Postadresse Kontoradresse Telefon* Luft- post- og teleavdelingen
Saksbehandler
Postboks 8010 Dep Akersg. 59 22 24 90 90 Halvor Ødegaard
22248131
NO-0030 Oslo Org no.
postmottak@sd.dep.no http://www.sd.dep.no/ 972 417 904
Adressater iflg. liste
Deres ref Vår ref Dato
14/391 18.12.2014
Vedtak i klagesak: Klager over Post- og teletilsynets vedtak av 20. januar 2014 i marked 4 og marked 5
1. INNLEDNING
Det vises til klager av 10. februar 2014 fra henholdsvis TDC AS (TDC), Telenor Norge AS (Telenor) og NextGenTel AS (NGT) med vedlegg på Post- og teletilsynet (PT) sine vedtak av 20. januar 2014 om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i markedene for full og delt tilgang til faste aksessnett (marked 4) og
grossistmarkedet for bredbåndsaksess (marked 5).
Det vises også til innsendte kommentarer fra TDC av 10. mars 2014, kommentarer fra NGT av 7. mars 2014 og kommentarer fra Telenor av 10. mars 2014. Det vises samtidig til tilsynets innstillinger i klagesaken av 11. april 2014 med vedlegg.
Etter at PTs innstillinger i klagesaken ble oversendt departementet har det vært ytterligere korrespondanse i saken. Det vises spesielt til kommentarer fra Telenor av 6. mai 2014 til PTs innstilling verdrørende Telenors klage, samt TDCs kommentarer av 30. april 2014 til PTs innstilling vedrørende TDCs klage. Det vises videre til:
TDCs brev 17. juni 2014 med presisering vedrørende teknisk gjennomføring av tilgang til fiberbasert aksess i marked 4.
Brev fra PT 19. juni 2014 til Telenor vedrørende Telenors VULA-produkt.
E-post fra Telenor 19. juni 2014 med kommentarer til PTs brev av samme dato.
Telenors brev av 20. juni 2014 med tilleggsinformasjon til selskapets klage av 10.
februar 2014.
Brev fra NGT 25. august 2014 med kommentarer til innspill fra Telenor og TDC.
Side 2
Brev fra TDC 1. oktober 2014 vedrørende Telenors tilgangsprodukt for fiberbasert aksess i marked 4 og 5.
2. BAKGRUNN FOR SAKEN
2.1 Innledning
I henhold til lov om elektronisk kommunikasjon av 4. juli 2003 nr. 83 (ekomloven) §§ 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og
identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én særskilt forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter.
2.2 Tidligere vedtak Vedtak av 20. februar 2006
PT fattet 20. februar 2006 sitt første markedsvedtak i LLUB-markedet og
bredbåndsaksessmarkedet (den gang definert som marked 11 og 12) med hjemmel i ekomloven. I vedtaket ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i begge markedene og pålagt særskilte forpliktelser. Vedtaket ble påklaget av Telenor og etter Samferdselsdepartementets klagebehandling ble tilsynets vedtak delvis stadfestet den 6.
oktober 2006, med unntak av punkt 9.2 om prisregulering, slik at maksimalpris for full tilgang til aksessnettet pr måned ble endret fra NOK 95 til NOK 105 fra 1. juni 2007.
Vedtak av 3. april 2009
PT fattet 3. april 2009 nye vedtak i begge markedene som på dette tidspunkt var definert som marked 4 og 5. Telenor ble igjen utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i begge markedene og ilagt en rekke forpliktelser, herunder plikt i marked 4 til å gi full og delt tilgang til det kobberbaserte aksessnettet og pristak for full tilgang til kobberbasert LLUB på NOK 95 per mnd. I marked 5 ble Telenor blant annet pålagt å gi tilgang til bredbåndsaksess til det kobberbaserte aksessnettet. Ventelo, Tele2 og TDC påklaget tilsynets vedtak og etter Samferdselsdepartementets klagebehandling ble vedtaket stadfestet den 17. november 2009
2.3 Vedtak av 20. januar 2014
PT varslet den 28. september 2012 om vedtak om utpeking av tilbyder med sterk
markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i marked 4, grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett og i marked 5, grossistmarkedet for bredbåndsaksess. I analysen av markedene konkluderte PT med at Telenor har sterk markedsstilling i begge markeder. PT varslet derfor flere særskilte forpliktelser for Telenor for å bøte på identifiserte konkurranseproblemer.
På bakgrunn av varselet og de mottatte kommentarene fra tilbyderne utarbeidet tilsynet utkast til vedtak i begge markeder. Dokumentene ble oversatt til engelsk og notifisert EFTA
Surveillance Authority (ESA) den 8. november 2013. ESA anmodet i brev av 22. november 2013 om ytterligere informasjon og PT svarte på anmodningen i brev 27. november 2013. PT
Side 3
mottok i brev 9. desember 2013 ESAs kommentarer til markedsanalyse og foreslått virkemiddelbruk.
PT fattet deretter to vedtak den 20. januar 2014, et i marked 4 og et i marked 5, der Telenor ble utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i begge markedene og pålagt en rekke særskilte forpliktelser.
I marked 4 ble Telenor pålagt fortsatt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til produktene full og delt tilgang til det kobberbaserte aksessnettet og tilgang til det fiberbaserte aksessnettet. Dette omfatter også tilgang til backhaultjenester, samlokalisering og
informasjons- og støttesystemer. Prisingen av samlokalisering og tilgang til informasjons- og støttesystemer tar fortsatt utgangspunkt i prinsippet om kostnadsorientering. For
backhaultjenester konkluderte PT med at det verken var nødvendig eller forholdsmessig å innføre prisregulering.
Telenor ble i forbindelse med tilgangsplikten pålagt en ny forpliktelse om tidsbruk fra bestilling til leveranse av en LLUB-forbindelse. Tilgangsforpliktelsen er fortsatt knyttet sammen med pålegg om ikke-diskriminering, standardtilbud og offentliggjøring. Tilsvarende forpliktelser pålegges nå også for det fiberbaserte aksessnettet.
Telenors kobberbaserte LLUB-produkt ble som før regulert gjennom pristak, men ble endret slik at maksimalprisen reduseres til 85 kroner pr. måned for full tilgang. Prisen for delt tilgang beregnes imidlertid etter samme metode som tidligere. PT konkluderte i denne sammenheng med at det verken var nødvendig eller forholdsmessig med prisregulering av LLUB-tilgang for fiber. Siden fiberbasert LLUB-tilgang ikke ble prisregulert, har heller ikke PT sett behovet for å pålegge særskilte forpliktelser om kostnadsregnskap for fiberbasert LLUB-tilgang. I stedet ble Telenor pålagt en forpliktelse om regnskapsmessig skille, som på sin side bidrar til å sikre oppfølging av kravet om ikke-diskriminering.
I marked 5 ble Telenor pålagt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om både
kobberbasert og fiberbasert tilgang til bredbåndsaksess. Denne tilgangsplikten omfatter på samme måte som i marked 4 også tilgang til samlokalisering og informasjons- og
støttesystemer. Tilgangsforpliktelsen ble knyttet sammen med pålegg om ikke-diskriminering, standardtilbud og offentliggjøring.
For kobberbasert bredbåndsaksess ble Telenor pålagt prisregulering basert på
kostnadsorienterte priser med tilhørende kostnadsregnskap. For fiberbasert bredbåndsaksess konkluderte PT med at det verken var nødvendig eller forholdsmessig med prisregulering. I stedet ble Telenor pålagt en forpliktelse om regnskapsmessig skille for å bidra til å sikre oppfølging av kravet om ikke-diskriminering. Da fiberbasert bredbåndsaksess ikke ble underlagt prisregulering konkluderte PT med at det heller ikke var behov for å pålegge Telenor forpliktelser om kostnadsregnskap for fiberbasert bredbåndsaksess.
Side 4
Telenor ble imidlertid pålagt å føre kostnadsregnskap for samlokalisering knyttet til både kobber- og fiberbasert bredbåndsaksess for å sikre at tilgang til samlokalisering og informasjons- og støttesystemer tar utgangspunkt i prinsippet om kostnadsorientering.
3. NÆRMERE OM ANMODNINGER OM UTSATT IVERKSETTING FRA TELENOR
3.1 Anmodning om utsatt iverksetting av 20. januar 2014
Telenor ba i sin klage av 10. februar om utsatt iverksetting for den delen av vedtaket som rettet seg mot prisreduksjon på Operatøraksess (Telenors produktnavn for kobberbasert
LLUB), inntil klagesaken var ferdigbehandlet, jf. forvaltningsloven § 42. Som begrunnelse for anmodningen om utsatt iverksetting skrev Telenor at vedtaket innebar en betydelig
økonomisk byrde for Telenor og at det ikke vil være mulig å gjenopprette følgene av prisreduksjonen i etterkant.
Samferdselsdepartementet kom etter en avveining av de samlede hensyn ved beslutning av 28.
februar 2014 til at det forelå grunnlag for å etterkomme Telenors anmodning om utsatt iversetting for den del av vedtaket av 20. januar 2014 i market 4 som gjaldt pristak for kobberbasert LLUB-tilgang jf. forvaltningsloven § 42, jf. ekomloven § 11-6.
Departementet satte som vilkår at Telenor opprettet en konto pantsatt til Staten ved
Samferdselsdepartementet. Telenor er pålagt ved salg av tilgang til kobberbasert LLUB etter 1. mars 2014 umiddelbart å overføre til pantsatt konto differansen mellom gjeldende pris (95 NOK) og pris (85 NOK). Dette vil gjøre det mulig å foreta et eventuelt etteroppgjør mellom tilbyderne når klagesaken er endelig avgjort.
3.2 Anmodning om utsatt iverksetting av 12. juni 2014
Telenor ba i brev 12. juni 2014 om delvis utsatt iverksetting av PTs vedtak av 20. januar 2014 i marked 5 når det gjelder tidsfristene for å utvikle og lansere grossistprodukter for tilgang til fiberaksess inntil klagen er avgjort, jf forvaltningsloven § 12. Som begrunnelse for
anmodningen om utsatt iverksetting skrev Telenor blant annet at selskapet, basert på
tilbakemeldingen fra aktørene, vurderte usikkerheten knyttet til å sette i gang utviklingen av det pålagte tilgangsproduktet til å være svært høy før Samferdselsdepartementet hadde fattet vedtak i klagesaken.
Samferdselsdepartementet kom etter en avveining av de samlede hensyn ved beslutning av 20.
juni 2014 til at det ikke forelå grunnlag for å etterkomme Telenors anmodning om utsatt iverksetting av tidsfristene for å lansere grossistprodukter for tilgang til fiberbasert
bredbåndsaksess i marked 5 i henhold til PTs vedtak 20. januar 2014 om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i marked 4 og 5, jf.
forvaltningsloven § 42, jf. ekomloven § 11-6 fjerde ledd.
Side 5
4. REGULATORISK RAMMEVERK
4.1 Ekomregelverket
Formålet med reguleringen på ekomområdet fremgår av lov av 4. juli 2003 nr. 83 om
elektronisk kommunikasjon (ekomloven) § 1-1. Bestemmelsen slår fast at formålet med loven er å;
… ”sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske
kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon.”
Ekomloven ivaretar med andre ord flere formål og hensyn, der bærekraftig konkurranse i markedet ansees for å være et av de viktigste virkemidlene. Det følger av forarbeidene til ekomloven, Ot.prp. nr 58 (2002-2003), at bærekraftig konkurranse som virkemiddel
innebærer at forholdene skal legges til rette for en langsiktig virksom konkurranse i markedet.
Med dette menes at i valg mellom reguleringsformer med ulike egenskaper på kort og lang sikt skal alternativene som gir best løsning over tid velges.
PT definerer relevante markeder med hjemmel i ekomloven § 3-2 og gjennomfører deretter markedsanalyser og utpeker tilbydere med sterk markedsstilling jf. § 3-3. Markedsanalysen danner utgangspunktet for tilsynets vurdering av virkemiddelbruken i markedet. Dersom det ikke er bærekraftig konkurranse kan myndigheten utpeke en eller flere tilbydere med sterk markedsstilling (SMP). Tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling skal i henhold til ekomloven § 3-4 ilegges en eller flere særlige plikter. som følger av ekomloven §§ 4-1, 4-4, 4-5, 4-6, 4-7, 4-8, 4-9 og 4-10.
Relevante forpliktelser er:
Tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven §§ 4-1, 4-4 og 4-5
Krav om ikke-diskriminering, jf. ekomloven § 4-7
Krav om standardtilbud, jf. ekomloven § 4-6
Krav om transparens, jf. ekomloven §§ 4-6 og 4-8
Prisregulering og krav om kostnadsregnskap, jf. ekomloven § 4-9
Krav om regnskapsmessig skille, jf. ekomloven § 4-8.
I særlige tilfeller kan det også pålegges plikter utover det som følger av disse bestemmelsene, forutsatt at konsultasjonsprosedyren i ekomloven § 9-3 følges. Samferdselsdepartementet vil ikke omtale de tilgjengelige virkemidlene nærmere her, men behandler dette der det er relevant i klagebehandlingen. PTs veiledning ”Prinsipper for anvendelse av virkemidler på tilbydere med sterk markedsstilling” versjon 3.0 av 12. juni 2009 gir god rettledning i virkemiddelbruken og er tilgjengelig på tilsynets nettsider.
Ved pålegg om forpliktelser etter § 3-4 følger det av tredje ledd at det er nedfelt eksplisitte krav til hva de pålagte forpliktelsene skal være egnet til å oppnå:
”Plikter etter første og annet ledd som pålegges i det enkelte tilfelle skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for nasjonal og
Side 6
internasjonal utvikling i markedet. Myndigheten kan endre pålagte plikter.”
(Vår understrekning.)
Det vises her også til at det følger av merknaden til § 3-4 i Ot.prp. nr 58 (2002-2003) på side 100, at …”myndigheten skal velge den eller de særskilte forpliktelser som er best egnet i det enkelte tilfellet”.
I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og merknaden til ekomloven § 3-4, må de forpliktelser tilsynet pålegger tilbydere med sterk markedsstilling i tillegg til å være egnet til å fremme ekomlovens formål, også være forholdsmessige. Dette innebærer at tilsynet ved valg mellom flere alternativer, som alle kan fremme formålet like effektivt, skal velge det minst tyngende alternativ for tilbyder med sterk markedsstilling.
4.2 EØS-reguleringen
Det regulatoriske rammeverket for elektronisk kommunikasjon bygger på fem
direktiver vedtatt av Den Europeiske Union (EU); Rammedirektivet, Tilgangsdirektivet, Tillatelsesdirektivet, USO-direktivet og Kommunikasjonsverndirektivet. Direktivene (heretter omtalt som ”direktivpakken”) er implementert i norsk rett gjennom ekomloven og tilhørende forskrifter, herunder forskrift av 16. februar 2004 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften).
Det følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av EU-kommisjonen og senere vedtatt av EFTA Surveillance Authority (ESA). Videre er det i European Regulators Group for electronic communications networks and services (ERG) utarbeidet retningslinjer for virkemiddelbruk nedfelt i dokumentet ”Revised ERG Common Position on the approach to remedies in the ECNS regulatory framework”. Retningslinjer og prinsipper som er nedfelt i dette dokumentet skal stimulere utviklingen av det indre markedet i EU for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, samt legge til rette for en enhetlig og konsistent praktisering av regelverket i de ulike medlemslandene.
Hovedformålet med direktivpakken er å harmonisere ekomregelverket i Europa. Denne harmoniseringen skal ikke bare skje på regelverksnivå, men også gjennom enkeltvedtak.
Prosedyren for enkeltvedtakskonsultasjonen med ESA er nedfelt i ekomloven § 9-3. Når enkeltvedtak etter ekomloven § 3-4 vil kunne påvirke handelen mellom EØS-landene skal myndighetene sende et begrunnet forslag til vedtak til ESA for kommentar. Under særlige omstendigheter, der ESA er i alvorlig tvil om forslagets samsvar med EØS-retten, kan ESA kreve at forslaget trekkes tilbake. Dette gjelder ved utpeking eller tilbaketrekking av tilbyder med sterk markedsstilling og definering av nye markeder. For pålegg av virkemidler som nevnt ovenfor har ESA en uttalelsesrett. PT skal så langt som mulig ta hensyn til ESAs merknader og ESA skal notifiseres om vedtaket når dette er fattet.
ESA har ingen formell rolle i Samferdselsdepartementets klageavgjørelse. Departementet legger likevel vekt på konsultasjonsordningen med ESA, som er kommet i stand for å sikre
Side 7
harmonisering av ekomreguleringen. På dette grunnlag mener departementet at det er relevant å ta et visst hensyn til ESAs uttalelser i klagebehandlingen av PTs markedsregulering.
5. DEPARTEMENTETS VURDERING
5.1 Klageinteresse
Forvaltningsloven gjelder når annet ikke er bestemt for behandling av saker etter ekomloven, dette følger eksplisitt av ekomloven § 9-1. Forvaltningslovens hovedregel om klageinteresse er at enkeltvedtak kan påklages av den som er part i saken eller andre med ”rettslig
klageinteresse” jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.
Vedtakene i bredbåndsmarkedet er rettet direkte mot Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling og part i saken, Telenors klagerett er derfor uomtvistet.
Andre selskaper kan anses for å ha rettslig klageinteresse dersom interessen ”har slik art og styrke at det er rimelig å gi ham et rettskrav på å få vedtaket overprøvet” jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6. utgave s. 511. Etter rettspraksis kan konkurranseforhold også danne grunnlaget for rettslig klageinteresse.
I denne saken er pliktene som pålegges Telenor bestemmende for om andre selskaper får tilgang til Telenors infrastruktur, og på hvilke vilkår slik tilgang skal skje. Reguleringen av Telenor er derfor etter departementets vurdering av så stor betydning for NGT og TDCs rammebetingelser som tilgangskjøpere at rettslig klageinteresse må anses å foreligge for disse to selskapene.
5.2 Markedsavgrensningen og utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling Telenor påklager PTs utpeking av selskapet som tilbyder med sterk markedsstilling i marked 4 og marked 5. Etter Telenors mening har PT lagt til grunn en for vid produktavgrensning som innebærer at selskapet utpekes som tilbyder med sterk markedsstilling i et overordnet grossistmarked for alle faste aksessteknologier.
Telenor hevder på dette punkt at det ikke er dokumentert at Telenor vil ha sterk
markedsstilling dersom en mer representativ markedsavgrensning legges til grunn. Videre anfører Telenor at den mangelfulle markedsanalysen gir et unyansert grunnlag for å vurdere potensielle konkurranseproblemer.
TDC er enige i PTs vurderinger av markedsavgrensningen og viser særlig til at ESA har godkjent utpekingene av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling.
NGT støtter PTs utpeking av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling og bemerker gjennom sine kommentarer til klagen at Telenor heller ikke nådde frem med tilsvarende anførsler overfor Konkurransetilsynet i forbindelse med oppkjøpet av LOS.
Side 8
Samferdselsdepartementet vil innledningsvis poengtere at det foretas en konkret
markedsavgrensning i hver enkelt sak, både med hensyn til hvilke produkter som skal inngå i de relevante markedene og med hensyn til markedenes geografiske omfang. Et relevant produktmarked utgjøres av produkter eller tjenester som er tilstrekkelig substituerbare. Etter at de relevante produktmarkedene er fastlagt, foretas en geografisk avgrensning av markedet.
Det geografiske markedet kan defineres som det området hvor det aktuelle produktet tilbys på tilnærmet like og tilstrekkelig homogene konkurransemessige betingelser. Det stedlige
virkeområdet for den rettslige reguleringen av markedene synes ikke å være bestridt av verken Telenor, NGT eller TDC.I denne saken har PT gjennomført markedsanalysene med
utgangspunkt i de forhåndsdefinerte markedene som fremkommer av ESAs anbefaling om relevante markeder. I vedlegg 1 til vedtaket – markedsanalysen, behandler PT spørsmålet om markedsavgrensning under punktene fra 3.1 til og med 3.4. PT fant gjennom sine vurderinger ikke grunnlag for å avvike fra anbefalingen til ESA med hensyn til avgrensingen mellom LLUB-markedet og markedet for Bredbåndsaksess.
Tilsynet konkluderer i sin markedsanalyse under pkt. 4.8 med at Telenor har sterk markedsstilling (enkel dominans) i grossistmarkedet for LLUB. Videre konkluderer PT i markedsanalysen under pkt. 5.8 med at Telenor har sterk markedsstilling i det relevante grossistmarkedet for Bredbåndsaksess.
PT har konkludert med at marked 4 (grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett) og marked 5 (grossistmarkedet for bredbåndsaksess) omfatter de vanlige aksessteknologiene for levering av fast bredbånd, herunder leveranse over telefonnettet (kobberkabler), kabel-TV-nett (coaxialkabel), fiberkabel og fast radioaksess.
Bredbåndsaksessmarkedet er teknologinøytralt og omfatter derfor grossisttilbud av
bredbåndsaksess via andre aksessnett enn det kobberbaserte som tradisjonelt har vært brukt til å tilby slike produkter. Disse aksessteknologiene er av natur ulike, men blir av tilsynet regnet som substituerbare siden de kan levere de samme tjenestene. Trådløst mobilt bredbånd er imidlertid ikke omfattet av dette markedet.
PT har konkludert med at Telenor samlet sett har en dominerende posisjon i både grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett og i grossistmarkedet for bredbåndsaksess.
I markedsanalysen behandles spørsmålet om markedsandeler i hovedsak under punkt 4.3. Her viser PT særlig til at Kommisjonen legger til grunn at enkel dominans normalt vil kunne finnes hos tilbydere med over 40 % markedsandel og at markedsandeler kan måles i omsetning, volum eller antall kunder.
Av tilsynets vurderinger av Telenors markedsandeler i marked 4 vil departementet særlig vise til uttalelsene i avsnitt 138 og 140;
”Foruten Telenors kobberbaserte LLUB-aksesser, har PT kun registrert et svært begrenset antall kobberbaserte LLUB-aksesser. Det betyr at Telenor står for tett opp til
Side 9
100 % av den faktiske omsetningen av kobberbaserte LLUB-aksesser i dette grossistmarkedet”.
”Slik det relevante markedet er definert, er det imidlertid ikke bare det eksterne grossistsalget av LLUB som skal legges til grunn ved beregning av markedsandeler. I tillegg anses også de bredbåndsaksessene som ulike aksessnetteieres
sluttbrukervirksomhet omsetter eller bruker internt, for å være en del av det relevante markedet for LLUB. Med en slik tilnærming vil også internt salg eller bruk av
bredbåndsaksesser hos Telenor måtte inngå i markedsandelsberegningen”.
Om Telenors markedsandeler i marked 5 uttaler tilsynet på avsnitt 250 og 251;
…”Basert på informasjon som PT har innhentet fra aktørene i markedet har Telenor opp mot 100 % markedsandel i det eksisterende, eksterne grossistmarkedet for bredbåndsaksesstjenester”.
”Slik dette relevante markedet er definert, er det imidlertid ikke bare det eksisterende eksterne grossistsalget av bredbåndsaksesstjenester som skal legges til grunn ved beregning av markedsandeler. I tillegg anses også de bredbåndsaksessene som ulike aksessnetteiere og LLUB-kjøpere omsetter eller bruker internt, for å være en del av det relevante markedet for Bredbåndsaksess”.
PT har her, både i marked 4 og i marked 5, valgt å se hen til omsatt volum av
bredbåndsaksesstjenester i sluttbrukermarkedet som en indikator på markedsandeler i grossistleddet.
Tilsynet uttaler videre om Telenors markedsandeler i marked 4 under punkt 145 at;
…”markedsandelen på sluttbrukernivå for tilbydere som baserer seg på kjøp av LLUB og Bredbåndsaksess fra Telenor, indikerer hvor stor markedsandel det eksterne salget av bredbåndsaksesstjenester utgjør hos Telenor. Telenors egen markedsandel i
sluttbrukermarkedet indikerer markedsandelen Telenor har ved bruk eller salg av bredbåndsaksess internt. Telenors markedsandel på grossistnivå blir da summen av det eksterne salget av LLUB og Bredbåndsaksess og den interne bruken/salget av
bredbåndsaksesstjenester”.
Med denne tilnærmingen, der også Canal Digitals salg av bredbåndsaksesser via sitt kabel- TV-nett inkluderes i Telenors tallmateriale, legger tilsynet til grunn at Telenor ved utgangen av første halvår 2013 hadde en markedsandel på omtrent 64 % i LLUB-markedet.
PT legger det samme synet til grunn ved vurderingen av Telenors markedsandeler i marked 5, her gjengitt fra avsnitt 255:
…”På tilsvarende måte vil sluttbrukermarkedsandelen til øvrige tilbydere som baserer sitt bredbåndstilbud på andre aksessteknologier (Get, Lyse, osv.), indikere hvilken markedsandel disse tilbyderne har i grossistmarkedet for Bredbåndsaksess.
Ut fra denne tilnærmingen hadde Telenor en markedsandel på ca. 49 % i markedet for Bredbåndsaksess ved utgangen av første halvår 2013, basert på volum/antall
bredbåndsaksesser.”
Side 10
Departementet er enige med tilsynet i at en slik tilnærming anses forsvarlig da det utgjør tilnærmet et 1:1-forhold mellom antall bredbåndsaksesser solgt i sluttbrukermarkedet og antall bredbåndsaksesser solgt eller brukt i grossistleddet. Departementet er klar over at Telenors markedsandel i grossistmarkedet for bredbåndsaksess har falt fra ca. 59 % ved utgangen av første halvår 2008 til ca. 49 % ved utgangen av første halvår 2013. Selv om tallmaterialet etter Telenors syn derfor er noe usikkert, er departementet enige i tilsynets oppfatning om at det er en klar indikasjon på at Telenor har sterk markedsstilling i det relevante markedet.
Ser en videre hen til at Telenor er vertikalt integrert i marked 4 og at selskapet har et
landsomfattende aksessnett som danner grunnlaget for både grossist- og sluttbrukertilbudet av bredbåndstjenester, er dette momenter som klart taler for at Telenor har sterk markedsstilling.
Tilsynet mener her at Telenors kontroll over et landsdekkende aksessnett, som er vanskelig dupliserbart, samt manglende forhandlingsmakt på etterspørselssiden er momenter som bidrar til å styrke en konklusjon om sterk markedsstilling i marked 4 for Telenor.
Telenors kontroll over et landsdekkende aksessnett får også betydning for marked 5. Selv om dette ikke utgjør en absolutt etableringshindring i dette markedet, styrker det en konklusjon om sterk markedsstilling for Telenor.
Telenors anførsler om markedsavgrensning i klagen, ble i stor grad også fremsatt av selskapets i høringsrunden. Anførslene var således kjent for tilsynet før endelig vedtak ble fattet. Telenor anfører også denne gangen at tilsynet har lagt til grunn en for vid
produktavgrensning og tilsynet ikke har foretatt en tilstrekkelig vurdering av substitusjon mellom de ulike aksessteknologiene. Departementet vil særlig vise til markedsanalysens vurderinger under kapittel 3.2 og 3.3 og drøftingen i vedlegg 2 til vedtaket under kapittel 2.6, og til vurderingene om substituerbarhet i henholdsvis pkt. 85 i vedtaket for marked 4 og pkt.
95 i vedtaket for marked 5. Departementet er enige i tilsynets konklusjoner hva gjelder substituerbarhet og markedsavgrensning. De endelige vurderingene er også i tråd med ERGs Common Position og alminnelig europeisk praksis. Tilsynets markedsavgrensning kreves heller ikke endret av ESA.
Tilsynet skriver i sin innstilling til klagesaken på side 5 at det er vanskelig å se at det er forhold i det norske markedet som tilsier en annen markedsavgrensning i disse markedene enn i Sverige, Danmark og de fleste land i Europa. Departementet støtter dette synet.
Det er viktig her å minne om at relevant vurderingstema er eksistensen av sterk markedsstilling - ikke identifisering av eventuell konkurranseskadelig misbruk av
dominerende stilling. For vurderingen av sterk markedsstilling er det således ikke avgjørende om eventuell markedsmakt/dominans faktisk misbrukes eller ikke.
Departementet vil videre bemerke at tilsynets endelige konklusjoner vedrørende
markedsavgrensningen og utpekingen av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling er en utvikling og videreføring av de prinsipper som ble lagt til grunn gjennom markedsanalysen 3.
Side 11
april 2009 der det ble foretatt vurderinger av avgrensning av marked 4 og 5 mot marked 6 (tidligere marked 13) og tidligere marked 14.
Markedsavgrensning og markedsanalysen er etter departementets oppfatning ikke i motstrid med de prinsipper som er lagt til grunn for Konkurransetilsynet uttalelser i forbindelsen med deres arbeid med Telenors oppkjøp av LOS Bynett og Bynett Privat.
Konklusjon:
Samferdselsdepartementet har etter en samlet vurdering, kommet til at Telenor ikke får medhold i sine anførsler om at en mer representativ markedsavgrensning bør legges til grunn og at markedsanalysen som helhet er mangelfull.
Departementet er ikke enige med Telenor i at markedsanalysen gir et unyansert grunnlag for å vurdere potensielle konkurranseproblemer. Tvert imot mener departementet at
markedsanalysen gir et godt innblikk i konkurranseproblematikken og de utfordringene som finnes i markedene.
5.3 Manglende identifisering av reguleringsprinsipp for andre aksessteknologier enn kobber.
Telenor har anført at det er en saksbehandlingsfeil at PT ikke har identifisert et entydig reguleringsprinsipp for andre aksessteknologier enn kobber. Etter Telenors syn er det en saksbehandlingsfeil at PT ikke har trukket en entydig konklusjon med hensyn til om det er reguleringsprinsipp 2 eller 3 som skal gjelde. Virkemidlene knyttet til disse teknologiene kan derfor etter Telenors syn være ilagt på mangelfullt grunnlag. Denne anførselen er reist både overfor vedtaket i marked 4 og i marked 5.
Telenor mener videre at PT plikter å innrette reguleringen for andre aksessteknologier enn kobber etter prinsipp 3, ettersom dette vil samsvare best med formålsparagrafen til
ekomloven.
TDC anfører i sine kommentarer til Telenors klage at selskapet er uenig i at
reguleringsprinsipp 3 kan legges til grunn, helt eller delvis, for valg av særskilte forpliktelser i marked 4 og 5. TDC legger til grunn at det er begrenset rom for duplisering av infrastruktur for å levere faste aksesstjenester.
Samferdselsdepartementet vil innledningsvis kommentere anførslene fra tilbyderne. Det ene forholdet er at Telenor og TDC er uenige i hvilket reguleringsprinsipp som skal legges til grunn for virkemiddelbruken i markedet. Det andre forholdet er at Telenor anfører at det er en saksbehandlingsfeil at PT ikke har trukket en entydig konklusjon med hensyn til valg av reguleringsprinsipp.
Departementet vil behandle anførslene om saksbehandlingsfeil først. Med saksbehandlingsfeil menes at forvaltningsmyndigheten ikke har overholdt de saksbehandlingsregler for
enkeltvedtak som følger av loven.
Side 12
Det er ikke slik at alle feil som eventuelt avdekkes medfører at vedtaket må kjennes ugyldig.
Etter forvaltningsloven § 41 følger det at:
”Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.”
Hensikten med saksbehandlingsreglene er først og fremst å fatte riktige avgjørelser. Selv om det skulle fastslås at det er gjort feil i vedtaksorganets saksbehandling, betyr ikke det
nødvendigvis at vedtaket er ugyldig. Dette må avgjøres konkret ut fra de virkninger feilen kan ha hatt på innholdet av vedtaket. Det er heller ikke et absolutt krav at feilen faktisk skal ha påvirket resultatet, det ansees tilstrekkelig at det foreligger en mulighet for at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold.
Departementet viser til at det følger av ekomloven § 9-1 at forvaltningsloven gjelder for behandling av saker etter ekomloven når ikke annet er bestemt. Forvaltningsloven § 41 kommer derfor til anvendelse i denne saken.
De fire reguleringsprinsippene for bruk av virkemidler er:
Prinsipp 1: Det skal utformes begrunnede vedtak i samsvar med tilsynsmyndighetenes forpliktelser etter direktivene.
Prinsipp 2: Forbrukeres interesser skal ivaretas når duplisering av infrastruktur ikke antas å være mulig.
Prinsipp 3: Virkemiddelbruken skal støtte mulige infrastrukturinvesteringer.
Prinsipp 4: Forpliktelser skal utformes slik at de gir insentiver til etterlevelse.
Samferdselsdepartementet viser her til at tilsynet har vurdert spørsmålet om valg av reguleringsprinsipp for andre aksessteknologier enn kobber og kommet til at det er ikke grunnlag for å konkludere entydig med hensyn til reguleringsprinsipp 2 eller 3 for den delen av LLUB-markedet som omfatter andre aksessteknologier enn kobber, jf. vedtaket i marked 4 punkt 88 og vedtaket i marked 5, punkt 98. Tilsynet har med andre ord valgt ikke entydig å identifisere ett reguleringsprinsipp for markedsreguleringen.
Første spørsmål blir om PT etter lovgivningen har en plikt til å identifisere et entydig reguleringsprinsipp.
PT skriver i sin innstilling til klage fra Telenor i pkt. 2.3 på side 6 at det ikke foreligger en plikt for tilsynet til å trekke en entydig konklusjon med hensyn til reguleringsprinsipp. PT viser til at plikter som pålegges en tilbyder med sterk markedsstilling etter ekomloven § 3-4 skal være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for
Side 13
nasjonal og internasjonal utvikling i markedet. Tilsynet mener at vurderingene av reguleringsprinsipp som er gjort i vedtaket og de ilagte forpliktelser i tilknytning til fiberbasert aksess er egnet til å oppfylle alle disse målene.
ERGs virkemiddeldokument har ikke i seg selv rettskildemessig virkning. Men ERGs
virkemiddeldokument tar utgangspunkt i prinsippene i ekompakken, og er ment å tydeliggjøre utgangspunktet for en harmonisert virkemiddelbruk i hele EØS-området. Som følge av at ERGs prinsipper bygger på ekompakken som er gjennomført i norsk rett, jf. kapittel 4.1 kommer utgangspunktene for prinsippene til syne i ekomloven og forarbeidene til loven.
Prinsipp 2 følger indirekte av § 1-1 og merknaden til denne bestemmelsen som blant annet fastslår at ”Ved avveiningen av hensyn …vil hensynet til brukeren normalt veie tyngst med mindre den enkelte bestemmelse gir uttrykk for noe annet.” Når det gjelder prinsipp 3 om at virkemiddelbruken skal støtte mulige infrastrukturinvesteringer, så fremgår det av ekomloven av § 4-1 annet ledd nr 2 at det skal tas hensyn til tilbyders investeringer og investeringsrisiko når det vurderes om hvorvidt en anmodning om tilgang må ansees som rimelig.
Prinsipp 2 og 3 gjelder i norsk rett så langt de er gjennomført i ekomregelverket. Videre har det en viss rettskildemessig betydning at PT legger disse prinsippene til grunn for sin regulering i veiledningen ”Prinsipper for anvendelse av virkemidler på tilbydere med sterk markedsstilling” se ovenfor pkt. 5.1 og 5.2 .
Samferdselsdepartementet kan imidlertid i likhet med tilsynet ikke se at det er et absolutt krav etter ekomregelverket eller den bakenforliggende EU-retten at kun et reguleringsprinsipp kan legges til grunn ved valg av virkemidler. Myndigheten skal etter EU-retten tilstrebe å følge en reguleringsretning, med den hovedbegrunnelsen å skape forutsigbarhet i markedet og sikre fremtidig konkurranse. Det følger både av PTs virkemiddeldokument og ”Revised ERG Common Position on the Approach to remedies in the ECNS regulatory framework” at det er mulig å komme frem til konklusjoner i enkeltmarkeder som avviker fra de generelle
vurderingene i dokumentene, forutsatt at avviket begrunnes.
I sitt virkemiddeldokument skriver også PT at ”Ved høy usikkerhet om det er mulig å oppnå duplisering av infrastruktur, vil PT følge utviklingen i markedet nøye og tilpasse
virkemiddelbruken etter markedsutviklingen”. Departementet legger til grunn at PT følger utviklingen i den delen av markedet som gjelder andre aksessteknologier enn kobber særskilt nøye, og at tilsynet, dersom det ser at det er mulig å konkludere med hensyn til
reguleringsprinsipp, eventuelt fatter et nytt vedtak med særskilte forpliktelser i tråd med dette.
Samferdselsdepartementet kan på bakgrunn av ovenstående ikke se at ekomloven eller EU- retten oppstiller et absolutt krav om at tilsynsmyndigheten entydig må konkludere med hensyn til reguleringsprinsipp i et relevant marked. Departementet kan på denne bakgrunn heller ikke se at mangel av å identifisere et entydig reguleringsprinsipp kan utgjøre en saksbehandlingsfeil. Telenor får ikke medhold i sin anførsel på dette punkt.
Side 14
Uavhengig av om det foreligger plikt eller ikke for tilsynet til å identifisere et
reguleringsprinsipp, vil departementet i det følgende vurdere om det er grunnlag for å gi Telenor eller TDC medhold i sine anførsler om hvilke hovedhensyn reguleringen skal ivareta.
Telenor mener PT skal innrette reguleringen for andre aksessteknologier enn kobber etter prinsipp 3. TDC på sin side er uenige i dette og viser til at andre tilbydere enn Telenor har begrenset rom for ytterligere vekst og at Telenor ikke møter konkurranse fra andre
infrastrukturaktører.
PT har som nevnt vurdert spørsmålet om valg av reguleringsprinsipp for andre
aksessteknologier enn kobber og kommet til at det er ikke grunnlag for å konkludere entydig med hensyn til valg av enten reguleringsprinsipp 2 eller prinsipp 3. Dersom markedet kun omfattes av prinsipp 2, vil det normalt være nødvendig å pålegge et strengt sett av
regulatoriske forpliktelser. De samme krav til streng regulering følger ikke ved valg av reguleringsprinsipp 3.
Tilsynet har i sin innstilling til klage til Telenor vist til kapittel 6.1 i vedtakene der PT har begrunnet hvorfor det ikke er hensiktsmessig å konkludere entydig. I marked 4-vedtaket på side 20, 21 og 22 omtaler tilsynet sitt valg av reguleringsprinsipp, se særlig pkt. 81, 82 og 88.
”PT har på bakgrunn av det ovenstående konkludert med at kobberbasert LLUB fortsatt faller inn under prinsipp 2 for pålegg om forpliktelser, jf. PTs virkemiddeldokument kapittel 4.”
”For alternative aksessteknologier tok PT i vedtaket av 3. april 2009 utgangspunkt i reguleringsprinsipp 3 i PTs virkemiddeldokument. Dette innebar at denne delen av markedet ble vurdert med utgangspunkt i at duplisering av infrastrukturen vil være mulig.”
”Oppsummert trekker hensynet til investeringsinsentiver og ønsket om mer bærekraftig infrastrukturkonkurranse i bredbåndsmarkedet i retning av reguleringsprinsipp 3 for den delen av LLUB-markedet som omfatter andre aksessteknologier enn kobber. Samtidig ønsker PT å legge til rette for konkurranse også i områder hvor Telenor er eneste aksesstilbyder, uavhengig av om aksessnettet er basert på kobber eller andre teknologier. PT har på denne bakgrunn kommet til at det ikke er hensiktsmessig å konkludere entydig med hensyn til reguleringsprinsipp 2 eller 3 for den delen av LLUB-markedet som omfatter andre
aksessteknologier enn kobber. Virkemiddelbruken her bør snarere innrettes slik at den i størst mulig grad ivaretar begge ovennevnte hensyn.”
Etter departementets vurdering har tilsynet her gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor tilsynet ikke har konkludert når det gjelder valg av reguleringsprinsipp 2 eller 3 for andre aksessteknologier enn kobber. Departementets vurdering er at tilsynet ved sine uttalelser legger opp til å følge en reguleringsretning som skaper tilstrekkelig forutsigbarhet i markedet.
Departementet deler derfor ikke Telenors syn om at denne løsningen skaper unødig regulatorisk usikkerhet.
Tilsvarende er ikke departementet enige i Telenors anførsel om at manglende identifisering av reguleringsprinsipp er i strid med ekomloven § 3-4 tredje ledd som stiller krav om at pliktene
…”skal være eget til å fremme bærekraftig konkurranse, samt legge forholdene til rette for
Side 15
nasjonal og internasjonal utvikling i markedet”. Departementet viser til at det ikke
fremkommer noen forutsetning eller vilkår om valg av reguleringsprinsipp i forarbeidene til § 3-4.
Konklusjon:
Samferdselsdepartementet kan på denne bakgrunn ikke se at mangel av å identifisere et
entydig reguleringsprinsipp kan utgjøre en saksbehandlingsfeil. Telenor får ikke medhold i sin anførsel på dette punkt.
Samferdselsdepartementet viser videre til vurderingene gjort av tilsynet i vedtaket. Å balansere de to hensynene som ligger til grunn bak prinsipp 2 og prinsipp 3 kan være krevende, men departementet finner at tilsynet har valg en løsning som legger til rette for både investeringsinsentiver og bærekraftig infrastrukturkonkurranse, samtidig som det sikrer effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur og gir tilstrekkelig forutberegnlighet i
markedet.
Oppsummert finner derfor departementet at løsningen som tilsynet har valgt er formålstjenelig og i tråd med ekomloven § 3-4 tredje ledd og det generelle ekomregelverket.
Virkemiddelbruken er etter vår vurdering utformet på en måte som i størst mulig grad ivaretar begge ovennevnte hensyn. Verken TDC eller Telenors anførsel på dette punkt fører frem.
5.4 Prisregulering av kobberbaserte aksessnett i marked 4 og marked 5
5.4.1 Prisregulering av kobberbasert LLUB (marked 4)
PT har vedtatt at pristaket for kobberbasert LLUB skal reduseres fra 95 kroner per måned til 85 kroner per måned. Reduksjonen skal gjelde fra 1. mars 2014.
NGT påklager den vedtatte reduksjonen av pristak for kobberbasert LLUB. NGT mener reduksjonen av pristaket på kobberbasert LLUB, fra 95 til 85 kroner per måned, ikke er tilstrekkelig for å oppveie andre pris- og kostnadsøkninger knyttet til Telenors
grossistprodukter. NGT viser i denne sammenheng til en økning i 2013 på 28 prosent i grossistprisene for etablering, til økte kostnader for grossistkundene som følge av Telenors nye feilrettingspolicy og til at grossistkundene i økende grad må betale for full i stedet for delt tilgang. NGT viser også til at Telenors kostnadsregnskap har vist positive resultater med 62 MNOK og 64 MNOK i hhv 2010 og 2011. I tillegg skriver NGT at Telenor har kunnet innkreve en altfor høy tilgangspris i 2012 og 2013 som følge av den lange
saksbehandlingstiden i forbindelse med vedtaket i marked 4 og 5.
Med utgangspunkt i at PT har konkludert med at reguleringsprinsipp 2 skal legges til grunn ved utforming av ny regulering for kobberbasert LLUB-tilgang, mener NGT videre at det ikke lenger er relevant å balansere ny maksimalpris mot insentivene til investeringer i alternativ infrastruktur, slik PT har gjort. Det er etter NGTs oppfatning ikke behov for å subsidiere utbygging av fibernett ved å ta en høyere tilgangspris for kobberbasert LLUB enn de underliggende kostnader tilsier. NGT viser også til at PTs LRIC-modell har vesentlige
Side 16
forskjeller fra LRIC-modellen Kommisjonen anbefaler. NGT mener i lys av dette at modellresultatet fra PTs LRIC-modell må anses som et utenforliggende hensyn i den skjønnsmessige vurderingen av pristaket. I tillegg mener NGT at harmoniseringshensynet også tilsier at den fastsatte maksimalprisen er for høy.
TDC anfører at samtlige forhold, med unntak av PTs LRIC-modell, indikerer at prisen på kobberbasert LLUB bør reduseres ytterligere. TDC mener videre at PTs LRIC-modell ikke kan være en relevant del av beslutningsgrunnlaget, fordi den baserer seg på forutsetninger som ikke er i tråd med rammeverket. TDC viser også til at PT selv fastslår at
kostnadsregnskapet gir rom for ytterligere prisreduksjoner. TDC ber om at
Samferdselsdepartementet fastsetter et pristak som er i samsvar med Kommisjonens anbefaling om konsistente ikke-diskrimineringsforpliktelser og kostnadsmetoder.
Telenor anfører at PT ikke har dokumentert at det er behov for å endre pristaket fra 95 kroner til 85 kroner per måned og at reduksjonen derfor ikke er tilstekkelig begrunnet. Telenor viser til at ved å legge avgjørende vekt på resultatene i kostnadsregnskapet, styrer PT i praksis etter historiske kostnadsbetraktninger og at dette er i direkte i motstrid med de europeiske
retningslinjene. Telenor hevder videre at PTs LRIC-modell er mer konsistent med europeiske retningslinjer og praksis for prissetting, enn kostnadsregnskapet til Telenor. Telenor mener at PT legger for stor vekt på at Telenors LLUB-priser kommer høyere ut enn LLUB-priser i andre europeiske land, og at dette kun reflekterer et høyere kostnadsnivå for aksess i Norge.
Telenor mener i tillegg at økt gjennomsnittspris som følge av færre delte aksesser ikke er et tilstekkelig argument for prisnedsettelse. Telenor mener på denne bakgrunn at pristaket må ta utgangspunkt i dagens prisnivå (dvs. 95 kroner) og justeres for inflasjon siden 2009. Videre anfører Telenor at det må legges opp en glidebane opp til nivået fra resultatet fra LRIC- modellen.
Samferdselsdepartementet legger til grunn at overprising fremdeles er et potensielt
konkurranseproblem for full og delt tilgang til Telenors kobberbaserte aksessnett. I tråd med de analysene PT har gjort, finner departementet det sannsynlig at Telenor har muligheter til å utnytte sin markedsstilling i det relevante markedet til skade for forbrukere ved å opprettholde et uforholdsmessig høyt prisnivå på kobberbasert LLUB, jf. ekomloven § 4-9.
Slik departementet forstår klagernes anførsler, bestrides ikke PTs valg av pristaksregulering som en riktig og hensiktsmessig metode for prisregulering i marked 4. Departementets oppfatning er at pristak/maksimalpriser er en egnet og hensiktsmessig metode for
prisregulering som vil gi aktørene i markedet forutsigbare og hensiktsmessige rammevilkår.
Departementet går ikke nærmere inn på en vurdering av den metode for prisregulering som er valgt.
PT har konkludert med at kobberbasert LLUB faller inn under reguleringsprinsipp 2, jf PTs virkemiddeldokument. Dette tilsier at reguleringen av kobberbasert LLUB skal legge til rette for mest mulig effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur. Spørsmålet er i hvilken grad prisene på kobberbasert LLUB påvirker insentivene til investering i alternative
aksessteknologier og oppgradering av nett. PT har i vedtaket konkludert med at det ikke kan
Side 17
gis et entydig svar på dette. På den ene siden kan høye priser på kobberbasert LLUB bremse utbygging av andre aksessteknologier, fordi den regulerte tilbyderen får relativt god
avkastning på det kobberbaserte aksessproduktet. På den annen side kan relativt høye priser på kobberbasert LLUB bidra til at prisene for bredbånd i sluttbrukermarkedet ikke presses nedover og dermed gi bedre vilkår forbundet med etablering av nye nett. Departementet støtter denne vurderingen og legger til grunn at det er usikkerthet forbundet med hvordan en eventuell prisreduksjon på kobberbasert LLUB samlet sett påvirker insentivene til etablering av aksessnett basert på alternative teknologier.
PT har fastsatt nytt nivå på pristak på kobberbasert LLUB ut i fra en helhetlig vurdering av ulike hensyn som tilsynet mener er relevante. Oppsummert har PT vurdert pristaket ut i fra følgende momenter:
PTs LRIC modell
Kostnadsregnskap 2010-2012
EUs anbefaling (8-10 Euro)
Økning i etableringskost
Overgang fra delt til full aksess
Telenor differensierer ikke på pris mellom LLUB (dvs. hele kobberlinja frem til sentral) og del-aksesslinje (SLU – Sub Loop Access).
De klart fleste av de ovennevnte momentene taler for en redusert tilgangspris. Et hensyn som imidlertid kan hevdes å tale for høyere tilgangspris er PTs LRIC-modell. Siden forrige
markedsvedtak har PT utviklet en LRIC-modell for fastnettet. Med de forutsetningene PT har lagt til grunn, gir modellen en kostnad per måned for full kobberbasert tilgang på 120 kroner i 2012. PT har imidlertid funnet å kunne tillegge denne modellen begrenset vekt, blant annet fordi modellen skiller seg generisk fra den modellen som anbefales av EU-kommisjonen. EU- kommisjonen anbefaler at tilgangsprisen for kobberbasert LLUB fastsettes ut fra en såkalt
”Bottom Up LRIC +” modell, mens PTs LRIC modell er en såkalt ”hybrid LRIC”.
Departementet viser til at LRIC modellen baserer seg på såkalte gjenanskaffelseskostnader.
Etter departementets oppfatning innebærer bruk av gjenanskaffelseskostnader en fare for at den regulerte aktøren gis en overkompensasjon for den regulerte nettilgangen. I
Kommisjonens anbefalte LRIC-modell skal blant annet verdien av såkalte ”reusable legacy assets” (for eksempel stolper, kanaler og brønner) justeres for den kostnadsdekning den regulerte aktøren allerede har oppnådd. Etter det departementet kjenner til er dette ikke gjort i PTs LRIC modell. Det er usikkert, som PT skriver, hvor høye de modellerte kostnadene basert på en LRIC modell etter Kommisjonens anbefaling, tilpasset norske forhold, ville være.
Departementet er på denne bakgrunn enig i at resultatene fra PTs LRIC-modell bør tilleggs begrenset vekt.
Departementet viser videre til kostnadsregnskapet til Telenor. Som PT skriver i vedtaket, har Telenors kostnadsregnskap vist positive resultater etter kalkulatorisk rente for årene 2010 – 2012. Etter at vedtaket ble fattet har Telenor utarbeidet kostnadsregnskap for 2013.
Kostnadsregnskapet for 2013 viser et relativt begrenset underskudd for produktområdet
Side 18
Operatøraksess.1 Samtidig viser den detaljerte rapporteringen for 2013 at abonnementsdelen av produktet går med overskudd, mens etableringsdelen går med underskudd. Telenor økte prisen for etablering av Operatøraksess 1. juli 2013 med i underkant av 30 %, noe som isolert sett trolig vil medføre bedret resultat for etablering i 2014. Samlet sett taler
kostnadsregnskapet for 2013, de forutgående års kostnadsregnskap, samt Telenors prisøkning for etablering, etter departementets oppfatning, for at det er grunnlag for å redusere pristaket noe.
Departementet har merket seg at EU-kommisjonen i sin anbefaling om konsistente ikke- diskrimineringsforpliktelser og kostnadsmetoder åpner for bruk av andre kostnadsmetoder (enn en ”Bottom Up LRIC+” modell) i en overgangsperiode så lenge prisen ligger mellom 8 og 10 Euro (2012 kroner). Departementet viser til at PT har konkludert med at den vedtatte maksimalprisen på 85 kr pr måned er innenfor dette intervallet dersom det justeres for
inflasjon. Departementet støtter denne konklusjonen og er ikke enig med Telenor, som basert på rapporten fra Plum Consulting, mener at det også må justeres for ulike kostnadsnivåer landene i mellom.
Tilsynet trekker også frem at grossistkundene i marked 4 i økende grad går over fra delt til full aksess (fordi stadig flere sluttkunder sier opp fasttelefoniabonnementet) og konkluderer med at dette taler for at prisen for full tilgang kan settes ned. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Etter departementets oppfatning er det en naturlig konsekvens av overgangen til full tilgang at gjennomsnittsprisen for kobberbasert tilgang isolert sett øker. Selv om økt gjennomsnittspris må kunne sies å være en ulempe for grossistkundene, vil nedgangen i antallet DSL-kunder som også har fasttelefon også være en ulempe for Telenor. Samlet sett er det derfor departementets oppfatning at det forhold at grossistkundene i økende grad går over fra delt til full tilgang i seg selv verken taler for eller mot at grossistprisen på full tilgang skal reduseres.
Tilsynet trekker også frem det forhold at Telenor ikke differensierer pris på hel aksesslinje sammenliknet med del-aksesslinje (også kjent som ”sub loop”), og mener at dette må tas med i vurderingen, selv om det ikke tillegges stor vekt. Departementet er enig i at dersom
etterspørselen etter del-aksesslinje i fremtiden skulle øke, kan dette på sikt, isolert sett, tale for at prisen for full tilgang i fremtiden bør reduseres noe, med mindre Telenor innfører
prisdifferensiering mellom hel linje og del-aksesslinje. Men etter det departementet kjenner til er det liten etterspørsel etter del-aksesslinje i det norske markedet i dag. Departementets vurdering er derfor at dette momenter ikke bør tillegges betydning for vurderingen av pris for full tilgang i dagens marked.
Konklusjon:
Etter en samlet vurdering av ovenstående hensyn og de argumenter som partene i saken har lagt frem er det departementets konklusjon at den vedtatte reduksjonen i pristaket til 85 kroner per måned for full tilgang er forholdsmessig og innebærer en balansert avveining av de
1 Kostnadsregnskapet til Telenor for 2013 viser et underskudd for Operatøraksess på 6 mill. kr. etter kalkulatorisk rente. Til sammenligning viste kostnadsregnskapet for 2012 et overskudd på 5 mill. kr. og regnskapet for 2011 et overskudd på 64 mill. kr.
Side 19
relevante hensynene. Virkemiddelet er etter departementets vurdering godt egnet til å motvirke de potensielle konkurranseproblemene knyttet til vertikal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans i LLUB-markedet. Virkemiddelet er således formålstjenelig og i tråd med ekomlovens formålsbestemmelse.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn tilsynets vedtak på dette punktet.
5.4.2 Ikrafttredelsestidspunkt, ny prisregulering, kobberbasert LLUB PT har vedtatt at det nye pristaket skal gjelde fra og med 1. mars 2014.
NGT anfører at det nye pristaket for kobberbasert LLUB må gjøres gjeldende fra
vedtakstidspunktet. PT har begrunnet den utsatte iverksettingen med at Telenor må få tid til å gjøre nødvendige endringer i sine støttesystemer. PT legger også til grunn at det av
faktureringshensyn er mest praktisk at nye priser gjelder fra et månedsskifte. NGT mener at denne begrunnelsen ikke er holdbar og at det ikke er spesielt byrdefullt for partene å
gjennomføre et etteroppgjør.
Samferdselsdepartementet viser til PTs innstilling til NGTs klage, hvor tilsynet påpeker at det har vært vanlig praksis å fastsette virkningstidspunktet for nye pristak en viss periode etter vedtakstidspunktet. Departementet viser videre til at PT i innstillingen legger til grunn at virkningstidspunktet må fastsettes ut i fra en avveining mellom Telenors behov for en viss tid til å implementere den nye prisen og grossistkundenes behov for at reduksjonen skjer så raskt som mulig. Departementets vurdering er at det fastsatte virkningstidspunktet innebærer en balansert og god avveining mellom disse hensynene.
Konklusjon:
Departementet fastholder på denne bakgrunn at virkningstidspunktet for nytt pristak for kobberbasert aksess i marked 4 skal være 1. mars 2014.
5.4.3 Prisregulering kobberbasert bredbåndsaksess (Marked 5)
PT har pålagt Telenor å fastsette kostnadsorienterte priser for kobberbasert bredbåndsaksess i marked 5, basert på fullfordelte historiske kostnader. Forpliktelsen gjelder på et overordnet nivå for Telenors til en hver tid gjeldende tilbud i dette markedet.
Telenor anfører at PTs begrunnelse i hovedsak synes å være basert på et argument om konsistent regulering og at forpliktelsen ikke anses spesielt byrdefullt for Telenor. Telenor mener at det ikke foreligger dokumentert begrunnelse for innstramningen av reguleringen og at virkemiddelet derfor er uforholdsmessig og dermed uhjemlet.
NGT er enig i PTs vurdering om at det er nødvendig å innføre prisregulering for kobberbasert bredbåndsaksess. NGT har imidlertid problemer med å se hvordan den vedtatte prisregulering kan bidra til fremme konkurranse. Videre mener NGT at det vil være svært vanskelig å få avklart hvorvidt prisen som betales faktisk er kostnadsorientert eller ikke. NGT anfører at
Side 20
maksimalprisregulering er en langt mer hensiktsmessig prisregulering for kobberbasert bredbåndsaksess sett i forhold til reguleringsformålet.
Samferdselsdepartementet viser til at PTs konklusjon om innføring av prisregulering bygger på en konklusjon om at kobberbasert bredbåndsaksess skal reguleres etter prinsipp 2 i PTs virkemiddeldokument (i motsetning til etter prinsipp 3 som har vært konklusjonen ved de to foregående vedtakene). Et viktig premiss for konklusjonen om prinsipp 2 har vært utviklingen innen grossistsalg av kobberbasert LLUB og bredbåndsaksess de senere år. PT viser til at det har vært en nedgang i salg av kobberbasert LLUB (OA), mens salget av kobberbasert
bredbåndsaksess har vært relativt stabil. Dette indikerer at det ikke skjer en migrering fra kobberbasert bredbåndsaksess til kobberbasert LLUB, noe som tilsier at duplisering av kobberbasert bredbåndsaksess i marked 5 i praksis ikke forekommer i særlig grad, trolig fordi aktørene ikke finner dette økonomisk regningssvarende. Departementet har fått opplyst fra PT at fra 2012 til 2013 har det skjedd en nedgang i både antall LLUB-aksesser og antall
bredbåndsaksesser. Departementet mener dette styrker PTs konklusjon om det ikke foregår en migrering fra kobberbasert bredbåndsaksess til LLUB, slik teorien om investeringsstigen forutsetter. Etter departementets oppfatning styrker dette konklusjonen om at kobberbasert bredbåndsaksess skal reguleres etter reguleringsprinsipp 2.
Reguleringsprinsipp 2 tilsier at reguleringen skal legge til rette for mest mulig effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur. Departementet anser at overpris er et potensielt konkurranseproblem i markedet. Departementet støtter derfor PTs konklusjon om at
prisregulering av tilgang til kobberbasert bredbåndsaksess i marked 5 nå er nødvendig. PT har vurdert ulike former for prisregulering og konkludert med at Telenor skal pålegges
kostnadsorientering etter historiske fullfordelte kostnader på et overordnet nivå.
Departementet er enig med tilsynet i at pristaksregulering ideelt sett er en mer hensiktsmessig metode, men ser samtidig at det i praksis kan være vanskelig å gjennomføre dette på grunn av et stort antall tilgangsprodukter innen porteføljen. Forpliktelsen om kostnadsorientering etter historiske fullfordelte kostnader er derfor etter departementets vurdering et godt egnet virkemiddel i den aktuelle situasjon. Det vil støtte opp under formålet med reguleringen, herunder å bøte på konkurranseproblemene knyttet til overprising og prisdiskriminering.
Samtidig vil departementet oppfordre PT til å følge utviklingen nøye og vurdere tiltak dersom den vedtatte prisreguleringen i marked 5 ikke bidrar til å fremme konkurranse i tråd med ekomlovens formål.
Konklusjon:
Samferdselsdepartementet opprettholder PTs vedtak om å pålegge Telenor å fastsette
kostnadsorienterte priser for kobberbasert bredbåndsaksess i marked 5, basert på fullfordelte historiske kostnader.
Side 21
5.5 Tilgangsplikter fiber – manglende spesifisering
5.5.1 Innledning
PT har både i marked 4 og i marked 5 pålagt Telenor tilgangsforpliktelser, jf. ekomloven § 4- 1. I tillegg er Telenor i begge markeder pålagt forpliktelse om samlokalisering, jf. ekomloven
§ 4-4 og forpliktelse om tilgang til informasjons- og støttesystemer, jf. ekomloven § 4-5.
Tilgangsforpliktelsen i marked 4 omfatter blant annet en forpliktelse om å imøtekomme enhver rimelig anmodning om LLUB-tilgang til fiberaksesslinjer og tilgang til
backhaultjenester. I marked 5 omfatter tilgangsplikten blant annet en forpliktelse om å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang til bredbåndsaksess i fiberbaserte aksessnett.
Tilgangsplikten for fiberbaserte aksessnett er ny for begge markeder. Telenor er i begge markeder pålagt å utvikle konkrete grossistprodukter for tilgang til fiberbasert aksess.
Avtaleverket for begge aksessformer (LLUB-tilgang og bredbåndsaksess), med en overordnet beskrivelse av produktene, tekniske grensesnitt og spesifikasjoner, samt kommersielle vilkår, skulle foreligge innen tre måneder fra vedtakstidspunktet. Lansering av tilgangsprodukter i begge markeder skal i henhold til vedtaket skje innen 12 måneder etter ikrafttredelse av vedtaket, det vil si senest 20. januar 2015.
Tilgangsplikten for backhaul (marked 4), samlokalisering (marked 4 og 5) og informasjons- og støttesystemer (marked 4 og 5) gjelder også ved tilgang til fiberaksesslinjer.
Under dette punktet har klagerne anført en rekke ulike anførsler. Departementet har derfor valgt å gi en vurdering av de enkelte aktørenes anførsler hver for seg
5.5.2 TDCs anførsler
TDC har i sin klage anført at tilgangsforpliktelsen for fiberbasert aksess i marked 4 bør presiseres, jf. avsnitt 6.1 i TDCs klage. TDC mener at tilgangsforpliktelsen, samt øvrige virkemidler i marked 4, også skal dekke mørk fiber (det vil si enkeltstående fiberaksesser) i aksessdelen av Telenors fibernett. TDC ber videre Samferdselsdepartementet om å presisere at Telenor plikter å gi tilgang på både BNG-nivå2 og OLT-nivå3, samt at Telenor plikter å levere backhaultjenester frem til disse punktene etter anmodning fra kunden, slik at plikten dekker mørk fiber og backhaul i aksessdelen av Telenors fibernett. TDC har videre, i brev av 17. juni 2014, blant annet understreket at selskapet mener at det vil være en omgåelse av reguleringen om andre fiberbaserte aksesser enn VULA (det vil si bredbåndsaksess i marked 5) er uregulert, slik Telenor, i følge TDC, synes å mene. Dette standpunktet gjentas i TDCs brev til Samferdselsdepartementet av 1. oktober 2014, hvor selskapet skriver at dersom hovedinnholdet i vedtaket forblir uforandret etter Samferdselsdepartementets
2 BNG=Border Network Gateway og refererer til et fysisk punkt i Telenors nettarkitektur
3 OLT= Optical Line Termination og refererer til et fysisk punkt i Telenors nettarkitektur, logisk sett nærmere kunden enn BNG.
Side 22
klagebehandling, vil dette være i strid med formålet bak reguleringen og de direktiver som den norske lovgivningen bygger på.
Samferdselsdepartementet viser til PTs innstilling til TDCs klage, avsnitt 2.3. Tilsynet viser her til at mørk fiber var inkludert i det tidligere marked 14 (grossistmarkedet for
overføringskapasitet over 8Mbit/s) som ble deregulert i 2012, jf tilsynets vedtak av 20. april 2012. Gjennom dette vedtaket ble også tilgangsplikten for mørk fiber opphevet, bortsett fra mørk fiber som backhaul, som ble videreført med henvisning til tilsynets vedtak i marked 4 av 3. april 2009, jf tilsynets brev til Telenor 20. april 2012. Tilsynet skriver i innstillingen at det på denne bakgrunn er uenig med TDC i at tilgangsplikten i foreliggende vedtak i marked 4 omfatter tilgang til mørk fiber i aksessnettet. Tilsynet synes på dette punkt å være enig med Telenor, som i sin klage anfører at forskjellen på fiberaksessnett og fiber i aksessnettet ikke er berørt i vedtaket og at ”enkeltstående fiberaksesser” ikke kan betraktes som en del av det fiberbaserte aksessnettet, samt at tilgangsplikten i marked 4 dermed ikke omfatter slike enkeltstående aksesser. PT presiserer i innstillingen til TDCs klage at tilgangsplikten for fiberbasert LLUB bare vil ”gjelde der Telenor har foretatt systematiske fiberutbygginger, for eksempel til bolig og næringsområder”.
Samferdselsdepartementet er enig i at tilgangsforpliktelsen til mørk fiber i aksessnettet ble fjernet i forbindelse med vedtaket av 20. april 2012, og at dette isolert sett taler for at enkeltstående fiberaksesser ikke er omfattet av tilgangsplikten for fiber i marked 4. I forbindelse med vedtaket fra 2012 gjennomførte PT en analyse av markedet for
overføringskapasitet over 8 Mbit/s (herunder mørk fiber). Gjennom en såkalt ”tre-kriterie- test” konkluderte PT med at markedet ikke oppfyller vilkårene for ex-ante regulering. I tillegg kan det forhold at Telenor allerede, på frivillig basis, har etablert et kommersielt tilgjengelig produkt for mørk fiber, tale for at tilgangsnektelse ikke i like stor grad er et problem for slike aksesser. Samtidig har departementet merket seg TDCs kommentarer til PTs innstilling til TDCs klage, jf. TDCs brev av 30. april 2014, hvor TDC skriver at bruken av mørk fiber har endret seg siden marked 14 vedtaket og at det i dag er like vanlig å benytte denne
innsatsfaktoren (mørk fiber) til å produsere bredbåndsaksess som transmisjonstjenester.
Videre vil departementet peke på, som også TDC har gjort, at Kommisjonens NGA- anbefaling fra 2010 kan synes å anbefale at også mørk fiber i aksessnettet skal omfattes av tilgangsplikten.
Som følge av vedtaket om opphevelse av særskilte forpliktelser av 20. april 2012 i tidligere marked 14, mener imidlertid departementet at en eventuell ny regulering av mørk fiber ikke kan innføres uten ny markedsanalyse, nasjonal høring og konsultering av ESA.
Samferdselsdepartementet har på denne bakgrunn, konkludert med at foreliggende vedtak, samt forutgående markedsanalyse, ikke gir grunnlag for å inkludere enkeltstående
fiberaksesser i tilgangsplikten i marked 4. Departementet oppfordrer PT til å vurdere å gjennomføre, på selvstendig grunnlag, en ny analyse av om det er behov for å inkludere enkeltstående fiber i de pålagte forpliktelsene i marked 4 og på bakgrunn av dette eventuelt gjennomføre en nasjonal høring og konsultering av ESA av et nytt tilleggsvedtak. Alternativt oppfordrer departementet PT til å vurdere å inkludere enkeltstående fiber i aksessnettet i den
Side 23
neste runden med analyse av bredbåndsmarkedene og særskilte forpliktelser som tilsynet, etter det departementet kjenner til, planlegger å ferdigstille i 2017.
Med hensyn til foreliggende vedtak anser departementet at det potensielt kan oppstå et problem knyttet til avgrensingen mellom ”systematisk utbygd aksessnett” og ”enkeltstående fiberaksesser”. Departementet ber PT på denne bakgrunn så snart som mulig om å presisere innholdet i henholdsvis begrepene ”systematisk utbygd aksessnett” og ”enkeltstående fiberaksesser”.
Når det gjelder tilgang til backhaul, jf TDCs klage, avsnitt 6.1.2 og PTs innstilling til TDCs klage, avsnitt 2.3.2, viser departementet til at Telenor i marked 4 er pålagt å imøtekomme enhver rimelig anmodning om backhaultjenester, jf. ekomloven § 4-1. Det går videre frem av vedtaket i marked 4 at PT mener at tilgangssøkere ”bør kunne velge den løsningen som på best mulig måte kan dekke behovet for backhaul”. Departementets vurdering er at det ikke er behov for en ytterligere presisering av den generelle plikten, men at tilsynet vil måtte vurdere eventuelle avslag på konkrete anmodninger om backhaul som eventuelt måtte komme, med utgangspunkt i gjeldende vedtak.
5.5.3 NextGenTels anførsler
NGT anfører at tilgangsforpliktelsen for fiberbasert LLUB bør presiseres og gjøres tydeligere, jf NGTs klage avsnitt 3.2 a). NGT viser i denne sammenheng til NGA-anbefalingen, hvor det står at nasjonale regulatører (NRAs) ”should mandate unbundled access to the fibre loop irrespective of the network architecture and technology implemented by the SMP operator”
Samferdselsdepartementet viser til PTs innstilling til NGTs klage, hvor tilsynet peker på at det med hensikt har valgt ikke å detaljere tilgangsforpliktelsen for fiberbaserte aksesser i marked 4 ytterligere, blant annet fordi det innenfor tidshorisonten av vedtaket ikke kan utelukkes at den teknologiske utviklingen medfører endringer med hensyn til hva som er å regne som en rimelig anmodning. Departementet støtter i utgangspunktet denne vurderingen. Samtidig peker departementet på, som også tilsynet gjør i innstillingen, at NGA-anbefalingen synes å utelukke (fysisk) LLUB-tilgang i PON-baserte fiberaksessnett, men at tilgang basert på WDM4 kan bli aktuelt i fremtiden. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at det per i dag ikke er aktuelt med LLUB-tilgang til PON-baserte fiberaksessnett.
Departementet viser til at PT likevel har valgt å utdype tilgangsplikten i marked 4 noe. Med henvisning til den danske regulatørens vedtak i marked 4, presiserer tilsynet at når det gjelder punkt til punkt fiberaksessnett legges det til grunn at en anmodning om fysisk tilgang til ODF5 normalt bør regnes som rimelig
Departementet viser for øvrig til drøftelsen ovenfor hva gjelder skillet mellom systematisk utbygde aksessnett og enkeltstående fiberaksesser, jf. TDCs anførsler.
4 WDM=Wave Division Multiplexing (Bølgelengdemultipleksing)
5 ODF=Optical Distribution Frame
