatet av konsekvensanalysen skal danne grunnlaget for hvilken veitrasé som velges i den endelige planen.
Det er ikke gitt at det er det alternativet som har minst negativ konsekvens som velges, men det er heller ikke sikkert at det alternativet som kommer best ut i de prissatte konsekvensene blir valgt, dette er det opp til tiltakshaver å vurdere og begrunne.
Det kan stilles spørsmål til metoden å bedømme de ikke-prissatte konsekvensene i forhold til
måten de prissatte konsekvensene regnes ut. De prissatte konsekvensene har faste rammer i
forhold til verdi i dag og i fremtiden. Dette er tall det er mulig å sette to streker under. Det er
derimot en større utfordring å gjøre det samme med de ikke-prissatte konsekvensene. Det
finnes tall og utregninger for hvor mye en dødsulykke koster i kroner og øre, men det er ikke
det samme for landskapsbildet.
Det er en fare for at de ulike fagtemaene innenfor den ikke-prissatte kategorien vil bli vurdert ulikt av en lokal innbygger og tiltakshaveren for planen. Det er temaer som på lokalt nivå hvor det kan vise seg at noen har subjektive meninger i forhold til konsekvensene. Dette må sees på som forståelig, hvis man bruker landskapsbildet som eksempel er overgangen fra å ikke ha noen vei, til at det skal bygges en ny vei, en stor forandring. Det er sannsynlig at det på lokalt nivå er mer kunnskap innenfor de ulike temaene.
Statlig arealplan
”Statlig arealplan brukes når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre
samfunnsmessige hensyn tilsier det. Statlig arealplan er en unntaksordning og skal brukes når det ikke forventes at den ordinære planleggingen vil gi det resultatet som staten kan godta. Ved behandlingen av slike planer overtar departementet
kommunestyrets myndighet til å vedta plan”(Miljøverndepartementet 2009 s.19).
!
Plan og bygningslovens § 6-4, 2. ledd åpnes det for at staten selv kan ”utarbeide og vedta” en kommuneplan eller reguleringsplan etter lovens §11 og 12 (Pbl 2008). Departementet kan da uavhengig av kommunens planer for det aktuelle området, bestemme og vedta innholdet i planen (Pedersen 2010).
Det er ikke bred erfaring i Norge med statlig arealplan ettersom lokaldemokratiet står sterkt.
Ved en statlig arealplan er prosessen forholdsvis lik en kommunal plan, der forskjellen er den politiske behandlingen og vedtaksrunden.
Effektivitet
Effektivitet er et begrep som ofte kommer frem i diskusjonen sammen med veiplanlegging.
Store Norske Leksikon definer er effektivitet med:
”Effektivitet, det å være effektiv, virkningsfull; det at noe virker etter plan, at utbyttet eller avkastningen er stor i forhold til innsatsen, særlig om arbeid og kapitalutstyr. Økt effektivitet av arbeid og maskinelt utstyr er målet for en omfattende forskning innen organisasjon og teknikk” (StoreNorskeLeksikon 2008).
Effektivitet handler altså om å få et større utbytte enn innsatsen som er lagt ned. I et tilfelle
der en vei skal planlegges vil effektivitet være at utbyttet av den endelige veien er større enn
innsatsen som er lagt ned for å planlegge og bygge veien. Innsatsen kan for eksempel være tidsbruk, penger, naturressurser, konsekvenser for lokalmiljø, kulturmiljø, næringsliv osv.
Finans-, Kommunal og regional-, miljø- og samferdselsdepartementet ga i 2013 ut en rapport om effektivitet i planleggingen med tittelen Effektivitet i planleggingen- raskere planlegging av store samferdselsprosjekter. I denne rapporten benyttes effektivitet som et synonym med tidsbruk. Det er tidsbruken som skal kuttes ned (Finansdepartementet 2013).
Byggingen av en ny vei påvirker flere interesseområder og det er derfor viktig å huske på at effektivitet ikke nødvendigvis bare kan måles på en skala for tid, men må vurderes ut i fra flere faktorer. Det er også viktig å stille spørsmålet; hvem skal det være effektiv for?
Naturmiljøet, lokalmiljøet, næringslivet, de som ferdes på veien, kulturmiljøet er alle faktorer som vil ha en ulik oppfatning av hva som er effektivitet i en slik prosess.
Innsigelse
Kommunens oppgave er å forvalte og planlegge kommunens arealer innenfor statlige og regionale myndigheters retningslinjer. Dersom kommunen velger å lage planer som ikke er i samsvar med de statlige og regionale retningslinjene, skal det komme en innsigelse på planen.
Når det foreligger en innsigelse på en sak, er ikke lengere planen rettslig bindene
(Miljøverndepartementet 2013).En innsigelse kan løses ved mekling, men dersom dette ikke går igjennom skal saken løses av Kommunal og moderniseringsdepartementet.
De som kan fremme innsigelse skal først og fremst sørge for at kommunene jobber mot de målene som er satt av staten. Det er derimot en forskjell på hva som er lokale forhold og hva som er tiltak som vil være med å påvirke de statlige og regionale retningslinjene. Det er ikke riktig å benytte innsigelse som en metode for å komme i dialog med kommunen om en plan,
”men kun dersom det er et klart og reelt grunnlag for innsigelse” (Miljøverndepartementet 2013). De som har innsigelsesrett er bestemt i plan- og bygningsloven §5-4:
”Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forlag til kommuneplanens
arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional
betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende
organs saksområde.
Andre kommuner kan fremme innsigelse mot forslag som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- og kulturmiljøet i
kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging.
Sametinget kan fremme innsigelse mot slike planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse.
Dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig
planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, kan det fremmes innsigelse.
Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen den frist som er fastsatt
for høringen av planforslaget. Innsigelse skal begrunnes”(Pbl 2008).
3.2 Teoretisk grunnlag
Formålet med dette delkapittelet er å gå igjennom ulik teori på området som skal være med på å belyse problemstillingene.
3.2.1 Lokal og sentral styring
I Norge har vi tre styringsnivåer; kommunal, regional og statlig, der disse styres av Plan- og bygningsloven innenfor arealplanlegging. I denne oppgava er det målsetningen å se på to ulike styringsnivåer, statlig og lokal, det er derfor viktig at de to ulike formene for styring blir sett opp mot hverandre. ”Effektive tiltak på tvers av styringsnivåene er vanskelig”
(Naustadslid 1992). Det er altså en utfordring å sammenslå den overordna, statlige politikken med den lokale, kommunale politikken.
Det lokale; kommunen
Kommunene er ansvarlige for planleggingen og forvaltningen av arealene innenfor kommunens grenser. Plan- og bygningsloven gir bestemmelser om hvilke planer som skal utarbeides av kommunen (Miljøverndepartementet 2009). Planleggingen i kommunen er basert på egengodkjenning. Så lenge det ikke er noen innsigelser til planen trenger ikke kommunen noen videre godkjennelse etter vedtak i kommunestyret. Naustadslid(1992) mener at jo mer selvstendig kommunen får anledning til å være, jo viktigere er det at staten har et tett samarbeid med kommunene. Et samarbeid hvor staten kan påvirke den kommunale
planleggingen tidlig i prosessen.
Det er i kommunene den lokale kunnskapen befinner seg. Hvor går turstiene, er det noen spesielle vilttråkk i området eller er det noen innsjøer som har stor betydning for dyrelivet?
Dette er den type informasjon som man lettest kan hente inn fra de lokale kildene. Demokrati er ofte benyttet som argument for at de som bor i kommune skal ha rett til å bestemme over kommunens utvikling.
”Et lokalt selvstyre er regnet for å kunne være svært effektivt for man i små enheter
har nærhet som et komparativt fortrinn, man fanger opp hvor skoen trykker og kan
sette tiltak inn der det trengs. Gjennom kommunene skapes det nærhet mellom
beslutningstakere og befolkning og avgjørelser kan ta hensyn til lokale forutsetninger og behov” (Bjørnå 2005).
Kommunalt Selvstyre?
Selvstyre på lokalt nivå er en faktor som er viktig for det nasjonale demokratiet.
Kommunalt selvstyre, eller kommunal autonomi er basert på kommunens frihet.
”Frihetsverdien sier noe om hvorvidt lokalpolitikerne i iverksetting av den statlige politikken skal kunne tilpasse denne til lokale forhold og at kommunen skal ta på seg oppgaver som ikke ved lov er lagt til andre organer”(Baldersheim 2005).
Lokalt selvstyre kan bidra til at det blir en bredere politisk diskusjon enn hva det blir på høyere, statlig nivå. Dette fordi det er mindre forhold innenfor den lokale politikken og dermed en større mulighet til å fokusere mer variert på flere områder.(Baldersheim 2005).
Det kommunale selvstyret har tre verdier; effektivitet, demokrati og autonomi (Baldersheim 2005). Disse verdiene trenger ikke være samkjørte, det som for eksempel er effektiv trenger ikke automatisk å være det mest demokratiske, og det som er mest riktig i forhold til lokal autonomi, kan være motstridene til det som er demokratisk for hele landet.
Det er kommunen som skal bedrive arealforvaltning. Denne forvaltningen er begrenset igjennom statlige retningslinjer og føringer som bl.a. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Det at staten legger retningslinjer for
planleggingen er noe av grunnen til at begrepet kommunal autonomi må forstås noe løst.
Kommunen står altså ikke helt fritt til å forvalte sine arealer totalt uavhengig av regionale og statlige føringer.
Synet på om lokalt selvstyre er negativt eller positivt har endret seg over tid. Jon Naustdalslid skrev i sitt NIBR-notat Stat og lokal styring fra 1990 at:
”Mangel på lokalt selvstyre har blitt trukket frem som forklaring på vanskelighetene ved å løse problemer i lokalsamfunnet. Sett i dette perspektivet er det interessant å observere at denne debatten nå viser tendenser til å bli snudd om: mangel på statlig styring av kommunene blir brukt som forklaring på problemene i
lokalsamfunnet”(Naustdalslid 1990 s.3).
Endringene i synet på det lokale selvstyret kan ha en sammenheng med at kommunen etter
hvert har fått mer selvstendighet, blant annet med egengodkjenning av planer.
Statlig nivå
Det er statens ansvar å sette føringer og legge til rette for den ønskede utviklingen og forvaltningen av arealene i hele landet.
Etter Plan- og bygningsloven skal Kongen i statsråd utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging (Pbl 2008). Det åpnes og for at Kongen i Statsråd kan fremme statlige planretningslinjer for hele Norge eller for et avgrenset område. Det ansvarlige departementet, Kommunal og moderniseringsdepartementet, skal kontrollere om de satte forventningene og planretningslinjene blir fulgt opp - både i den regionale og den kommunale planleggingen. Fylkesmannen har blant annet som oppgave å følge opp kommunene i forhold til de statlige føringene som er satt, der innsigelse er verktøyet for å hindre en uønsket
utvikling.
Anne Maren Aabøe skrev i 2012 en masteroppgave med tittelen Statlig styring og det lokale selvstyret i arealplanlegging. I denne oppgaven tar hun for seg blant annet
innsigelsesinstituttet. Der kommer det frem at det partiet som styrer departementet har stor innvirkning på resultatet av en innsigelse, og om det lokale selvstyret blir hørt eller ikke. Det viste seg samtidig at det partiet som var representert i den aktuelle kommunen, ikke hadde denne sammenhengen (Aabøe 2012).
Utfordringer med flere nivåer
Grensene mellom kommunene, fylkene og landene er ikke fysiske barrierer hvor noe slutter og noe annet starter. I Miljøproblema som styringsmessige nivåproblem diskuterer
Naustadslid problemet med at miljøproblemer som forurensing verken ser kommunegrenser eller landegrenser. Det er en utfordring at tiltak for å minske de miljømessige utfordringene skal foregå på kommunalt nivå, når det er nasjonalt og kanskje internasjonalt man merker skadene.
Figur 2, Typer miljøproblem, fra -Miljøproblema som styringsmessige nivåproblem- ( Naustadslid 1992 s.41)
A B
C D
Problemgenerering Konsentrer
t
Spredt
!
Ko ns en tr er t Sp re dt !
Fo rd el in g av m il jø sk ad er !
Figur 2 over er lånt fra Naustadslid sitt notat og illustrerer ulike typer miljøproblem, hvor problemene lages og hvor de påvirker.
• A Tilsvarer et lokalt problem, hvor både årsak og virkning er innenfor en kommune eller et avgrenset område.
• B Er der årsaken stammer fra flere kommuner i et område, men virkningen ender opp i en annen kommune som ikke står for forurensingen.
• C Representerer tilfellene hvor årsaken er generert lokalt, men virkningen fordeler seg i et område lagt utenfor kommunen.
• D ”Omfatter de typiske kollektive problema”. Her er det både årsaken spredt og konsekvensene går utover alle (Naustadslid 1992 s.41-42).
Naustadslid forklarer at kommuner vil være ”mest motivert for å engasjere seg i problemer som kan plasseres i A eller B” i tabell 2 (Naustadslid 1992). Det kan være at kommunen ser mest nytte i å bruke ressurser på tiltak som kommer deres egne innbyggere til gode.
En utfordring er også at staten innehar flere enn én rolle, hvor flere av rollene har konkurrerende interesser (Naustadslid 1992). Er det slik at det er lettere for den lokale
styringa å samordne politikken enn det er for den sentrale styringa? ”Det er en klar tendens til at manglende evne til samordning av offentlig politikk på sentralt hold blir forsøkt rettet opp ved å delegere myndighet nedover i systemet og stille større krav til samordning på lavere nivå” (Naustadslid 1992, s22).
Naustadslid(1990) kommenterer i Stat og lokal styring at utfordringene rundt
styringsproblemene i de ulike styringsnivåene og sektorene i stor grad handler om problemer med samordning.
Dersom det er en konflikt i et planarbeid som gjør at arbeidet stopper opp, eller at den tar en annen retning enn hva som er ønsket, kan staten gripe inn og utføre arbeidet med en statlig arealplan. Signy Vabo reflekterer i prosjektbeskrivelsen til prosjektet demokratisk styring i et flernivå-system om forholdet mellom behovet for grad av styring i forhold til grad av konflikt.
”Når konfliktpotensialet er stort øker behovet for et nasjonalt ståsted. Det er derfor grunn til å
anta at jo mindre konflikt, desto `mildere` styringsvirkemidler vil være i bruk og jo høyere vil
måloppnåelsen være” (Vabo 2007). Dersom det er mer likhet mellom kommunens målsetning
for de lokale forholdene og statens føringer for arealbruk og fremtidig utvikling kan det, i
følge Vabo(2007) sin teori, føre til at det ikke blir et behov for sterkere styring av planleggingen og det vil bli en bedre måloppnåelse.
Er det ene alternativet automatisk bedre enn det andre?
Er det bra at lokalnivået har fått mye positiv tiltro? Mark Purcell (2006), er skeptisk til at lokalnivået er blitt å foretrekke i forhold til andre nivåer. En angivelig større grad av
demokrati er bakgrunnen for at lokalnivået ofte er blitt foretrukket. Purcell mener derimot at dersom vi tilgodeser de lokale meningene fremfor de statlige, er det like stor sjanse for at demokratiet blir nedprioritert som det er sjanse for at demokratiet blir prioritert. En for stor tro på lokal planlegging og styring i forhold til mer overordnet planlegging og styring, kan føre til at meningen til de fleste blir undervurdert i forhold til meningen til de, i forhold, få lokale (Purcell 2006).
Det er viktig å vurdere hva slags nivå man skal planlegge etter hva slags type plan som skal lages, det ene er ikke nødvendigvis automatisk bedre egnet enn det andre. Dette kan kobles opp mot det Naustadslid skriver om miljøproblemer og nivåer. Kommuner kan ha en tendens til å være mest motivert til å prioritere og engasjere seg i de problemene som rammer lokalt, dette kan gjøre at de problemene som rammer på et høyere nivå, kan bli nedprioritert.
Lobbyisme kan og ses på som en faktor hvor meningene til de få blir prioritert fremfor meningene til de mange. Lobbyisme foregår både ved kommunalt, regionalt og statlig nivå, og det er og benyttet i instanser som NATO, FN og EU. Ved lobbyisme, i for eksempel Stortinget, forsøker lobbyistene å påvirke stortingsrepresentantene med gode argumenter om saker som skal behandles i Stortinget. Det er ulike meninger om temaet lobbyisme,
”noen mener det er en demokratisk og viktig måte å veilede stortingsrepresentantene på i det vanskelige og uoversiktlige arbeidet. Andre frykter at vi kan få en
udemokratisk situasjon hvor bare de rike og mektige, som har råd til å leie inn profesjonelle lobbyister, vil bli hørt”(Stortinget.no 2011).
Dette viser at det både på statlig og lokalt nivå er faktorer som potensielt kan bidra til at meningene til de få kommer fremfor flertallets meninger.
Subsidiaritetsprinsippet
Subsidiaritetsprinsippet er et prinsipp EU benytter for å avgjøre på hvilket nivå
beslutningsmyndigheten skal ligge på. Prinsippet er i utgangspunktet et prinsipp som stammer
fra den katolske kirke. I Norge kalles prinsippet også nærhetsprinsippet. Dette er fordi
”prinsippet krever at beslutninger bør tas så nært de berørte parter som mulig”
(Ulfstein&Føllesdal 2012).
Dersom det er slik at den eneste måten å nå målet med den gitte beslutningen er at den tas på et mer sentralt nivå, skal dette i følge prinsippet gjøres. Bakgrunnen til at de ulike landene som er medlem av EU startet å benytte subsidiaritetsprinsippet, var for å sikre at det ikke ble unødig maktoverføring fra medlemslandene og over til EU. Samtidig som det sentralt i EU er en mulighet for å sikre måloppnåelse(Ulfstein&Føllesdal 2012). Mangel på kunnskap kan være et eksempel på noe som kan hindre måloppnåelse på lavere nivå.
Hva er kommunens egeninteresse i den nye planen? Principal agent-teori
Har kommunen og staten den samme interessen av det nye tiltaket, for eksempel en ny motorvei?
Et Principal agent-forhold er der hvor en part utfører noe på vegne av en annen part (Naustadslid 1992). I dette tilfellet er det staten eller samfunnet som er principalen og kommunen som er agenten. Det er to faktorer som må være tilstede for at et underordnet organ skal oppfylle målsetningene til et overordnet organ. Det ene er ressurser eller mulighet til å utføre det som må til for å nå målet, det andre er egeninteressen det underordnede organet har i det målet som skal oppnås. Dersom kommunene og staten har ulike mål i forhold til hva de ønsker å få ut av ny vei, det vil si ulik egeninteresse, kan dette bidra til konflikter. Slike motstridene mål kan ha en sammenheng med at både principalen og agenten er opptatt av egen vinning, få dekket sine behov med den nye veien.
En utfordring i et slikt principal agent- forhold er igjen at staten som principal ikke er ett hode
med én mening eller fokusområde. ”Staten fungerer ikke som en samordnet aktør, men som
flere aktører med delvis konkurrerende interesser”(Naustadslid 1992 s.19). Eksempler på
konkurrerende interesser i planleggingen av store europaveiprosjekter kan være målsetting for
mindre nedbygging av dyrket mark på den ene siden, mens på den andre siden, er mål om
veier som bidrar til bedre fremkommelighet og innsparinger på tid og kostnader for bilisten -
og spesielt for lastebilnæringen. Bedre og større veier krever store arealer, og ofte også
jordbruksarealer som kan gi konkurrerende interesser innad i staten.
Samarbeidene planlegging
Det er bestemt ved lov at det skal være et opplegg for medvirkning i planprosessen, der dette skal være med i planprogrammet for den gjeldene planen. Det er planens tiltakshavere som har ansvaret for medvirkningen, men kommunen skal følge opp og sørge for at det er kravet oppfylles. “Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private”(Pbl 2008 §5-1).
Kravet om medvirkning skal bidra til at de som blir berørt av den nye planen får mulighet til å være med i og påvirke planprosessen. Tore Sager mener at medvirkningen skal være noe mer enn at man får si sin mening i et offentlig møte, det bør være en toveis-kommunikasjon som inkluderer tiltakshaver, interessegruppene og de berørte parter av planen. ”Lokalbefolkningen kan ha viktige synspunkt innen hver av planfasene”(Sager 1991 s.146).
Sager diskuterer elementer som sees på som konsekvenser som den åpne prosessen bærer med seg. Han trekker frem at denne typen planlegging berører mange ulike gruppers interesser og meninger. En åpen prosess hvor det er lagt til rette for medvirkning i planprosessen, vil ikke automatisk fjerne interessekonfliktene. Det denne prosessen derimot kan gjøre er å ”føre til at løsningene som til slutt velges, ivaretas flest mulig hensyn. Samtidig vil de berørte partene lettere forstå hvorfor løsningen velges og dermed lettere godta resultatet, selv om egne interesser ikke blir imøtekommet” (Sager 1991 s.154).
Det er mye fokus på at planprosessene tar lang tid. En kan tenke at ved å kutte ut den åpne medvirkningsprosessen, vil planprosessen gå fortere og tid spares. Men, det er ikke noe automatikk i at mindre medvirkning betyr kortere planprosess. Er det kontroversielle avgjørelser som blir gjort, er det mulig at en slik plan vil møte stor motstand. Sager trekker frem flere faktorer, i tillegg til tid, som bakgrunn for at det er viktig at andre enn fagfolk og politikere deltar i medvirkningen. Blant de forholdene Sager nevner, bør spesielt disse trekkes frem:
• Økt samfunnskunnskap og politiske ferdigheter
• Bedre beslutningsgrunnlag for de folkevalgte
• Bedre planprosesser og planer
• Økt samfunnsengasjement og følelse av politisk kompetanse
• Et levende folkestyre (Sager 1991 s.155)
Det å ha en åpen prosess kan også føre til at det blir mindre konflikter blant grupper som lokalbefolkningen og interessegrupper, men også innad i den offentlige forvaltningen. En åpen planprosess tidlig i fasen er viktig, der alle offentlige aktører i tillegg til andre relevante grupper som blir berørt av det nye prosjektet bør tas med. Dette kan bidra til at det allerede i behovsanalysen fanges opp ”alle relevante gruppers behov”(Næss 2004 s.34). I Concept rapport nummer 9 Bedre utforming av store offentlige investeringsprosjekter fra 2004, trekkes det frem at det har vært en tendens til mangel på nettopp åpenhet i prosessen. Særlig ved planleggingen av store investeringsprosjekter som infrastruktur til transport, har det i følge rapporten vært konflikter i forhold til mangel på evne til å ta hensyn til
interessegruppene og deres behov med i planleggingen. Rapporten trekker frem at dette kan være på grunn av en for lukket prosess tidlig i prosjektets fase (Næss 2004).
Det er ifølge Tore Sager ikke hensiktsmessig å kun måle effektivitet i tidsbruk. Kvaliteten av den planen som er lagt frem er også svært viktig. Hvem går den utover og hvem tar den hensyn til? Er planen realiserbar, er det variabler som er viktige i forhold til offentlig
planlegging? ”Effektivitet og demokrati, kostnad og kvalitet er dimensjoner som må veies opp mot hverandre” (Sager 1991 s.155).
Selv om medvirkning er pålagt igjennom Plan- og bygningsloven for å sikre en demokratisk prosess for alle, er det ikke sikkert at det er det som skjer i alle prosjekter. ”Først og fremst er det de ressurssterke som møter opp og får en ny mulighet til å hevde og eventuelt få
gjennomslag for sine interesser” (Sager 1991 s.156).
Medvirkning er en lovbestemt del av planprosessen, det vil si at det skal legges opp til medvirkning uavhengig av om det er statlig eller kommunal arealplan. Spørsmålet kan derimot være i hvilken grad resultatene av medvirkningen blir tatt hensyn i det videre
planarbeid - dette er det ikke noen lovbestemte føringer for. I intervjudelen senere i oppgava, vil det vises hva de ulike fagpersoner og politikeren som ble intervjuet mener om dette.
Toppstyrt eller bunnstyrt?
Om planlegging av arealene skal styres fra toppen eller fra bunnen, er i denne oppgava et
spørsmål som automatisk kommer opp. Top-down eller bottom- up? Planlegging som er styrt
ovenfra og ned, er der hvor staten gir retningslinjer, vedtar lover og kontrollerer det som skjer
på lavere nivå. Den planleggingen som er styrt nedenfra og opp er der de lokale kan bidra i
planprosessen, igjennom medvirkning eller samarbeidende planlegging, slikt som nevnt over.
Plansystemet i Norge er styrt ovenfra ved at staten legger føringer og retningslinjer, samt lager lover for arealplanleggingen. Fylkesmannen skal blant annet kontrollere at kommunen følger disse statlige styringsdokumentene. Kravet om medvirkning bidrar til at plansystemet i Norge også kan karakteriseres som bunnstyrt. Jon Naustadslid trekker frem at det kan være rasjonelt med et større fokus på å samarbeide mellom styringsnivåene enn at staten overstyrer kommunene (Naustadslid 1992).
3.2.2 Planlegging av vei
Statens Vegvesen har ansvaret for planlegging og forvaltning av riks- og fylkesveier i hele Norge. Det er Vegdirektoratet som er veimyndighet ved riksveier og europaveier og fylkeskommunen som er veimyndighet ved fylkesveier (StatensVegvesen 2008). Statens Vegvesen har igjennom Plan- og bygningslovens §3-7 3. Ledd, myndighet til å utarbeide plan i kommunens areal.
”Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan etter samråd med planmyndigheten utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategier skal vurderes i forbindelse med planarbeidet” (Pbl 2008).
Veiplanleggingens overgang fra Veglova til Plan- og bygningsloven.
I 1989 gikk veiplanleggingen fra å være hjemlet i Veglova, over til å være hjemlet i Plan- og bygningsloven. I Odelstingsproposisjon nr. 51, 1987-1988 – Om lov om endringer i plan- og bygningsloven 1985 nr. 77 og i visse andre lover om arealdisponering, begrunnes dette skiftet.
Skiftet fra Veglova til Plan- og bygningsloven ”innebærer at det særskilte vegplansystemet
etter vegloven med forskrifter faller bort. Veimyndighetene skal fortsatt stå for det praktiske
arbeidet med planlegging av fylkes- og riksveger” (Miljøverndepartementet 1988 s.14). Med
dette skiftet fikk veimyndighetene hjemmel i lov til å ”utarbeide og fremme forslag til
oversiktsplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner” (Pedersen 2010 s.355). Kommunen
som planmyndighet skulle deretter ha vedtagelseskompetansen. Et alternativ til dette vil være
at det, som forklart tidligere, fremmes en statlig arealplan.
Bakgrunnen for at veiplanlegging nå skulle gjøres etter Plan- og bygningsloven, var for at veiplanlegging skulle ses mer i sammenheng med den øvrige arealplanleggingen. ”Ved å inkorporere planlegging av veger i dette systemet fullt ut, vil det imidlertid etter
Departementets mening sikres at fastlegging av vegtraseer i enda sterkere grad ses i sammenheng med øvrig arealdisponering”(Miljøverndepartementet 1988 s.22).
I det videre arbeid for å samordne arealplanlegging og veiplanlegging, ble det i 1993 vedtatt Rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging. ”Hensikten med retningslinjene er å få til en bedre samordning av arealplanlegging og transportplanlegging både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer”(Pedersen 2010 s.136).
Når veimyndighetene planlegger en vei, må de følge de samme saksbehandlingsreglene som når kommunen selv planlegger. Ut ifra hvilken plantype som fremmes, skal riktig saksgang følges. §3-7 4. ledd i Plan- og bygningsloven lyder som følger: ”For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype”(Pbl 2008).
Hva er samordnet areal- og transportplanlegging?
Med planlegging av vei under plan og bygningsloven skulle det bli en mer samordnet planlegging. Med dette menes det at utbygging av veier, boligområder og næringsområder skulle sees i sammenheng, slik at det blir mindre behov for transport og mer komplette og effektive løsninger.
Det ble i 1993 gitt rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal og transportplanlegging.
”Hensikten med retningslinjene er å oppnå en bedre samordning av arealplanlegging og transportplanlegging både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og
forvaltningsnivåer” (Miljøverndepartementet 1993). Dette handler om å fortette og bygge mer
konsentrert, slik at det blir kortere avstander til ulike reisemål. På denne måten blir det et
bedre befolkningsgrunnlag for kollektivtransporten ved togstasjoner og busstoppesteder, slik
at behovet for biltransport blir mindre. Ved kapasitetsproblemer på en vei skal det ikke, i
følge retningslinjene, være en automatikk i at veien skal utvides - men det skal undersøkes
andre alternativer for å løse problemet. Dette kan for eksempel være bedre kollektivtilbud.
Kommunens rolle i veiplanlegging
Figur 3, de statlige og kommunale oppgavene i veiplanlegging.
