Innhold
1.0 Innledning ...3
1.1 Oppgavens problemstilling og avgrensinger ...3
1.2 Leseveiledning ...4
2.0 Bakgrunn og case...5
2.1 Kjernevirksomhet ...5
2.2 Politiets organisering ...6
2.3 Mål- og resultatstyring i politiet ...6
3.0 Teori ...6
3.1 Mål- og resultatstyring ...7
Figur 1: Overordnet modell for mål og resultatstyring fra Senter for Statlig Økonomistyring (SSØ 2010: 12, s. 6) ...7
3.2 En ny trend? ...10
3.3 Tidligere forskning ...11
4.0 Metode ...12
4.1 Valg av metode ...12
4.2 Utvalgskriterier og litteratursøk ...12
4. 3 Utvalgte litteraturbidrag ...14
5.0 Analyse av litteratur ...15
5.1 Hvordan beskriver utvalgt litteratur MRS? ...15
5.2 Hva sier litteraturen om forskningsspørsmålene? ...18
6.0 Avslutning ...22
6.1 Studiens hovedfunn ...22
6.2 Diskusjon ...23
Figur 2: Arbeidsoppgaver med ulik grad av forutsigbarhet i politiets oppgaveportefølje ...25
6.3 Konklusjon og videre forskning ...26
7.0 Litteraturliste ...28
1.0 Innledning
Etter terrorangrepet 22. juli har politiets organisering og oppgaveløsning vært i et kritisk søkelys fra myndigheter og media. Politiet fikk kritikk for håndteringen av aksjonen mot Utøya og en rekke andre forhold som sviktet under angrepet. Da 22. juli-kommisjonens rapport var klar, konkluderte den med at mål og resultatstyringen i politiet ikke hadde vært tilstrekkelig.
Ifølge rapporten var årsaken at mål- og resultatstyringen hadde ført til detaljstyring og overrapportering, noe som innskrenket de ansattes handlingsrom. Videre ble politiledelsen kritisert for å vektlegge de målene som var lettest å måle. Rapporten hevdet at dette hadde ført til at viktige områder var blitt nedprioritert og at ledere hadde hatt betydelige utfordringer med å lede på bakgrunn av høyt rapporteringskrav og for mange og detaljerte mål (NOU 2012:14).
Dette illustrerer at mål- og resultatstyring kan påvirke hvordan organisasjoner fungerer når de virkelig blir satt på prøve. Det illustrerer også at spørsmål om hvordan mål blir satt, fulgt opp og leder til (tilsiktede og utilsiktede) resultater i praksis, er sentrale problemstillinger i organisasjonssosiologien.
Mål- og resultatstyring (MRS) er en omstridt styringsform som, blant annet etter 22. juli, har blitt sterkt kritisert for å virke mot sin hensikt. Selv om ingen andre enn selve gjerningsmannen kan holdes ansvarlig for angrepet og de livene som gikk tapt, ble det avdekket en rekke svakheter i systemet som kunne knyttes opp til MRS i politiet. Lærdommene fra 22. juli viste at håndteringen av uforutsette hendelser kan være vanskelig å inkorporere i løpende mål- og resultatstyring. Det er derfor relevant å se på hvilke lærdommer man kan ta med seg fra funnene i granskningsrapporten fra 22. juli. På bakgrunn av dette ønsker jeg å studere nærmere hvilken kunnskap vi har om effekter av MRS i politiet i dag. Jeg ønsker hovedsakelig å se nærmere på hvordan mål- og resultatstyring beskrives i tidligere forskningsprosjekter. Videre vil jeg se på hvordan MRS kan påvirke evnen til å håndtere forutsigbare og uforutsigbare situasjoner, som er en av kjerneoppgavene i politiet.
1.1 Oppgavens problemstilling og avgrensinger
Problemstillingen for oppgaven er den følgende: Hvordan beskriver tidligere forskning mål- og resultatstyring i politiet?
Refleksjoner rundt denne problemstillingen er viktig ikke bare i et faglig perspektiv, men også i et større samfunnsperspektiv. MRS er et styringsprinsipp som benyttes i svært mange yrker
og sektorer. Selv om MRS har ulik betydning i hvert yrke og sektor er det fundamentalt for arbeid- og organisasjonsfaget, ettersom det handler om hvilke prinsipper som legges til grunn for arbeid og organisering, og de insentivstrukturene som skal støtte opp om disse. På bakgrunn av dette er det også viktig kunnskap for politikere og beslutningstakere. Det i seg selv gjør det viktig å forstå mulige positive og negative effekter av det. I valget av case så jeg det hensiktsmessig å velge en organisasjon som har en viktig rolle i samfunnet. Ettersom politiet er en organisasjon som har ansvar for samfunnskritiske funksjoner hvor konsekvensene av feil kan bli dramatiske og alvorlige, har jeg valgt politiet som case.
For å kunne belyse problemstillingen tar jeg utgangspunkt i noen mer operasjonaliserte forskningsspørsmål. Det kan for det første tenkes at MRS har forskjellige konsekvenser for ulike typer arbeidsoppgaver og i ulike situasjoner. Dette gjelder særlig knyttet til graden av forutsigbarhet i de ulike oppgavene og arbeidssituasjonene politiet kan møte. På bakgrunn av dette spør jeg derfor: Hvordan beskriver litteraturen MRS evne til å håndtere forutsette og uforutsette situasjoner?
For det andre ønsker jeg også å undersøke om MRS påvirker prioritering mellom ulike oppgaver. Intensjonen bak MRS må antas å være å styre prioriteringene som gjøres i organisasjonen, men ettersom noen oppgaver er enklere å måle enn andre kan det tenkes at dette har en påvirkning på prioriteringen av enkelte oppgaver. Mitt siste forskningsspørsmål blir derfor: Hvordan beskriver litteraturen prioritering av oppgaver underlagt MRS?
1.2 Leseveiledning
Oppgaven min tar utgangspunkt i problemstillingen og forskningsspørsmålene nevnt over. For å besvare disse vil jeg først gå nærmere inn på caset mitt i kapittel 2, her vil jeg se på kjernevirksomhet og organisering av politiet. Jeg vil herunder gi en kort introduksjon til rammene for MRS i politiet. I kapittel 3 vil jeg beskrive organisasjonssosiologisk litteratur for å gi oppgaven et teoretisk rammeverk. Jeg vil også presentere den generelle modellen for MRS som ligger til grunn for økonomistyring i offentlig sektor, før jeg til slutt vil se på hva tidligere forskning sier om MRS i politiet og andre deler av offentlig sektor. I kapittel 4 vil jeg redegjøre og argumentere for valg av metode. I denne delen er også arbeidsprosessen beskrevet, og jeg har beskrevet hvordan jeg har valgt ut litteratur. I kapittel 5 har jeg analysert litteraturbidragene og sett hvordan de beskriver problemstilling- og forskningsspørsmål. Avslutningsvis vil jeg
presentere mine hovedfunn i kapittel 6. Jeg vil diskutere funnene fra analysen opp mot teori, før jeg vil komme med forslag til videre forskning.
2.0 Bakgrunn og case
For å kunne besvare problemstillingen kreves det kjennskap til grunntrekk ved organisasjonen jeg benytter som case. I denne delen av oppgaven ønsker jeg derfor å se nærmere på politiet som organisasjon, deres kjernevirksomhet og organisasjonens bakgrunn. Jeg kommer særlig til å vektlegge organiseringen av politiet ettersom det er her kjernen MRS ligger.
2.1 Kjernevirksomhet
Politiets kjernevirksomhet er å ivareta sosial orden ved å sørge for at myndighetenes lover og regler overholdes. Politiets oppgave fremkommer i politiloven og politiinstruksen, som regulerer adferden til politimyndigheter. Politiloven lyder som følgende: «Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig» (Politiloven, 1995 kap. 1 § 1). Med utgangspunkt i denne loven tar politiinstruksen for seg mål og oppgaver, som setter rammer for politiets virksomhet. Ifølge instruksen er målet å opprettholde sosial orden og sikkerhet, forfølge lovbrudd og utføre andre lovpålagte oppgaver. Det legges også vekt på at politiet skal forebygge og avverge lovbrudd eller ordensforstyrrelser (Wathne, 2019, s. 21). Ettersom politiets hovedoppgave ifølge politiloven og politiinstruksen er en bred formålsbeskrivelse om å ivareta ro og orden er det utfordrende å avgrense politiets oppgaver. Forenklet kan vi si at en av politiets hovedoppgave er å håndtere uforutsette hendelser og risiko. Politiet arbeider på ulike måter for å oppnå dette.
En sentral del av jobben er å være tilstede i bybildet og ha tett publikumskontakt. På denne måten utføres hjelpe- og kontrolloppgaver, samtidig som det har en forebyggende effekt mot ulike former for kriminalitet (Wathne, 2019, s. 22). Den publikumsnære kontakten er det ordenspolitiet som i størst grad utfører. Politiets tette kontakt med publikum skiller seg fra andre byråkratiske organisasjoner, ved at kontakten er personlig. Politiet har også et sterkt innslag av faglig skjønn og taus kunnskap i sin oppgaveløsning, gjennom en relasjonell og emosjonell håndtering av situasjoner som involverer publikum (Wathne, 2019, s. 22).
2.2 Politiets organisering
For å forstå MRS i politiet, er det nødvendig å ha en forståelse av organiseringen av politiet. I Norge utføres polititjenesten av politi- og lensmannsetaten, bestående av Politidirektoratet, politiets særorganer og politidistrikter. Politietaten er en organisasjon med rundt 16 000 ansatte, fordelt på flere organisatoriske nivå med ulike ansvarsområder. Øverste nivå i etaten er Justis- og beredskapsdepartementet (JD). JD har et overordnet ansvar for virksomheten i politiet og setter rammer for underliggende nivå av organisasjonen. Under JD er Politidirektoratet (POD) sidestilt på samme organisatoriske nivå med Politiets sikkerhetstjeneste (PST). POD har ansvar for faglig ledelse, styring og utvikling samt oppfølging av politiets distrikt og særorganer som er underlagt POD. PST har som ansvar å ivareta rikets sikkerhet blant annet ved å bekjempe terrorisme, sabotasje og spionasje. Videre har politidistriktene ansvar for alle polititjenester, budsjett og resultat. I Norge eksisterer det 12 politidistrikter, hvor hvert distrikt ledes av en politimester. Under hvert av distriktene opererer ordenspolitiet (Wathne, 2019, s 20;
Regjeringen, 2018).
2.3 Mål- og resultatstyring i politiet
Politiets virksomhet styres etter gitte mål med bakgrunn i politiske beslutninger om hvilke oppgaver politiet skal prioritere og det årlige tildelingsbrevet som gir de overordnede økonomiske rammene og prioriteringene for sektoren. En slik beslutning kan for eksempel være et mål om å øke prioriteringen av aktiviteter som bedrer trafikksikkerheten. Neste steg i prosessen er at det etableres måltall i det årlige møtet, kalt den Sentrale Styringsdialogen, bestående av representanter fra JD og POD. Her har Justis- og beredskapsdepartementet ansvar for å fastsette gjeldende ressursmessige og organisatoriske rammer som skal gi POD rom for å nå de satte målene (NOU 2013:9, 2013, s. 44). Dette betyr at målstyring i politiet skjer i form av en "oversettelsesprosess" fra overordnede styringssignaler til mer operasjonaliserte og målbare parametere som har til hensikt å legge direkte føringer for prioritering og oppgaveløsning.
3.0 Teori
I denne delen vil jeg presentere mitt teoretiske rammeverk for oppgaven. Jeg vil først gjøre rede for MRS og opphavet til styringsprinsippet. Jeg vil også se nærmere på en idealmodell for styringsprinsippet. Til slutt vil jeg forsøke å dra paralleller til andre trender vi ser i samfunnet.
Her vil jeg se nærmere på noen av Webers begreper om rasjonalitet.
3.1 Mål- og resultatstyring
MRS er et generelt styringsprinsipp hvor selve logikken bak er at en overordnet virksomhet skal utarbeide målsetninger som retningslinjer for underliggende virksomheter. Prosessen er rettet mot å angi overordnede mål og rammer, og dermed gi de underliggende virksomhetene frihet til å selv bestemme hvilke tiltak som skal utføres for å oppnå de satte målene.
Utgangspunktet for styringsprinsippet som ligger til grunn for MRS er dermed at virksomheter i utgangspunktet skal oppnå høyere grad av faglig autonomi, fleksibilitet og deregulering, samtidig som hierarkisk kontroll ivaretas (SSØ 2010: 12).
Senter for statlig økonomistyring (SSØ) definerer mål- og resultatstyring på følgende vis: «Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten» (SSØ 2010: 12, s. 9). De beskriver dette som en stegvis prosess som forutsetter et klart styringssystem, bestående av formelle og regelmessige prosesser, som er forankret i ledelsen. Denne prosessen kan fremstilles gjennom styringshjulet som en syklus av gjensidig avhengige steg.
Figur 1: Overordnet modell for mål og resultatstyring fra Senter for Statlig Økonomistyring(SSØ 2010: 12, s.
6)
Steg 1: Overordnede mål og strategi
Det sentrale ved første steg er at virksomheten formulerer overordnede mål og strategi, som setter rammer for virksomhetens oppgaver. I offentlige virksomheter vil det være det overordnede departementet som har ansvaret for å utforme disse. Deretter skal en strategi vise hvilke satsninger og prioriteringer som gjelder for en bestemt tid fremover. Mål og strategi skal si noe om hvilke resultater sin skal måles og oppfølges (SSØ 2010: 12, s. 7).
Steg 2: Styringsparametere
De overordnede mål og strategier skal i denne delen av prosessen konkretiseres gjennom styringsparametere, som gjør det mulig å måle resultater. I utformingen av styringsparametere og resultatkrav bør det i følge SSØ være et samarbeid mellom overordnede og underordnede deler av virksomheten (SSØ 2010: 12, s. 7).
Steg 3: Resultatmåling og vurdering
I denne delen av prosessen måles resultater opp mot de definerte styringsparameterne, før det vurderes om iverksatte tiltak har vært hensiktsmessige og effektive nok. Over en tidsperiode vil det være mulig å sammenligne opp mot tidligere resultater og andre enheter med lignende oppgaver (SSØ 2010: 12, s. 8).
Steg 4: Læring og forbedring
Etter at målinger og informasjon om resultater er på plass drøftes og vurderes de av ledelsen, slik at tilpasning- og forbedringstiltak kan iverksettes i virksomheten. For at denne delen av prosessen skal fungere hensiktsmessig kreves det en regelmessig rapportering, formidling og drøfting av resultater (SSØ 2010: 12, s. 8).
Selv om denne prosessen fremstilles lineært i denne stegvise modellen, foregår flere av disse prosessene parallelt med hverandre. Det er også viktig å belyse at denne modellen ikke er en fasit på hvordan MRS skal fullføres, men en veileder. Dette betyr at prosessen ofte vil kunne variere fra virksomhet til virksomhet. Tidligere studier (Pollitt, 2013) viser at praktiseringen av MRS ikke foregår løsrevet fra organisasjonen for øvrig. Den konkrete MRS-prosessen vil påvirkes av overordnede arbeidslivsmodeller og partsforhold, organisasjonskultur, prosedyrer, oppgaver og roller. På bakgrunn av dette kan man forvente at MRS ser forskjellig ut, ut og
praktiseres forskjellig fra virksomhet til virksomhet. Det eksisterer derfor ikke noen entydig metode for hvordan MRS skal utføres.
3.1.1 New Public Management
I Norge er MRS i offentlig sektor nært forbundet med begrepet New Public Management (NPM). Som styringsprinsipp i offentlig sektor har dette begrepet sin bakgrunn fra en reformbølge i organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon som inntraff på 1980-tallet, med tyngdepunkt i Thatchers regjering i Storbritannia og Reagan-administrasjonen i USA (Wathne, 2019, s. 18). Siden reformbølgen inntraff, har MRS vært et lovfestet styringsprinsipp i offentlig sektor. Markedstenkning (nyliberalisme) er et av hovedprinsippene i NPM. Dette innebærer et forsøk på å effektivisere offentlig sektor, og oppnå høyere kvalitet og lavere kostnader på offentlige tjenester gjennom å innføre ledelses- og styringsprinsipper fra privat sektor (Wathne, 2019, s. 18). Etableringen av ulike former for marked for offentlige tjenester, hvor tjenester privatiseres, konkurranseutsattes eller bestilles av/for offentlige instanser og hvor flere tilbydere av samme tjeneste er i en konkurransesituasjon. Også der hvor det ikke skjer en konkurranseutsetting av offentlige funksjoner innføres det klarere roller mellom bestillere og utførere innad i offentlig sektor, og transaksjonene mellom dem søkes organisert som om det var to mer eller mindre uavhengige aktører på et marked (Wathne, 2019, s. 19; Rasmussen, 2016).
3.1.2 Opphav
Hovedideologien bak NPM var som nevnt å introdusere organisasjons- og styringsprinsipper fra privat sektor, noe som betyr at opphavet for MRS ligger flere tiår foran fremveksten av NPM. Styringsprinsippet har sin opprinnelse på 1950-tallet. Det ble presenterte av Peter Drucker, som management by objektivs (MBO) i 1954. Han pekte på tre faser av målstyringen:
formulering av mål, medvirkning og resultatmåling. Tanken var involvere både ansatte og ledere i organisasjonens målsetninger, etterfulgt av en resultatmåling opp mot de forhåndssatte målene. Ettersom de ansatte selv var med på å utforme målene, og selv kunne velge hvordan de skulle oppnås, var det i utgangspunktet større sannsynlighet for at det ble oppnådd resultater (Drucker 1964, s. 19). Styringsprinsippet ble presentert som et alternativ til regelstyring, noe som vil si at fastsatte regler bestemmer hvordan man skal behandle ulike saker. Prinsippet ble først omtalt som målstyring, men er i senere tid blitt omtalt som mål- og resultatstyring, ettersom resultatet i større grad enn tidligere vektlegges (Johnsen, 2016).
3.1.3 Utfordringer og farer
Den høye etterspørselen etter målbare resultater i MRS kan i flere yrker være utfordrende, ettersom noen typer resultater vil kunne være vanskelig å dokumentere. Relasjonelt og forebyggende arbeid er eksempler på slikt arbeid. I artikkelen What is Measured is What Matters (2006), ser Bevan og Hood på hvordan målingssystemet er med å påvirke hva som ansees som viktig og uviktig arbeid (Bevan & Hood, 2006). MRS har i flere tilfeller fått kritikk for å virke mot sin hensikt. Kritikerne peker på at det kan føre til økt detaljkontroll og en økning i tiden som går med på rapportering til overordned virksomhet i organisasjonen. Lærerstreiken i 2014 er et eksempel på slik kritikk. Streiken var en reaksjon på lærernes misnøye med stadig økt statlig styring og rapportering som de hevdet tok tid og energi bort fra deres hovedoppgave, å sørge for kvalitetsfull undervisning (Rasmussen, 2016). Selv om mål- og resultatstyring i utgangspunktet skal sørge for økt faglig autonomi og fleksibilitet er ikke dette alltid tilfellet, når målene blir for detaljerte og rapporteringskravet blir for stort.
3.2 En ny trend?
Man kan se MRS i sammenheng med en trend mot økt måling og standardisering som er et sentralt utviklingstrekk både i organisasjons- og samfunnsliv. Det har oppstått en dominerende sosial praksis, hvor kvantitative representasjoner, i form av tall og målinger, oppnår høyest legitimitet. Ved å gjøre ting målbart kan man dermed oppnå en form for objektivitet (Røyrvik, 2017; Mau, 2019). I dette ligger også en tendens til å dreie ledelse og styring i retning av det målbare og kalkulerbare. Dette kan gi seg utslag i mer detaljert styring og økt rapportering, evaluering og kontrollering av oppnådde resultater, og mindre autonomi.
Max Weber adresserte lengere tilbake i historien en slik utvikling. Han presenterte sentrale begreper om rasjonalitet som utgjør et viktig teoretisk bakteppe i oppgaven. Han hevdet samfunnet ble stadig mer «rasjonalisert». Weber beskrev en institusjonell rasjonalitet, hvor normer og verdier ble satt inn i system. På denne måten kunne de organiseres, kalkuleres og kontrolleres, og utgjør en kjerne i byråkratiet som organisasjonsmodell. Gjennom byråkrati og forvaltning kunne samfunnslivet beregnes, forutses og kontrolleres på en effektiv og fornuftig måte. Weber utrykte bekymring for de langsiktige konsekvensene av en slik type rasjonalitet, og fryktet at måten rasjonalitet blir satt i system og institusjonalisert ville lede til noe
umenneskelig, hvor menneskene gir opp egne verdier og dypere mening. Og at dette ble erstattet med upersonlig regelstyring, effektivitetsfokus og kontroll blir av et så stort omfang at det plasserer oss i «rasjonalitetens jernbur», hvor sunn fornuft byttes ut med fornuftstvang (Ritzer og Stepnisky, 2018, s.136).
3.3 Tidligere forskning
MRS er et område hvor det eksisterer svært mye forskning, både nasjonalt og internasjonalt.
Dette gjelder særlig i organisasjonsvitenskapen, men det er også utført flere sosiologiske studier som berører styringsprinsippet. Selv om MRS er et fenomen det er skrevet og forsket mye på, er det lite av denne eksisterende litteraturen som går i dybden på hva fenomenet målstyring faktisk er. Tidligere studier fokuserer hovedsakelig på effektene MRS har for organisasjon, mens det er langt færre som tar for seg hvordan organisasjonens ansatte og selve arbeidet påvirkes av dette. Nyere forskning preges av en kritisk holdning til styringsprinsippet og de aller fleste artikler som omtaler begrepet, omtaler det først og fremst som en samlebetegnelse på en negativ utvikling (Hood, 1991; Pollitt, 2013; Lægereid, 2001;
Rasmussen, 2016).
Selv om MRS i offentlig virksomhet er et område det er forsket mye på, omhandler den eksisterende litteraturen i liten grad politiet som organisasjon. Det er utført flere studier av MRS i andre sektorer. I bokkapittelet Standardisering og måling i barnevernet (2017), ser for eksempel Almklov, Ulset og Røyrvik på hvordan praksisen i norsk barnevern preges av standardisering og måling. De peker på at troen på det evidensbaserte har vært med på å endre praksis i barnevernet. De beskriver en dreining mot å benytte standardiserte maler i saksbehandlingen. Dette svekker det relasjonelle arbeidet, samtidig som rommet for faglig skjønn svekkes. Selv om flere er kritiske til denne utviklingen, opplever flere av barnevernets saksbehandlere det betryggende å ha et «sterkt» system i ryggen.
Selv om MRS i politiet er et relativt lite forskningsområde her i Norge, eksisterer det flere gode studier som berører temaet. Christin Thea Wathne har gjennom flere prosjekt forsket på målstyring i politiet. Også politihøgskolens institusjonelle arkiv har publisert en del forskning på dette området. Her publiseres studentarbeid, avhandlinger, vitenskapelige artikler og forskningsrapporter som berører MRS. Disse vil jeg komme tilbake til senere i oppgaven.
4.0 Metode
I denne delen vil jeg gjøre rede for og begrunne studiens metodiske tilnærming, forskningsdesign og de valgene jeg har tatt underveis i arbeidet.
4.1 Valg av metode
I utgangspunktet hadde jeg planer om å gjøre en empirisk oppgave hvor jeg skulle hente inn empiri fra intervju fra politibetjenter selv. På grunn av koronasituasjonen ble dette opplegget vanskelig å utføre. Ettersom jeg ikke hadde anledning til å hente inn empiri på den måte jeg ønsket selv, valgte jeg heller å utføre en litteraturstudie. En litteraturstudie er en studie av allerede eksisterende litteratur.
En av fordelene med litteraturstudier er at man kan utnytte den store mengden litteratur som allerede foreligger, og at man kan bidra til å syntetisere kunnskapen på et avgrenset område.
Den store mengden informasjon som foreligger kan imidlertid gjøre det utfordrende å finne frem til litteratur som er direkte relevant for problemstillingen. Prosessen med å finne og velge ut litteratur til et slikt prosjekt kan derfor være omfattende (Dalland, 2012, s. 65). En fordel med et slikt design er imidlertid at resultatene har høy etterprøvbarhet, ettersom litteraturen er lett å finne tilbake til og vurdere opp imot problemstillingen. En ulempe med studien er at utvelgelsesprosessen av litteraturen kan fremstå som subjektiv, ettersom hva som er "relevant"
litteratur er en skjønnsmessig vurdering. Som forsker vil man alltid ta med seg egne verdier og interesser inn forskningsprosessen, som i en eller annen grad vil påvirke den. Det er derfor lett å velge litteratur som støtter opp mot forskerens eget synspunkt eller hypotese. Det er derfor viktig å ha en godt dokumentert og gjennomsiktig prosess hvor man gjør rede for valg man har foretatt underveis, samtidig som man aktivt leter etter informasjon som strider mot egne antakelser og forforståelser (Dalland, 2012, s. 65).
4.2 Utvalgskriterier og litteratursøk
For å finne frem til den litteraturen jeg behøvde for å besvare problemstillingen min utformet jeg noen utvalgskriterier. Jeg besluttet først at jeg måtte gjøre et todelt søk, hvor jeg i første omgang skaffet meg en bredere oversikt og kunnskap om MRS som fenomen, før jeg deretter spisset søket mitt inn mot casen og problemstillingen min. Ettersom det eksisterer mye litteratur omkring MRS så jeg det hensiktsmessig å foreta en tidsavgrensning til de siste 10 årene. Dette er ikke en tilfeldig tidsavgrensning. Etter at MRS oppsto som styringsfenomen i offentlig sektor
har vi sett en utvikling på flere områder. Som nevnt innledningsvis ser vi en utvikling hvor flere oppgaver måles og standardiseres sammenlignet med tidligere. Over lang tid har IT- løsninger gradvis blitt en sentral del av så vel arbeidsutførelse som styringsverktøy. Dette gjør at potensialet for måling av resultater på ulikt nivå har økt (ettersom digitalisering skaper mer informasjon om arbeid), og at man har fått nye verktøy for å samle og systematisere informasjon fra slik måling. Et annet argument for å foreta nettopp denne tidsavgrensningen er at 22. juli 2011, har hatt en viktig betydning for forståelsen av MRS i politiet, siden MRS var en av forholdene som ble trukket fram i rapporten fra granskningskommisjonen. Videre måtte jeg foreta en avgrening på hvilket område det skulle gjelde. Internasjonalt eksisterer det mye litteratur omkring MRS i politiet. Ettersom praksisen er så ulik fra land til land (Pollitt, 2013), ser jeg det mest hensiktsmessig å avgrense litteratursøket til litteratur som omhandlet Norge.
I selve litteratursøket benyttet jeg meg av litteraturdatabasene Google Scholar og Atekst.
Databasen ga meg tilgang på forskningslitteratur, offentlige dokumenter og rapporter i form av forskningsartikler, tidsskriftsartikler, masteroppgaver og rapporter. Atekst ga et innsyn i debatter og diskusjoner omkring fenomenet som ble en sentral del av diskusjonen. Jeg har også sett etter fagbøker på området.
Før jeg foretok litteratursøket laget jeg en liste med ulike søkeord. Jeg bestemte meg for å utføre søk på både norsk og engelsk for å få tilgang til mulig litteratur om norsk politi som var publisert i internasjonale tidsskrifter. Jeg laget derfor to separate lister. På den engelske listen hadde jeg følgende søkeord: "performance management", "police", "New Public Management", "Norwegian police", "measure", "management" og "consequences". På den norske listen hadde jeg: "mål- og resultatstyring", "målstyring", "New Public Management",
"politi" og "konsekvenser". Etter å ha foretatt ulike søk på begge språk fant jeg fort ut av at kombinasjonen ‘New Public Management’ og ‘Norwegian police’ på engelsk, og ‘mål- og resultatstyring’ og ‘politi’ på norsk, ga meg de mest presise søketreffene.
I litteratursøkene ovenfor oppdaget jeg etter hvert at mange av treffene var knyttet til Politihøgskolens institusjonelle arkiv (PIA). Dette førte til at jeg gikk direkte inn på PIA sine nettsider og foretok søket «mål- og resultatstyring». Det var her jeg fant artiklene jeg endte opp med å bruke.
4. 3 Utvalgte litteraturbidrag
Ettersom dette kun er en bacheloroppgave må jeg på bakgrunn av oppgavens omfang foreta noen begrensinger på litteraturbidragenes omfang. Jeg har derfor endt opp med tre ulike bidrag.
Dette er de jeg endte opp med etter litteratursøket og gjennomgangen av fagbøker:
• Målstyring i politiet : I teori og praksis
• Ruled by numbers : Om politiets handlingsrom
• Å målstyre skjønnsutøvelse : profesjonalisering av politiets utlendingskontroll
Målstyring i politiet er en 198 sider lang bok, skrevet av Christin Thea Wathne. Boka ble publisert av Cappelen Damm Akademisk i 2018. Wathne er forskningsleder og seniorforsker ved arbeidsforskningsinstituttet ved OsloMet, og har fulgt politiet tett i flere år. Hun har blant annet avlagt en doktorgradsavhandling om målstyring i politiet. Boka er basert på informasjon hentet inn fra to omfattende undersøkelser bestående av intervju med politiledere og politibetjenter, spørreundersøkelser og dokumentanalyser. Med utgangspunkt i hennes brede erfaring fra tidligere prosjekter gir boka en grundige beskrivelser styringsprinsippet mer generelt og i politiet.
Ruled by Numbers er en fagartikkel fra 2013. Artikkelen er publisert av politiets fellesforbund, og er skrevet av Brita Bjørkelo og Morten Løw Hansen, som begge arbeider ved politihøgskolen. Som en del av utdanningsorganet til politiet, har de førstehåndserfaring med styringsprinsippet. Dette bruker de til å kaste et kritisk søkelys på prinsippet, og kommer med forslag til hvordan man kan tilnærme seg styringsprinsippet.
Å målstyre skjønnsutøvelse: Profesjonalisering av politiets utlendingskontroll er en forskningsartikkel, skrevet av Helene Gundhus, publisert i Sosiologi i dag i 2016. Artikkelen er basert på funn fra et forskningsprosjekt, som utforsket globaliseringens betydning for norsk politi. I denne studien er informasjon hentet inn fra 63 intervjuer med representanter fra norsk politi, samt et grundig teoretisk rammeverk, noe som gir artikkelen solid faglig tyngde.
Gundhus er professor i kriminologi og er tilknyttet politihøgskolen. Hennes gode kjennskap til organisasjonen og politiet generelt har blitt benyttet i flere store forskningsprosjekt som berører målstyring i politiet.
Litteraturen jeg valgte å benytte er av ulik karakter, både i omfang, metode og innhold. Årsaken til at jeg har landet på nettopp disse bidragene er at de belyser MRS fra tre ulike perspektiv. De er dermed mulig å undersøke om det er noe variasjon i fremstillingen av MRS i politiet, eller om styringsprinsippet omtales likt i litteraturen. Litteraturen jeg har valgt er skrevet av fagpersoner på området, ettersom jeg ønsket å forsikre meg om at bidragene skulle være av god nok kvalitet.
5.0 Analyse av litteratur
I denne delen skal jeg analysere hvordan utvalgt litteratur beskriver MRS. Jeg vil først se nærmere på hvordan hvert enkelt av bidragene beskriver styringsprinsippet. Videre vil jeg se nærmere på hvordan forskningsspørsmålene beskrives.
5.1 Hvordan beskriver utvalgt litteratur MRS?
5.1.1 Målstyring i politiet
Målstyring i politiet beskriver et politi som har gjennomgått store endringer de siste årene.
Boka viser hvordan NPM-reformer, inkludert bruken av MRS, har endret betingelsene for politiarbeid, politirollen og ansattes opplevelse av mening og motivasjon i arbeidet. Boka trekker også frem flere andre begrensninger av det store målefokuset.
Wathne peker på at de siste årenes NPM-reformer har endret politiets kunnskapsgrunnlag.
Politiet har beveget seg bort fra erfaringsbasert kunnskap, hvor faglig skjønn og lokal kontekst i stor grad vektlegges, til kunnskapsbasert arbeid (evidensbasert) med hovedvekt på effektivitet og måling. Dette leder politiet i en retning mot oppgaver som lar seg måle. Taktskiftet mot kvantitativ målbarhet er med på å redefinere politiets kjerneoppgaver, noe som får alvorlige konsekvenser for oppgaver som ikke lar seg måle i like stor grad, slik som forebyggende arbeid.
Politiets virksomhet spisses i større grad inn mot oppgaver som etaten har forutsetninger for å løse. Dette går på bekostning av politiets publikumsnære arbeid, særlig hjelpe- og reguleringsoppgaver, som tradisjonelt sett har vært en sentral del av politiets arbeid.
Wathne beskriver at mange ansatte i politiet opplever at MRS-systemet ikke fanger opp viktige sider ved politiarbeidet. Selv om målene i utgangspunktet ser fornuftige ut og har gode
intensjoner, opplever mange at målene virker mot sin hensikt. Hun peker på at et økt økonomi- og effektivitetsfokus fokus, går på bekostning av et politifaglig fokus. Det store effektivitetsfokuset fører til at mange mener at ressursene prioriteres feil, og at fokuset på detaljer blir for stort. Videre gjør den store variasjonen og uforutsigbarheten i arbeidsoppdragene at det er mye som utelates gjennom de målene som er satt. En av årsakene til dette er at arbeidssituasjoner og reell oppgaveløsning innebærer høyere kompleksitet enn det som fremkommer i MRS-systemet, samt med at det er stor variasjon i hvilken grad ulike oppgaver lar seg måle. Dette påvirker ifølge Wathne også motivasjonen til de ansatte. En konsekvens av dette er at det fremkommer eksempler hvor ansatte manipulerer målingene, for å tilfredsstille målesystemet, et eksempel er å blåse promilletester selv.
Avslutningsvis etterlyser Wathne en bredere diskusjon om hva slags politi vi ønsker. Hun mener debatten i for stor grad dreier seg om antall politidistrikter og størrelser på resurser, mens kvalitative standarder kommer i skyggen. Hun etterlyser også en mer prinsipiell diskusjon av prioriteringen av oppgaver og politiets rolle i samfunnet.
Gjennom boka gir Wathne en grundig og nær beskrivelse av hverdagen i politiet. Wathne belyser flere sider av styringsprinsippet, med et hovedfokus spørsmål om bruken av skjønn, taus kunnskap og behovet for improvisasjon i arbeidssituasjoner, med utgangspunkt i politibetjenters- og lederes skildringer. Samtidig ser hun på hvordan målstyringsreformer har ført til endringer av politirollen, politiarbeidet og de ansattes opplevelse av motivasjon og mening. Selv om Wathne belyser sider knyttet til arbeid og politirollen, lar hun skildringer om hva MRS betyr for ulike aspekter av oppgaveløsningen og arbeidsoppgaver ligge. Hun fokuserer i større grad på NPM-reformenes betydning for organisasjonen.
5.1.2 Ruled by numbers: Om politiets handlingsrom
I fagartikkelen Ruled by numbers: Om politiets handlingsrom, beskriver Bjørkelo og Hansen et politi, styrt av målinger og statistikk. Dette kan påvirke arbeidsutførelse, handlingsrom og kommunikasjon med publikum. Artikkelen belyser hvordan det å styre politiets virksomhet etter MRS kan by på utfordringer, i form av utilsiktede konsekvenser, og drar paralleller til samme fenomen i Sverige. De trekker frem at enkelte type oppgaver, tar seg bedre ut i statistikken enn andre, og at det dermed gjør disse oppgavene mer attraktive enn andre, selv om de i utgangspunktet kan være like meningsfulle. Målfokuset er i stor grad med på å styre atferden til politiansatte, mot målbare oppgaver.
Samtidig peker Bjørkelo og Hansen på at MRS bringer med seg en viss type «språk», hvor politiets arbeid oversettes til statistikk. I ‘målstyringens språk’ snakkes det om produksjon, statistikk og oppklaringsprosenter. På denne måten blir publikum og politiets kjerneoppgaver redusert til målbare enheter. Dette påvirker oppgavens innhold og menneskelige relasjoner, som til sist kan bidra til å skape en distanse mellom politiet og publikum.
I artikkelen fremmes det forslag til hvordan man kan tilnærme seg nåværende situasjon. Dette kan gjøres ved å tilpasse det overordnede MRS-systemet, på en slik måte at kravet til lojalitet til fastsatte mål ikke går på bekostning av faglig integritet. En slik endring vil kreve en «modig»
ledelse, som kan tolke retningslinjer ut fra den lokale situasjonen, og som har bevissthet rundt egen rolle i spennet mellom faglige vurderinger og politiske beslutninger. En annen tilnærming er å studere hvordan personer som viser vilje til å utføre overordnede endringer blir møtt. Her pekes det på at det eksisterer tegn på en fryktkultur, hvor frykten for å bli kritisert potensielt kan lede til politisk handlingslammelse og hvor administrasjon og organisering kan erstatte handling. Dersom dette er tilfellet peker Bjørkelo og Hansen på at det kreves en holdningsendring med fokus på mottak av kritisk informasjon for å oppnå endring.
I artikkelen benytter Bjørkelo og Hansen sin fagkunnskap fra politihøgskolen til å belyse styringsprinsippet fra et kritisk perspektiv. De fokuserer i all hovedsak på MRS påvirkning på politiarbeidet, med et hovedfokus på kommunikasjon og publikumsrelasjon. For å gjøre dette ser de på strukturelle faktorer som følger med målstyringen kan påvirke relasjonen. Bjørkelo og Hansen gir en overordnet oversikt over situasjonen, sett fra tidligere forskning. Artikkelen holder seg på et overordnet nivå, og ser i liten grad i dybden på hvordan styringsprinsippet påvirker politiarbeidets ulike sider. Det fokuseres heller ikke på de ansatte i politiets opplevelser og erfaringer.
5.1.3 Å målstyre skjønnsutøvelse: Profesjonalisering av politiets utlendingskontroll Gundhus artikkel Å målstyre skjønnsutøvelse: profesjonalisering av politiets utlendingskontroll, er resultatet av en studie hvor hun ser nærmere på profesjonalisering av politiets utlendingskontroll. Økt migrasjon har endret enhetens arbeidsoppgaver og skapt nye utfordringer. Politiets utlendingskontroll preges i stor grad av MRS, og dette skaper spenning mellom profesjonens autonomi og styring. Utgangspunktet for artikkelen er å se nærmere på hvordan skjønn utøves og ansvarliggjøres i spenningsforholdet mellom autonomi og styring.
Gundhus beskriver en endring i politiets kjerneoppgaver i forbindelse med migrasjon og utlendingskontroll. Denne endringen er en konsekvens av MRS, politiske prioriteringer og en endring i politifaglig rasjonalitet. Politiet benytter i økende grad utlendingsloven som kriminalitetskontrollerende virkemiddel. Dette innebærer en markant økning i antall utvisningsvedtak. Samtidig har oppgaver som grensekontroll, kontroll av identitet og asylregistering fått økt fokus. Måltall er med på å øke politiets oppmerksomhet mot enkelte type oppgaver. Hun trekker frem at måltall for tvangsreturer påvirker tillitsrelasjonen mellom publikum og politi ettersom politiet utfører flere kontroller av utenlandske statsborgere, for å sjekke om de har lovlig opphold i landet.
Et viktig funn hun gjør er at profesjonaliseringen av politiets utlendingskontroll i stor grad handler om å oppnå økt kontroll over skjønnsutøvelsen, fremfor å tilrettelegge for økt autonomi. Gundhus peker på at NPM setter lederkontroll, effektivitet og brukernes valgfrihet fremfor profesjonell kompetanse som legitimitetsgrunnlag.
Artikkelen beskriver hvordan MRS preger praksisen i politiets utlendingskontroll, med et undersøkende og åpent perspektiv. Ettersom politiets utlendingskontroll utfører relativt få oppgaver, kommer vi nært på hvordan MRS påvirker oppgaveløsningen i organisasjonen.
Gundhus besvarer spørsmål knyttet til ansvarliggjøring av skjønnsutøvelse og profesjonalisering som strategi. Samtidig ser hun på hvordan MRS’ spenn mellom profesjonens autonomi og styring skaper utfordringer for praksisen. Studien gir baserer seg på skildringer fra informanter, fra flere organisatoriske nivåer, noe som gir en tett innsikt på praksisen og de ansattes erfaringer. Selv om oppgaveløsning står sentralt i artikkelen, er dette fra et organisasjonsperspektiv, med mindre fokus på selve arbeidet.
5.2 Hva sier litteraturen om forskningsspørsmålene?
5.2.1 Påvirker MRS hvilke oppgaver politiet prioriterer?
Et viktig funn i analysen er at MRS påvirker politiets atferd. Wathnes undersøkelse viste at 7 av 10 ansatte i politiet som deltok, hevdet innsatsen deres ble styrt mot målbare oppgaver.
Siden styringsprinsippet ble innført har vi sett en endring i hvilke oppgaver som prioriteres.
Det utføres færre hjelpe- og reguleringsoppgaver enn det tradisjonelt har blitt utført, mens vi har sett en oppgang i antall kontrolloppgaver. Årsaken til dette ligger trolig i målingssystemet, ettersom det er dette som regulerer politiets atferd.
Målbarhet
Det er flere årsaker til at oppgaver prioriteres ulikt. Litteraturen peker på at grad av målbarhet i ulike oppgaver kan påvirke oppgaveprioriteringen. Kravet om at kvantitativ målbarhet, får utslag for. For at målene skal treffe alle de viktige sider av politiets oppgaver, kreves en dyptgående kompleks forståelse av organisasjonen som helhet. Wathne peker på at målene ofte laget ut fra en forenklet organisasjonsforståelse, og dermed ikke fanger opp sentrale sider ved politiarbeidet. Dette gjør at oppgaver som i mindre grad lar seg måle nedprioriteres over oppgaver som gir gode måltall i form av oppklaringsprosent og krav til straffesaksbehandling.
Samtidig belyser Bjørkelo og Hansen at MRS medfører et «språk» som kan ha innvirkning på oppgaveprioriteringen. ‘Målstyringen språk’ retter fokuset inn mot det målbare, og dermed havner oppgaver som ikke lar seg måle på utsiden av styringssystemet.
Målforskyvning
I litteraturen beskrives også flere utfordringer knyttet til kravene om målbarhet, blant annet målforskyvning. Målforskyvning går ut på at organisasjonens mål forflytter seg til andre områder enn hva som i utgangspunktet var tiltenkt. Dette forekommer ofte dersom målfokuset blir for stort. Granér og Kronkvist (2014) peker på faren for at mål kan forveksles med måltall i prosessen fra målet utformes på et overordnet nivå, til det gjøres om til midler på et underordnet nivå (Granér og Kronkvist, 2014, s. 62). Dermed er det en fare for at innsatsen rettes inn mot kortsiktige og synlige gevinster, og at dette skjer på bekostning av langsiktige, overordnede målsetninger. På denne måten prioriteres oppgaver som gir gode kortsiktige måltall. En av Wathnes informanter beskriver:
Jeg har også vært med på ‘skippertak’ i slutten av året for å berge måltall som lå dårlig an. Hele stryken på et lensmannskontor ble mandag morgen beordret på trafikkontroll for å øke antallet kontrollerte kjøretøy. Den foregående helgen hadde det vært en voldtekt og flere alvorlige legemskrenkelser i lensmannsdistriktet. Det gjensto mye arbeid i disse sakene. Arbeid som absolutt burde vært gjort så snart som mulig for å sikre så god kvalitet som råd. Tjenestemennene ble istedenfor satt til å kontrollere
hundrevis av kjøretøy, uten at et eneste straffbart forhold ble avdekket (Wathne, 2019, s. 144).
Utdraget viser hvordan politiet settes i en vanskelig situasjon hvor de må velge mellom å prioritere å oppnå måltallene eller andre oppgaver som kan oppleves mer meningsfulle. Denne situasjonen handlet om å tilfredsstille MRS-systemets kortsiktige krav, noe som kunne få store langsiktige konsekvenser. På denne måten kan målingssystemet føre til at de ansatte i politiet blir satt i en posisjon hvor de må handle uetisk.
Effektivitetsfokus
Slik teorien innledningsvis viser, peker også Gundhus på at NPM’ medbringer et effektivitetsfokus. Det høye fokuset på effektivitet kan også være synlig i oppgaveløsningen.
Gundhus beskriver at politiets utlendingskontroll benytter utvisning i stede for straff av kapasitetsmessige hensyn, for å oppnå høyest effektivitet. En av hennes informanter uttaler følgende:
Så jeg ser ikke noe grunn til at vi skal bruke mye penger på å sette dem i fengsel her, når vi kan fly dem ut. For jeg ser de gjør det nå og jeg skjønner ikke hvorfor. De har sonet 10 og 12 år, og fortsetter med det samme, da kan vi sende dem til Kurdistan (Gundhus, 2016, s. 66).
I utdraget ser vi hvordan effektivitetsfokuset er synlig politibetjentens holdninger til oppgaveløsning. Gundhus beskriver at sambruk av strafferett og utlendingskontroll produserer et system hvor man er opptatt av å være effektiv og formålsrasjonell, samtidig som man løser kapasitetsproblemer.
Også en av Wathnes informanter oppgir at han lar seg påvirke av effektivitetsfokuset:
Jeg er veldig opptatt av at jeg får en god skår på måleparameterne, mer enn at det blir et godt resultat. En enkel advarsel kan være det som skal til for å forebygge, men det viktigste er å få opprettet en sak slik at det telles. Det er ikke sikkert at det å få opprettet en straffesak på en 16 år gammel gutt er det beste, men kravet om å produsere saker ligger der. Før var jeg mer opptatt av å finne gode løsninger for
fremtiden og vurdere hva som var best fra et faglig ståsted, men nå er jeg mer opptatt av å generere gode måleresultater (Wathne, 2019, s. 9).
I dette utdraget ser vi hvordan oppgaveløsningen påvirkes av en sterk effektivtetslogikk.
Informanten oppgir at han kan være mer opptatt av å oppnå gode målinger, enn å oppnå gode løsninger fra et faglig perspektiv. Dette viser ikke bare hvordan effektivitetsfokuset i MRS påvirker prioriteringen av ulike oppgaver, men også hvordan effektivitetsfokuset påvirker hvordan oppgaver løses.
5.2.2 Hvordan beskriver litteraturen MRS evne til å håndtere forutsette og uforutsette situasjoner?
Selv om forutsigbarhet og uforutsigbarhet nevnes i litteraturen, sier den lite om evnen til å håndtere situasjoner med varierende grad av forutsigbarhet. Bidragene vektlegger NPM- reformer i tilknytning til politirollen, endringen av denne og organisasjonen. Spørsmålet om hva MRS betyr for arbeidsoppgaver skalaen fra de mest forutsigbare til de minst forutsigbare oppgavene utelates. Det kan se ut som det er større fokus på organisasjon og rolle, mens beskrivelser og refleksjoner rundt arbeid trer i bakgrunnen.
Like fullt berører Wathne denne problemstillingen i noen grad. Hun peker på at MRS har et godt utgangspunkt i forutsigbare situasjoner, hvor man vet utfallet av situasjonen og dermed kan være forberedt. Det kan imidlertid oppstå utfordringer når man kommer i nye, uforutsigbare situasjoner. Dersom detaljstyringen blir for stor vil rommet for skjønn og autonomi snevres inn. Det er nettopp faglig autonomi og skjønn som gir et handlingsrom i uforutsigbare situasjoner. For å kombinere MRS med faglig skjønn og autonomi må man finne en balanse mellom styring og ledelse. En veksling mellom disse gir rom for skjønn i situasjoner hvor man må vurdere om man skal overholde regler eller om man skal bryte eller forandre dem.
Wathne trekker også frem forutsigbarhet og uforutsigbarhet i arbeidssituasjoner som motivasjonsfaktor. Flere ansatte oppga uforutsigbarhet og økt risiko ga dem økt motivasjon.
Selv om evnen til å håndtere evner forutsigbare eller uforutsigbare situasjoner nevnes eksplisitt, kan det tenkes at økt motivasjon påvirke hvordan man går inn i en forutsett eller utforutsett situasjon.
6.0 Avslutning
I denne oppgaven har jeg sett på hvordan mål- og resultatstyring i politiet har blitt fremstilt i tidligere forskningslitteratur. I denne delen vil jeg presentere hovedfunnene og diskutere disse i lys av det teoretiske rammeverket for oppgaven. Jeg vil særlig trekke frem idealmodellen for MRS for å se om det tegnes samme bilde av mål- og resultatstyring i teori og praksis. Til slutt vil jeg komme med forslag til videre forskning på området.
6.1 Studiens hovedfunn
Hvordan beskriver tidligere forskningslitteratur mål- og resultatstyring i politiet?
Hovedfunnene fra analysen viser at litteraturen beskriver MRS fra et kritisk perspektiv, i likhet med annen tidligere forskning. Temaer som trekkes frem i beskrivelsene er særlig hvordan styringsprinsippet påvirker autonomi og skjønnsutøvelse, men også tema som målbarhet, effektivitetsfokus og målforskyvning trekkes frem. I beskrivelsene kommer det tydelig frem at NPM-reformene har ført til store endringer i organisasjonen som blant annet påvirker politiets kjerneoppgaver. Endringene i politiet får også konsekvenser for ansatte i politiet i form av opplevelse av mindre motivasjon og mening i arbeidet. Beskrivelsene viser også at MRS får konsekvenser for publikum og at det påvirker publikumsrelasjonen. Selv om bidragene var relativt ulike er beskrivelsene av samme karakter.
Hvordan beskriver litteraturen prioritering av oppgaver under MRS?
I analysen kommer det frem at det er flere faktorer som påvirker hvordan oppgaver prioriteres under MRS. Politiet selv opplever at de styres mot målbare oppgaver, noe som gjør at mindre målbare oppgaver nedprioriteres. Dette går særlig utover de publikumsnære oppgavene. Det er flere utfordringer knyttet til kravene om målbarhet, særlig det at innsatsen rettes inn mot de målene som gir størst kortvarig gevinst for å oppnå gode måltall. Et høyt effektivitetsfokus påvirker også hvilke oppgaver som prioriteres Litteraturen viser ikke bare hvordan MRS påvirker hvilke oppgaver som utføres, men den beskriver også hvordan det påvirker måten enkelte oppgaver utøves på.
Hvordan beskriver litteraturen MRS evne til å håndtere forutsette og uforutsette situasjoner?
Forutsigbarhet og uforutsigbarhet nevnes flere ganger i litteraturen, men beskrivelsene sier lite om hvordan det påvirker evnen til å håndtere situasjoner med ulik grad av forutsigbarhet.
Watne peker like fullt på at det vil være enklere å handle i situasjoner hvor man ved utfallet og kan være forberedt. Hun peker også på at det vil kreve mer resurser for å handle i uforutsigbare situasjoner. En forutsetning for å klare å håndtere det uforutsigbare er å ha nok handlingsrom.
6.2 Diskusjon
I likhet med tidligere forskning, gir også litteraturen jeg har analysert en kritisk fremstilling av MRS. Samtidig er det viktig å gi en nyansert fremstilling av både positive og negative konsekvenser av styringsprinsippet. Som vi var inne på i teorien, henger standardisering og MRS i mange tilfeller tett sammen. Almklov og kolleger peker på at det i mange tilfeller kan gi arbeidet en høyere grad av «profesjonalitet». Saksbehandlerne opplevde at de fremsto profesjonelle og at det bidro til økt faglig status. Dette bidro også til å gjøre noen ansatte tryggere i sin rolle. I tillegg opplevde de at det ga profesjonen klare rammer å handle etter, samt en faglig identitet i møtet med andre disipliner (Almklov, Ulseth og Røyrvik, 2017). Selv om denne oppgaven ikke gir grunnlag for å trekke klare konklusjoner på dette området, kan man tenke seg at det kan ha noen av de samme konsekvensene også i politiet. En annen side ved MRS er at man gjennom å kvantifisere saker og situasjoner, kan oppnå en form for
«objektivitet» gjennom at klare retningslinjer og prosedyrer for ulike situasjoner potensielt kan gi et mer rettferdig behandlingssystem.
Det er også verdt å reflektere over hvorfor så mange er kritiske til styringsprinsippet i seg selv og ikke de ulike praktiseringene av det. Slik SSØ’s idealmodell viser, skal MRS være et verktøy for å gi organisasjonen større frihet til å styre og velge retning selv, samtidig som de ansatte på underliggende nivå skal få større frihet til å velge hvordan målene skal innfris. I idealbeskrivelsen av prosessen skal innspill fra de ansatte være et viktig element i utformingen av mål. Med disse prinsippene til grunn, er det i utgangspunktet vanskelig å være uenig i at MRS er en fornuftig måte å organisere virksomheter på. En av årsaken til at mange like fullt er kritiske til styringsprinsippet kan være at implementeringen i praksis ikke samsvarer med det bildet som tegnes opp av MRS i idealmodellen, ettersom man ikke klarer å overholde grunnforutsetningene i styringsprinsippet.
I litteraturen jeg har analysert fant jeg flere avvik fra det positive og harmoniske bildet som ligger i de overordnede beskrivelsene av logikken. Wathne peker blant annet på utfordringer i medvirkningsprosessen i politiet. Selv om det i utgangspunktet er lagt opp til av ansatte skal
delta i styringsprosessen, er ikke dette alltid tilfellet, og det er heller ikke gitt at det alltid er konsensus og konsistens rundt hvilke verdier og arbeidsoppgaver som er eller bør være styrende for organisasjonen. Studiene viser at ledelsen i liten grad tok hensyn til innspillene fra de ansatte, og at lederne stort sett var fornøyde med prosessen dersom måltallene ble oppfylt.
Selv om MRS i utgangspunktet skal være en medvirkningsbasert prosess hvor alle ledd har et eierskap til styringsprosessen, er altså dette ikke alltid tilfellet. Avviket mellom ideal og praksis kan tolkes på flere måter. På den ene siden kan det ses som en manglende forståelse og implementering av idealmodellen for MRS. På den andre siden kan det stilles spørsmål ved om det i det hele tatt er mulig å oppfylle forutsetningene for eierskap og medvirkning i utformingen av mål i en organisasjon som er så stor, heterogen, geografisk spredt og hierarkisk organisert som det politiet er. I begge tolkningene er implikasjonen at det vil være sentralt å kontinuerlig stille spørsmål ved om forutsetningene for vellykket mål- og resultatstyring er til stede, og om resultatene står i henhold til intensjonene. Litteraturen som er gjennomgått i denne oppgaven indikerer at dette i liten grad er gjenstand for vurdering internt i politiet.
En av farene med MRS er at dersom målene blir for mange og detaljerte, vil handlingsrommet til de lavere nivå av organisasjonen bli redusert. Selv om målene fremstår som uproblematiske i teorien (langt opp i organisasjonen), kan det få helt andre konsekvenser enn de i utgangspunktet var tiltenkt når de treffer den operative virkeligheten. Et av hovedpoengene med MRS er at det gir de ansatte klare mål å rette seg etter, noe som i utgangspunktet skal gjøre det lettere å handle i bestemte situasjoner og gi organisasjonen gevinster i form av tydeligere retning og mer målrettet bruk av ressurser. I de tilfellene hvor man havner i en uforutsigbar situasjon kan man lett se for seg at overdrevet vektlegging av forhåndsdefinerte mål kan føre til problemer, ettersom målene ikke er like relevante for den aktuelle situasjonen.
Noe av problemet med MRS kan ligge i at organisasjonsoppskrifter har en tendens til å reise på tvers av organisasjoner som kan være svært forskjellige (Røvik, 2007). I dette ligger det at ledere og andre beslutningstakere observerer praksiser og løsninger som tilsynelatende fungerer godt i enkelte virksomheter, og ut ifra disse observasjonene også antar at dette vil fungere i andre virksomheter med helt andre forutsetninger. Dette kan også være en del av forklaringen på nye organisasjonsprinsipper i offentlig sektor. Som beskrevet i teorikapittelet, springer styringsprinsippet ut fra privat sektor. Virksomhetene her var i utgangspunktet bygd opp rundt en produksjonslogikk og markedet var en sentral driver for kontinuerlig effektivisering og forbedring av produksjonsprosesser. På bakgrunn av de gode observasjonene
her, antok man også at styringsprinsippet ville bli en suksess også i offentlige virksomheter, til tross for store forskjeller i funksjoner, oppgaver og forutsetninger generelt. Etter at MRS ble innført har man imidlertid støtt på flere uforutsette utfordringer. I noen virksomheter har styringsprinsippet vært mer suksessfullt enn i andre. Et spørsmål som er interessant å stille seg i denne sammenheng er om MRS fungerer bedre for noen type oppgaver enn andre? I denne sammenheng har jeg laget en figur:
Figur 2: Arbeidsoppgaver med ulik grad av forutsigbarhet i politiets oppgaveportefølje
Figuren over viser en akse av med ulike arbeidsoppgaver. Selv om det er mer variasjon innad de ulike i kategoriene enn hva det fremkommer, er poenget at det det er stor variasjon i politiets oppgaveportefølje. Aksen beveger seg fra det ene ytterpunkter som er fullstendig forutsigbart, til det andre ytterpunktet fullstendig uforutsigbart. På aksen er ulike arbeidsoppgaver plassert etter grad av forutsigbarhet. På den forutsigbare siden finner vi typiske kontroll- og straffesaksoppgaver som kjennetegnes av høy grad av standardisering og som i stor grad lar seg kvantifisere. På den andre siden av aksen har vi typiske hjelpe- og reguleringsoppgaver.
Dette er oppgaver som i stor grad er unike og i liten grad lar seg måle. Ut ifra dette kan man spørre seg – er alle oppgaver egnet til måling? Eller er det slik at det eksisterer bedre styringsverktøy enn MRS for noen typer av oppgaver?
Man kan også se for seg samme akse når det gjelder ulike yrker og profesjoner. Politiet er en av de hvor MRS kan oppleves problematisk, ettersom en stor andel av oppgavene er lite forutsigbare og målbare. Det settes blant annet krav til oppklaringsprosent for resultatenhetene
i organisasjonen. Dette medfører at forebyggende arbeid og saker som krever komplisert etterforskning (for eksempel voldtekt) kan ta seg mindre godt ut i statistikken, mens oppklaringen av f.eks. sykkeltyveri eller fartsovertredelser vil gi et høyt antall oppklarte saker.
Selv om det å forebygge et sykkeltyveri, før det er begått, kan være minst like verdifullt som det å oppklare selve sykkeltyveriet, etter det er begått, vil sistnevnte i en resultatorientert statistikk trolig se bedre ut, ettersom det lar seg måle og synliggjøre i større grad enn en uønsket hendelse som aldri inntraff.
MRS kan på mange måter ses som et element i en rasjonaliseringsprosess som beskrevet av Weber (Ritzer og Stepnizky, 2018, s. 134). MRS bygger på en "rational choice"-logikk, i den forstand at den tar utgangspunkt i en antagelse om at ansatte og resultatenheter først og fremst kan motiveres og styres gjennom ytre insentiver. Beskrivelsene fra litteraturen peker imidlertid på en grunnleggende friksjon mellom mening og måling i utøvelsen av politiyrket, hvor opplevelsen av mening i arbeidet nettopp ikke er koblet til den målte resultatoppnåelsen, men til den opplevde funksjonen og identiteten i det å være politi. Dette peker på et sentralt forhold i møtet mellom MRS og andre verdier og former for rasjonalitet.
I mange av dagens organisasjoner kan vi kjenne igjen flere av elementene Weber presenterte ovenfor. Som vi så på tidligere har NPM i utgangspunktet vokst frem som kritikk av byråkratiet, og regelstyringen det medfører. Selv om MRS i utgangspunktet skal være et verktøy for å føre til mer frihet, er det like fullt sentralt å stille spørsmål ved hvordan MRS blir implementert i møtet med en byråkratisk systemlogikk. På veien fra mål til resultat ser det ut til at MRS møter utfordringer i møtet med byråkratiet og en instrumentell rasjonalitet, hvor konsekvensen blir det motsatte av hva som i utgangspunktet var tenkt. Når veksten i måling kobles sammen med et tap av mening, kan det ses som konturene av et "rasjonalitetens jernbur"
i den forstand at en gjennomrasjonalisering av organisasjoner og samfunn bidrar til å fortrenge andre viktige verdier.
6.3 Konklusjon og videre forskning
Forskningslitteraturen er ensidig i sine beskrivelser av MRS i politiet. Det trekkes frem utelukkende negative konsekvenser. I politiet kan det se ut som om middelet er blitt et mål i seg selv. Selv om MRS kan være et godt middel for å oppnå visse mål, er det viktig at betingelsene for å gjøre det er tilstede.
Selv om litteraturen trekker frem utelukkende negative konsekvenser, indikerer forskning fra andre sektorer at det også finnes positive opplevelser knyttet til trygghet og "ryggdekning"
knyttet til standardisering og måling. Det vil derfor være interessant å undersøke eventuelle positive konsekvenser av MRS også i politiet, for å tegne et mer nyansert bilde.
Tidligere litteratur ser videre i stor grad på MRS fra politiet som organisasjon, og i mindre grad på hvordan det påvirker de oppgavene de utfører. I videre forskning vil det derfor være interessant å se nærmere på hvordan MRS påvirker ulike typer av arbeidsoppgaver, og implikasjoner for arbeidsutførelse og forståelsen av arbeidet i seg selv.
7.0 Litteraturliste
Almklov, P. G., Ulset, G., og Røyrvik, J. O. D. (2017). Standardisering og måling i barnevernet. I Larsen og Røyrvik (red) Trangen til å telle. Objektivering, måling og standardisering som samfunnspraksis. Scandinavian University Press, s.153-183.
Bevan, G., og Hood, C. (2006). What’s measured is what matters: Targets and gaming in the English publich health care system. Public Administration, 84(3), 517-538.
Bjørkelo, Brita & Løw Hansen, Morten. (2013). Ruled by Numbers: Om politiets handlingsrom. Oslo:
Politihøgskolen
Drucker, P. (1964). Managing for results : Economic tasks and risk-taking decisions. New York: Harper & Row.
Granér, R., og Kronkvist, O. (2014). Kontroll av og i politiorganisasjonen. I Larsson, P., Gundhus, H. O., Granér, R. (Red.), Innføring i politivitenskap. (s. 53 – 78). Oslo:
Cappelen Damm.
Gundhus, H. (2016). Å målstyre skjønnsutøvelse ; profesjonalisering av politiets utlendingskontroll. Sosiologi I Dag, 46(1), 54-79.
Grint, K. (2010). The New Public Leadership Challenge. New York: Palgrave Macmillan.
Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69(1), 3-19.
Johnsen, Å. (2016). Resultatstyring. I Store Norske Leksikon. Hentet fra https://snl.no/resultatstyring
Lægreid, P. (2001) Mål- og resultatstyring i offentlig sektor. Erfaringar og utfordringar. I Fimreite, Anne Lise, Helge O. Larsen og Jacob Aars (Red.): Lekmannsstyret
underpress. Festskrift til Audun Offerdal. Oslo: Kommuneforlaget.
Mau, S. (2019). The metric society: on the quantification of the social. Cambridge: Medford, Mass.
NOU 2012:14 (2012). Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Oslo: Departementenes servicesenter. Informasjonsforvaltning.
NOU 2013:9 (2013). Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen.
Oslo: Departementenes servicesenter. Informasjonsforvaltning.
Pollitt, C. (2013). The logics of performance management. Evaluation, 19(4), 346-363.
Politiloven. (1995). Lov om politiet. Hentet fra
https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1995-08-04-53
Rasmussen, B. (2016). Tilbake til byråkratiet? ; Weber, byråkratiet og lærerstreiken.
Tidsskrift for Samfunnsforskning, 57(2), 199-207.
Regjeringen (2018). Politiets oppgaver og organisering. Hentet fra
https://www.regjeringen.no/no/tema/lov-og-rett/innsikt/politiet/id713373/
Ritzer, G., og Stepnisky, J. (2018). Sociological theory. Thousand Oaks, CA: SAGE Publications.
Røvik, K. (2007). Trender og translasjoner : Ideer som former det 21. århundrets organisasjon. Oslo: Universitetsforlaget.
Røyrvik, Emil A. (2017). ‘Trangen til å Telle. Objektivering, måling og standardisering som samfunnspraksis. I Larsen og Røyrvik (red) Trangen til å telle. Objektivering, måling og standardisering som samfunnspraksis. Scandinavian University Press, s. 25-54.
SSØ (2010). Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten. Senter for Statlig Økonomistyring: Rapport 12/2010.
Wathne, C. (2018). Målstyring i politiet: I teori og praksis. Oslo: Cappelen Damm akademisk.
