Hanne Bogen
Fagopplæring i kommunesektoren
Fafo-rapport 209
© Forskningsstiftelsen Fafo 1996 ISBN 82-7422-172-9
Omslag: Jon S. Lahlum
Omslagsfoto: Per-Anders RosenkvistlSamfoto Trykk: Falch Hurtigtrykk
Innhold
Forord ... 5
Del 1 Fagopplæring i kommunesektoren ... 7
Kapittel 1 Innledning ...•..•...•... 9
Kapittel 2 Forhold som fremmer og hemmer bruken av fagopplæring i kommunesektoren ... 21
2.1 Implementering av fagopplæring i kommunesektoren ... 21
2.2 Kunnskap er en betingelse for handling ... 23
2.3 Små fag og små kommuner ... 25
2.4 Nye kommunerettede fag ... 27
2.5 Intern kompetanseheving eller lærlingplasser? ... 33
2.6 Dimensjonering av fagopplæringen ... 36
2.7 Fagopplæring som opplæringsform ... 45
2.8 Kostnadene ved fagopplæring ... 46
2.9 Fagopplæringskontorenes rolle ... 51
Del 2 Undersøkelse av kommunesektorens syn på fagopplæring 55 Kapittel 3 Fagopplæringens omfang ved årsskiftet 1995/96 ... 59
3.1 Eksterne lærlinger ... 60
3.2 §20-kandidater ... 61
3.3 Interne lærlinger ... 62
3.4 Fagopplæring i kommunesektoren ved årsskiftet 1995/96 ... 63
Kapittel 4 Fremtidig satsing på fagopplæring ... 65
4.1 Kommunesektorens syn på fagopplæring ... 65
4.2 Fremtidig satsing på fagopplæring ... 69
4.3 Inngåtte og planlagte avtaler ... 70
4.4 Fagsammensetning ... 75
Kapittel 5 Fagbrev etter §20-ordningen i kommuner og fylker .... 79
5.1 De ansattes interesse for å ta fagbrev ....... 80
5.2 Kommuneledelsen interesse for fagbrev blant ansatte ... 82
Kapittel 6 Kompetanseheving og fagopplæring: To sider av samme sak? ... 87
6.1 Kompetansebehov ....... 87
6.2 Omsorgsarbeiderfagets og barne- og ungdomsarbeiderfagets rolle i kompetansehevingssammenheng ... ....... 90
6.3 Kartlegging av kompetansebehov og utarbeiding av opplæringsplaner ................... 92
Kapittel 7 Kostnadene ved fagopplæring ... 95
7.1 Kostnadene ved lærlingordningen ...................... 95
7.2 Oppjustering av stillinger eller inntak av lærlinger? .... 98
7.3 Fortrenger lærlinger ungdommer med praksisplass? ... 99
7.4 Avlønning av fagarbeidere ... 100
Kapittel 8 Opplæringssamarbeid ... 101
8.1 Opplæringskontorer og opplæringsringer ............ 102
8.2 Fremtidig satsing på opplæringssamarbeid ... 103
8.3 Samarbeidet med fagopplæringskontoret ....... 104
Kapittel 9 Kunnskap en betingelse for handling ... 107
Kapittel 10 Oppsummering ... 111
Referanser ... 121
Vedlegg 1 Tilbøyelighet til etablere lærlingplasser ut fra bakgrunnsforhold ........... 124
Vedlegg 2 Spørreskjema .............. ..... 126
4
Forord
Denne rapporten er utarbeidet innenfor prosjektet «Fagopplæring i kommune
sektoren» som er finansiert av KS Forskning, i regi av Kommunenes Sentralforbund.
Rapporten er todelt. Første del drøfter en del generelle sider ved satsingen på fagopplæring i kommunal sektor ut fra foreliggende litteratur og dokumenta
sjon. Andre del presenterer resultatene fra en spørreskjemaundersøkelse til alle kommuner og fYlkeskommuner der kommunesektorens syn på fagopplæring kartlegges. Vi tar for oss fagopplæring både i form av lærlingordningen og kompe
tanseheving blant ansatte gjennom den såkalte §20-ordningen.
Referansegruppen for prosjektet har bestått av Bodil Vekseth, Lars Møllerud, Mette Heiberg Endresen og Kjell-Torgeir Skjetne, alle i KS, og Sverre Hervik, fYlkesvaraordfører i Østfold. De har alle gitt viktige innspill til arbeidet underveis og takkes for sin tålmodighet.
På Fafo har jeg mottatt kommentarer fra Arne Pape. Kristine Nergaard, Eifred Markussen, Aadne Aasland, Espen Dahl og Lars Henrik Johannessen har vært behjelpelige med dataassistanse. Herved takkes de alle. Jeg takker publikasjonsav
delingen for den endelige ferdigstillelsen av manuskriptet.
Fafo, desember 1 996 Hanne Bogen
Del·1 Fagopplæring i kommunesektoren
Kapittel 1 Innledning
De siste årene har begrepene fagopplæring og lærlingordning dukket opp i en rekke sammenhenger, i aviser og fagblader på reklameboards og i opplysningsvideoer på fjernsyn. De vet hva disse begrepene innebærer, har ikke kunnet unngå å merke at noe er på gang, at utdanningsmyndigheter og andre har satt i gang en storstilt kam
panje for å spre kunnskap om lite kjent opplæringsform. Forhåpentligvis har også andre fatt kjennskap til en opplæringsform som hittil har vært begrenset til visse deler av arbeidslivet.
En undersøkelse viste at inntil for fa år siden var begrepet fagopplæring ukjent i mange kommuner og ble ofte, uavhengig av utdanningen til den spurte, forveks
let med yrkesrettet opplæring eller fagutdannelse generelt, (Karlsen og Bogen 1994).
Norske kommuner og fYlkeskommuner har bare i beskjeden grad forestått egen fagopplæring og har derfor liten erfaring med lærlingordningen, som utgjør den praktiske delen av fagopplæringen. 1
Fagopplæring
Fagopplæring betegner en særegen form for yrkesrettet opplæring innenfor det vi
deregående opplæringssystemet som forutsetter at deler av opplæringen foregår ved utplassering i arbeidslivet, gjennom den såkalte lærlingordningen. Denne delen av opplæringen er nært knyttet til arbeidssituasjonen, først ved at lærlingen følger en anvisninger fra en instruktør, senere ved at lærlingen selv utfører arbeid som en ordinær ansatt. Mens de skolerettede fag2 i videregående opplæring er hjemlet i Lov om videregående opplæring (LVO), er fagopplæringen hjemlet i en egen lov, Lov om fagopplæring i arbeidslivet (LFA)3. Noen yrkesrettede fag er lagt under LVO;
noe som innebærer at all opplæring finner sted i skole; både grunnkurs og
1 Kommune-Norge er i godt selskap. I løpet av den tiden dette prosjektet har pågått, har jeg henvendt meg til en rekke organer man skulle forvente visste hva fagopplæring er. De fær
reste vet forskjellen på fagopplæring og annen opplæring.
2 Den skolerettede opplæringen kan både være av både allmennfaglig og yrkesrettet karak
ter, men opplæringen foregår så og si utelukkende i skole.
3 Lov av 23. mai 1 980 om fagopplæring i arbeidslivet. med ikrafttreden fra 1 . 1 . 1 981.
videregående kurs 1 og 2, (VKI og VK2), men de fleste er lagt inn under LFA og forutsetter en bedriftsopplæringsdel-Iærlingordning -i stedet for VK2.
At opplæringen foregår i nær tilknytning til en reell arbeidssituasjon, inne
bærer at elevene/lærlingene kan få en mer realistisk oppfatning av arbeidslivets normer og krav, av måten arbeidsoppgavene utføres på og kanskje også får tilgang til oppdaterte arbeidsmåter og teknologi. Både tilegnelse av ferdigheter knyttet til arbeidsutførelsen og sosiale ferdighet knyttet til arbeidstakerrollen er derfor sentrale elementer i fagopplæringen. Eleven får en opplæring som er knyttet til arbeidsli
vets behov, ikke minst fordi opplæringssituasjonen (praktiske arbeidsoppgaver, tek
nologi, bedriftskultur og arbeidslivsnormer) er mer lik en ordinær arbeidssituasjon enn skolen. Lærlingen har da også status som ansatt i bedriften, med de rettigheter og plikter dette medfører. Lærlingen får lønn i opplæringstiden, ut fra en vurde
ring av at vedkommende gjør et verdiskapende arbeid for bedriften. Lauglo gir følgende definisjon av lærlingordningen: «Lærlingutdanningen betyt kontraktfes
tet avtale mellom arbeidsgiver og lærling, der arbeidsgiveren tar på seg et definert opplæringsansvar mot at lærlingen bidrar med sin ufaglærte arbeidskraft til produk
sjonen».4
Fagopplæring er dessuten, til forskjell fra den skolerettede opplæringen, underlagt partene i arbeidslivet, blant andre NHO, Kommunenes Sentralforbund og LO har innflytelse over opplæringen gjennom deltakelse i det rådgivende orga
net Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og ved deltakelse de ulike opplæringsråd som vurderer innholdet i de enkelte fagene. Partenes mulighet til å påvirke gjelder ikke minst opplæringens innhold og kapasitet.
Fagopplæringen avsluttes med en fagprøve, men fagbrev kan også oppnås, gjennom den såkalte §20-ordningen5 som ikke er noen opplæringsordning, bare en dokumentasjon av ervervet praksis. Arbeidstakere kan gjennom denne ordningen dokumentere sine ferdigheter og få status som fagarbeider. Det forutsettes yrkes
praksis ut over et bestemt antall år innenfor definerte arbeidsområder og en doku
mentert gjennomgang av yrkesteori. For arbeidsgiver er dette en måte å oppkvalifi
sere sine arbeidstakere; for arbeidstakerne er dette en måte å formalisere lang yrkespraksis, med de muligheter dette kan ha for blant annet yrkesstatus og lønn.
§20-ordningen er en privatistordning, i den forstand at den ikke er del av det ordi
nære, videregående skolesystemet. Arbeidstakeren må på eget initiativ og kanskje også for egen regning anskaffe et slikt fagbrev. Imidlertid kan arbeidsgiver ofte både oppmuntre til og legge forholdene til rette for at arbeidstakere skal kunne ta fagbrev.
Partene i arbeidslivet lokalt og sentralt kan dessuten avtale tilretteleggende ordninger.
4 J. Lauglo (manus 1 99 1 ), referert hos T. O. Engen ( 1 991), s. 1Sf.
5 Som refererer til § 20 i Lov om fagopplæring i arbeidslivet.
I den private delen av norsk arbeidsliv, særlig i håndverks- og industrifagene, har fagopplæring vært en utbredt og velkjent opplæringsform. Dels har man ansatt arbeidstakere med fagbrev, dels selv fungert som lærebedrift. Arbeidsgiverne har hatt en egeninteresse i å tilby opplæringsplasser, ikke minst for å sikre rekruttering av arbeidstakere med riktig fagbakgrunn.
Innenfor offentlig virksomhet har fagopplæring vært lite utbredt. Riktig nok har man også her vært avhengig av å rekruttere enkelte yrkesgrupper med fagbrev, for eksempel elektrikere, snekkere, murere og rørleggere, men disse yrkesgruppene er små innenfor det offentlige og har i liten grad preget synet på opplæring. Vik
tigst er kanskje at det offentlige generelt, og kommunesektoren spesielt, har få eller ingen tradisjoner i å fungere som opplæringssted i fagopplæringssammenheng. 6 Kom
munesektoren, som er vårt anliggende i denne rapporten, har i stor grad kunnet skaffe den nødvendige kompetanse gjennom å ansette ferdig utdannet arbeidskraft, enten det dreier seg om personer med fagbrev eller med høgskolebakgrunn. Man har i stort omfang stilt opplæringskapasitet til rådighet gjennom ulike utplasserings
ordninger, men da innenfor utdanninger som ikke er del av fagopplæringssystemet, gjerne i form av kortere praksisperioder og uten at eleven har status som ansatt.
Dessuten har de tradisjonelle fagopplæringsfagene, som i hovedsak dreier seg om håndverks- og industrifag, vært lite anvendelige for kommunesektoren, bortsett fra et begrenset behov for enkelte yrkesgrupper. Dette kan nå være i ferd med å endre seg: I de siste par årene har nye fag blitt utviklet og lagt inn under LFA, blant annet fag som er av mer tjenesteytende karakter.7 Enkelte fag er i hovedsak rettet inn mot privat sektor (f.eks. butikkfaget), andre er spesielt aktuelle for kommunesektoren (f.eks. omsorgsarbeiderfaget, barne- og ungdomsarbeiderfaget), mens andre kan ha anvendelse i begge sektorer (f.eks. kontorfaget, resepsjonsfaget, renholdsfaget).
Dermed har fagopplæring i løpet av få år fått en mye større aktualitet for kom
munesektoren.
Reform 94
Utdanningsreformen for videregående opplæring, Reform 94, gir all ungdom rett til videregående opplæring. Retten må imidlertid tas ut i løpet av de første fire årene etter avsluttet grunnskole. Reformen innebærer også at man skal gis et opplæring
stilbud innen en av tre valgte studieretninger. Opplæringsretten omfatter bare dem som startet sin videregående opplæring høsten 1994.
6 Kanskje med unntak av enkelte store etater i statssektoren som Forsvaret, NSB og Veivesenet
7 Enkelte servicefag står allerede sterkt, som f.eks. kokkfagene og frisørfaget, men disse har hatt mest anvendelse innenfor privat sektor.
Reform 94 er organisert i 13 grunnkursstrukturer. Il av disse grunnkursene dekker fag under LFA8 For elever for velger fag under LVa, er opplæringen beregnet til tre år (grunnkurs, VKI og VK2); for elever som velger fag som er lagt under fagopplæringsordningen, strekker normalordningen seg over fire år: grunnkurs og VKl, deretter to års opplæring i bedrift.
Reform 94 innebærer en styrking av fagopplæringen. Mens fagopplæring og lærlingordningen i 1980-årene omfattet 1 0-12 prosent av årskullene (Karlsen 1991:7), er intensjonen i Reform 94 at en tredjedel av årskullene innen videregående opplæring skal tilbys lærlingplass. Innenfor fagopplæringssystemet omfatter opp
læringsretten bare dem som startet sin videregående opplæring høsten 1994 og som etter normal skoleprogresjon skal starte sin læretid høsten 1996. Gitt størrelsen på årskullene, har man fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets (KUFs) side angitt at behovet for nye lærlingplasser vil ligge mellom 1 7 000 og 20 000 plasser per år. I 1996 vil om lag 17 000 elever omfattes av opplæringsretten; med økningen i ungdomskullene i det nærmeste tiåret vil tallet ligge nærmere 20.000. Høsten 1996 skal lærlingplassene stå klare: Da er det første kullet Reform 94-elever ferdige med den skolerettede delen av opplæringen og skal starte bedriftsopplæringsdelen som lærling, normalt i to år.
Det skal altså, i tråd med intensjonen i Reform 94, årlig tas inn 1 7 000- 20 000 nye lærlinger, avhengig av ungdomskullenes størrelse. I og med at læreti
den strekker seg over to år vil det hvert år, fra og med høsten 1997 finnes minst 34 000 lærlinger,. I tillegg kommer voksne lærlinger, som ikke omfattes av opp
læringsretten, men som trolig fremdeles vil utgjøre en stor andel av lærlingene i norsk arbeidsliv.
Med Reform 94 ble tilbuds- og fagstrukturen i det videregående opplærings
systemet kraftig endret. Forut for reformen fantes over 1 00 grunnkurs; etter reformen er disse slått sammen til 13. Hvert av grunnkursene er dermed blitt bredere i sitt faglige innhold. Spesialiseringen skjer på de videregående nivåene (VKI og VK2/bedriEtsutplassering) .
Ett av hovedmålene med Reform 94 var å fjerne flaskehalsene i det videre
gående utdanningssystemet, særlig innenfor de yrkesrettede utdanningene. Forut for reformen var det svært vanskelig for elever i enkelte fag, som for eksempel helse
og sosialfag, å ta plass på de videregående kursene (i første rekke VKl), rett og slett fordi fet ikke var nok plass, mens allmennfagene var langt bedre utbygd. Flertallet av elevene (nærmere 65 prosent) valgte fagretninger som førte til studiekompetan
se (allmennfag, idrettsfag, handel og kontor), mens altså om lag 35 prosent valgte yrkesfaglige retninger (Vibe 1994: llff.).9 En av grunnene til at fag med studie-
8 I nnenfor en grunnkursstruktur, som f.eks. helse- og sosialfag, kan imidlertid noen fag væ
re underlagt LFA, mens andre kan være lagt til LVO.
kompetanse sto sterkt blant ungdommen før reformen, er nok den svake utbyggin
gen av de yrkesrettede fagene: Valg av studiekompetansefagene ga i det minste en viss garanti for at man fikk fullføre sin videregående opplæring. Blant ungdom har styrkingen av yrkesfagene blitt godt mottatt, i den forstand at flere enn tidligere har søkt til de yrkesfaglige studieretningene. Ved reformstart søkte om lag 40 prosent de yrkesfaglige retningene. Særlig var søkingen stor til helse- og sosialfagene.
Flaskehalsene i det videregående utdanningssystemet har tydelig hindret mange unge i å realisere en yrkesfaglig opplæring, enten denne består i fagopplæring eller yrkes
opplæring i skole (VK2).
Samtidig er systemet fleksibelt slik at elever som påbegynner en yrkesfaglig utdanningsretning, kan orientere seg i retning av studiekompetanse dersom de finner ut at fagretningen ikke svarer til forventningene. Gjennom et allmennfaglig påbyg
ningskurs (som eget VK2) kan elevene «omprogrammere» sin påbegynte utdanning og i stedet ende opp med en kompetanse som gir studierett. Slik allmennfaglig påbygning kan også skje etter at den yrkesfaglige opplæringen er avsluttet.
For å sikre at lærlingplasser opprettes, oppfordres private og offentlige bedrifter til å ta inn lærlinger, ved å etablere seg som lærebedrift. Slik fagopplærings
systemet er utformet i Reform 94, skal det være lærlingplasser til en tredjedel av årskullene. Tidligere fantes ingen slike overordnede måltall; systemet var avhengig av bedriftenes ofte svært konjukturavhengige ønsker om å ta inn lærlinger. Inten
sjonene er at bedriftene i dag i større grad skal fungere som lærebedrift uavhengig av eget rekrutteringsbehov, ved at man forplikter seg til å ta inn et visst antall lærlin
ger per år, men uten at man forplikter seg til å ansette lærlingene etterpå. Bedriftene er dermed i større grad en integrert del av det videregående opplæringssystemet.
Elevenes valg av fogretning spiller dessuten en større rolle i fagopplæringen enn tidligere. Eleven har rett til å komme inn på ett av tre ønskede grunnkurs, men ikke nødvendigvis førstevalget. Antall lærlingplasser innenfor de enkelte fagområ
der er dermed i en viss grad avhengig av elevønsker, men hvor mange elevplasser innenfor de enkelte fagretninger som fylkene oppretter legger også klare føringer.
Fagopplæringssystemet er imidlertid slik innrettet at bedriftene ikke har noen forpliktelse til å ta inn lærlinger; de kan på fritt grunnlag vurdere om de ønsker å stille opplæringskapasitet til rådighet. Selv når avtaler om lærlingplasser inngås, i form av intensjonsavtaler, har fylkeskommunen som ansvarlig utdanningsmyndig
het ingen garanti for at lærlingplasser faktisk opprettes. Avtalene om lærlingplasser mellom bedrift og fylkeskommune (eventuelt mellom bedrift og elev/lærling) er ikke juridisk bindende. Fagopplæringssystemet generelt og lærlingplassdimensjonerin
gen spesielt er derfor svært sårbar for de vurderinger bedriftene gjør til tross for at
9 Her ser vi på førsteønsket blant grunnkurssøkerne, ikke hvilke fag de kom inn på. Vi ser dessuten på både yrkesfag under LVO og under LFA.
intensjonen i reformen som vist over, er en annen. Det er bedriftene, enten de er offentlige eller private, som vurdere hvilken nytte de kan ha av å stille opplærings
kapasitet til rådighet og som i siste instans avgjør antall lærlingplasser.
Denne tosidigheten i fagopplæringssystemet -overordnede dimensjonerings
målsettinger og bedriftenes selvbestemmelse innebærer at det kan utvikle seg et misforhold mellom opplærlingskapasitet og de ønsker elevene uttrykker eller de føringer skolemyndighetene har lagt ved sin opplæringskapasitet på grunnkurs og VKl. Det er også i siste instans fylkesskolemyndighetene som må garantere eleve
nes/lærlingenes opplæringsrett ved å stille VK2-plasser til rådighet dersom tilstrek
kelig antall lærlingplasser ikke kan skaffes til veie.
Fagopplæringssatsingen i Reform 94 vektlegger altså i sterkere grad enn tid
ligere opplæringsaspektet ved ordningen, slik at bedrifter, både i kommunal og privat sektor, skal bidra med opplæringskapasitet uavhengig av eget arbeidskraftbehov.
Arbeidsdslivet skal med andre ord i større grad enn tidligere inngå som en del av det videregående opplæringssystemet. Ikke minst kommer dette til utrykk ved at det nå skal være ungdomskullenes størrelse, og ikke arbeidslivets behov for arbeids
kraft eller ønske om å stille opplæringskapasistet til rådighet, som bestemmer an
tall lærlingplasser. Begrunnelsen for denne endringen er nok av læringsmessig art, både i den forstand at man - arbeidslivet så vel som skolemyndighetene - mener at de unge tilbys en bedre opplæring på en arbeidsplassen og fordi mange unge er mer motiverte for å lære gjennom praktisk arbeid enn i en mer teoretisk orientert sko
lesituasjon.
Myndigheten kan gjennom ulike tiltak bidra til at fagopplæringsordningen blir mer attraktiv for arbeidsgiverne. Det finnes blant annet støtteordninger (i før
ste rekke lærlingtilskuddet) som skal lette kostnadene for bedriftene. I Reform 94 er denne ordningen styrket. Organisatoriske ordninger, som for eksempel opplæ
ringskontorer og opplæringsringer, kan også være et virkemiddel.1O
Dessuten skal yrkesopplæringsnemdene og fagopplæringskontorene spille en mer aktiv rolle i dimensjoneringen ved å legge forholdene til rette for best mulig samsvar mellom elevønsker og arbeidslivets behov. Kommunikasjonen mellom bedriftene og skolene skal styrkes slik at utdanningssystemet raskere fanger opp sig
naler fra arbeidslivet. En slik samordningen kan komme til å gå på bekostning av elevenes frie valg.
10 Disse ordningene kommer vi ti lbake t i l i kapittel 2.
14
Kommunesektorens satsing
Kommunesektoren har, gjennom Kommunenes Sentralforbund (KS) 11 og i samar
beid med arbeidstakerorganisasjonene, påtatt seg ansvaret for å etablere 5000 lærling
plasser per år fra og med høsten 1996, det vil si om lag en fjerdedel av plassene som forventes opprettet i Reform 94. Denne andelen overstiger kommunesektorens andel av sysselsettingen i landet, som utgjør om lag 20 prosent. 12 Kommunesektoren har dermed i utgangspunktet tatt et rimelig ansvar - og vel så det - for den styrkingen av fagopplæringen som Reform 94 forutsetter. Til sammenlikning var det i juni 1994 om lag 1500 løpende lærlingkontrakter i kommunesektoren, som tilsvarer om lag 750 nye kontrakter per år, dersom man antar at lærlingperioden er på to år (Karl
sen og Bogen 1994:5). Det er med andre ord en formidabel satsing på fagopplæ
ring som vil skje i kommunesektoren dersom målsetningen innfris. KS forutsetter imidlertid at målsettingen om 5000 lærlingplasser ikke bare omfatter Reform 94- elevene (de med opplæringsrett), men også kommunalt ansatte som inngår lærling
kontrakt med sin arbeidsgiver, som vi lettvinthets skyld vil kalle interne lærlinger13, til forskjell fra eksterne lærlinger. KS har for øvrig anbefalt at kommunalt ansatte tegner lærlingkontrakt fremfor å avlegge fagbrev gjennom §20-ordningen.14 Ord
ningen med kommunalt ansatte med lærlingkontrakt har imidlertid lite omfang og vil trolig heller ikke i fremtiden utgjøre mange lærlingplasser, noe vi vil se videre i rapporten. Kommunale lærlinger vil derfor i hovedsak være Reform 94-elever el
ler andre voksne som tilbys lærekontrakt i kommunene.
Kommunesektoren har mange ufaglærte, særlig innenfor de arbeidsområder der nye LFA-fag har blitt utviklet, som helse- og sosialfag15 og kontorfag. Det er beregnet at om lag 90 000 ufaglærte (uten fullført videregående opplæring) av kom
munesektorens vel 400 000 ansatte i 1994 utfører om lag 60 000 årsverk, det vil si
11 I denne rapporten bruker vi for lettvinthets skyld uttrykket «kommune» både om primær
kommuner og fylkeskommuner; uttrykket «kommunesektoren» dekker også begge typer kommuner. Der det er viktig å få frem forskjellen mellom (primær-)kommuner og fylkeskom
muner, skiller vi mellom de to.
12 Her har vi stilt sammen beregninger over kommunalt ansatte i 1 994 (som totalt var om lag 400 000, se note 1 6) og Arbeidskraftundersøkelsens (SSB) tall for sysselsatte i 1 994 (som var 2 035 000).
13 Dette kan f.eks. gjelde yngre ansatte som har avlagt deler av den videregående opplærin
gen (f.eks. grunnkurs og VK1), men som mangler bedriftsopplæringsdelen.
14 Forutsatt at arbeidstakeren ikke allerede fyller praksiskravet til fagprøve etter § 20 (jfr. KUF
brosjyren «Din lærling i dag - fagarbeider i morgen»: 20).
15 Omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget inngår blant helse- og sosial
fagene.
1 5
at om lag 23 prosent av de kommunalt ansatte må regnes som ufaglærte.16 Innen
for kommunenes sentraladministrasjon hadde vel 18 prosent ingen utdannelse et
ter grunnskole i 1 992; tilsvarende tall innenfor sosialsektoren var vel 1 9 prosent og innenfor helsesektoren vel 9 prosent. Totalt hadde om lag 13 prosent av kommu
nalt ansatte bare grunnskoleeksamen i 1 992 (ECON 1 994: 1 9). I tillegg kommer de som har påbegynt videregående opplæring, uten å fullføre (som vel inkluderes i de 23 prosent ufaglærte).
Kommunesektoren og KS har i lengre tid understreket behovet for kompe
tanseoppbygging innen kommunesektoren, særlig blant de ufaglærte. Man har dess
uten vurderte fagopplæringsmodellen som mer egnet enn en rent skolerettet utdanning når nye fag skulle etableres, fordi den innebærer en mer realistisk opp
læringssituasjon. Kommunesektoren, representert både ved arbeidsgiver- og arbeids
takersiden, har spilt en aktiv rolle i etableringen av nye fag, blant annet ved delta
kelse der fagstrukturen ble utviklet. Både vektleggingen av fagopplæring som opplæringsform og satsingen på nye kommunerettede fag i Reform 94 har derfor imøtekommet det behov som kommunesektoren opplever. Både på grunnplanet i kommunene, blant ledere og ansatte i kommunale etater, og i representative organer som KS, Norsk Kommuneforbund (NKF, LO) og Kommunalansattes felles
organisasjon (KFO, YS). I den grad kommunesektorens kompetansebehov kan sam
ordnes med satsingen på fagopplæring i Reform 94, representerte dette en gylden sjanse til å gjennomføre en vesentlig kompetanseoppbygging med stor grad av statlig støtte. Sentrale aktører i kommunesektoren har da også gitt uttrykk for at dette er en unik sjanse som man ikke kunne la gå fra seg.17 Satsingen på fagopplæring i Reform 94 og spesielt utviklingen av nye kommunerettede fag er helt i tråd med de ønsker KS som arbeidsgiverorganisasjon for kommunene har formulert. Utdan
ningsreformen har slik sett vært godt «timet» i forhold til kommunesektorens kom
petansebehov.
Det synes også som om fagopplæringsatsingen har vært klart forankret i KS' politiske og administrative organer. Det har i organisasjonen vært bred enighet om en satsing på fagopplæring i kommunesektoren og en satsing på lærlingordningen
16 Tal let for kommunalt ansatte omfatter i hovedsak fast ansatte. Ta l let inkluderer lærerne, som er kommunalt ansatte, men som har staten som forhandlingsmotpart. Fylkeskom munene bidrar her med om lag 75 000 ansatte.
17 Personlig meddelelse av sentral aktør i KS. Det er for øvrig interessant å merke seg at også andre organer, både i privat og offentlig sektor, ønsker å gripe denne sjansen. Statlige eta
ter (f.eks. NSB, Postverket) vurderer å konvertere sine etatsutdannelser til ku rsretninger i det videregående opplæringssystemet; bransjeorganisasjoner, f.eks. mediabransjen, ønsker å heve kompetansen i bransjen gjennom etablering av nye lærefag i det videregående opplærings
systemet.
1 6
spesielt, og det har videre fra KS' side blitt utarbeidet et bredt informasjonsopp
legg som har tatt hensyn til at dette er en relativt ny opplæringsform i kommune
sektoren.
Arbeidslivspartene i kommunesektoren - representert ved KS, NKF, KFO - inngikk ved tariffoppgjøret i 1994 en avtale om økt satsing på fagopplæring. Her ble det avtalt at man i fellesskap ville legge forholdene til rette for økt satsing på dette området og at «det burde være mulig å nå et nivå på omkring 5000 lærling
plasser i kommunesektoren». For å anskueliggjøre hvor mange lærlingplasser som må skapes, må det etableres mer enn en kommunal lærling for hver tusende inn
bygger, eller en lærling for hver åttiende kommunalt ansatte. Det er også verdt å merke seg at partene inngikk avtale om å «legge forholdene til rette}) for inntak av lærlinger, uten at konkrete virkemidler ble avtalefestet.
Hvorvidt kommunesektorens måltall for antall lærlinger er realistisk gjen
står å se; avtaleteksten mellom partene er noe mer forsiktig i sitt anslag på antall lærlingplasser enn KS har vært i sine måltall. Kommunesektorens, representert ved arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, står overfor oppgaven å både implementere en ny og uprøvd opplæringsordning og å satse på nye og ukjente fag.
En satsing på fagopplæring behøver imidlertid ikke bare bety at lærlingplasser stilles til rådighet. En kanskje like viktig bestanddel i fagopplæringssystemet er muligheten for å avlegge fagbrev etter §20-ordningen. For kommunen kan mulig
heten for kompetanseheving blant de ansatte ved at ufaglærte ansatte tar fagbrev, fremstå som en vel så gylden sjanse som inntak av lærlinger. Oppkvalifisering av de ansatte kan kanskje både være mer nærliggende og overkommelig enn etablering av en ny og ukjent opplæringsordning. Man kan dessuten føle større ansvar for dem man allerede har ansatt enn for kommunens ungdom, til tross for at mange av disse kan bli fremtidige arbeidstakere i kommunen. Dessuten kan fagbrev til ansatte være et nødvendig skritt på veien for å kunne påta seg rollen som lærebedrift: For å kunne fungere som instruktør for lærlingene, forutsettes det at instruktøren selv har fagbrev i det faget han/hun instruerer.18 Det kan derfor med tanke på fremtidig lærlinginntak være strategisk riktig å oppkvalifisere mange av de ansatte til fagarbeidere raskt.
Mange faktorer kan påvirke kommunesektorens satsing på fagopplæring. En vesentlig faktor synes å være den informasjon om fagopplæring kommunesektoren har hatt tilgang til, ut fra det faktum at det dreier seg om en ny opplæringsform for kommunesektoren og mange nye fag. Men også kjennetegn ved selve ordningen spiller inn; her kan nevnes de kostnader som er knyttet til inntak av lærlinger eller til tilretteleggingen av opplæringen. Myndighetene kan styrke lærlingordningen
18 Riktig nok gis det dispensasjon fra denne regelen for nye fag. I slike tilfeller kan tilstøten
de fag i en overgangsfase fylle rollen som instruktør; sykepleiere kan f.eks. være instruktø
rer for omsorgsarbeiderlærlinger, førskolelærere eller lærere for lærlinger innen barne- og ungdomsarbeiderfaget osv.
gjennom handlingsrettede tiltak, for eksempel ved å bedre informasjonstilgangen eller styrke de økonomiske støtteordningen. Andre faktorer av betydning kan være kjennetegn ved kommunene, som kommunestørrelse, næringsstruktur, kommune
økonomi eller beliggenhet: De kan spille en viktig rolle, men være vanskelige å påvirke politisk. Videre kan forhold knyttet til de ulike komponentene i Reform 94 spille en rolle, som for eksempel den økte vekt på elevenes frie valg av fag og lærlingenes lavere alder. En annen faktor av betydning kan være selve tidsfaktoren i gjennomføringen av denne reformen, når en stor utdanningspolitisk reform gjen
nomføres i et relativt hurtig tempo vil flaskehalser eller andre problemer lett oppstå, som for eksempel et manglende samsvar mellom fylkenes dimensjonering av antall elevplasser innenfor de enkelte fag og kommunesektorens signaler om hvor mange lærlinger det er realistisk å ta inn, noe som igjen har sammenheng med vurderinger av hvor mange med de nye fagutdannelsene sektoren i overskuelig fremtid tror den kan rekruttere. Mange av barrierene mot satsing på fagopplæring er trolig tilpas
ningsproblemer som det er mulig å rette Opp.19
Verken KS eller andre myndigheter har mulighet til å pålegge kommunale aktører å ta ansvar for etablering av lærlingplasser. Kommuneledelsen i den enkelte kommune og fylkeskommune må på eget grunnlag vurdere om den skal satse på fagopplæring, om fagopplæring vurderes som viktig. Dermed vil også virkemidler av motivasjonsrettet type spille en særlig viktig rolle: I hvilken grad vurderer kom
munale ledere en satsing på fagopplæring som ønskelig og eventuelt hvorfor?
Sentrale utfordringer for kommunesektoren
• Kommuner og fylkeskommuner må vurdere hvilket kompetansenivå i or
ganisasjonen man i første rekke ønsker å oppruste og innenfor hvilke fag
områder behovet er størst.
• Kommunesektoren står overfor avveiningen om man skal satse på fagopp
læring i form av lærlingplasser til kommunens unge eller legge forholdene til rette for at ansatte kan styrke sin kompetanse gjennom. Kommuner og fylkeskommuner vil i likhet med arbeidsgivere i privat sektor måtte vurdere
19 Reform 94s «fap>, tidligere Kirke-, utdannings- og forskningsminister Gudmund Hernes, har da også stadig påpekt at «reformen blir til mens man går», at alle komponenter i reformen ikke nødvendigvis er på plass en gang for alle og at det er stort spillerom for endringer un
derveis. Den forskningsmessige evalueringen av Reform 94, som KUF selv tok initiativet til, var nettopp motivert ut fra ønske om å analysere reformens virkninger underveis, i gjennom
føringsfasen (såkalt følgeforskning) og benytte disse erfaringene til en eventuell nødvendig korreksjon av reformens ulike elementer. Undertegnede var selv med i denne evalueringen i dens første fase. Se K. Tornes (1 996) angående evalueringen av Reform 94 som følgefors
kning.
1 8
hva som på kort og lang sikt er en hensiktsmessig måte å styrke den faglige kompetansen.
• Kommunesektoren må vurdere hvilke fordeler man eventuelt kan ha ved å satse på de nye fagene innenfor fagopplæringssystemet og hvilke fordeler fag
opplæring som opplæringsform har i forhold til andre opplæringstyper.
• Kommuner og fylkeskommuner må vurdere hvordan de skal tilrettelegge arbeidet med å styrke fagopplæringen: Finnes det måter å organisere fagopp
læringen på som letter arbeidet og som tar hensyn til de problemer særlig små kommuner står overfor? Stikkord her er opplæringskontorer og opplæ
ringsringer.
• Kommunesektoren må vurdere kostnadene ved fagopplæring, både de kost
nadene avlønningen av lærlinger innebærer og kostnadene ved en eventuell lønnsøkning blant ansatte med avlagt fagbrev.
På bakgrunn av slike problemstillinger blir følgende problemstillinger også viktige å undersøke:
• Besitter kommuner og fylkeskommuener tilstrekkelig kunnskap om de uli
ke sider ved fagopplæringsordningen og om de nye kommunerettede fagene?
• Får kommuner og fylkeskommuner den praktiske bistand og støtte de tren
ger i oppbyggingen av et apparat rundt en ny opplæringsordning?
Om rapporten
I neste kapittel vil vi drøfte nærmere en del av de faktorer som vi mener kan spille en viktig rolle i en kommunal satsing på fagopplæring. Denne drøftingen vil i ho
vedsak basere seg på foreliggende litteratur, dokumenter og statistikk. Vi har ikke tatt mål av oss til å gi fullstendig oversikt over alle forhold som kan være relevante;
til det er temaet svært nytt og lite undersøkt. Vi har vært henvist til å trekke frem forhold som drøftes i foreliggende litteratur og dokumenter eller som på annen måte belyses gjennom tilgjengelig dokumentasjon.2o
En del av disse forholdene har vi tatt for oss i en spørreskjemaundersøkelse til alle norske kommuner og fylkeskommuner (del 2). Dermed kan vi mer konkret vurdere betydningen av en del av de faktorene som drøftes i oversiktskapitlet. De
20 Det finnes svært lite l itteratur om fagopplæring i offentlig sektor, både nasjonal og inter
nasjonalt, trolig fordi dette er et svært nytt felt. Heller ikke i KUFs eval uering av Reform 94 er fokus i særlig grad satt på fagopplæring i offentlig sektor, til tross for den sterke satsin
gen som forventes her; først i det a l le r siste er denne dimensjonen trukket ekspl isitt inn.
1 9
påfølgende kapitlene (kapittel 3 og utover) inneholder en presentasjon av resulta
tene fra denne undersøkelsen. I begynnelsen av del 2 gjøres det greie for de data
messige og metodiske sidene ved spørreskjemaundersøkelen.
I utarbeidelsen av spørreskjemaundersøkelsen har vi måttet ta hensyn til at fagopplæring er en ny og ofte ukjent opplæringsform i kommunesektoren. En del av de forhold som drøftes i kapittel 2, har det vært vanskelig å følge opp i en spørre
skjemaundersøkelse; mange kommuner har for lite erfaring med fagopplæringsord
ningen til å kunne uttrykke synspunkter på hvordan ordningen fungerer. Mange kommuner var på undersøkelsestidspunktet (årsskiftet 1995/96) inne i en politisk behandlingsprosess hvor nettopp en eventuelt fremtidige satsingen på fagopplæring ble avkIart. Mange kommuner og fylkeskommuner hadde altså nettopp begynt å orientere seg om temaet, men hadde ennå ikke kjennskap til alle aspekter ved ord
ningen. Spørreskjemaundersøkelsen har i første rekke hatt et kartleggende formål:
Skaffe en· oversikt over den fagopplæringsaktiviteten som foregår eller planlegges i kommunesektoren.
Mange av de forhold som berøres i kapittel 2, går derfor ut over de problem
stillinger det var mulig å følge opp i spørreskjemaet. Vi prøver likevel å trekke linjene mellom de to delene av rapporten ved i størst mulig grad å knytte resultatene fra spørreskjemaundersøkelsen til drøftingen i kapittel 2. På den måten kan drøftin
gene i kapittel 2 bidra til å belyse og utdype en del av resultatene fra spørreskjema
undersøkelsen.
20
Kapittel 2 Forhold som fremmer og hemmer bruken av fagopplæring i kommunesektoren
I dette kapitlet vil vi, på bakgrunn av foreliggende litteratur, dokumentasjon og statistikk, drøfte en del sider ved fagopplæringsordningen som kan være av betyd
ning for en kommunal satsing på fagopplæring.
Vi tar ikke mål av oss til å belyse alle forhold som kan være av betydning. Vi har vært henvist til foreliggende materiale. Siden fagopplæring i kommunal sektor både er et nytt utdanningspolitisk satsingsområde og et nytt forskningsområde, finnes et begrenset materiale å forholde seg til. Heller ikke statistikkgrunnlaget er særlig godt. KUFs egen database for fagopplæring har til dels ikke være operativ av tekniske grunner; det har derfor blant annet vært vanskelig å skaffe oppdaterte tall som viser antallet lærlingplasser fordelt på privat og offentlig (kommunal) sektor.
Vi anser derfor følgende drøfting som et første spadestikk innen et forskningsomiåde som nok rar større gjennomslag etterhvert.
2.1 Implementering av fagopplæring i kommunesektoren
«Til syvende og sist er det spesifikt nasjonale kulturer og tradisjoner i bransjer som synes å ha den sterkeste virkningen på bedrifters tilbøyelighet til å ta inn lærlinger», oppsummerer en forsker som gjennom flere år har studert fagopplæringssystemet i blant annet Tyskland og Norge (Karlsen 1991: 49). Mye tyder på at dette er en rik
tig observasjon: Fagopplæring er en opplæringsform som har lange tradisjoner i noen deler av arbeidslivet, men er tilsvarende fraværende i andre deler. En del håndverksfag har fagopplæringstradisjoner tilbake til middelalderen. Industrifagene i Norge har tradisjoner som går tilbake til midten av dette århundret. Innenfor enkelte yrker er fagopplæringstradisjonen sterk; innenfor andre fagområder kan det være slik at enkelte bedrifter har sterke tradisjoner, mens andre bedrifter i samme bransje har hatt en mindre forpliktende holdning til opplæring.
Spørsmålet blir da hvordan kommunesektoren kan innføre en ny tradisjon eller en ny kultur? Hvordan skape en tradisjon der ingen tradisjon finnes? Antakelig er dette en langsiktig prosess der ingen snarveier finnes. Det er imidlertid mulig å angi noen
svar.
Skinningsrud m.fl. skiller mellom tre typer faktorer som ofte trekkes ftem for å forklare hvorfor utdanningssatsing, i vårt tilfelle satsing på fagopplæring ge
nerelt og etablering av lærlingplasser spesielt, får gjennomslag (Skinningsrud, Fagerheim og Karlsen 1995: 2 ff). Her skilles det mellom 1 ) økonomiske faktorer, i første rekke økonomiske incentiver, 2) institusjonell infrastruktur og 3) opplæ
ringskultur. Disse tre settene av forklaringsfaktorer kan samtidig angi måter å stimulere til at tiltaket, fagopplæring, implementeres. De kan altså også gi en peke
pinn om hvordan en tradisjon skapes. Anvendt i en norsk sammenheng vil fakto
rene enkeltvis ikke være tilstrekkelig verken som forklaring eller som irkemiddel, men sett samlet og eventuelt brukt i sammenheng, kan de være nyttige.
Vektleggingen av økonomiske faktorer bygger på en forutsetning om at bedrifter, også offentlige, foretar økonomiske overveielser når beslutninger om utdanning tas. Kostnadene ved å satse på et tiltak i forhold til gevinsten man even
tuelt får igjen, kan være en strategiske beslurningsfaktor. I vårt tilfelle vil de vur
derte økonomiske kostnadene ved å ta inn lærlinger være et viktig beslutnings
premiss. Offentlige tilskudd og støtteordninger, for eksempel lærlingtilskuddets størrelse og lærlinglønnen, vil i en slik sammenheng kunne fungere som økonomiske incentiver som påvirker bedriftenes atferd.
Den andre typen av faktorer, den institusjonelle infrastrukturen, trekker inn et bredere sett av rammevilkår enn de rent økonomiske for å forklare hvorfor bedrifter eventuelt vurderer å satse på fagopplæring. Innenfor denne typen fakto
rer kan man for eksempel plassere myndighetens iverksetting av tiltak som kan gjøre det lettere for bedriftene, og de ansatte, å satse på kompetanseheving. Ett eksempel her kan være lemping på kravene til arbeidspraksis ved avleggelse av fagprøve etter
§20-ordningen. En annen kan være at partene i arbeidslivet støtter opp om fagopp
læringsordningen og bidrar til å finne praktiske løsninger for at ordningen kan re
aliseres, ved for eksempel å fjerne stivheter i stillingssystemene. Et tredje eksempel kan være utvikling og forbedring av det organisatoriske apparatet rundt fagopplæ
ringsordningen, for eksempel yrkesopplæringsnemdene og opplæringskontorene, som fungerer som støtteordninger for denne opplæringsordningen.
Opplæringskultur, det tredje settet av forklaringer, kan være et nyttig begrep
for å beskrive en situasjon der det antas at noen bransjer eller bedrifter er i besittel
se av en tradisjon for å satse på opplæringsaktiviteter, mens den er tilsvarende fra
værende i andre. Fagopplæring er et klart eksempel på en opplæringsordning som har lange tradisjoner i deler av arbeidslivet, mens andre deler mangler denne tradi
sjonen. Hva som opprinnelig etablerte denne tradisjonen i deler av arbeidslivet, kan
ofte være vanskelig å definere entydig. Særegne forhold i den enkelte bransje, særlig problemer med å skaffe arbeidskraft med de rette kvalifikasjonene, kan være en forklaring. Tradisjonen skriver seg i mange bransjer tilbake til en tid der det ikke fantes noe offentlig utdanningstilbud innenfor de aktuelle arbeidsområdene.
Bedriftene var derfor henvist til egen opplæringsvirksomhet for å skaffe den arbeids
kraften den trengte.
T il tross for fravær av en fagopplæringstradisjon, er det rimelig å anta at en opplæringskultur både kan stimuleres og fremmes gjennom virkemidler som for eksempel informasjonsvirksomhet og praktisk tilrettelegging.
Skinningsrud m.fl. påpeker at i en norsk sammenheng bør alle tre typer for
klaringsfaktorer og virkemidlene som følger av disse, vurderes samlet. Det finnes ikke ett sett forklaringer og ett sett virkemidler som alene er tilstrekkelig til å frem
me fagopplæring.
Ut fra en slik betraktningsmåte, kan fagopplæring «læres», også av kommu
ner og fYlkeskommuner, dersom man finner de riktige virkemidlene. Når det gjelder satsing på fagopplæring i offentlig sektor, er vel situasjonen den at dette knapt har vært fokusert tidligere, verken fra utdanningsmyndigheter eller fra virksomhetene i offentlig sektor. Mulige virkemidler har derfor heller ikke blitt utprøvet, før i det aller siste.
En rekke av de faktorer vi drøfter i det følgende, kan grupperes i forhold til de tre settene av forklaringsfaktorer som her er skissert. Vår målsetting er imidler
tid ikke å lage en total forklaringsramme for kommunal satsing på fagopplæring, men snarere trekke frem en del forhold som per i dag synes å spille en viktig rolle ut fra et tilgjengelig kunnskapstilfang.
2.2 Kunnskap er en betingelse for handling
En av de viktigste betingelsene for at nye tradisjoner, i dette tilfellet fagopplærings
tradisjoner, kan innføres i kommunesektoren, er trolig at kommunesektoren har mottatt tilstrekkelig og adekvat informasjon om fagopplæring.
Vi har nevnt at kommunesektoren inntil nylig har hatt lite befatning med fagopplæring generelt og lærlingordningen spesielt (Karlsen og Bogen 1 994). Fafos undersøkelse fra 1 994 viste også at mange kommunale aktører hadde lite kunnskap om fagopplæring som opplæringsform og de ulike elementer som inngår i denne ordningen (bedriftsopplæringens omfang, avlønning av lærlinger osv.). En viktig betingelse for at et tiltak, som i dette tilfellet fagopplæring, skal få en utbredelse, er at aktørene det gjelder har kjennskap til ordningen og dermed til dens eventuelle styrker og svakheter. Når derfor kommunesektoren oppfordres til en storstilt satsing
på fagopplæring og etablering av lærlingplasser, bør en av forutsetningene være at de har ratt tilstrekkelig og adekvat informasjon om ulike sider ved ordningen.
I løpet er de to årene som har gått siden forfatteren var med på å gjennom
føre en kommunerettet undersøkelse om fagopplæring, l har kommunesektoren vært gjenstand for en utstrakt informasjonsvirksomhet for å øke kunnskapen om fag
opplæring og lærlingordningen. Ulike instanser har vært inne i bildet. Kommune
nes egen arbeidsgiverorganisasjon, KS, har over flere år drevet et bredt informasjons
opplegg overfor kommuner og fYlkeskommuner. Dette arbeidet har omfattet både kommunerettede konferanser og utarbeidelse av informasjonsbrosjyrer og annet informasjonsmateriell som tar for seg ulike temaer innenfor fagopplæringssatsin
gen. KS har i stor grad har forsøkt å bistå kommunesektoren med informasjon på de områder der kunnskapsbehovet har vært størst.
Arbeidstakersiden, særlig representert ved Norsk Kommuneforbund, har blant annet utarbeidet egne brosjyrer om fagopplæring og de nye kommunerettede lærefagene og holdt kurs for medlemmer om praktiske sider ved fagopplæringsord
ningen. Også yrkesopplæringsnemdene eller fagopplæringskontorene,2 har drevet en utstrakt informasjonsvirksomhet, ikke minst i form av oppsøkende og veiledende virksomhet. KUF har blant annet utarbeidet informasjonsbrosjyrer, videoprogram
mer og reklameinnslag for å øke både potensielle lærebedrifters og lærlingers be
vissthet om fagopplæringsordningen. Aviser og fagblader har på sin side i mye større utstrekning enn tidligere behandlet saker med tilknytning til fagopplæring. Mye tyder derfor på at bare i løpet av ra år har kommunesektorens tilgang til informa
sjon om fagopplæring økt betraktelig.
Mange kommuner satte spørsmålet om satsing på fagopplæring på den politiske dagsordenen først høsten 1 995. I denne forbindelse og i vurderingen av om man eventuelt ville satse på ordningen, måtte en rekke personer i kommunale organer sette seg nærmere inn i denne ordningen og de praktiske sidene ved å gjennomføre den. Hvorvidt kommunesektoren har ratt tilstrekkelig informasjon om ordningen, er vanskelig av avgjøre. Vår undersøkelse (i del 2) kan imidlertid si noe om hvorvidt kommunale aktører selv vurderer informasjonen som tilstrekkelig og eventuelt på hvilke områder man kunne ønske ytterligere informasjon.
1 Denne undersøkelsen tok for seg et utvalg av kommuner og fylkeskommuner.
2 Etter gjennomføringen av Reform 94 har denne instansen en tettere tilknytning til fylkesutdan
ningsmyndighetene enn tidligere.
24
2.3 Små fag og små kommuner
Som nevnt har kommunesektoren hittil hatt liten erfaring med fagopplæring. De fleste kommuner og fylker har imidlertid erfaring med fagopplæring i den forstand at man har ansatt arbeidstakere med fagbrev, i første rekke håndverkere som snek
kere, rørleggere og elektrikere, kjente håndverksfag som forutsetter fagopplæring og fagbrev, men man har også en viss erfaring med elektrofag (f.eks. el-verksmontør) og mekaniske fag (f.eks. anleggsmaskinreparatør). I den tidligere nevnte under
søkelsen av et utvalg kommuner og fylkeskommuner syntes det som om kommu
nestørrelse kunne være av betydning for hvorvidt en kommune hadde erfaring med fagopplæring (Karlsen og Bogen 1 994). Det syntes som om det var de små kom
munene som hadde minst erfaring med fagopplæring, spesielt egen opplæringsvirk
somhet. En mulig forklaring kan være at de store kommunene, særlig de store bykommunene, har store tekniske etater som er avhengige av fagfolk med fagbrev, enten disse er opplært i etaten eller rekruttert utenfra. Store etater kan ttolig lettere organisere egen opplæringsvirksomhet, blant annet fordi arbeidsfeltene er bredere.
Det er trolig også lettere å avse instruktørressursene i store virksomheter enn i små.
Listen over fag som nå er aktuelle for kommunesektoren, er relativt lang;
spørreskjemaet bakerst i denne rapporten lister opp de mest utbredte fagene, både de mer etablerte og de nye.3 Selv om mange av disse fagene kan være store, vil de fleste kommuner bare ha behov for et begrenset antall innenfor disse faggruppene.
Særlig kan dette være situasjonen i de små kommunene. som for eksempel kan ha behov for bare en rørlegger av gangen. Det kan dermed gå lenge mellom hver gang man har behov for å ansette en ny person med fagbrev. Følgelig kan det også gå lenge mellom hver gang man tilbyr lærlingplass for å lære opp noen til erstatning for en som er i ferd med å slutte.
Fraværet av et kontinuerlig rekrutteringsbehov innenfor en del fagområder bidrar i seg selv til at kommunesektoren har lite erfaring med fagopplæring. Betin
gelsene er i liten grad tilstede for å skape en tilfredsstillende opplæringsituasjon.
Dette ville for det første kreve at man har tilstrekkelig og faglig kompetent perso
nell til å forestå opplæringen (i regelen en person med fagbrev på det aktuelle fag
området) og for det andre en viss grad av i kontinuitet opplæringen, slik at opp
læringen blir mer enn et sporadisk trekk ved bedriftsorganisasjonen.
De nye lærefagene rettet mot kommunal sektor, omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget, har potensial til å endre dette forholdet dersom de far fotfeste. Dette er fag som retter seg mot de store yrkesgruppene innenfor kommunal sektor, nemlig helse- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren der det både er rekrutteringsbehov og opplæringsbehov. Disse fagene kommer vi tilbake til.
3 Se vedlegg 2.
Etableringen av disse fagene, kan bidra til at fagopplæring i større grad kan ses i sammenheng med rekruttering. Man har nå mulighet til å tilby opplæring innen
for de arbeidsområdene der det faktisk er et rekrutteringsbehov. Dermed kan fag
opplæring bli en mer aktuell opplæringsform også for de små kommunene.
Opplæringskontorer og opplæringsringer
En måte å overkomme en del av de problemer kommuner med liten fagopplærings
tradisjon møter, kan være å etablere opplæringssamarbeid i form av opplærings
kOhtorer og opplæringsringer. Dermed kan flere parter, for eksempel flere kommu
ner eller flere kommunale etater, påta seg og dele på opplæringsansvaret, eventuelt som i tilfellet med opplæringsringer, at en bedrift/etat står som hovedansvarlig for opplæringen.
Bedrifter eller etater som hver for seg utfører relativt ensidige arbeidsopp
gaver og dermed bare kan tilby smal kompetanse, vil ved samarbeidsordninger kunne utarbeide et opplæringsopplegg som tilfredsstiller fagplanene. Slike organisasjons
former vil også kunne rutinisere en del av de administrative oppgavene knyttet til opplæringen, blant annet ved å ansette fast personale som har fagopplæring som hovedoppgave. Bedriftene/etatene vil dermed lettere kunne etablere en faglig og administrativ kontinuitet i opplæringen. Det ytes også statlig støtte til etablering av opplæringssamarbeid.
Det viser seg også at mye av informasjons- og veiledningsarbeidet knyttet til fagopplæring i stor grad kanaliseres gjennom opplæringskontorer og -ringer (Skinningsrud, Fagerheim og Karlsen 1 995: 23), i tillegg til den aktiviteten som foregår ved fagopplæringskontorene. Dette har blant annet sammenheng med disse organenes muligheter til å holde kontakt med det lokalte nærings- og arbeidslivet.
Slik kan de fungere som ressurssentre overfor det øvrige arbeidslivet og bidra til at kjennskapet til fagopplæring og de adminstrative og praktiske sidene ved denne opplæringsformen blir mer kjent.
Det er for øvrig ikke bare små kommuner som har nytte av å etablere opp
læringssamarbeid. Også store kommuner, som Oslo, har etablert slike ordninger for å styrke fagopplæringsaktiviteten. Dette samarbeidet kan dels foregå innenfor og dels på tvers av de enkelte etatene. Oslo kommune har for eksempel etablert opp
lærlingskontorer som dekker de ulike kommunefagene, ett kontor for barne- og omsorgsfag, ett for institusjonskokker og ett tverrfaglig opplærlingskontor som dekker alle de andre fagene (hovedsakelig teknisk sektor). Enkelte fYlker, for eksem
pel Troms og Finnmark, har opprettet egne kommunale opplæringskontorer, som har muligheter til å skreddersy sin faglige og administrative kompetanse til kom
munesektorens behov.
26
Privatisering av kommunale oppgaver
Et trekk ved mange kommuner som kan begrense behovet for faglært arbeidskraft og muligheten for å ansette lærlinger, er at mange kommunale oppgaver er privati
sert, de utføres av private bedrifter på oppdrag for kommunen, som oftest gjennom anbud. Særlig gjelder dette arbeidsoppgaver innenfor teknisk sektor, som for eksempel snøbrøyting og anleggsarbeid, eller det kan være arbeidsoppgaver som vas
keri-, renholds- og kantinetjenester. Mange kommuner, og kanskje i første rekke små kommuner, har i lang tid kjøpt slike tjenester fra private firmaer, fordi man har ansett dette for en lønnsom og praktisk måte å løse en del kommunale arbeids
oppgaver. I så fall vil det være i de private firmaene man kan forvente et eventuelt lærlinginntak, ikke i kommunesektoren. Følgelig vil også disse lærlingene framkom
me i statistikken som lærlinger i privat sektor, selv om altså lærlingene og det firmaet de er ansatt i, utfører arbeidsoppgaver for det offentlige. Enkelte politiske partier ivrer for en ytterligere privatisering av offentlige tjenester, også omsorgstjenester (Bogen, Dahl og Karlsen 1 996). Dersom denne utviklingen fortsetter, vil trolig kommunesektorens muligheter til å ta inn egne lærlinger svekkes. Hvorvidt denne utviklingen rar konsekvenser for det totale lærlinginntaket i privat og offentlig sektor sett samlet, altså om de private firmaene som overtar kommunale oppgaver, fak
tisk tar inn lærlinger, er et annet spørsmål.
2.4 Nye kommunerettede fag
Som del av Reform 94 inngår som nevnt utviklingen av nye lærefag, det vil si fag under LFA, i tillegg til dem som allerede finnes. Vi har nevnt enkelte nye fag, som omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Andre nye, kommune
rettede fag er feierfaget, renholdsoperatørfaget, asfaltfaget, aktivitørfaget, idretts
anleggsfaget, laborantfaget og ambulansesjåførfaget. Flere er dessuten under god
kjenning som lærefag (vann-, avløp- og renovasjonsfag; VAR-fag4), mens andre er godkjente, men ennå ikke fullt operative (f.eks. kontorfaget). Noen av disse fagene er store, det vil si omfatter store elevgrupper og retter seg mot store arbeidsområder i kommunesektoren; det gjelder særlig omsorgs- og oppvekstfagene. Andre er små, som feierfaget og renholdsfaget.5 Kontorfaget kan også bli et stort fag når det blir
4 Det synes for øvrig som om VAR-faget blir to fag i stedet for ett, et vann- og avløpsfag og et renovasjonsfag.
5 Renholdsoperatørfaget er foreløpig et l ite fag. Det er mulig man fra plan leggernes side tenkte seg at dette skulle bli et stort fag, men det har vært l iten søkning, av grunner som forts.
27
fullt operativt.6 Renholdsoperatørfaget er foreløpig et lite fag. Det har nok poten
siale til å bli et ston fag,·fordi det i likhet med kontorfaget er mange ufaglæne på dette området. Det er imidlertid fl unge som søker seg til faget, og det er faktisk atskillig flere lærlingplasser til disposisjon i dette faget enn det er elever som søker seg dit, kanskje fordi helse- og sosialfagene, som er plassert innenfor samme grunn
kursstruktur som renholdsfaget, fremstår som mer attraktive. Det er imidlertid relativt mange voksne, kommunalt ansatte renholdsarbeidere som ønsker å avlegge fagprøve etter §20-ordningen og trolig mange arbeidsgivere som ønsker denne kompetansen blant sine ansatte.
Alle de nevnte fagene har spesiell anvendelse innen kommunesektoren; noen har faktisk liten anvendelse utenfor. Disse fagenes skjebne er nært knyttet til den utbredelse fagopplæring vil ta og hvor nyttige de nye, kommunerettede fagene anses å være innenfor kommunesektoren.
Flere av de nye fagene retter seg, som vi har nevnt, mot de store, arbeids
intensive delene av kommunal sektor: helse-, sosial- og oppvekstsektoren. Det gjelder i første rekke omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Selv om satsingen på fagopplæring i kommunesektoren omfatter en lang rekke fag, er det først og fremst innenfor de nevnte fagene, i tillegg til institusjonskokkfaget, kontor
faget og eventuelt renholdsfaget, at volumet kan bli så stort at kommunesektorens målsetting om 5000 lærlingplasser overhodet kan være realistisk.
Innenfor fYlkeskommunene har aktuelle arbeidsområder for fagopplæring hittil vært svært begrenset, noe som også gjenspeiles i det lave antallet lærlinger her.
De mest aktuelle fagene har vært institusjonskokk (på sykehus) og byggvedlikehold (Karlsen og Bogen 1994: 46). En del av de nye fagene (f.eks. ambulansesjåfør,
forts.
man nok kan spekulere over. Renholdsarbeid er kanskje ikke et arbeidsområde som man aktivt velger, men mer et arbeid man påtar seg når forholdene gjør det vanskelig å velge annet arbeid (fravær av andre arbeidsmuligheter, omsorgsoppgaver osv.). Mye tyder på at dette er et fag som har liten appell til ungdom når de skal velge utdanningsretning.
• Ifølge spsialkonsulent i KS, Bodil Vekseth, er det noe uklart hvilken skjebne dette faget vil få i kommunesektoren, til tross for at potensialet skulle være til stede. De økonomiske og administrative fagene, som er plassert under samme grunnkurs som allmennfag, har allere
de i dag dårlig søkning. Søkningen til VK1 i økonomiske og administrative fag under LVO sank betraktelig: de aller fleste gikk videre til allmennfag etter det felles grunnkurset. For de fagene under LFA som også er plassert under samme grunnkurs som allmennfag (butikk
faget, resepsjonsfaget og etterhvert også kontorfaget) er situasjonen kanskje enda mer dra
matisk. F.eks. er det bare to ungdommer som ønsker lærlingplass i butikkfaget i Oslo høsten 1 996, mens 30 plasser står til disposisjon (Arbeiderbladet 5.3.96). En av årsakene til den dår
ligere søkningen, er trolig at elevene foretrekker å gå videre til fag med studiekompetanse.
Handel og kontor i Norge har da også foreslått at det opprettes et eget grunnkurs for han
del- og kontorfagene for at de ikke skal «drukne» i forhold til allmennfagene (Arbeiderbla
det 9.1 .96).
28
renholdsarbeider, kontorfag og feier) vil trolig også være aktuelle for fylkeskommu
nen, men i et mindre omfang enn innen primærkommunene.
Etableringen av nye, kommunerettede fag innebærer en generell styrking av de tje
nesteytende fagenes rolle innen fagopplæringssystemet. Hittil har de håndverks- og industripregede fagene dominert. Denne dreiningen er i tråd med de tendenser Blegen-utvalget i sin tid påpekte: Det er innenfor de tjenesteytende næringer, både i privat og offentlig sektor, at sysselsettingsveksten har kommet og hvor man kan forvente den største veksten også i fremtiden (NOU 1991: 4: 26f.). Her sies det:
«En stor utfordring er å utvikle et utdanningstilbud som er i samsvar med den næringsstruktur som er i utvikling)} (s. 86).
Kommunesektoren aktivt med i etableringen av nye fag
Kommunesektoren, blant annet representert ved KS, har spilt en aktiv rolle i eta
bleringen av nye fag. Også forut for Reform 94 vurderte man mulighetene for å etablere fag rettet mot helse- og omsorgssektoren, ikke minst på grunn av de man
ge ufaglærte ansatte innenfor disse arbeidsområdene. Det ble også antatt at en rekke gjennomførte og planlagte reformer innenfor disse arbeidsområdene (f.eks. kom
munenes overtakelse av ansvaret for psykisk utviklingshemmede, skolestart for seks
åringer, skolefritidsordningene) ville medføre behov for kompetanseheving. Særlig vurderte man fra KS' side barne- og ungdomsarbeiderfaget som nyttig. KS gjen
nomførte en undersøkelsen på fylkes- og kommunenivå omkring interessen for de nye fagene i helse- og omsorgssektoren, som resulterte i at man vurderte det som realistisk at kommunesektoren kunne etablere 5000 lærlingplasser, særlig når andre
fag som kontorfaget ble operativt. .
KS' motivasjon for å satse på fagopplæring er også begrunnet med at muligheter for fagopplæring innen store kommunale arbeidsområder kan bidra til en vesentlig kvalitetsheving. Ansatte kan få økt forståelse for hvordan og hvorfor arbeidsoppgaver skal utføres.
Den utviklingen av nye kommunerettede fag som har skjedd i tilknytning til Reform 94, er derfor i hovedsak i samsvar de ønsker og behov som har blitt signalisert fra kommunesektorens egen side.? KS har forøvrig også vært represen
tert i de rådgivende utvalg (opplæringsrådene og læreplangruppene) som har utar
beidet de aktuelle fagene.
7 Det innrømmes imidlertid fra KS' side at må ltallet på 5000 lærl ingplasser ikke er resultat av en nøyere vitenskapelig vurdering av potensialet for lærl ingplasser i kommunesektoren, men mer kom til ved stikkprøveundersøkelser i enkelte fylkeskommuner og kommuner.
