Fakultetet for humaniora, samfunnsvitenskap og lærerutdanning.
Institutt for historie og religionsvitenskap
Et annerledes bistandsprogram?
Norges handlingsprogram for Øst-Europa 1992 – 96
—
Jens Henrik Hammerås
HIS-3900 – Masteroppgave i Historie Mai 2016
FORORD
Først og fremst vil jeg rette en stor takk til min veileder Hallvard Tjelmeland. Jeg vil takke deg for din tålmodighet og utallige tilbakemeldinger som har vært både konstruktive og detaljerte. Uten din hjelp ville ikke denne oppgaven sett dagens lys.
Takk til mine medstudenter for gode faglige samtaler og sosialt samvær.
Dere har vært essensielle i en hektisk masterhverdag.
Jeg vil også takke HSL fakultetet for økonomisk støtte til mine studiereiser til
utenriksdepartementets arkiv, og masterseminaret hvor jeg har fått nyttige tilbakemeldinger fra både medstudenter og seminarledere.
Til slutt vil jeg takke min samboer Ranveig Resell for korrektur og skrivetekniske tilbakemeldinger, samt familie og venner for støtte og oppmuntrende ord.
INNHOLD
1. INNLEDNING ... 1
1.1 Bakgrunn og kontekst ... 2
1.2 Problemstilling ... 4
1.3 Avgrensning og begrepsavklaring... 5
1.4 Forskning, historiografi og kildebruk ... 6
1.5 Teori og metode ... 7
1.6 Struktur ... 8
2. FRA KALD KRIG TIL NORSK UTENRIKSPOLITISK REORIENTERING ... 11
2.1 En verden i endring ... 12
2.1.1 Bilateralt eller multilateralt samarbeid ... 13
2.2 Norske bistandsforbindelser med Øst-Europa 1989-92 ... 15
2.2.1 Polen-hjelpen ... 15
2.2.2 Norsk bistand til Romania ... 18
2.2.3 Skjøre demokratier, frihetskamp og en Øst-Europa pakke ... 20
2.2.4 Satsning på miljø: Kolaprosjektet ... 22
2.2.5 Høsten 1990: Symbolpolitikk og ekstra bevilgninger ... 24
2.3 Arbeidsgruppen for øst Europa ... 25
2.3.1 Arbeidsgruppens konklusjon ... 26
2.3.2 Mens det ventes på handlingsprogrammet ... 27
3. HANDLINGSPROGRAMMETS OPPSTART 1992 ... 30
3.1 Våren 1992: Forberedelser, innspill og kommentarer ... 31
3.2 Barentssamarbeidet og Østersjøsamarbeidet ... 32
3.3 Stortingsproposisjon nr. 80 (1991 – 92): Om utbygging av Norges ... 34
samarbeid med reformlandene i øst ... 34
3.3.1 Geografisk avgrensning ... 35
3.3.2 Prosjektbistanden ... 35
3.3.3 Handel og økonomisk samarbeid ... 39
3.3.4 Øvrige innsatsområder og bevilgninger ... 40
3.4 Intern organisering og strukturering... 41
3.5 Reaksjoner på Stortingsproposisjon nr. 80 (1991 – 92) ... 44
3.5.1 Utenriks- og konstitusjonskomiteens innstilling ... 44
3.5.2 Stortingsdiskusjonen 17. juni ... 45
3.6 Tiden frem mot et nytt statsbudsjett: Rolig utad, hektisk innad ... 46
3.6.1 Annerledeslandet Norge ... 48
3.7 Konklusjon ... 49
4. UTFORDRINGER OG NYE REALITETER 1993 – 94 ... 51
4.1 Fokuset rettes mot nord ... 51
4.1.1 Barentssamarbeidet ... 52
4.2 Utenriksdebatten 1.februar: En konflikt i anmarsj ... 53
4.3 Intern organisering, og en konferanse i København ... 54
4.4 En ny stortingsproposisjon blir lansert ... 55
4.5 Utenrikskomiteens innstilling ... 56
4.6 Stortingsforhandlingene 9. juni 1993 ... 58
4.7 Søknadsstrøm og lang behandlingstid ... 60
4.8 Våren 1994: EU debatt, evaluering og bistandskutt ... 61
4.8.1 Bistandskutt og en plan om evaluering ... 62
4.8.2 EU debatten også Øst-Europa politikk ... 63
4.9 Miljøvernsamarbeidet i nord ... 65
4.10 En ny proposisjon: Krevende arbeidsforhold i øst ... 67
4.11 Innstilling til Stortinget nr. 200. 14. juni ... 68
4.12 Kritiske medier og budsjettdebatt ... 68
4.12.1 Bevilgninger til handlingsprogrammet på statsbudsjettet ... 70
4.13 Konkretisering av prosjekter 1993 - 1994 ... 71
4.14 Konklusjon ... 73
5. HANDLINGSPROGRAMMETS TO SISTE VIRKEÅR 1995 – 1996 ... 75
5.1 Gjennomføringsfasen, og ett nytt kontaktutvalg ... 76
5.5.1 Gjennomføringsfasen ... 76
5.1.2 Et kontaktutvalg opprettes ... 77
5.1.3 Evalueringsarbeidet ... 78
5.2 Norges bilaterale kontakt med innsatsområdene våren 1995 ... 78
5.3 Stortingsmelding nr. 47 (1994-95): Om Handlingsprogrammet for Øst- ... 79
Europa ... 79
5.3.1 Evalueringene ... 80
5.3.2 Norges fremtidige samarbeid med Øst-Europa ... 81
5.4 Kampen om media ... 84
5.5 Høsten 1995: Statsbudsjett, en ny innstilling og debatt ... 85
5.5.1 Innstilling nr. 90 (1995 – 96): Innstilling fra utenrikskomiteen om ... 86
handlingsprogrammet for Øst-Europa ... 86
5.5.2 Stortingsdiskusjonen 12 desember... 87
5.6 Våren 1996: Evalueringer og harde prioriteringer ... 88
5.6.1 Fordelingen av midlene vekket sterke reaksjoner ... 88
5.6.2 Statskonsults vurdering av handlingsprogrammet ... 90
5.6.3 Evalueringsrapport fra Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) ... 91
5.7 Norges fremtidige Øst-Europa-Engasjement blir avgjort ... 93
5.8 Konklusjon ... 95
6. KONKLUSJON ... 97
6.1 Hovedfunn ... 97
6.2 Underproblemstillinger ... 100
6.3 Teoretisk drøfting ... 104
6.4 Hovedproblemstilling og avsluttende konklusjon ... 106
6.5 Videre forskning ... 108
7. LITTERATUR... 109
Offentlige dokumenter ... 110
Stortingsmeldinger ... 110
Proposisjoner ... 111
Innstillinger til Stortinget ... 111
Stortingstidende ... 111
Avisartikler ... 112
Nettsider ... 113
Dokumenter fra Utenriksdepartementets arkiv ... 113
1
1. INNLEDNING
Den overordnete målsetting for Norges samarbeid med landene i Øst-Europa er å bidra til en grunnleggende omstrukturering av disse samfunn med sikte på å trygge en demokratisk og økonomisk bærekraftig utvikling.1
Denne oppgaven skal ta for seg Norges Øst-Europa politikk i de første årene etter den kalde krigens slutt. De store omveltningene i de østeuropeiske land som fant sted etter spenningsforholdet mellom vest og øst opphørte, krevde omfattende støtte fra vesten. Norges Handlingsprogram for Øst-Europa var gjeldende for perioden 1992 – 1996 og ble opprettet for å koordinere og samordne den norske bistanden til dette området. Den norske bistanden som frem til dette tidspunkt hovedsakelig hadde blitt gitt til utviklingsland fjernt fra Norges grenser skulle nå også omfatte de nye utfordringene i Øst-Europa. Denne oppgavens hovedmål er å redegjøre for utviklingen av dette handlingsprogrammet, samt drøfte de forskjellige norske motiver og interesser som var gjeldende for denne politikken. Oppgavens tittel Et annerledes bistandsprogram? vil bli drøftet i konklusjonskapittelet. Det vil bli diskutert om det er hensiktsmessig å se programmet i lys av den tradisjonelle bistanden, eller om det representerer noe annet i den norske utenrikspolitikken.
De dramatiske hendelsene som preget de østeuropeiske landene mot slutten av 1980 og begynnelsen av 1990-tallet representerte ingen direkte trussel mot Norges sikkerhetspolitiske situasjon. Likevel fryktet norske myndigheter at trusselbildet kunne endre seg om utviklingen i Øst-Europa gikk i feil retning. Da den kalde krigen var over ble det dermed i Norges sikkerhetspolitiske egeninteresse å fremme et vestlig samfunnssystem basert på demokrati og markedsøkonomi. Fredelig østeuropeisk demokratisering og fullstendig løsrivelse fra Sovjettidens grep ville derfor også tjene norske handels- og næringsinteresser. Ved å normalisere forholdet til Øst-Europa ville også et nytt marked åpne seg for norske bedrifter og investorer. Dermed var også næringsinteresser relevant for den norske Øst-Europapolitikken i perioden. I tillegg ville Norges lange tradisjoner tuftet på veldedighet og verdibasert bistand
1Stortingsproposisjon nr. 80. (1991-92) Om utbygging av Norges samarbeid med reformlandene i øst. s. 5.
2 spille en rolle overfor de østeuropeiske land. I denne avhandlingen vil det bli klart at alle disse tre forhold hadde betydning for gjennomføringen av handlingsprogrammet. En sentral oppgave vil derfor være å redegjøre for hvordan Regjeringen vektet de forskjellige interessene i utformingen av sin politikk.
De interesser som her er beskrevet, må også belyses fra et større internasjonalt perspektiv.
Norges sikkerhet som gjennom hele den kalde krigen hadde vært basert på NATO-alliansen var ikke lenger like selvskreven på begynnelsen av 1990 tallet. Da spenningsforholdet opphørte, opphørte også alliansens behov for en aktiv tilstedeværelse i nord. Om Norge skulle forvente fremtidig støtte, var det ikke lenger nok med et strategisk geografisk område, det ble forventet at landet tok aktivt del i NATOs operasjonelle virksomhet. NATOs minskende tilstedeværelse var et av flere forhold som førte til at norske myndigheter forsøkte å normalisere forholdet til Russland i nord, blant annet gjennom Barentssamarbeidet. Samtidig som de atlantiske forbindelsene ble svakere, prøvde Norge å knytte sterkere bånd til Europa.
Handlingsprogrammet kan også sees i lys av denne utviklingen. Flere politiske aktører hevdet at ved en integrasjon i EU-fellesskapet ville Norge få større utbytte av næringssamarbeidet i øst, samt at de ville få medbestemmelsesrett i store og viktige prosjekter. Allerede her er det viktig å poengtere at motivene for norsk støtte til reformprosessene i Øst-Europa hadde mange sider, og at det var kompliserte sammenhenger mellom mål og metode. Det var en balansegang mellom sikkerhet, handel og bistandsmotiver. Dette var forhold som til tider skapte debatt og politiske uenighet om hvordan Norge skulle forholde seg til reformprosessen i de østeuropeiske land.
1.1 Bakgrunn og kontekst
Norges handlingsprogram for Øst-Europa ble til i en tid hvor Europa og verden sto overfor store omveltninger. Det amerikansk-sovjetiske spenningsforholdet som hadde preget verdenspolitikken i mer enn fire tiår tok slutt, først med avviklingen av det sovjetiske alliansesystemet i 1989 og endelig med oppløsningen av selve Sovjetunionen i 1991. Dette endrede politiske klimaet mellom øst og vest blir ofte omtalt som et vendepunkt i verdenshistorien. Den tradisjonelle kald krig-konflikten ble erstattet med bistand til økonomisk omlegging og demokratisk utvikling i de østeuropeiske stater som nå hadde gjenvunnet sin selvstendighet. En integrasjon av disse land i den europeiske demokratiske og økonomiske
3 sfære skulle bidra til bedrede levekår og velstandsvekst, samt sikre dem mot en senere tilbakevending til et potensielt styrket Russland, eller andre nye autoritære styresett.
For å forstå de utfordringene de øst-europeiske landene sto overfor da unionen brøt sammen, er det nødvendig med ett tilbakeblikk. Sovjetunionen ble dannet i etterkant av den russiske revolusjon i 1917 og hadde gjennom et kommunistisk styresett ført en planøkonomi og streng samfunnskontroll. Etter andre verdenskrig innlemmet Sovjetunionen de fleste østeuropeiske stater i sin maktsfære. I 1961 proklamerte den daværende sovjetiske partisekretæren Nikita Khrusjtsjov at Sovjetunionens økonomi etterhvert ville passere USAs i størrelse. Mer feil kunne han neppe ha tatt, for i de siste årene før oppløsningen bar unionen preg av stagnasjon og tilbakegang. De kommunistiske partiene i de østeuropeiske land klarte hverken å tilpasse produksjonen samfunnets behov eller videreutvikle den eksisterende industrien. Etter at Mikhail Gorbatsjov ble valgt som ny leder for det kommunistiske partiet i 1985, ble tegn til endringer i den sovjetiske politikken synlig. For å redde den skakkjørte økonomien så Gorbatsjov behovet for å endre det økonomiske systemet fra planøkonomi til en kontrollert markedsøkonomi. I denne sammenheng introduserte han begrepene Perestrojka og Glasnost.
Perestrojka ble brukt for å beskrive de økonomiske omveltningene som var nødvendige for å redde den sovjetiske økonomien, mens glasnost sto for større åpenhet. Omleggingen til markedsøkonomi var i følge Gorbatsjov ikke mulig uten åpenhet i det sovjetiske systemet.
Vesten så det som sin store oppgave å bidra til en omstilling mot markedsøkonomi og innføring av demokratiske prinsipper i de nye statene som hadde vokst frem av den gamle unionen. Det er mange forklaringer på det sterke vestlige engasjementet overfor Øst-Europa etter den kalde krigens slutt. Et tungtveiende argument var at ved en omlegging til markedsøkonomi ville de østeuropeiske land bli integrert i det vestlige marked som igjen ville styrke prosessen frem mot frihet og demokrati som til slutt skulle forhindre at eventuelle nye maktkonstellasjoner dannet seg i øst. Handlingsprogrammet for Øst-Europa kan forstås som Norges bidrag til dette systemskiftet.
Norges Handlingsprogram for Øst-Europa ble opprettet med bakgrunn i endringsprosessene som ble utløst fra 1989 i de tidligere sovjetstyrte statene i øst. Fra Polen gjennomførte frie valg og ble selvstendig sommeren 1989, ble det i løpet av høsten utløst en dominoeffekt av selvhevdelse blant de østeuropeiske stater. Selv om disse landene hadde vært under det samme kommunistiske system, hadde de alle ulike forutsetninger og utgangspunkt. Både politisk,
4 sosialt, kulturelt, historisk og resursmessig var utgangspunktene for vellykkede reformprosesser forskjellig. Endringene kom overraskende på så vel de østeuropeiske innbygger som på de norske myndigheter og de andre vestlige land. Det fantes ingen planlagte strategier for å imøtekomme de utfordringene som nå ble synlig i Øst-Europa, likevel opprettet Norge en hjelpepakke til Polen, og etterhvert også til andre østeuropeiske land hvor demokratiseringsprosessene spredte seg. Reformprosessens hastighet førte til at norske myndigheter var uforberedt på de utfordringene de ble stilt overfor i denne sammenheng. Dette førte til at den norske innsatsen var ad-hoc preget og uoversiktlig, og ofte bar preg av tilfeldigheter. Disse uoversiktlige forholdene førte til at Norge opprettet Handlingsprogrammet i 1992. Programmet som skulle vare frem til og med 1996, hadde som formål å samordne, og koordinere den norske bistanden. Målsettingen var som følger: ”Den overordnete målsetting for Norges samarbeid med landene i Øst-Europa er å bidra til en grunnleggende omstrukturering av disse samfunn med sikte på å trygge en demokratisk og økonomisk bærekraftig utvikling”.2 Målsettingen var den samme hele perioden. Når det gjaldt bistand på multilateralt nivå, var det G 24-gruppen som bestod av OECD landene, som sto for koordineringen, mens Verdensbanken og det Internasjonale valutafondet bidro med midler for å stabilisere reformlandenes økonomier.
1.2 Problemstilling
Kan handlingsprogrammet sees på som en del av den tradisjonelle bistandens verdipolitikk eller var det et program basert på norske nasjonale interesser?
For å best mulig kunne svare på denne hovedproblemstillingen vil det være nødvendig med noen underproblemstillinger. Underproblemstillingene kan stå som selvstendige spørsmål, men vil også bli drøftet opp mot oppgavens hovedproblemstilling, og tilsammen danne et godt grunnlag for å samle trådene og trekke noen avsluttende konklusjoner. Underproblemstillinger er som følger:
● I hvilken grad hadde handlingsprogrammet lykkes med å bidra til oppfylling av sin egen hovedmålsettingens om å sikre ”en grunnleggende omstrukturering av
2St.prp. nr. 80. (1991-92):5.
5 reformlandene med sikte på å trygge en demokratisk og økonomisk bærekraftig utvikling”?
● Sto bevilgningene til handlingsprogrammet i stil med de målene som var satt opp for den norske øst-bistanden?
● Hvordan kan handlingsprogrammet forstås i lys av de endringene som preget verden og det internasjonale samfunn etter den kalde krigens slutt?
1.3 Avgrensning og begrepsavklaring
Når betegnelsen Øst-Europa blir brukt for å beskrive Norges handlingsprogram for Øst- Europas nedslagsfelt, menes både Russland og de andre østeuropeiske land som var innlemmet i den sovjetiske sfære under den kalde krigen. Når det er snakk om de enkelte land, vil dette bli konkretisert i teksten. Et begrep som vil bli brukt en del i denne oppgaven er engasjementspolitikk. Betydningen vil være det som historiker Rolf Tamnes la i ordet. Norge skulle engasjere seg, og hadde gode forutsetninger for å bli hørt siden det var et lite land uten en kolonial fortid. Den norske engasjementspolitikken skulle også bygge opp om de kollektive og multilaterale løsninger. Tamnes forklarer denne virketrangen ut fra et småstatsperspektiv: ”Multilateralismen tjente norske idealer og interesser”.3 Andre begreper som bli mye brukt i denne oppgaven er bilateralt og multilateralt samarbeid. Med multilaterale samarbeid menes et forhold som består av flere parter, altså et flersidig samarbeid. Typiske multilaterale samarbeid er for eksempel FN og NATO. Med bilaterale samarbeid menes et samarbeid mellom to parter. Handlingsprogrammet ble i hovedsak opprettet for å knytte bilaterale kontakter med de østeuropeiske land, selv om programmet også hadde noen multilaterale sider.
Når det gjelder avgrensning av oppgaven, vil det i all hovedsak være de bilaterale forholdene som får mesteparten av oppmerksomheten. Multilaterale prosjekter vil bli nevnt når det har direkte relevans for beskrivelsen av de bilaterale kontakter. Norges handlingsprogram for Øst- Europa hadde et bredt nedslagsfelt, og omhandlet et vidt spekter av problemstillinger. De mulige perspektiver er mange, og grunnet oppgavens begrensede sideomfang, vil det være
3 Tamnes 1997:339.
6 helt nødvendig å utelate noe for å kunne gå i dybden. Konsentrasjonen vil bli rettet mot de politiske prosesser i Norge. Det vil bli lagt vekt på hvordan regjeringens meldinger og proposisjoner ble mottatt i stortinget og media, samt prosessene frem mot de tiltak som ble fattet. Den interne organiseringen innad i utenriksdepartementet vil bli gitt en del plass, og forholdet mellom de involverte organisasjoner, norske myndigheter og mediene vil bli redegjort og drøftet for. Aktørenes personlige meninger vil også få en sentral plass i oppgaven. Eksempler fra konkrete prosjekter i Øst-Europa vil trekkes inn for å farge fremstillingen, og underbygge visse poenger.
1.4 Forskning, historiografi og kildebruk
Utviklingen av den norske utenrikspolitikken etter den kalde krigens slutt er generelt godt belyst i forskningen. Et verk som ble utgitt i handlingsprogrammets samtid var Torbjørn L.
Knutsen, Svein Gjerdåker og Gunnar M. Sørbø verk Norges utenrikspolitikk. Første utgave av denne teksten ble utgitt så tidlig som i 1995, og i tillegg til generelle analyser av utenrikspolitikken i sin helhet, også gir et godt bilde av hvordan Norges forhold til Russland og Øst-Europa ble tolket i samtiden. Et sentralt arbeid for norsk utenrikspolitikk er Rolf Tamnes bind ”Oljealder” i Norsk utenrikspolitikks historie som ble utgitt i 1997. For denne oppgaven vil spesielt del IV ”Mensen, megleren og moralisten” ha betydning. Av nyere verk om norsk utenrikspolitikk etter den kalde krigens slutt står Even Lange, Helge Pharo og Øivind Østeruds verk fra 2009 Vendepunkter i norsk utenrikspolitikk Nye internasjonale vilkår etter den kalde krigens slutt sentralt. For å gi en nødvendig kontekst til oppgaven har blant annet Hallvard Tjelmelands arbeid Den kalde krigen fra 2006, Geir Lundestads Øst, Vest, Nord, Sør: Hovedlinjer i internasjonal politikk etter 1945, og det ferske bind 2. av verket Norge og Russland 1917 – 2014 ”Naboer i frykt og forventning” som ble utgitt i juni 2015 blitt brukt. Dette arbeidet belyser blant annet de utfordringene som oppsto i forbindelse med det norsk-russiske samarbeidet i Nord, før og etter den kalde krigens slutt. Når det gjelder miljøsamarbeidet med Russland i nord står også Lars Rowes doktorgradsavhandling fra 2013 Pechenganikel : Soviet industry, Russian pollution, and the outside world sentralt.
Til tross for bred dekning av Norges utenrikspolitikk etter den kalde krigens slutt, er det få, om noen som har tatt for seg Norges Handlingsprogram for Øst-Europa innenfor relevante fag som historie og statsvitenskap. Det jeg har funnet om handlingsprogrammet i
7 sekundærlitteraturen begrenser seg til en halv side her og der uten særlige utdypninger. Det hender at den norske øst-bistanden blir nevnt i bisetninger i artikler om samme tema, for å belyse et annet perspektiv. Foruten de evalueringsrapportene som ble gjennomført har jeg ikke funnet en eneste artikkel som går i dybden på handlingsprogrammet.
Ettersom det trykte materialet om Norges handlingsprogram for Øst-Europa er meget begrenset, vil størsteparten av de kildene som blir brukt i denne oppgaven komme fra primærkilder. Dokumenter funnet under besøk i Utenriksdepartementets arkiv vil være en viktig kilde for å belyse handlingsprogrammets utvikling og de politiske prosessene som fant sted i det norske administrativ apparatet, samt Norges kontakter med de østeuropeiske land. I dette arkivet finnes også mange av søknadene om støtte gjennom handlingsprogrammet, forskjellige organisasjoners redegjørelser, og diskusjoner rundt budsjettsituasjonen, for å nevne noe. De digitale utgavene av stortingsmeldinger, stortingsproposisjoner, innstillinger og debatter, som ligger på Stortingets hjemmesider har vært viktige for å frem regjeringen og Stortingets holdninger til Norges Øst-Europa engasjement. Stortingsdebattene har i tillegg gitt et godt innblikk i hvordan de forskjellige politiske aktørene stilte seg overfor disse spørsmål.
Aviser har vært en nyttig kilde for å få frem opinionens synspunkter, og hvor viktig handlingsprogrammet ble sett på i samtiden. For å finne frem til de relevante artikler har databasen ATEKST (Retriever) blitt benyttet. Spørsmål som har blitt stilt i forbindelse med bruken av aviser, er blant annet om det er samsvar mellom avisenes skildringer av programmet og de drøftelser som foregikk bak lukkede dører.
1.5 Teori og metode
Som avhandlingens hovedproblemstilling viser, vil en sentral del av den teoretiske drøftingen bestå av å se oppgavens funn opp mot egeninteresse og verdipolitiske perspektiver. I denne sammenheng vil det redegjøres for to tradisjoner som gjør seg gjeldende innen feltet internasjonale relasjoner. På forskjellig vis vil de kaster et blikk på disse perspektivene og de utenrikspolitiske prosesser. Den realistiske tradisjonen legger vekt på at de enkelte stater prøver å få mest mulig ut av sine interesser i forhold til den posisjonen de har i verden.
Politikken er interessestyrt, og den nasjonale sikkerhetspolitikken står sentralt. Innenfor denne tradisjonen er det makt og interesser som er det viktigste, dermed blir andre motiver sett på
8 som vikarierende for den politikken som blir ført.4 Den andre retningen er den idealistiske, og under denne tradisjonen kan verdiperspektivet forstås. I motsetning til realismen legger den idealistiske tradisjonen vekt på det idemessige grunnlaget for politikken. Idealistene mener blant annet at idealer, ønsker og prinsipper kan påvirke politikken og at samspillet mellom statene er bygget opp rundt interesser som fremmer statenes felles gode, og som gjerne utkrystalliserer seg ved opprettelsen av overnasjonale organisasjoner, og forpliktende lover mellom stater. Idealistene forklarer også hendelser i verdenspolitikken utfra ideologi, som Sovjetunionens drøm om kommunistisk herredømme på den ene siden og Vestens kamp for demokrati og fri handel på den andre.5 Den idealistiske tradisjonen gir også rom for at handlinger kan tolkes utfra et verdiperspektiv. Dette passer godt sammen med Norge som har lange tradisjoner for å drive en såkalt verdibasert utenrikspolitikk. Det blir ofte snakket om en norsk fredsmentalitet og bånd helt tilbake til Frithjof Nansens arbeid for flyktninger etter 1.
verdenskrig har blitt trukket for å vise til at godhet og barmhjertighet ikke er et nytt fenomen, men en latent del av den norske folkesjelen. I nyer tid har utrykk som ”Norge redder verden.
Altså finnes Norge,” ”humanitær stormakt,” ”verden ber om mer Oslo-diplomati” og ”den gode samaritan” vært med på å bygge opp om forestillingen om Norge som den godes forkjemper. 6
Oppgavens problemstillinger vil også sees i lys av bistandsdebatten som har funnet sted i Norge på 2000-tallet. Denne debatten har hovedsakelig rettet seg mot den norske bistanden til utviklingsland langt fra Norges grenser. Ett av spørsmålene som vil bli drøftet i konklusjonskapittelet vil derfor bli om den samme debatten også kan benyttes i forklaringene rundt opprettelsen og gjennomføringen av Norges handlingsprogrammet for Øst-Europa.
Sentrale aktører i denne sammenheng vil blant annet være Rolf Tamnes og Terje Tvedts teorier om et godhetsregime.
1.6 Struktur
Oppgaven har fått en kronologisk struktur. Årsaken til dettet er at en kronologisk fremstilling av handlingsprogrammet best vil få frem de endringene som utspilte seg innenfor den norske
4 Tjelmeland 2006:14-15.
5 Tjelmeland 2006:15, Østerud 2007:262.
6Tamnes 1997:339, Østerud 2006:303, Betegnelsen ”Den gode samaritan” ble blant annet brukt av Dagbladet og flere andre medier, om statsråd for utviklingssaker i Bondevik II regjeringen Hilde Frafjord Johnsons og hennes reise til Tanzania i 2004. Se http://www.rorg.no/Artikler/738.html.
9 øst-politikken i perioden. Et av denne oppgavens viktigste mål er nettopp å gi en oversikt over programmets utviklingstrekk og endringer, dermed blir en kronologisk oppbygging et naturlig valg. Norske vurderinger av utviklingen i Øst-Europa vil være et tematisk bindeledd mellom kapitlene. Det samme vil gjelde for de politiske prosessene innad i det norske administrative apparatet. Også de årlige bevilgningene til handlingsprogrammet gjennom statsbudsjettene vill være et tilbakevendende tema.
Utenom dette innledningskapittelet består oppgaven av et bakgrunnskapittel, tre hovedkapitler og til slutt et konklusjonskapittel. Bakgrunnskapittelet starter sommeren 1989, da regjeringen lanserte sin Stortingsmelding nr. 11 (1989-90) Om utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk, og Polen fikk en selvstendig og demokratisk valgt regjering. Kapittelet vil bli avsluttet i desember 1991, da oppløsningen av Sovjetunionen var et faktum og handlingsprogrammet var klart til å settes ut i live. Kapittelet vil gå nærmere inn på Stortingsmelding nr. 11. som sto for noe vesentlig nytt i den norske utenrikspolitikken. Videre vil de forskjellige tiltakene norske myndigheter iverksatte overfor reformlandene i denne tidlige fasen av øst-bistanden bli redegjort for. Til slutt blir det gitt en gjennomgang av den nyopprettede arbeidsgruppen for Øst-Europas rapport om forslag til et norsk handlingsprogram.
Kapittel 3, er oppgavens første hovedkapittel, og tar for seg handlingsprogrammets oppstartsår 1992. Kapittelets hovedtema vil være selve oppstarten av programmet og de retningslinjer som ble trukket opp for den norske bistanden i Stortingsproposisjon nr. 80 (1991-92). Et viktig element vil være å redegjøre for hva som var handlingsprogrammets målsetning, grunnleggende faktorer og samarbeidsområder. Kapittelet vil også introdusere de sentrale aktører som besto av forskjellige organisasjoner, politikere, politiske partier, departementer og mediene. Handlingsprogrammet skapte debatt, og deler av denne debatten vil bli drøftet opp mot de forskjellige aktørenes perspektiver.
Tidsperspektivet i kapittel 4 strekker seg over årene 1993 og 1994. 1993 fordi oppstartsåret var gjennomført, og programmet hadde fått den formen som stort sett ville være gjeldende ut virketiden. Kapittelet vil blant annet ta for seg Handlingsprogrammet sett i lys av opprettelsen av Barentssamarbeidet i 1993 og EU spørsmålet i 1994. i tillegg ble nok en viktig stortingsproposisjon lansert, samtidig som kritikken mot programmet ble stadig sterkere. Som i kapittel 3 vil det også i kapittel 4 bli gitt en del plass til de politiske debatter og drøftelser rundt
10 handlingsprogrammets utvikling.
Kapittel 5 er oppgavens tredje og siste hovedkapittel. Fokuset vil rettes mot handlingsprogrammets to siste virkeår 1995 og 1996. Hovedtemaene for dette kapittelet er at programmet gikk inn i det som ble omtalt som gjennomføringsfasen, hvor prosjektene skulle gjennomføres og avsluttes. Et kjennetegn ved denne fasen var at prosjektene nå skulle bli større og færre. I denne sammenheng ble Stortingsmelding nr. 47 Om Handlingsprogrammet for Øst-Europa lansert. Dette var en viktig melding hvor regjeringen blant annet publiserte resultatene fra en evaluering om programmet og la opp strategien for det videre samarbeidet med landene i øst. Innholdet i denne meldingen vil bli gjenstand for drøfting. Mot slutten av kapittelet vil det bli redegjort for Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforsknings (SNF) uavhengige evalueringsrapport, og drøfte denne opp i mot noen sentrale funn som er gjort i oppgaven.
Kapittel 6 er oppgavens konklusjonskapittel. I dette kapittelet samles trådene fra de overnevnte kapitlene, og vurderes i et helhetlig perspektiv. Det vil bli redegjort for oppgavens hovedfunn og spørsmålene som er stilt i oppgavens problemstilling vil bli besvart. Forholdet mellom egeninteresse og verdibasert bistand vil bli drøftet opp mot relevante teorier, og sett i lys av de utfordringene Norge sto overfor i det endrede verdensbilde som preget verden etter den kalde krigens slutt.
11
2. FRA KALD KRIG TIL NORSK UTENRIKSPOLITISK REORIENTERING
Vi lever i en tid med store forandringer i det internasjonale samfunn. Reformprosessen i Sovjetunionen, en positiv utvikling i nedrustningsforhandlingene og i øst/vest- forholdet, og nye samarbeidsprosesser i Vest-Europa har skapt muligheter for å bygge en ny politisk ordning for fred i Europa.7
11. august 1989 lanserte utenriksminister Thorvald Stoltenberg stortingsmeldingen med navnet Om utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk.8 Dette var ikke en hvilken som helst melding, men en melding som hadde stor betydning for hvordan den norske utenrikspolitikken skulle arte seg i de kommende år.
Som sitatet over viser, var det nemlig tydelige tegn på at også Norge hadde fått med seg at forholdet til Sovjetunionen og Øst-Europa var i endring. En melding som tilpasset utenrikspolitikken etter den nye verdenssituasjonen var dermed nødvendig. Først av Stoltenberg selv, og senere av historiker Rolf Tamnes, har meldingen blitt omtalt som en
”bibel”, grunnet høye mål og varselet om en ny tid for et lite, men ambisiøst lands streben etter å spille en rolle i verden.9 Her ble det gjort klart at den utenrikspolitiske hovedoppgave fremdeles var å ivareta Norges sikkerhet. I tillegg skulle Norge bidra til et bedre organisert verdenssamfunn basert på folkeretten, de grunnleggende menneskerettigheter skulle vernes.
Et sterkere fokus på en bærekraftig økonomisk og miljømessig utvikling sto også sentralt, og endelig skulle Norges næringsgrunnlag sikres.10
Den norske kontakten med Sovjetunionen var økende fra andre halvdel av 1980-tallet. Da de norske myndigheter gjennom Stortingsmelding nr. 11 erkjente at en norsk reorientering på det utenrikspolitiske feltet var avgjørende for å tilpasse Norge den nye verdenssituasjonen, økte kontakten ytterligere de påfølgende år. Da prosessen med handlingsprogrammet startet var det få, om noen som visste at meldingens budskap i løpet av en to års periode ville fremstå som et forsiktig overslag. Kommunistregimenes fall i Øst-Europa høsten 1989, og påfølgende frie
7 Stortingsmelding nr. 11. (1989-90). Om utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk. s. 6.
8 Ibid.
9 Tamnes 1997:341.
10 St.meld. nr.11. (1989-90):48.
12 valg våren 1990, var tydelig tegn på store omveltninger. Indre splittelse i det sovjetiske kommunistpartiet og ideologisk/politisk maktkamp i Sovjet endte til slutt med at Mikhail Gorbatsjov gikk av som landets president 25 desember 1991. Sovjetunionen var historie og den kalde krigen var definitivt over.11
Dette kapittelet vil fokusere på de de bilaterale tiltakene norske myndigheter iverksatte overfor Øst-Europa i perioden 1989 - 92. Stortingsmelding nr. 11 vil være sentral fordi den kan sees på som retningsgivende for den norske utenrikspolitikken i perioden. Manglende rammer og struktur ved den norske bistanden førte i desember 1990 til opprettelsen av en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppens mål var å utarbeide et forslag til en klar plan for det videre norske øst-engasjementet. Gruppens rapport blir redegjort for til sist i kapittelet.
2.1 En verden i endring
Mot slutten av 1980 tallet førte økt kontakt og avspenning mellom øst og vest-blokken til et bedre samarbeidsklima på tvers av jernteppet. Sovjetunionen, de øvrige østeuropeiske land og Vesten diskuterte i større grad, og mer åpent enn før, hvordan felles utfordringer om nedrustning, miljøspørsmål og innføring av markedsmekanismer i Øst-Europa skulle løses.
For Norges del, som hadde Sovjetunionen som nærmeste nabo i nord, var det avgjørende å ta del i denne epokedannende perioden, både av miljømessige, økonomiske og sikkerhetspolitiske grunner. Norske myndigheter måtte tilpasse utenrikspolitikken etter disse nye utviklingstrekkene i verdenssamfunnet. Selv om Gorbatsjovs nedrustningspolitikk førte til at spenningsnivået gikk drastisk ned internasjonalt, var det fremdeles en viss skepsis blant norske myndigheter overfor Sovjetunionen. I Stortingsmelding nr. 11 (1989-90) Om utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk hevdet regjeringen at ”Sovjetunionen er en militær og politisk supermakt, og øst/vest-forholdet vil i overskuelig framtid være en sentral dimensjon i internasjonal politikk”.12 I følge meldingen var den norske utenrikspolitikkens viktigste oppgave å trygge landet mot ytre trusler, samt sikre Norges innflytelse og handlefrihet. Siden det fremdeles var en oppfatning av at spenningsforholdet mellom blokkene ville bestå, måtte forholdet til USA og NATO få en sentral plass i utenrikspolitikken også i tiden som skulle komme.
11 Lundestad 2004:225-231.
12 St.meld. nr.11. (1989-90):174.
13 Etterhvert som utviklingen i Sovjetunionen og Øst Europa skjøt fart, ville det åpnes et nytt marked for norske interesser i dette området. For å sikre innflytelse og handlefrihet, poengterte meldingen at det var av stor betydning for Norge å følge nøye med på endringene som ville komme i kjølvannet av Gorbatsjovs reformpolitikk. Videre skulle Norge arbeide for en bærekraftig økonomisk og miljømessig utvikling. Meldingen påpekte at miljøforurensning og global oppvarming var kommet høyt oppe på den norske politiske dagsordenen de senere år. Dette grunnet blant annet i Gro Harlem Brundtlands lederskap for FNs Verdenskommisjon for miljø og utvikling, som i 1987 la frem den omfattende rapporten Vår felles framtid, hvor begrepet ”bærekraftig utvikling” ble lansert.13 Lederskap i slike og lignende organisasjoner kunne føre til innflytelse i andre internasjonale fora. Generelt ville landets størrelse sette en naturlig begrensning på hva man kunne oppnå på den utenrikspolitiske arena, men fra slutten av 1980 tallet var det en tro på at Norge kunne oppnå mer innflytelse en landets størrelse skulle tilsi. Dette krevde en spesiell pådriverrolle, hvor det ble spilt på det faktum at Norge var et lite, demokratisk land, uten en kolonial fortid.14 I tillegg til Brundtland-kommisjonen, kan også prosessen frem mot Osloavtalen i 1993, stå som gode eksempler på en slik norsk virketrang.15
2.1.1 Bilateralt eller multilateralt samarbeid
Stortingsmelding nr. 11 (1989 – 90) drøftet de bilaterale og de multilaterale tiltak i utenrikspolitikken opp mot hverandre. Norske myndigheter gjorde det klart at de bilaterale tiltak var de viktigste når det gjaldt samarbeidsformer som hadde utspring i nasjonale interesser. Gode bilaterale kontakter var også en forutsetning for et godt multilateralt samspill.
Det multilaterale samarbeidet var i følge regjeringen det beste middel for å få bukt med de overordnede utfordringer i forbindelse med øst-vest skillet. Når flere land gikk sammen kunne større pengesummer genereres og dermed flere hjelpes. Likevel var meldingen klar på at Norge ikke alltid hadde like store interesser knyttet til de spørsmål som ble tatt opp i de multilaterale fora, men ut i fra de globale felleshensyn var det viktig å delta. Det kom ikke tydelig frem i meldingen hvilken av de to samarbeidsformene som var viktigst.
13 Verdenskommisjonen for miljø og utvikling blir ofte omtalt som Brundtland-kommisjonen grunnet Gro Harlem Brundtlands lederskap.
14 Egeland 1988:185, Tamnes 1997:342.
15 Osloavtalen fra august 1993 var et norsk initiativ til hemmelige fredsforhandlinger mellom PLO og Israel.
Avtalen endte med en fredsavtale mellom palestinerne og israelerne.
14 Tryggingspolitisk kunne et multilateralt samarbeid virke vel så godt som et bilateralt, men et bilateralt samarbeid ville best ivareta norske handelsinteresser.16
Stortingsmeldingen la vekt på at et godt naboskap og bilateralt forhold til Sovjetunionen var en sentral del av den norske utenrikspolitikken ved inngangen til 1990 årene. Selv om oppfatningen var at øst-vestskillet ville bestå, kunne Gorbatsjovs reformpolitikk skape nye muligheter for Norge og norsk næringsliv. Samtidig kunne et godt bilateralt samarbeid bidra til å trekke disse områder mot vestlige prinsipper og tankesett. For å ivareta de norske næringsinteressene i Øst-Europa ble de norske utenriksstasjonene sett på som betydningsfulle.
Disse skulle drive kontaktskapende virksomhet som kartlegging av lokale rettsregler, råd for markedsføring og finansiering, samt bistand ved presentasjon av norske produkter. Norske myndigheter hevdet i meldingen at bilateralt økonomisk samarbeid var et viktig ledd i norsk utenrikspolitikk fordi gode økonomiske forbindelser generelt var avhengige av gode relasjoner til de aktuelle land.17
Stortingsmelding nr. 11 omtalte de norske utenrikspolitiske mål i Sovjetunionen og Øst- Europa i generelle vendinger. Store visjoner om nedbygging av øst-vest skillet med fokus på menneskerettigheter og en bærekraftig økonomisk og miljømessig utvikling ble redegjort for, men få konkrete tiltak for å realisere politikken ble lagt frem. En plausibel forklaring på dette fenomenet er den uforutsigbare tiden meldingen ble skrevet under. Norske myndigheter visste lite om hva fremtiden ville bringe, og dermed var en konkretisert plan av liten betydning, og heller ikke formålstjenlig. Det meldingen var, og hvordan den bør bli sett på, er som en grunnstein i det som skulle bli den nye norske utenrikspolitikk. Mange av meldingens kjernepunkter skulle bli gjengitt i det norske handlingsprogrammet for Øst-Europa to år senere. Dette gir et inntrykk av at det var en viss kontinuitet i den politikken som ble ført fra norsk side. I mellomtiden skulle verden preges av omveltninger og uforutsette hendelser.
Reformprosessene i Øst-Europa høsten 1989 ble så dramatiske at de krevde raske beslutninger om bistand og øyeblikkelig hjelp til de østeuropeiske land, beslutninger som ikke alltid var i tråd med de retningslinjer som var trukket frem i stortingsmeldingen.
16 St.meld. nr.11. (1989-90):54.
17 Ibid. s. 61.
15
2.2 Norske bistandsforbindelser med Øst-Europa 1989-92
Høsten 1988 avviklet Mikhail Gorbatsjov Bresjnev-doktrinen, som sa at Warszawapaktens militære styrker skulle intervenere om det sosialistiske systemet i et annet medlemsland ble ansett som truet. I desember 1988 opplyste Gorbatsjov i en tale til FN at de østeuropeiske landene nå sto fri til selv å bestemme sin fremtid. Denne nye politikken ble omtalt som Sinatra-doktrinen.18 Sinatra doktrinen var en viktig faktor for de store omveltningene som fant sted i Øst-Europa høsten 1989. I løpet av noen få måneder ble hele det gamle systemet avviklet og de østeuropeiske land hevdet sin selvstendighet. Våren 1990 ble det gjennomført frie valg. Til tross for de positive holdningene til det som skjedde i øst, var det også en klar oppfatning blant de vestlige land at faren for tilbakefall var overhengende. Historiker Geir Lundestad hevdet i en artikkel i tidsskriftet Internasjonal politikk at tross urettferdigheten det sovjetiske systemet sto for, hadde det fremmet stabilitet i Europa. Det var i følge ham ingen automatikk i at en rettferdig utvikling i øst, var en fredfull utvikling. Hvordan ville de uløste etnisk-nasjonale spørsmålene bli håndtert? Hva ville skje om befolkningenes forventninger til de nye regjeringene kom på kollisjonskurs med konsekvensene av den økonomiske reformpolitikken?19 Slike spørsmål som Lundestad her stilte, førte til en oppfatning om at reformprosessene kunne settes i fare dersom det ikke ble bevilget betydelig med bistand og nødhjelp. Arbeidsledigheten og matmangel ble et stadig større problem, samtidig som inflasjonen steg drastisk. Hvis situasjonen ble forverret, var det en frykt for at misnøye kunne spre seg og skape grobunn for nye autoritære styresett. Med vestlig bistand skulle et slikt scenario forhindres og en positiv utvikling sikres.20 For Norges del betydde dette at mange momenter i den ferske stortingsmeldingen var blitt uaktuelle. Meldingen som sto ferdig før utviklingen i øst for alvor tok til, hadde hatt et klart fokus på Norges realpolitiske muligheter og interesser. Dette måtte nå legges til side, og oppmerksomheten ble rettet mot nødhjelp i forskjellige former, som ikke hadde noen umiddelbar nytteeffekt for Norge. Det første landet til å motta bilateral støtte fra Norge var Polen.21
2.2.1 Polen-hjelpen
Store deler av den polske befolkning hadde i lang tid kjempet for demokratiske prinsipper.
Grunnet prisstigning og dårlige arbeidsvilkår dannet de polske arbeiderne fagorganisasjonen
18 Bones og Tjelmeland 2015:525.
19 Lundestad 1990.
20 Stortingsproposisjon nr. 25 (1989-90). Om bilateral bistand til Polen: 1.
21 Ibid.
16 Solidaritet i 1980 med Lech Walesa som leder. Etter bare to år ble organisasjonen stemplet som ulovlig av den sittende kommunistregjeringen, og dens medlemmer ble truet til taushet.
Gorbatsjovs glasnostpolitikk gjorde det lettere for Solidaritet å ytre seg da forholdene igjen forverret seg mot slutten av 80-tallet. Denne gangen hadde Solidaritet i tillegg til økonomiske, også politiske krav. Solidaritets krav om politisk medbestemmelse ble synliggjort i det polske valget som fant sted i juni 1989, hvor det ble opprettet et nytt kammer som skulle velges ved frie valg. I dette kammeret som ble kalt Senatet, fikk Solidaritet 99 av de 100 plassene som var tilgjengelig. Til tross for Solidaritets knusende seier var det fremdeles kommunistisk flertall i nasjonalforsamlingen, grunnet forhåndstildelte plasser.22
Den vestlige verden fulgte spent med på utviklingen, og G7 landene23 foreslo på et toppmøte 15 juli samme år, at Vesten burde bidra aktivt med hjelp til den pågående kampen for demokrati og vestvending i Polen og Ungarn. Den demokratiske utviklingen var skjør og trengte vestlig støtte for å befeste sin posisjon. Med bakgrunn i initiativet fra G7 landene begynte norske myndigheter umiddelbart å utforme en hjelpepakke til Polen. Samtidig fortsatte demokratiseringsprosessen. Solidaritet var mindre fornøyd med valgordningen og nektet å gå inn i en regjering med kommunistisk flertall. 24. august endte prosessen i første omgang med en koalisjonsregjering, hvor Tadeusz Mazowiecki fra Solidaritet ble utnevnt som første ikke-kommunistiske statsminister i Øst-Europa siden 1940 årene. Mazowiecki hadde som mål å gjennomføre politiske reformer, og innføre nye markedsøkonomiske prinsipper, samt å vise respekt for grunnleggende menneskerettigheter.24 Dette var en utvikling som fikk god gjenklang i Vesten.
20. september informerte den norske regjering pressen om at de innen kort tid ville legge frem en bistandspakke rettet mot omveltningene i Polen. Bistandspakken fikk på folkemunne navnet ”Polen-hjelpen”, og var den første norske bilaterale støtten til reformprosessen i de østeuropeiske land. I sitt arbeid med proposisjonen hadde norske myndigheter også vurdert bilateral støtte til Ungarn, men situasjonen i Polen ble sett på som den mest prekære, grunnet økende arbeidsledighet, stor matmangel og en galopperende inflasjon. Utenriksminister Stoltenberg trakk særlig frem viktigheten av å komme raskt i gang med matleveranser. Han fryktet at en hungersnød og vedvarende krisetilstander i landet kunne spre tvil blant
22 Seim 1999: 27-35.
23 USA, Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan og Canada.
24 Seim, Jardar 1999:34.
17 befolkningen.25 De mulige konsekvensene av en slik utvikling ble gjort enda klarere i Stortingsproposisjon nr. 25 som fikk navnet Om bilateral bistand til Polen.
Dersom den nye polske regjeringen mislykkes å rette opp økonomien og i å løse miljøproblemene, kan det medføre stor sosial uro og et tilbakeslag som i verste fall kan ødelegge hele reformprosessen i Øst- Europa.26
Som nevnt tidligere i kapittelet måtte næringsinteresser til en viss grad vike til fordel for de akutte behov som gjorde seg gjeldene i reformprosessene. Likevel ble ikke de økonomiske interesser fullstendig neglisjert selv om de ble underordnet de mer akutte humanitære behov.
Polen var en av Norges største, og viktigste handelspartnere innenfor COMECON,27 og handelsavtaler mellom landene hadde blitt utformet på begynnelsen av 80-tallet. I 1988 opplevde Norge for første gang å ha et økonomisk eksportoverskudd i handelen med Polen, og dette førte til en økende interesse fra det norske næringslivet.28 Sett i et bredere perspektiv kunne dermed norsk hjelp til reformprosessene på sikt også tjene norske næringsinteresser.
Dette var sannsynligvis av betydning, likevel fikk politikkfeltet liten oppmerksomhet i norsk presse. Totalt ble det bevilget 220 millioner norske kroner til reformprosessen i Polen. 50 mill. til matvarehjelp, 10 mill. til miljøverntiltak, 10 mill. til ledelsestrening, opplæring og andre hjelpetiltak. 150 mill. ble brukt på en garantiordning som skulle dekke eksporten av norske kapitalvarer, som kunne bidra til en positiv utvikling av den polske økonomien.29 De tilnærmet frie valgene i Polen sommeren 1989 påvirket i stor grad opposisjonen i de øvrige østeuropeiske land. Utviklingen i Polen viste at det var mulig å kvitte seg med kommunismen uten innblanding fra Moskva. I løpet av et par hektiske høstmåneder falt regimene etter tur. I oktober var det Ungarn som skulle frigjøre seg fra kommunismens grep.
Prosessen i Ungarn var spesiell i form av at det her i stor grad var kommunistpartiet selv som avviklet sin lederrolle. Det var sterke reformkrefter innad i partiet, og i februar 1989 godtok sentralkomiteen at Ungarn kunne gå over til et flerpartisystem. Det ble større åpenhet for massemediene til å ytre seg, og visse demokratiske mekanismer ble godtatt. Befolkningen stilte krav om demokratiske valg, og opposisjonen ble stadig sterkere. Som en konsekvens av
25 Aftenposten 21.09.1989.
26 St.prp. nr. 25. 1989-90:1.
27 COMECON (Council for Mutual Economic Aid) ble dannet i 1949 og var en økonomisk
samarbeidsorganisasjon for en rekke sovjetiske land. Comecon ble stiftet som sosialistisk motstykke til Marshallplanen og OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling).
28 St.prp. nr. 25. (1989-90):3.
29 Ibid.
18 dette oppløste det kommunistiske partiet seg selv på sin egen kongress i begynnelsen av oktober. Partiet ble oppløst ”for å markere en ny start med andre spilleregler”.30 Det var av stor betydning for den videre utviklingen at Ungarn åpnet grensene mot Østerrike, og dermed kunne østeuropeerne fritt ta seg til Vest-Europa. I denne sammenheng benyttet DDR-borgerne anledningen til å sette den østtyske ledelsen under press. Berlin muren som var selve symbolet på øst-vest skillet ble revet 9. november, og et gryende håp om bedre tider spredte seg i Øst-Europa.31 Fra vestlig hold ble utviklingen ønsket velkommen, men det var også en bevissthet om at tilbakefall kunne skje. Bistand og assistanse fra Vesten ble sett på som avgjørende for en positiv utvikling i øst. Det siste av de østeuropeiske landene som kvittet seg med sitt autoritære styresett i denne perioden, og det andre landet til å motta norsk bilateral bistand, var Romania.
2.2.2 Norsk bistand til Romania
I Romania ble frihetskjempernes demonstrasjoner langt mer alvorlige enn i de øvrige østeuropeiske land. Grunnen til dette var regimets omfattende voldsbruk. Politi og sikkerhetsstyrker angrep demonstrantene, og mange mistet livet i opprøret som har blitt omtalt som et blodbad. Den 22 desember flyktet landets leder Nicolae Ceausescu og hans kone, men ble innhentet og henrettet av opposisjonen 25 desember. 32 Flere norske organisasjoner engasjerte seg raskt i nødhjelpsarbeidet. Norsk Folkehjelp og Norges Røde Kors sendte tilsammen fire fly med helsepersonell og medisinsk utstyr i perioden 23-25 desember. Samtidig fikk det rumenske folkets frihetskamp stor dekning i norske medier, og mange nordmenn fikk et brennende sympati for de lidelser lokalbefolkningen gikk gjennom.
Det norske folks solidaritet overfor rumenerne kom til uttrykk gjennom pakkeinnsamlinger, og i alt ble 14 større leveringer med klær og mat sendt til Romania fra Norge.33 Norske myndigheter så at behovet for norsk hjelp var stort og bestemte seg for å utarbeide en bistandspakke. Utenriksminister Kjell Magne Bondevik (KrF) gjorde det klart overfor VG at
”nå må vi gi til Romania så det kjennes”.34 Resultatet ble 10 millioner til humanitær bistand og ca. 6,1 millioner til gjenopprettelsen av den norske ambassaden i Bucuresti som hadde blitt nedlagt i 1988. Det ble lagt vekt på at midlene til den humanitære bistanden i hovedsak skulle rettes mot de norske organisasjoners allerede påbegynte arbeid i området. Begrunnelsen for
30 Seim 1999:42.
31 Tjelmeland 2006:116.
32 Lundestad 2004:227.
33 Stortingsproposisjon nr. 57. (1989-90). Om humanitær bistand til Romania og gjenopprettelse av en norsk stedlig ambassade i Bucuresti.. s.1.
34 Verdens Gang, 27.12.1990.
19 gjenopprettelsen av ambassaden var at den blant annet kunne kartlegge fremtidige behov i landet, samt knytte nye bilaterale forbindelser. Regjeringens forslag om støtte ble samlet i Stortingsproposisjon 57 som fikk navnet Om humanitær bistand til Romania og gjenopprettelse av en norsk stedlig ambassade i Bucuresti. Proposisjonen ble enstemmig godkjent av utenrikskomiteen 7. februar 1990.35
Etter bistandspakkens tiltak var gjennomført, forsvant spørsmålet om humanitær hjelp til Romania nesten helt fra den politiske agendaen, tross lovnader om langsiktig støtte.
Avgjørende for en slik utvikling var beslutningen som senere ble tatt om en konsentrasjon rundt nærliggende områder, hvor norske interesser hadde særlig gode muligheter for å lykkes.36 Samtidig er det sannsynlig at en medvirkende årsak til den norske Romania-hjelpen skyldtes det store engasjementet frigjøringsprosessen hadde fått blant det norske folk, og i norske medier.37 Når stormen hadde lagt seg, ble bistand til Romania nedprioritert på bekostning av andre tiltak. Det som er sikkert, er at de store omveltningene som preget Europa på denne tiden krevde mange raske beslutninger. Situasjonen var så uoversiktlig at det nærmest var umulig å si noe om hva fremtiden ville bringe.
Støtten til Romania skulle i utgangspunktet være en del av en større bistandspakke overfor Øst-Europa, men grunnet de akutte behov som gjorde seg gjeldende etter de voldsomme opptøyene, ble hjelpen fremskyndet i en egen stortingsproposisjon. Etter at Romania-hjelpen hadde blitt godkjent og iverksatt, fortsatte regjeringen arbeidet med det som skulle bli den neste offisielle bistandspakken mot Øst-Europa, fra norsk hold.
35 Innstilling til Stortinget. nr. 92. (1989-90), Innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om humanitær bistand til Romania og gjenopprettelse av en nors stedlig ambassade i Bucuresti (St.prp. nr. 57.). s. 2.
36 St.prp nr. 80, (1991-92):3
37 Dette bildet blir på lang vei bekreftet høsten 1992, da Øst-Europasekretariatet mottok et par søknader om humanitær hjelp til Romania. Søknadene ble avslått og argumentene som ble brukt var nettopp at dette landet ikke var en del av det hovedsatsingsområdet regjeringen hadde lagt opp til i Stortingsproposisjon nr. 80 (1991- 92), som blir redegjort for i oppgavens neste kapittel.
20 2.2.3 Skjøre demokratier, frihetskamp og en Øst-Europa pakke
Vi går med raske skritt mot en ny æra og ser elementene til en ny internasjonal orden, som har sitt utgangspunkt i Europa. Vi er derfor både vitne til og deltakere i en dramatisk omformingsprosess i vår del av verden.38
I sitatet over, fra utenriksdebatten i stortinget 31. mai, gir Gro Harlem Brundtland (Ap) et godt bilde av de generelle holdninger som preget de norske politiske aktører på denne tiden.
Foruten Fremskrittspartiet som var dypt uenig i at Norge skulle blande seg inn i reformprosessene i øst, var det bred enighet om å opprette en ny bistandspakke til Øst-Europa.
Myndighetenes forslag til tiltak ble utformet i proposisjonen som fikk navnet Om midler til samarbeidstiltak overfor Øst-Europa, 39 og ble ferdigstilt 16. mars 1990. Denne stortingsproposisjonen hadde en mer generell tilnærming til omveltningene i øst enn de to foregående. Isteden for å rette seg mot situasjonen i ett enkelt land, hadde denne hele Øst- Europa som nedslagsfelt. På dette tidspunktet omfattet reformprosessene så å si hele den tidligere østblokken, og situasjonen ble stadig mer omfattende. Proposisjonen tegnet opp linjene for hvordan Norge skulle bistå demokratiseringsprosessen i de østeuropeiske stater.
Våren 1990 skulle flere av disse landene gjennomføre demokratiske valg og innføre demokratiske institusjoner. En utfordring i denne sammenheng var mangelen på kunnskap for å gjennomføre slike endringer, etter 40 år med et kommunistisk styresett. Dermed skulle en stor andel av den norske støtten gis i form av kompetanseoverføring og støtte til utvikling av demokratiske institusjoner. I tillegg var det også et fokus på kunnskap og teknologioverføring innen miljøvernfeltet. Norsk næringslivs engasjement i Øst-Europa skulle også støttes, og det skulle legges til rette for kulturutveksling. Disse tiltakene viser klare paralleller til det som to år senere skulle bli fokuset i Norges handlingsprogram for Øst-Europa. Regjeringen anbefalte at 48 870 000 NOK ble bevilget for å iverksette tiltakene. Regjeringen gjorde det klart i proposisjonen at de også ville fortsette å støtte opp om utviklingen i Polen. Pilen pekte fremdeles nedover for den polske økonomien, og derfor fremmet den forslag om at 35 mill.
skulle gå til et stabiliseringsfond for å lette situasjonen der.40
Den 3. mai lanserte utenriks- og konstitusjonskomiteen sin innstilling om Proposisjon nr. 73.
Komiteen som ble ledet av Gro Harlem Brundtland støttet og gikk inn for de forslagene
38 Stortingstidende (1989-90), Utenriksdebatten, 31.05.1990, s. 3713.
39 St.prp. nr. 73. (1989-90), Om midler til samarbeidstiltak overfor Øst-Europa.
40 Ibid.
21 regjeringen hadde fremmet i proposisjonen, og rådet Stortinget om å gjøre det samme.
Komiteens flertall begrunnet beslutningen med at denne perioden var en kritisk fase for reformlandene, ikke bare grunnet den økonomiske reformpolitikken, men også fordi demokratiseringsprosessen ble sett på som meget sårbar. I tillegg ble det hevdet at den norske støtten også kunne være en god investering på sikt. I denne sammenheng ble både miljøtiltak, økonomisk samarbeid og sikkerhetsinteresser nevnt. Fremskrittspartiets representanter Carl I.
Hagen og Fridtjof Frank Gundersen var de eneste som stemte imot regjeringens forslag. De mente at resultatet av reformprosessen i de østeuropeiske land ville bli best uten bistand og vestlig innblanding, og pekte på et område rikt på ressurser og med et relativt høyt utdanningsnivå. Et generelt trekk var at optimismen var rådende i utenrikskomiteen selv om det var en bevissthet om at prosessen ville bli krevende.
Samtidig som det ble jobbet med den nye Øst-Europa pakken, ble den østeuropeiske situasjonen mer kompleks våren 1990, for nå begynte folket også innad i mange av de sovjetiske stater å murre. Dette kom sterkt til uttrykk i de baltiske land, et område som senere ved siden av Russland og Polen skulle bli et av de mest sentrale i den norske øst-bistanden. I Baltikum hadde kravet om selvstendighet fra Sovjetunionen vokst seg sterkere de seneste par årene, noe som førte til at blant annet Litauen hevdet sin uavhengighet 11. mars 1990.
Gorbatsjov ønsket oppmykning, ikke oppløsning av unionen. Derfor iverksatte han en økonomisk blokade, og litauerne suspenderte uavhengighetserklæringen i juni samme år.41 Utenom generell medlidenhet og oppmuntringer til det baltiske folk, ble det gjort lite fra den norske regjering og storting,42 og det skulle gå over et år før norske myndigheter offisielt anerkjente de baltiske lands selvstendighet. Det kan tenkes at det var en frykt for hvilke konsekvenser en slik innblanding kunne få overfor Sovjetunionen, som med Gorbatsjov i spissen allerede hadde lagt om den politiske kursen radikalt. Dette motsetningsfylte forholdet ble tydelig i utenriksminister Kjell Magne Bondeviks (KrF) redegjørelse for Stortinget 22.mai. Først omtalte Bondevik at ”det er regjeringens klare ønske at de baltiske republikkene må bli satt i stand til å gjenreise sin tapte selvstendighet”, til i neste omgang å hevde at
”regjeringen legger vekt på å videreføre et godt forhold til Sovjetunionen over et bredt saksfelt”.43 Som det tydeliggjøres i neste underkapittel, var det viktig for Norge å holde et lavt
41 Seim 1999: Seim, Jardar 1999: 81.
42 Stortingstidende (1989-90): Utenrikspolitisk redegjørelse av utenriksministeren. 22.05.1990. s. 3582.
43 Stortingstidende (1989 -90): Utenrikspolitisk redegjørelse av utenriksministeren. 22.05.1990. s. 3582.
22 spenningsnivå og opprettholde gode relasjoner med den sovjetiske naboen for å få fart på miljøvernsamarbeidet.
2.2.4 Satsning på miljø: Kolaprosjektet
Selv om kampen for demokrati og reformering av det økonomiske systemet i Sovjetunionen og Øst-Europa var høyt på den politiske agendaen, var også miljøet en viktig kampsak for norske myndigheter. Miljøengasjementet kom klarest til syne i nordområdene. Nærmere bestemt var det forholdene ved kjernekraftverkene på Kolahalvøyen i Nordvest-Russland som fikk oppmerksomheten. Etter Tsjernobylulykken i 1986 hadde norske myndigheter blitt mer oppmerksomme på at det fantes lignende kraftverk på Kola, ikke langt fra den norske grensen.
En ulykke her, kunne få katastrofale konsekvenser og være miljøødeleggende for norsk natur.
Det ble etablert et norsk-sovjetiske miljøsamarbeidet i 1988, og i samarbeidets første år ble det rettet stor oppmerksomhet mot utslippene ved nikkelverkene i området rundt byen Nikel.
Når norske og sovjetiske myndigheter møttes for å diskutere miljøspørsmålet, ble to vidt forskjellige politiske tradisjoner og syn på miljøet synlig. I følge historiker Lars Rowe var begge sider opptatt av de forurensende utslippene, men på forskjellige grunnlag. Mens det fra norsk hold var miljøet og folkene som bodde der som var i fokus, så russerne på utslippene som et tegn på dårlig ressursutnyttelse. I Russland var det produksjonen som var i fokus.44 Utslippene ved kraftverkene skapte også et bredt engasjement i den norske befolkningen.
Spesielt i Sør Varanger området, men også i Norge forøvrig mobiliserte store folkemasser seg under parolen ”Stopp dødsskyene fra Sovjet” våren 1990. Aksjonsgruppens engasjement var sterkt følelsesladet, og tegnet skrekkbilder av Finnmark som en ørken innen få tiår om ikke kraftverkenes utslipp ble stoppet umiddelbart. Det ble frontet som en kamp om befolkningens eksistensgrunnlag, og fremmet overskrifter i media, ikke bare i Norge, men også internasjonalt.45 Engasjementet nådde raskt øverste politiske hold i Norge, og under en støttekonsert for aksjonen ”Stopp dødsskyene fra Sovjet” 11. september 1990 i Oslo konserthus, offentliggjorde statsminister Jan P. Syse at Norge ville bidra med 300 millioner kroner til rensing og et ombyggingsprosjekt av kraftverkene.46 Ser man disse summene i forhold til det som ble gitt de øvrige sidene ved reformprosessene, blir det klart at beløpet var
44 Rowe 2013:185.
45 Ibid. s. 191-192.
46 Hønneland og Rowe 2008:44.
23 betydelig. Kanskje var det større vilje til å bidra mer når håndfaste forhold på norsk jord ble berørt.
Støtten til Kolaprosjektet hadde en annen karakter enn støtten som norske myndigheter frem til da hadde bistått reformprosessene i Øst-Europa med. I land som Polen, Tsjekkia, Ungarn og Romania var det hovedsakelig bistand til de akutte behovene de omfattende reformprosessene førte med seg som hadde blitt prioritert. Når det gjaldt støtten til miljøprosjekter på Kola, hadde denne et vesentlig annet fokus. For det første var dette støtte til et område som på dette tidspunkt fremdeles lå innenfor den sovjetiske maktsfære. For det andre var støttens nedslagsfelt miljø, ikke demokrati og økonomiske reformprosesser. For det tredje var støtten til Kolaprosjektet, i mye større grad basert på frykt for de konsekvensene utslippene ved kraftverkene kunne få på norsk jord. I tillegg var miljøprosjektet på Kola, i motsetning til støtten til de økonomiske og demokratiske reformprosessene, av en mer konkret karakter, og dermed i mye større grad målbart. Bistanden til miljø i nord var heller ikke problematisk i forhold til Sovjetunionens tradisjonelle innflytelsessfære lenger sør i Europa. Sett i en næringspolitisk sammenheng, kunne et samarbeid på tvers av grensen føre til nye kontakter og handelsforbindelser.
Det er grunn til å tro at summen av disse forhold gjorde det lettere for norske myndigheter å bidra med større beløp. Samtidig var det nok også viktig for Norge å opprettholde sitt rykte som miljønasjon, som for alvor hadde blitt aktuelt med Gro Harlem Brundtlands lederskap for verdenskommisjon for miljø og utvikling. Kommisjonens tankegods om en ”bærekraftig utvikling” blir klart tydelig i hvordan det var ønsket å rense og modernisere kraftverkene på Kola. Samtidig hadde flere norske selskaper spisskompetanse på den teknologien som kunne brukes ved rensing av kraftverket, og mente selv de var konkurransedyktige. Det mest fremtredende av disse norske selskaper var Elkem, som hadde spesialisert seg på å fremme ny teknologi ved produksjon av metaller og materialer. I løpet av 1990 gjorde Elkem det de kunne for å få gjennom sitt forslag til rensingen av nikkelverkene, men fikk sterk konkurranse fra finske Outokumpu. 22. august signerte Elkem og Outokumpu en samarbeidsavtale. I følge Lars Rowe var det hovedsakelig utsiktene til økonomisk vinning som drev disse firmaene, ikke hensynet til miljøet. Han mente miljøspørsmålet raskt kom i skyggen av de økonomiske utsiktene. Elkem så et stort lønnsomt marked i Nord, for miljøvennlig teknologi.47 Dermed
47 Hønneland og Rowe 2008:207.
