«Responsibility to Protect» i Burundi
Kandidatnummer: 717 Leveringsfrist: 25. april 2016 Antall ord: 16 672
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema for avhandlingen ... 1
1.2 Sentrale begrep ... 1
1.3 Kort om Republikken Burundi ... 2
1.4 Presiseringer og avgrensninger ... 3
1.5 Rettskilder og metode ... 4
1.5.1 Relevant metode ... 4
1.5.2 Traktater ... 5
1.5.3 Folkerettslig sedvanerett ... 5
1.5.4 FN-vedtak ... 6
1.5.5 Rettspraksis ... 7
1.5.6 «Responsibility to Protect» som rettskilde ... 8
1.5.7 Andre kilder ... 8
1.6 Plan for den videre fremstillingen ... 8
2 «RESPONSIBILITY TO PROTECT»... 9
2.1 Historisk bakteppe... 9
2.1.1 Utviklingen frem mot introduksjonen av R2P ... 9
2.1.2 International Commission on Intervention and State Sovereignty ... 10
2.1.3 World Summit Outcome Document ... 11
2.1.4 Utviklingen fra 2005 til i dag ... 11
2.2 Anvendelsesområde ... 12
2.3 De tre pilarer ... 13
2.4 Burundis holdning til intervensjon og R2P ... 15
3 DE FIRE FORBRYTELSER ... 17
3.1 Innledning ... 17
3.2 Folkemord ... 18
3.3 Forbrytelser mot menneskeheten ... 23
3.4 Krigsforbrytelser ... 28
3.5 Etnisk rensing ... 32
4 ØVRIGE VILKÅR FOR INTERVENSJON ... 34
4.1 Innledning ... 34
4.2 Har myndighetene mislykkes med å beskytte innbyggerne? ... 34
4.3 Er fredelige midler utprøvd? ... 35
ii
4.4 Mandat fra Sikkerhetsrådet? ... 38 5 AVSLUTNING ... 42
KILDER ... 44
1
1 Innledning
1.1 Tema for avhandlingen
I løpet av drøyt ett år har konflikten i Burundi resultert i en kvart million flyktninger og over 500 mennesker er drept. Situasjonen har blitt svært alvorlig i løpet av kort tid, og flere store aktører i det internasjonale samfunn gir uttrykk for sin bekymring. Sikkerhetsrådet har for- dømt den økende volden i landet. EU har besluttet å kutte noe av den økonomiske støtten til myndighetene. Storbritannia, USA og EU har nedlagt sanksjoner mot fire personer de mener hindrer demokrati og er ansvarlige for menneskerettighetsbrudd.1 Veien videre for det inter- nasjonale samfunns reaksjoner overfor Burundi er verken klar eller avgjort.
Konflikten i Burundi fryktes å destabilisere statene rundt de store sjøer i Afrika. Hvorvidt det internasjonale samfunn kan gripe inn i konflikten, og hvilke midler som i så fall kan brukes, er et svært aktuelt spørsmål. Utgangspunktet er at alle stater er suverene. Statssuverenitets- prinsippet er et sentralt prinsipp i folkeretten, og det er grunnlaget for staters atferd overfor hverandre. Dersom det internasjonale samfunn velger å gripe inn i Burundi vil dette derfor være svært kontroversielt, og muligens verken legalt eller legitimt. Ett mulig grunnlag for å gripe inn er læren om «responsibility to protect».2
Avhandlingens hovedtema er forholdet mellom «responsibility to protect» og om dette gir grunnlag for reaksjoner fra det internasjonale samfunn overfor konflikten i Burundi. Spørsmå- let er om militær intervensjon i Burundi kan hjemles i «responsibility to protect»-læren? Inn- ledningsvis redegjøres det for den rettslige og politiske bakgrunnen for «responsibility to pro- tect» samt de sentrale problemstillinger begrepet reiser. Dernest benyttes konflikten i Burundi som eksempel for å videre belyse og drøfte den mulige anvendelsen av «responsibility to pro- tect».
1.2 Sentrale begrep
Statssuverenitetsprinsippet, også kjent som ikke-innblandingsprinsippet, innebærer at alle stater er suverene, og at dette må respekteres og overholdes av andre stater.3 Statssuvereni- tetsprinsippet har to allment aksepterte unntak; intervensjon i form av kollektivt eller indivi- duelt selvforsvar, og intervensjon med autorisasjon fra FNs Sikkerhetsråd. Retten til selvfor- svar er nedfelt i FN-pakten og har status som folkerettslig sedvanerett.4 Gyldig intervensjon med hjemmel i vedtak fra Sikkerhetsrådet følger også av FN-pakten, som alle medlemslande-
1 United Nations Meetings Coverage and Press Releases (2015), Council of the European Union (2016), Council of the European Union (2015), Gov.UK (2015), U.S. Department of the Treasury (2015).
2 WSOD (2005) paragraf 138 og 139.
3 FN-pakten art. 2 nr. 1.
4 FN-pakten art. 51 og Nicaragua v. USA avsnitt 194.
2
ne har ratifisert. Dette unntaket fra statssuverenitetsprinsippet har derimot ikke status som folkerettslig sedvanerett og gjelder derfor bare overfor FNs medlemsland. Burundi har vært medlem av FN siden 18. september 1962.5
«Responsibility to protect» (heretter R2P) er læren om staters ansvar overfor mennesker utsatt for alvorlige menneskerettighetsbrudd. Læren ble introdusert på 2000-tallet, som et alternativ til «humanitær intervensjon». «Humanitær intervensjon» er inngrep i suverene stater med militære midler for å beskytte sivilbefolkningen, enten med eller uten mandat fra FN. Uten FN-mandat er «humanitær intervensjon» i de aller fleste tilfeller ulovlig, men det kan være legitimt, for eksempel av humanitære grunner hvor befolkningen utsettes for grove menneske- rettighetsbrudd, men hvor FN ikke griper inn.6 Til tross for at R2P ikke er brukt eksplisitt for å begrunne militær intervensjon, vil intervensjon kunne anses lovlig med hjemmel i mandat fra Sikkerhetsrådet.
I motsetning til «humanitær intervensjon» har stater og det internasjonale samfunn etter R2P et ansvar for å beskytte innbyggere i eget land, men også ansvar overfor borgere i andre land.
Ansvaret forplikter ikke bare enkelte stater, men også organisasjoner som FN, NATO, den Afrikanske Union, osv.
Militær intervensjon omfatter inngrep i en annen suveren stat ved bruk av militær makt. Bruk av væpnet makt er forbudt etter FN-pakten og er uttrykk for folkerettslig sedvanerett.7 Inter- vensjon med militære midler er derfor svært kontroversielt, og bare tillatt ved de to nevnte unntakene fra statssuverenitetsprinsippet.
1.3 Kort om Republikken Burundi
Burundi har vært preget av en etnisk konflikt mellom hutuer og tutsier i en årrekke. Gruppene har en historie preget av konflikt, hvorav den mest kjente er folkemordet i Rwanda i 1994. I oktober 1993 ble Burundis første demokratisk valgte president myrdet. Dette utløste en ti år lang konflikt mellom hutuene og tutsiene som resulterte i mer enn 200 000 døde og tusenvis av flyktninger. Det var først da det ble inngått en internasjonal fremforhandlet avtale i 2000,8 hvor makten ble fordelt mellom hutuene og tutsiene, at det var utsikter til fred. Ny konstitu- sjon i 2005 og en huturegjering med President Pierre Nkurunziza i front så ut til å legge grunnlaget for en fredfull og demokratisk fremtid.9
5 FN-pakten art. 42 og United Nations Member States.
6 Se punkt 2.1.1 om intervensjon i Kosovo.
7 FN-pakten art. 2 nr. 4 og Nicaragua v. USA avsnitt 188–190.
8 Arusha Peace Agreement.
9 Central Intelligence Agency (2016).
3
Freden i Burundi varte imidlertid ikke lenge, og landet er for tiden gjenstand for økende be- kymring i det internasjonale samfunn.10 Urolighetene i Burundi blusset opp etter at regje- ringspartiet CNDD-FDD (Conseil National pour la Défense de la Démocratie-Forces pour la Défense de la Démocratie) 25. april 2015 kunngjorde at den sittende presidenten, Nkurunziza, skulle stille til gjenvalg for en tredje periode. Dette er i strid med både grunnloven11 og freds- avtalen12, som sier at en president ikke kan sitte i mer enn to perioder. Den konstitusjonelle domstolen i Burundi godkjente imidlertid kunngjøringen, begrunnet med at han under den første perioden som president ikke ble valgt av folket. Det har i ettertid vært reist tvil rundt domstolens uavhengighet.13
Den 13. mai 2015 slo regjeringen ned et kuppforsøk.14 Det er bred enighet i det internasjonale samfunn om at det påfølgende valget i juli 2015, hvor president Nkurunziza ble gjenvalgt, verken var fritt eller rettferdig.15
I kjølvannet av kunngjøringen i april 2015 har opposisjonen og store deler av befolkningen fortsatt motstanden mot regjeringen. Denne siste utviklingen av konflikten har drevet 260 000 mennesker på flukt,16 og voldelige episoder har ført til rundt 500 drepte.17
Konflikten i Burundi er av ikke-internasjonal karakter. Det vil si at det ikke er en konflikt mellom to suverene stater, men en intern konflikt i én suveren stat. Det vil kunne ha konse- kvenser for anvendelsen av enkelte folkerettslige regler, som i noen tilfeller oppstiller krav om internasjonale konflikter.
1.4 Presiseringer og avgrensninger
Avhandlingen skal vurdere det internasjonale samfunns ansvar. Det tas ikke utgangspunkt i spesifikke lands ulike syn på lovligheten av militær intervensjon, da stater kan ha forskjellige oppfatninger rundt lovligheten av intervensjon. Muligheten og villigheten til å faktisk gripe inn varierer avhengig av blant annet politikk og tilgjengelige ressurser. Dette drøftes ikke
10 Landguiden (2015).
11 Burundis konstitusjon art. 96.
12 Arusha Peace Agreement, Protokoll II, kapittel 1, art. 7 nr. 3.
13 Landinfo (2010) s. 8 og Amnesty International (2016).
14 Amnesty International (2016).
15 Norad (2015).
16 UN News Centre (22.04.2016).
17 OHCHR (22.03.2016a).
4
nærmere, og det tas ikke høyde for at statene har ulike syn, dvs. det legges til grunn at det internasjonale samfunn stiller seg likt til den militære intervensjonen og operer som én.
I forlengelsen av dette avgrenses det også mot særegne traktatfestede regler som kan åpne for militær intervensjon, fordi det ikke vil gi en klar analyse av militær intervensjon etter R2P.
Den Afrikanske Union har inkludert en slik mulighet i sin «Constitutive Act of the African Union».18 Konvensjonen gir adgang til militær intervensjon uavhengig av R2P og er signert av så å si alle medlemsstatene til den Afrikanske Union, deriblant Burundi. Vurderingen om R2P kan hjemle militær intervensjon i Burundi vil derfor ikke være relevant for de statene som har ratifisert bestemmelsen i traktaten. Det sentrale for denne avhandlingen er å vurdere om R2P i seg selv gir grunnlag for militær intervensjon, uavhengig av andre instrumenter, og da i praksis for stater som ikke har ratifisert Constitutive Act of the African Union.
Til tross for at FN-paktens kapittel VII også åpner for militær intervensjon, vil det ikke av- grenses mot den. R2P oppstiller krav om vedtak fra Sikkerhetsrådet etter kapittel VII. En av- grensing mot kapittel VII ville derfor gitt en ytterst begrenset gjennomgang og drøftelse av R2P.
Det vil ytterligere avgrenses mot spørsmålet om det vil være legitimt å gripe inn i Burundi med militære midler ut i fra eventuelle humanitære grunner. Hvorvidt det kan anses legitimt å gripe inn i Burundi, til tross for at det kan være ulovlig, vil ikke vurderes da dette er for nært knyttet til «humanitær intervensjon» og anses å falle utenfor rammen av R2P.
1.5 Rettskilder og metode 1.5.1 Relevant metode
Avhandlingen omhandler det «internasjonale samfunns» inngripen i Burundi. Den rettslige vurderingen vil derfor bygge på folkerettslige regler. I statuttene til den internasjonale doms- tolen i Haag (International Court of Justice, heretter ICJ), en permanent folkerettsdomstol opprettet av FN, gjengis de viktigste rettskildene innen folkeretten: Traktater, folkerettslig sedvanerett, generelle rettsprinsipper, rettspraksis og juridisk litteratur.19 Det er allment aksep- tert at denne listen over relevante rettskilder er folkerettslige sedvanerett.20
R2P er verken traktatfestet, har status som sedvanerett eller er vurdert av internasjonale doms- toler. Temaet R2P er relativt omfattende behandlet i juridisk litteratur, og en del av denne er brukt som kilder i avhandlingen. Hvordan man skal anvende R2P i praksis, og hvordan vilkå-
18 Art. 4 bokstav h.
19 ICJ-statuttene art. 38 nr. 1.
20 Helmersen (2015) s. 22.
5
rene behandles opp mot et gitt tilfelle, slik avhandlingen tar for seg, er derimot ikke særlig utførlig behandlet i litteraturen. Det gis få holdepunkter for en slik vurdering i primærkildene oppstilt i ICJ-statuttene.21 Dokumenter fra møter mellom verdensledere, rapport fra interna- sjonale kommisjoner, rapporter fra FNs Generalsekretær, samt sikkerhetsrådsresolusjoner vil bli brukt som kilder for å vurdere om vilkårene for R2P er oppfylt. Da det ikke er holdepunk- ter for noe annet, vil partenes intensjoner og ordlyden legges til grunn som tolkingsmomenter.
De nevnte dokumentene blir derfor de primære kildene for avhandlingen.
Videre vil nettsider og nyhetsartikler bli brukt for å belyse situasjonen i Burundi. Det er for- søkt å velge ut internasjonalt anerkjente organisasjoner, nettsider og nyhetssider slik som Amnesty International, Human Rights Watch, UN News Centre, Reuters, osv. Fordi konflik- ten har vært spent det siste året, men har økt i intensitet de siste månedene, er den stadig under utvikling. Avhandlingen bygger på dagens situasjon.
Metode for tolking av traktater, folkerettslig sedvanerett, FN-vedtak, rettspraksis vil bli gjen- nomgått i det følgende. Det vil også bli drøftet kort om R2P har status som folkerettslig retts- kilde.
1.5.2 Traktater
For vurderingen av R2P vil blant annet traktater benyttes. Herunder FN-pakten, som er en av de mest relevante. Ved tolking av traktater gjør Wien-konvensjonen seg gjeldende. Prinsippe- ne for tolking av traktater følger av konvensjonens art. 31 til 33, som er ansett å gi uttrykk for sedvanerett.22 Tolkingen skal ta utgangspunktet i partenes felles intensjon, jf. art. 31 nr. 4.23 Dersom den ikke er klar eller lar seg bringe på det rene, følger det av art. 31 nr. 1 at traktaten skal tolkes i «god tro» («good faith»), og at begrepene skal tolkes med utgangspunkt i ordly- den, i samsvar med dens kontekst og formål. Andre faktorer som tillegges vekt ved tolking er: Tilleggsavtaler mellom partene, partenes etterfølgende praksis, andre folkerettsregler, rettspraksis, litteratur og forarbeider.24
1.5.3 Folkerettslig sedvanerett
Avhandlingen vil videre ta for seg folkerettslig sedvanerett (heretter sedvanerett). Sedvanerett dannes ved to kumulative vilkår, ett objektivt, og ett subjektivt.25
21 ICJ-statuttene art. 38 nr. 1.
22 Libyan Arab Jamahiriya v. Chad avsnitt 41.
23 Costa Rica v. Nicaragua avsnitt 63.
24 Wien-konvensjonen art. 31 og 32.
25 ICJ-statuttene art. 38 nr. 1 bokstav b.
6
Det objektive vilkåret er at det må foreligge statspraksis, at en regel anvendes av en stat i praksis. For at statspraksis skal kunne utgjøre sedvanerett, er det ikke et krav om at praksisen må ha vært konsistent eller konsekvent i overensstemmelse med den aktuelle regelen. Det er tilstrekkelig at praksisen generelt er forenelig med regelen. Dersom det har forekommet tilfel- ler hvor praksisen har vært i strid med regelen, bør denne anses som et brudd på regelen, og ikke dannelse av ny praksis.26
Det subjektive vilkåret er at det må foreligge «opinio juris», det vil si at regelen er akseptert som juridisk forpliktende. For at regelen skal anses som «opinio juris», må staten være av den oppfatning at regelen er uttrykk for gjeldende rett.
Sedvaneretten er fravikelig og kan fravikes ved avtale. «Jus cogens» er ufravikelig folkeretts- lig sedvanerett. Det er usikkert og omdiskutert hvordan «jus cogens» blir til, og hvilke regler som er «jus cogens». Ifølge ICJ er forbudet mot folkemord «jus cogens».27 Uklarhetene og diskusjonen om hvordan «jus cogens» blir til og hvilke regler som har slik status anses ikke relevant for oppgaven og vil ikke bli drøftet nærmere.
Særegent for sedvanerett er «erga omnes»-regler. «Erga omnes» betyr at regelen gjelder for alle. Stater er forpliktet av disse reglene til tross for at de ikke nødvendigvis har handlet etter relevant praksis.28 Eksempel på en slik «erga omnes»-regel er forbud mot folkemord, som avhandlingen vil komme nærmere inn på i punkt 3.2.29
1.5.4 FN-vedtak
For å belyse R2Ps utvikling og FNs standpunkt når det gjelder R2P og Burundi, vil det benyt- tes vedtak fra Sikkerhetsrådet og Generalforsamlingen. Det kan stilles spørsmål ved deres vekt som rettskilde. Når det gjelder vedtak fra Sikkerhetsrådet kan deres vekt utledes av FN- pakten. Vedtakene er bindene for alle FNs medlemmer, uten hensyn til at stater kan ha stemt mot et vedtak.30 Ifølge ordlyden i Wien-konvensjonen art. 31 får den bare anvendelse på
«traktater». ICJ har imidlertid i en rådgivende uttalelse31 uttalt at art. 31 og 32 skal være vei- ledende ved tolking av sikkerhetsrådsvedtak så langt det passer. ICJ påpekte videre at trakta- ter og sikkerhetsrådsresolusjoner er forskjellige, og at man ikke kan legge like tolkingsfakto-
26 Nicaragua v. USA avsnitt 186.
27 Democratic Republic of the Congo v. Rwanda avsnitt 64.
28 Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited avsnitt 33.
29 Helmersen (2015) s. 42–49.
30 FN-pakten art. 25 og Advisory Opinion, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) avsnitt 116.
31 Advisory Opinion, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo avsnitt 94.
7
rer til grunn. Sikkerhetsrådets formål og mening med resolusjonen ligger i ordlyden i teksten.
Ved tvil bør også uttalelser fra statene i Sikkerhetsrådet vedrørende vedtaket, andre vedtak fra Sikkerhetsrådet i samme sak, samt senere praksis hos relevante organer i FN og stater berørt av vedtaket analyseres.32
Dersom sikkerhetsrådsvedtak og de forpliktelser vedtaket inneholder står i konflikt med med- lemsstatens forpliktelser etter en annen internasjonal avtale, skal sikkerhetsrådsvedtaket gå foran.33 FN og Sikkerhetsrådet har i den forstand en slags status som lex superior i folkeretten.
Fordi størstedelen av verdens stater er medlemmer av FN, kan internasjonale avtaler mellom stater aldri stå i motstrid til forpliktelser FN pålegger. Ordlyden i bestemmelsen, «internatio- nal agreement», tilser derimot at vedtak ikke går foran sedvanerett, og under ingen omsten- digheter foran «jus cogens»-regler.
Erklæringer og resolusjoner fra Generalforsamlingen er ikke bindende.34 ICJ har imidlertid slått fast at resolusjoner kan gi uttrykk for staters «opinio juris» og sammen med statspraksis skape sedvanerett.35
1.5.5 Rettspraksis
Avgjørelser og uttalelser fra internasjonale domstoler vil i hovedsak anvendes for å belyse relevant sedvanerett, men også for å analysere vilkårene i R2P. Avgjørelser og rådgivende uttalelser fra ICJ vil primært brukes, men også fra andre domstoler slik som Rwanda- og Ju- goslavia-tribunalene blir benyttet.
ICJ-avgjørelser er bare bindende for partene, men de kan likevel gi uttrykk for gjeldende rett og hvordan den skal tolkes.36 Til tross for at avgjørelsene bare er bindende for partene, har ICJ uttalt at for å ikke legge tidligere avgjørelser til grunn, må det foreligge «cause not to fol- low the reasoning and conclusions of earlier cases».37 Det betyr at det skal være gode grunner for å ikke tillegge avgjørelser som gjelder lignende tilfeller vekt.
32 Advisory Opinion, Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo avsnitt 94.
33 FN-pakten art. 103.
34 Jf. bruk av ordet «recommendation» i FN-paktens art. 10.
35 Advisory Opinion, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons avsnitt 70.
36 ICJ-statuttene art. 59.
37 Preliminary Objection, Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria avsnitt 28.
8
Rådgivende uttalelser fra ICJ gjengir domstolens syn på rettsspørsmål.38 Rådgivende uttalel- ser er ikke bindende, jf. ordet «rådgivende». Uttalelsene kan derimot ha en bindende effekt.
Det er få stater eller organisasjoner som vil hevde at domstolens rådgivende uttalelse om et rettsspørsmål ikke er riktig tolking av gjeldende rett.39
1.5.6 «Responsibility to Protect» som rettskilde
R2P er ikke nedfelt i en traktat, og har per i dag neppe status som sedvanerett. Det kan disku- teres om den har oppnådd tilstrekkelig «opinio juris» til å utgjøre sedvanerett, fordi den ble stadfestet i World Summit Document og i senere Sikkerhetsrådsresolusjoner.40 Den har der- imot ikke oppnådd tilstrekkelig statspraksis til at den kan karakteriseres som sedvanerett.
R2Ps forankring i folkeretten er derfor per i dag kun en «lære» eller «doktrine». Stater kan henvise til R2P for militær intervensjon, men det må likevel foreligge FN-mandat for å kunne begrunne intervensjonen i R2P alene. R2P har derfor legalitet og verdi ut i fra det faktum at den oppstiller krav om én av to allment godkjente unntak fra statssuverenitetsprinsippet, nem- lig FN-mandat.
1.5.7 Andre kilder
Konflikten i Burundi er under utvikling på skrivetidspunktet. Fordi avhandlingen tar for seg et land som på dette tidspunkt er under konflikt, er mange av kildene bare tilgjengelige på netts- ider. Myndighetene i Burundi har lagt bånd på media i landet og det kommer få lokale nyheter om den faktiske situasjonen i landet. Etter pålegg fra FN har myndighetene tillatt gjenåpning av to radiokanaler, men det er uklart hvor fritt de får operere.41 Utlendingsforvaltningens landkunnskapsenhet, Landinfo, har heller ingen oppdatert informasjon om Burundi. For å få oppdatert og troverdig informasjon om situasjonen i Burundi vil det i hovedsak bli tatt i bruk kilder som rapporter fra FN-organer og Amnesty International. FNs Generalsekretær, Ban Ki- Moon,42 har gitt uttrykk for at informasjon fra uavhengige kilder er et nyttig supplement til offisielle kilder for å få oversikt over konfliktfylte situasjoner.43
1.6 Plan for den videre fremstillingen
I det følgende vil det gis en kort fremstilling av opprinnelsen og utviklingen av R2P, samt dens anvendelsesområde. Vilkårene for prinsippet vil drøftes mer inngående i punkt 3 og 4
38 ICJ-statuttene art. 65.
39 Evans (2014) s. 610–611.
40 Punkt 2.1.3 og 2.1.4.
41 Reporters Without Borders (23.02.2016).
42 Ban Ki-Moon har vært Generalsekretær fra 2007 og skal sitte frem til 31. desember 2016, se United Nations Secretary-General Ban Ki-Moon (2014).
43 Report of the Secretary-General (2010) UN Doc A/64/864 avsnitt 12.
9
hvor situasjonen i Burundi utgjør bakteppet. Dette gjøres for å få en mer aktiv bruk av R2P og en bedre forståelse av den praktiske anvendelsen.
2 «Responsibility to Protect»
2.1 Historisk bakteppe
2.1.1 Utviklingen frem mot introduksjonen av R2P
På slutten av 1990-tallet skjedde det et skifte i oppfatningene rundt suverenitet og interven- sjoner. Tidligere var den alminnelige oppfatningen at stater utøvde absolutt jurisdiksjon in- nenfor sine landegrenser og dermed absolutt makt over folket og statens ressurser. Stater had- de en plikt til å avstå fra å gripe inn i en annen stats interne anliggender.44 FN-pakten oppstil- ler statssuverenitetsprinsippet som grunnleggende for alle medlemsstatene (selv om det åpnes for unntak i paktens kapittel VII).45 Oppfatningen om uinnskrenket makt har i senere tid blitt nyansert og satt under debatt. Stater utøvde ikke lenger absolutt makt over folket, men måtte stilles til ansvar for sine handlinger overfor innbyggerne.46
Etter at den USA-ledede og FN-godkjente militære aksjon i Somalia i 1993 feilet, ble det in- ternasjonale samfunnet mer tilbakeholdne med å gripe inn i andre stater. Behovet for en ny vurdering av konseptet «humanitær intervensjon» ble enda mer prekært da det internasjonale samfunn sto på sidelinjene under blant annet folkemordene i Rwanda og Srebrenica.47
Legaliteten ved militær intervensjon ble også tema etter NATOs intervensjon i Kosovo i 1999. Intervensjonen fulgte ikke av vedtak i Sikkerhetsrådet. Uenighet om konfliktens karak- ter blant statene i Sikkerhetsrådet, samt mangelen på en klar norm, førte til at Sikkerhetsrådet ikke autoriserte militær intervensjon.48 NATOs intervensjon ble ansett å være ulovlig, men legitim i fravær av handling fra Sikkerhetsrådet.49 Både fraværet av tiltak fra Sikkerhetsrådet og handling fra NATO, gjorde det klart at en ny vurdering av forholdet mellom humanitær intervensjon og suverenitet var nødvendig.
I FNs Millenniumsrapport i 2000 stilte Generalsekretæren i FN, Kofi Annan,50 et åpent spørsmål om hva som kunne legitimere intervensjon og brudd på suverenitetsprinsippet.51
44 Joyner (2007) s. 703.
45 FN-pakten art. 2 nr. 4 og 7.
46 Annan (1999), Zyberi (2013) s. 6.
47 O’Bannon (2016) s. 8.
48 Walling (2013), s. 183.
49 Independent Commission Report (2000) s. 4.
50 Kofi Annan var Generalsekretær i FN fra 1997 til 2006, se United Nations Secretary-General Kofi Annan (2014).
51 Annan (2000) s. 48.
10
Generalsekretæren ledet an for å få en reform av humanitær intervensjon, og hadde således en viktig rolle i utviklingen av R2P.
Det kan stilles spørsmål ved Generalsekretærens myndighet til å vurdere når en fravikelse fra statssuverenitetsprinsippet kan skje. Til tross for at det kan sies å ha vært et behov for en re- vurdering av «humanitær intervensjon», har statssuverenitet vært et viktig og varig prinsipp som har vært anerkjent på verdensbasis. En fravikelse av dette kan sies å være kontroversielt.
På den annen side er FN en internasjonal organisasjon som ble opprettet med det formål å unngå krig i etterkant av andre verdenskrig. Da Generalsekretæren søkte et alternativ til hu- manitær intervensjon i 2000, var 189 stater medlem av FN.52 Det er ingen fora i verden i nye- re tid som gir et så bredt grunnlag og mulighet for debatt. Det kan derfor hevdes at nettopp Generalsekretæren, som leder for FN, setter dagsordren for organisasjonen, og har myndighet til å initiere en diskusjon om å åpne for en fravikelse av statssuverenitetsprinsippet. Det tok ikke lang tid før Generalsekretærens spørsmål ble besvart.
2.1.2 International Commission on Intervention and State Sovereignty
Som svar på Generalsekretærens spørsmål, og verdenssamfunnets økende behov for en klar- gjøring, nedsatte den kanadiske regjering en kommisjon kalt «the International Commission on Intervention and State Sovereignty» (heretter ICISS) i september 2000. R2P ble introdusert som en doktrine av kommisjonen i 2001.53 Oppmerksomheten ble endret fra retten til å gripe inn i en annen stat, slik det var under «humanitær intervensjon», til staters ansvar overfor fol- ket.54
ICISS foreslo at det internasjonale samfunn burde ha tre former for ansvar: Ansvar for å for- hindre humanitære katastrofer, ansvar for å reagere i lys av en mulig humanitær katastrofe, og ansvar for å gjenreise etter en humanitær katastrofe.55 Ansvaret ble dermed introdusert som forebygging, reaksjon og gjenoppbygging. Ansvaret skulle med andre ord strekke seg til ikke bare å gjelde mens katastrofer pågikk, men også i tiden før og etter. Dette er et svært omfat- tende ansvar, som er langt mer vidtgående enn den foregående humanitære intervensjonen. De tre formene utgjør også et mer forpliktende ansvar. En stat kan for eksempel ikke bidra med militærhjelp i form av bomber og deretter forlate landet i ruiner. Med R2P er staten bundet til å gjenoppbygge de tidligere ødeleggelsene.
52 United Nations Member States.
53 ICISS (2001).
54 Engdahl (2015), s. 112.
55 Evans (2014) s. 517.
11
Det er viktig å bemerke at ICISS og rapporten som ble utarbeidet ikke endret rettstilstanden rundt inngrep i suverene stater. Rapporten satte imidlertid diskusjonen rundt intervensjon på dagsorden, og den introduserte et alternativ som ble positivt mottatt. Kommisjonens arbeid skapte en politisk debatt som deretter førte til en endring av rettstilstanden. ICISS-rapporten i seg selv har lite rettskildemessig vekt. Fordi de påfølgende dokumentene adopterte R2P, fikk den imidlertid en sentral betydning for utviklingen av R2P og kraftigere gjennomslagskraft enn hva den hadde fått dersom R2P-konseptet ikke ble videreført. Disse påfølgende dokumen- tene vil bli omtalt nedenfor.
2.1.3 World Summit Outcome Document
I årene etter ICISS-rapporten og introduksjonen av R2P mottok konseptet både støtte og kri- tikk. Forut for World Summit i 200556 anbefalte Generalsekretæren at deltakerne skulle aner- kjenne R2P. Under World Summit ble deltakerne enige om å inkludere R2P i sitt sluttdoku- ment: Paragraf 138 og 139 i World Summit Outcome Document (heretter WSOD). Dokumen- tet regnes som historisk, hvor 170 statsledere kom til enighet rundt et kontroversielt tema.57 R2P fikk dermed formell annerkjennelse. En godkjennelse fra statslederne ga R2P den vekten den trengte. WSOD førte til at R2P ikke lenger var et politisk debattert tema, men heller en endring i rettstilstanden.
WSOD innsnevret rammen ICISS foreslo for R2P, introduserte betingelser som stadfestet noen av forslagene til ICISS, samt innebar en klargjøring og konkretisering.58 Betingelsene i WSOD vedrørende R2P vil bli kommentert nærmere i punkt 3 og 4 hvor de vil bli satt opp mot situasjonen i Burundi.
2.1.4 Utviklingen fra 2005 til i dag
Etter WSOD har den viktigste annerkjennelsen av R2P kommet fra Sikkerhetsrådet. I resolu- sjon 1674 om beskyttelse av sivile i væpnede konflikter, stadfestet Sikkerhetsrådet R2P i WSOD ved at det: «Reaffirms the provisions of paragraphs 138 and 139 of the 2005 World Summit Outcome Document regarding the responsibility to protect populations from geno- cide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity».59 Sikkerhetsrådet har som nevnt en helt sentral rolle når det kommer til å legge føringer for rettstilstanden.60 I ettertid har
56 World Summit i 2005 var et møte mellom mer enn 170 av verdens ledere. Under møtet ble det mulighet til å ta beslutninger angående utvikling, sikkerhet, menneskerettigheter og reform. Se WSOD (2005).
57 United Nations Conferences, Meetings and Events (2005).
58 WSOD (2005) paragraf nr. 138 og 139.
59 SC Res 1674 (28.04.2006) s. 2.
60 Punkt 1.5.4.
12
Sikkerhetsrådet henvist til R2P ved intervensjoner i land som Sudan, Libya og Elfenbenskys- ten.61
Et viktig element i utviklingen av R2P har også vært rapporten62 fra FNs Generalsekretær, utarbeidet i samarbeid med professor Edward Luck.63 I kjølvannet av WSOD var mye ube- svart eller uferdig når det gjaldt doktrinen og dens anvendelse. I Generalsekretærens rapport til Generalforsamlingen om implementering av R2P ble det fremsatt et forsøk på å innsnevre og konkretisere doktrinen, og en tre–pilars64 tilnærming til R2P ble foreslått. Her ble det blant annet presisert at det er viktig at det etableres et skille mellom humanitær intervensjon og R2P, som to forskjellige konsepter.65 Det internasjonale samfunn har forsøkt å ta avstand fra konseptet «humanitær intervensjon» fordi det ikke anses som lovlig, og det var derfor et po- eng at R2P ikke blir assosiert med «humanitær intervensjon».
I etterkant har det kommet flere rapporter om R2P fra Generalsekretæren. Her er spesielt rap- porten fra 2012 om «timely and decisive response»66 viktig da den oppklarte mange uklarhe- ter rundt R2P, deriblant spørsmål som oppstod etter den FN-sanksjonerte NATO- intervensjonen i Libya. I rapporten kom det frem at etter implementeringen av R2P, ble det konstatert et behov for en mer helhetlig og nyansert forståelse av de tre pilarene og hvordan de forholder seg til hverandre. For at en strategi etter én av de tre pilarene67 skal fungere ef- fektivt, bør den ifølge rapporten involvere elementer av både prevensjon og respons. Det ble videre sagt at betydningen av samarbeid, særlig med regionale mellomstatlige organisasjoner, ikke kan undervurderes. Det er respons-delen av pilar 3 som vil bli avveid i avhandlingen. Før det foretas en slik avveining vil det i det følgende foretas en redegjørelse for vurderingstema- ene i R2P.
2.2 Anvendelsesområde
Fordi R2P er et svært inngripende tiltak må noen overordnede vilkår fastslås, slik at behand- lingen blir rettferdig og forutsigbar. R2P kommer bare til anvendelse dersom minst én av føl- gende fire grove overtredelser av humanitær rett finner sted eller det er nærliggende å tro at det vil skje: Folkemord, krigsforbrytelser, etnisk rensing eller forbrytelser mot menneskehe-
61 Blant annet SC Res 1706 (31.08.2006) s. 1 og SC Res 1973 (17.03.2011) s. 1.
62 Report of the Secretary-General (2009) UN Doc A/63/677.
63 Edward Luck var Special Adviser til Generalsekretæren fra 2008 til 2012 og bidro til utviklingen av R2P, se Office of the Special Adviser on the Prevention of Genocide.
64 Punkt 2.3.
65 Report of the Secretary-General (2009) UN Doc A/63/677 og Evans (2014) s. 522.
66 Report of the Secretary-General (2012) UN Doc A/66/874 – S/2012/578.
67 Punkt 2.3.
13
ten.68 Forbrytelsene vil drøftes nærmere i punkt 3. I tillegg gjelder følgende tre vilkår: Myn- dighetene må ha mislykkes i å beskytte befolkningen, fredelige midler må være utprøvd, og det må foreligge FN-mandat som autoriserer inngrep. Dette vil drøftes nærmere i punkt 4.
Disse fire vilkårene er kumulative, det innebærer at dersom en av de ikke er oppfylt, vil det ikke være aktuelt med inngrep i henhold til R2P-læren.
Ansvaret R2P oppstiller skal ifølge læren anses å gjelde over hele verden og den oppstiller ingen unntak. Alle stater er ansvarlige for å hindre at de fire nevnte forbrytelser finner sted.
Hele befolkningen er underlagt denne beskyttelsen, noe som også omfatter grupper som ikke har statsborgerskap. Myanmar har for eksempel ansvar for å beskytte Rohingyaene, selv om de ikke har statsborgerskap og de rettighetene det innebærer.69
I WSOD ble det skrevet at R2P-tilfeller skulle behandles på en «case-to-case basis».70 I følge Generalsekretærens rapport i 2012, skal R2P derimot anvendes likt på alle tilfeller. Metoder valgt innen R2P, for eksempel økonomiske sanksjoner eller diplomatiske midler, kan derimot tilpasses hvert enkelt tilfelle.71 Dette må bety at hvert enkelt tilfelle av potensielt R2P-ansvar må vurderes for seg, i samsvar med de overordnede vilkårene oppstilt i WSOD. Ingen kon- flikter er like, og deres særegenheter må vurderes når R2P behandles.
Det er ikke et vilkår at stater utsatt for inngrep fra andre stater i tråd med R2P-læren, selv godkjenner autorisasjon. Noe av R2P-lærens kontroversielle karakter er at den kommer til anvendelse i tilfeller hvor den aktuelle staten selv motsetter seg bistand fra utenforliggende stater. R2P er et omdiskutert tema både rettslig og politisk, og det er fremdeles mye som er uavklart. Av hensyn til problemstillingen og rammen av avhandlingen vil mye av diskusjonen og det kontroversielle rundt R2P ikke drøftes nærmere. Imidlertid vil en mer utførlig drøftelse av R2P og dens vilkår foretas i de følgende kapitlene, hvor det anvendes på konflikten i Bu- rundi.
2.3 De tre pilarer
R2P doktrinen bygger på tre pilarer:72
1. Det er først og fremst den aktuelle staten som blir truet av en humanitær krise, som har ansvar for å ta preventive, rettidige og riktige tiltak. Slike tiltak omfatter blant annet
68 WSOD (2005) paragraf 139.
69 Bellamy (2015) s. 15.
70 WSOD (2005) paragraf 139.
71 Report of the Secretary-General (2012) UN Doc A/66/874 – S/2012/578 avsnitt 20.
72 Evans (2014) s. 521 og Report of the Secretary-General (2009) UN Doc A/63/677.
14
diplomatiske midler, anti-korrupsjons strategier, rettsforfølgelse av gjerningsmenn samt å oppmuntre til beskyttelse av menneskerettigheter og et godt styresett.
2. Verdenssamfunnet har et ansvar for å bistå stater slik at trusselen motvirkes eller unngås. Dette ansvaret innebærer å gi effektiv beskyttelse i form av blant annet utvik- lingshjelp, teknisk assistanse, kapasitetsbygging, utvikling av infrastruktur, samt uten- landske investeringer i staten.
3. Dersom assistansen i pilar 2 mislykkes, og den aktuelle staten ikke klarer å beskytte befolkningen, har verdenssamfunnet et ansvar for å supplere eller erstatte bistanden med andre midler. Dette omfatter blant annet utplassering av fredsbevarende styrker, diplomatiske eller økonomiske sanksjoner, opprettelse av «sikre soner», og flyfor- budssoner. I pilar 3 inngår også bruk av militær makt.
Omfanget av R2P vil følge av de tre pilarene. Pilar 1 er den minst inngripende og omfattende av de tre. I pilar 2 og 3 går man lenger bort fra statssuverenitetsprinsippet, og graden av inng- rep økes vesentlig. Til tross for at pilarene ikke er sekvensielle, er de anbefalt som frem- gangsmåte ved humanitære kriser i suverene stater. En lignende rekkefølge er nedlagt i FN- paktens kapittel VII om «tiltak mot trusler mot freden, fredsbrudd og angrepshandlinger». Her innledes tiltakene med de minst inngripende i art. 40 til det mest inngripende i art. 42.73
Rekkefølgen kan sies å være et utslag av statssuverenitetsprinsippet som fortsatt står sterkt og er utgangspunktet for relasjoner mellom stater, samt stater og organisasjoner.74 Det innledes med pilar 1 hvor stater selv har et ansvar for å forebygge og motvirke grove menneskeretts- forbrytelser. Dette er fordi det primært er en stats ansvar å beskytte sine borgere. Befolk- ningen har (i de fleste tilfeller) valgt å bli styrt av myndighetene, mot at de i retur får visse beskyttelser og garantier, jf. den tradisjonelle læren om samfunnskontrakten.
Dersom staten ikke makter å beskytte egen befolkning, eller selv utfører grove overgrep, in- troduserer R2P-læren at andre stater har et ansvar overfor den utsatte befolkningen. I tråd med statssuverenitetsprinsippet skal inngrepet begrenses så mye som mulig. Pilar 2 inneholder derfor virkemidler som skal bygge opp om og støtte staten, slik som utviklingshjelp og kapa- sitetsbygging.
I tilfeller hvor pilar 2 ikke strekker til, kan tiltakene i pilar 3 iverksettes. Det kan tenkes tilfel- ler hvor pilar 3 blir aktuelt før pilar 2 kan iverksettes, for eksempel dersom en konflikt utvik-
73 FN-pakten art. 40–42.
74 Statssuverenitetsprinsippet blir fortsatt brukt i relasjoner mellom stater. For eksempel tiltrådte Norge trakta- ten om vennskapelige forbindelser og samarbeid i Sørøst-Asia 1. juli 2013 og godtok da statssuverenitets- prinsippet opplistet der. Se Regjeringen, Historisk arkiv (2013) og TAC (1976).
15
ler seg raskt uten noen særlig form for varsel. Utgangspunktet er derimot at stater skal gripe inn i minst mulig grad, igjen i tråd med statssuverenitetsprinsippet. Virkemidlene i pilar 3 anses som mer «tvingende» og inngripende. Militær intervensjon anses som det mest inngri- pende og bør ikke brukes før alle andre midler er uttømt. Militær intervensjon vil være hoved- tema for avhandlingen, se punkt 1.1, og pilar 1 og 2 vil derfor ikke drøftes nærmere.
2.4 Burundis holdning til intervensjon og R2P
Før vilkårene for R2P blir vurdert, vil det være av interesse å se på hvordan Burundi forholder seg til intervensjon. Ut i fra en gjennomgang av tilgjengelige kilder, er det lite som tyder på at Burundi har tatt et politisk eller rettslig standpunkt til R2P. Man kan imidlertid gjennom en vurdering av regionens holdning til R2P og intervensjon, samt Burundis holdning til interna- sjonal bistand mens konflikten har pågått, forsøke å danne seg et bilde av hvor vennlige regje- ringen i Burundi er til intervensjon.
Forut for World Summit i 2005 anbefalte som nevnt Generalsekretæren at en form for R2P skulle adopteres under møtet. Anbefalingen møtte kritikk, blant annet fra USA og flere latin- amerikanske land. Mange av de afrikanske nasjonene i FN ytret derimot sterk støtte til an- vendelse av R2P doktrinen.75 Det er uklart om Burundi ytret slik støtte, men mange av de af- rikanske landene har vært åpne og villige når det gjelder intervensjon.76
I desember 2006 inngikk landene i «the Great Lakes Region»77 en pakt, hvor «Protocol on Non-Aggression and Mutual Defense in the Great Lakes Region» art. 4 nr. 8 eksplisitt erklær- te statenes ansvar når det gjaldt R2P:
«Member States agree that the provisions of this Article and Article 5 of this Protocol shall not impair the exercise of their responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing, crimes against humanity, and gross violations of human rights com- mitted by, or within, a State. The decision of the Member States to exercise their responsibility to protect populations in this provision shall be taken collectively, with due procedural notice to the Peace and Security Council of the African Union and the Security Council of the United Nations.»
Erklæringen som er sitert over fremholder at bestemmelsen om ikke-aggresjon i art. 5 ikke skal stå i veien for at medlemsstater ikke får håndhevet sitt ansvar for å beskytte borgere fra
75 Evans (2014) s. 518.
76 Punkt 1.4 og Constitutive Act of the African Union art. 4 bokstav h.
77 Medlemsstater: Angola, Burundi, den Sentralafrikanske republikk, den Demokratiske Republikken Kongo, Republikken Kongo, Republikken Kenya, Republikken Rwanda, Republikken Sør-Sudan, Republikken Su- dan, den Forente Republikken Tanzania, Republikken Uganda og Republikken Zambia.
16
alvorlige forbrytelser. De aktuelle forbrytelsene er de samme som er listet opp i WSOD som ett av vilkårene for R2P.78
Etter at konflikten blusset opp i april 2015, har Burundi avslått bistandstilbud fra internasjona- le aktører. Den Afrikanske Union tilbød seg å utplassere 5000 militære styrker for å få kon- troll på situasjonen i landet, noe Burundi avviste.79 Landet har i 2016 fått besøk av både Ge- neralsekretæren og Sikkerhetsrådet, og myndighetene har da forsøkt å gi inntrykk av at kon- flikten er under kontroll. Dette ble ansett som mindre troverdig da både opposisjonen og det sivile samfunn ga indikasjoner på det motsatte.80
Menneskerettighetsrådet sendte 1. april 2016 tre såkalte «independent experts» til Burundi, som over en fire-måneders periode skal etterforske menneskerettighetsbrudd.81 Etterforsk- ningen har som mål å forhindre en forverring av menneskerettighetssituasjonen i landet. Eks- pertene ble ikke nektet adgang, og en slik åpning fra myndighetenes side kan tale for at myn- dighetene åpner for ytterligere internasjonal bistand.
Den 13. april 2016 uttalte regjeringen i Burundi til Generalsekretæren at de var villig til å motta 20 ubevæpnede politistyrker som støtte til nasjonale politistyrker, samt støtte i form av logistikk og kapasitetsbygging.82 Slik bistand fra utenforliggende stater vil utgjøre en kombi- nasjon av pilarene 2 og 3. At Burundi er villig til å motta politistyrker fra FN, til tross for at de må være ubevæpnede, taler for at de ikke er konsekvent mot intervensjon utenfra. Hvilke motiver som ligger bak en slik delvis villighet til bistand fra FN er sannsynligvis av politisk art, og vil ikke drøftes nærmere her.
Om det forannevnte betyr at myndighetene er åpne for å tillate militær intervensjon er derimot uvisst. Holdningen til tilbudet om militærstyrker fra den Afrikanske Union taler heller for en restriktiv innstilling. Når det er sagt, vil ikke avslag om militær intervensjon fra myndighetene i seg selv avskjære muligheten for at R2P kommer til anvendelse, men en godkjennelse av militær intervensjon vil kunne gjøre arbeidet betydelig enklere. Samarbeid fra myndigheter i konfliktfylte land vil alltid gjøre bistandsarbeidet mer gjennomførbart.
78 Punkt 2.2.
79 Al Jazeera (01.02.2016)
80 UN News Centre (18.03.2016).
81 OHCHR (08.03.2016).
82 Nichols (18.04.2016).
17
3 De fire forbrytelser
3.1 Innledning
For at R2P skal komme til anvendelse, er det som nevnt et krav at én av de fire forbrytelsene, folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser eller etnisk rensing, vil finne eller finner sted. Dette ble også presisert i rapporten fra Generalsekretæren i 2012.83 Det me- nes ikke å minimere R2P så mye som mulig ved at det bare er disse fire forbrytelsene som gjelder. Siden ansvaret er byrdefullt, og pålegges alle stater, er det imidlertid nødvendig å begrense ansvaret til de fire forbrytelsene, som anses som de groveste menneskerettighets- bruddene.
De fire forbrytelsene er ikke definert i WSOD eller i de senere rapportene fra Generalsekretæ- ren. Det legges derfor vekt på aktuelle traktater og sedvanerett som regulerer forbrytelsene i folkeretten, for en naturlig tilnærming til forbrytelsene som er oppstilt som vilkår for R2P. Av de fire forbrytelsene er tre av de anerkjent som sentrale internasjonale forbrytelser. For at en forbrytelse skal være en «internasjonal forbrytelse» kreves det at handlingen kriminaliseres i folkeretten. At forbrytelsen er forbudt i henhold sedvanerett, og til og med en «jus cogens»- regel, betyr ikke at den er kriminalisert i folkeretten og dermed er en internasjonal forbrytelse.
De fire sentrale internasjonale forbrytelsene er: Folkemord, krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten, og aggresjon.84 Etnisk rensing regnes ikke som en av de fire sentrale interna- sjonale forbrytelsene. Etnisk rensing vil bli behandlet nærmere i punkt 3.5. Aggresjon, én av de fire sentrale internasjonale forbrytelsene, inngår ikke som én av forbrytelsene som kan iverksette et R2P-inngrep. Aggresjon85 ble mest sannsynlig utelatt fra R2P-læren fordi det er en forbrytelsen mot en suveren stat, ikke en forbrytelse begått overfor innbyggere i en stat.
Fordi aggresjon ikke inngår i R2P-læren, vil det ikke drøftes nærmere.
Det har blitt hevdet at tortur bør anerkjennes som en internasjonal forbrytelse fordi det er for- budt etter sedvanerett og er en «jus cogens»-regel.86 At tortur ikke inngår i disse sentrale in- ternasjonale forbrytelsene blir klart når man sammenligner «konvensjon om forhindring og avstraffelse av forbrytelsen folkemord»87 (heretter folkemordskonvensjonen) og «konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff»88 (heretter torturkonvensjonen). Torturkonvensjonens art. 4 nr. 1 krever at: «Each State Party
83 Report of the Secretary-General (2012) UN Doc A/66/874 – S/2012/578.
84 Evans (2014) s. 753.
85 Romavedtektene art. 8bis.
86 Evans (2014) s. 753 og Belgium v. Senegal avsnitt 99.
87 Folkemordskonvensjonen.
88 FNs torturkonvensjon.
18
shall ensure that all acts of torture are offences under its criminal law.» Konvensjonen i seg selv kriminaliserer således ikke tortur, men oppstiller krav om at partene må gjøre dette i den nasjonale lovgivningen. Til sammenligning krever folkemordskonvensjonen art. 1 at: «The Contracting Parties confirm that genocide, whether committed in time of peace or in time of war, is a crime under international law which they undertake to prevent and to punish». Fol- kemordskonvensjonen kriminaliserer således folkemord.89
I punkt 3.2 – 3.5 vil det vurderes om det er nærliggende å tro at folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser eller etnisk rensning begås eller vil begås i Burundi.
3.2 Folkemord
Forbudet mot folkemord innebærer at handlingen å forsøke å utslette bestemte folkegrupper er kriminalisert. Forbudet er nedfelt i folkemordskonvensjonen, som er vidtgående signert og ratifisert. Forbudet er dessuten nedfelt i statuttene til «International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia» (heretter ICTY), «International Criminal Tribunal for Rwanda» (ICTR) samt den internasjonale straffedomstolen (heretter ICC).90 Forbudet mot folkemord har til- nærmet lik utforming i folkemordskonvensjonen og i de nevnte statuttene, og konvensjonen vil derfor legges til grunn i det følgende. Dommer fra både ICTY og ICTR vil allikevel brukes for å vurdere vilkårene for folkemord. I ICJ-saken «DRC v. Rwanda» ble det slått fast at for- budet mot folkemord er en folkerettslig norm, såkalt «jus cogens».91 ICJ slo senere fast i
«Barcelona Traction» at forbudet gjelder «erga omnes», dvs. for alle.92
Stater er forpliktet til – så langt folkeretten tillater det – å strekke seg langt i å håndheve for- budet mot folkemord, også i andre stater.93 Dersom de øvrige vilkårene for R2P er oppfylt, kan R2P være relevant som mulig og lovlig hjemmel for å forhindre et eventuelt folkemord i Burundi.
I følge folkemordskonvensjonen er definisjonen på folkemord:
“In the present Convention, genocide means any of the following acts committed with intent to de- stroy, in whole or in part, a national, ethnical, racial or religious group, as such:
a. Killing members of the group;
b. Causing serious bodily or mental harm to members of the group;
89 Evans (2014) s. 753–754.
90 ICTY-statuttene art. 4, ICTR-statuttene art. 2, Romavedtektene art. 6.
91 Democratic Republic of the Congo v. Rwanda avsnitt 64.
92 Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited avsnitt 33–34.
93 Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro avsnitt 430 og Zyberi (2013) s. 25.
19
c. Deliberately inflicting on the group conditions of life calculated to bring about its physical destruction in whole or in part;
d. Imposing measures intended to prevent births within the group;
e. Forcibly transferring children of the group to another group.”94
Det utledes av bestemmelsens ordlyd at det må foreligge et objektivt og et subjektivt vilkår.
De objektive vilkårene er at menneskene må regnes å tilhøre en av gruppene omfattet av kon- vensjonen, og at de må utsettes for handlingene opplistet i bokstav a til e. Alternativene er ikke kumulative, det er tilstrekkelig at én av handlingene finner sted. Det subjektive vilkåret går ut på at handlingene begått må ha som hensikt å ødelegge de nevnte gruppene helt eller delvis, såkalt «dolus specialis». Å fastslå en bestemt hensikt bak handlingene er ofte vanske- lig.
For at R2P skal komme til anvendelse, er det som nevnt tilstrekkelig å fastslå at det er «nær- liggende å tro» at det objektive vilkåret, alternativene i bokstav a til e, vil begås. For Burundis del er det folkegruppene hutuer og tutsier, og deres situasjon som må vurderes.
Videre må det vurderes om det subjektive vilkåret er oppfylt, om det foreligger hensikt om å ødelegge gruppene helt eller delvis. I Burundi er det særlig myndighetene og deres sikkerhets- styrker som utfører handlingene, og vurdering knyttes primært opp mot dem.
Det må i første omgang stadfestes at gruppene i Burundi er å regne som «ethnical … group»
etter folkemordskonvensjonen. I 2006 ble det antatt at rundt 85 % av befolkningen i Burundi var hutu, og 15 % tutsi. En tredje gruppe, twa, utgjør mindre enn 1 % av befolkningen. Hutu- ene og tutsiene deler samme kultur, historie og språk, og har like fysiske trekk. Tilhørighet til etnisk gruppe følger far i familien, og ekteskap på tvers av gruppene har tradisjonelt vært van- lig.95 ICTR slo fast i sin første rettssak at hutuer og tutsier oppfyller kravet om «ethnical … group».96 Hutuer og tutsier holder til i både Rwanda og Burundi, og stadfestingen får derfor anvendelse for hutuene og tutsiene i Burundi.
I Burundi er forholdet mellom gruppene ikke fremmed for konflikt. Det kan blant annet nev- nes at 120 000 hutuer ble drept av myndighetsstyrker i 1972. I 1988 ble tusenvis av hutuer drept av tutsier.97 Da Burundis første valgte president, Melchior Ndadaye, ble drept i 1993, utløse dette en etnisk konflikt som resulterte i 300 000 døde. Sikkerhetsrådet nedsatte en
94 Folkemordskonvensjonen art. 2.
95 International Commission of Inquiry for Burundi (2002) s. 17–18.
96 The Prosecutor v. Jean-Paul Akayesu avsnitt 116.
97 BBC News (01.01.2016).
20
kommisjon for å utrede hendelser etter drapet på president Ndadaye.98 Kommisjonen konklu- derte med at tutsiene ble utsatt for handlinger som måtte anses som folkemord av hutuene i oktober 1993. Hutuene var også utsatt for vilkårlig drap fra tutsier og militæret. Kommisjonen viste også til at det i 1972 ble forsøkt å systematisk utrydde alle utdannede hutuer.99
Det er i dag fryktet at konflikten har et lignende etnisk preg, og at gruppene igjen er i strid.
FNs Høykommissær for menneskerettigheter, Zeid Ra’ad Al Hussein (heretter Høykommis- særen), uttalte i januar 2016 i forbindelse med angrep på tre militærleire 11. desember 2015 og funn av massegraver at «All the alarm signals, including the increasing ethnic dimension of the crisis, are flashing red».100 Etter angrepet på militærleirene utførte myndighetenes sik- kerhetsstyrker aksjoner i hovedstaden Bujumbura i nabolag som var kjent for å støtte opposi- sjonen. Ifølge Høykommissæren har det kommet rapporter om 13 dokumenterte tilfeller av seksuell vold mot kvinner samt arrestasjoner av et ukjent antall menn, hvorav noen ble tortu- rert, drept eller bortført. Vitneutsagn tyder på at ofrene for disse aksjonene ble tatt fordi de var tutsier. Et vitne uttalte ifølge Høykommissæren at tutsiene systematisk ble drept, mens hutuer ble spart. I tillegg har vitner rapportert om minst ni massegraver, med mer en 100 lik.101 Am- nesty International har også gjennom satellittbilder, vitneutsagn og videoopptak klare indika- sjoner på at flere titalls mennesker er begravet i massegraver etter sikkerhetsstyrkens aksjo- ner.102
Spørsmålet om det er nærliggende å tro at folkemord finner sted eller vil ta sted, vil ikke kun- ne fastsettes uten videre. Det er på det rene at både hutuene og tutsiene er etniske grupper.
Uttalelsen fra Høykommissæren samt flere vitneutsagn tyder også på at det foregår drap, at det blir forårsaket alvorlig legemlig skade i form av tortur, jf. folkemordskonvensjon art. 2 bokstav a og b. Det har kommet få eller ingen signaler på at én av gruppene utsettes for hand- lingene i art. 2 bokstav c til e.
Det er ikke klart om antall mennesker drept er tilstrekkelig til å betegnes som folkemord. Fol- kemordskonvensjonen gir ikke en indikasjon på hvor mange medlemmer av en gruppe som må falle inn under bestemmelsen i art. 2 før det karakteriseres som folkemord. ICTY har slått fast at antallet må være «substantial» og foreslått flere momenter som kan inngå i vurderingen
98 SC Res 1012 (28.08.1995).
99 International Commission of Inquiry for Burundi (2002) s. 64.
100 OHCHR (15.01.2016).
101 Ibid.
102 Amnesty International (28.01.2016).
21
om antallet er «substantial».103 Ifølge ICTY må blant annet antallet mennesker utsatt for hand- linger som anses som folkemord, vurderes opp mot antallet mennesker i gruppen.
Det er per i dag over 500 drepte,104 og et ukjent antall mennesker er utsatt for alvorlig legem- lig skade. Sikre kilder gir ikke svar på hvor mange av de drepte og skadede som er tutsi. Til tross for at vitneutsagn tyder på at mange som har vært mål for aksjoner er tutsi, er det lite som tyder på at alle som er drept og utsatt for alvorlig legemlig skade har vært tutsi. Det uklart om antall tutsier som har blitt oppsøkt av sikkerhetsstyrkene er tilstrekkelig til at det kan karakteriseres som folkemord. På bakgrunn av dette er det uavklart og usikkert om tutsier utsettes for drap eller alvorlig legemlig skade.
Det må fastlegges om det subjektive vilkåret, at det foreligger hensikt om å ødelegge tutsi- gruppen helt eller delvis, er oppfylt. Situasjonen i landet er uklar, og det er vanskelig å få sik- re opplysninger på om det faktisk foregår etnisk splid, om det er politisk uenighet, eller om det er elementer av både politisk og etnisk art som preger situasjonen. Myndighetene avviser anklager om en generell forverring av konflikten i landet og etnisk rettede aksjoner, mens de ovennevnte vitneutsagnene forteller om en annen situasjon. I en interaktiv dialog arrangert av Menneskerettighetsrådet i mars 2016 hevdet burundiske myndigheter, gjennom menneskeret- tighets-, kjønn- og sosialministeren, Martin Nivyabandiom, at situasjonen var i ferd med å normaliseres. Han fortalte at det har vært «attempts to manipulate the public opinion regard- ing a genocide against the Tutsis, which were false allegations. Those who had fled were now returning safely» og at «some individuals had sought to spread unfounded rumours to under- mine the Government».105 Ifølge myndighetene er altså situasjonen under kontroll, og utsagn om etniske vold er etter deres syn løgn.
Ifølge ICTY må det for å etablere det subjektive vilkåret kunne legges til grunn at ofrene ble valgt fordi de var medlemmer av den aktuelle gruppen som ble søkt ødelagt helt eller delvis.
Kjennskap til ofrenes tilhørighet er ikke nok til at hensikt-vilkåret er oppfylt, intensjonen må være å ødelegge gruppen.106 I Burundi er både hutuer og tutsier i opposisjon mot myndighete- ne, og generalen som ledet et mislykket kupp i mai 2015, er hutu. Nabolagene utsatt for ak- sjonene etter 11. desember, som i all hovedsak støtter opposisjonen, er tutsi-nabolag. Det kan stilles spørsmål ved om det var tilfeldig at de utsatte var tutsier, og om de ble anklaget fordi de var mistenkt å stå bak angrepene, eller om de ble valgt ut fordi de var tutsi. Dersom man legger vitneutsagnene til grunn, kan det tyde på at konflikten har tatt en etnisk vending.
103 Prosecutor v. Radislav Krstic (2004) avsnitt 12–14.
104 Punkt 1.3.
105 OHCHR (22.03.2016a).
106 Prosecutor v. Radislav Krstic (2001) avsnitt 561.
22
Det har derimot kommet vitneutsagn fra flyktninger som uttaler at de de ble utsatt for vold fordi de var antatt å være i opposisjon mot myndighetene. I en artikkel i avisen «the Guar- dian» fra 15. april 2016 forteller «Claude» at han og familien flyktet etter han ble banket opp, konen, som på tidspunktet var høygravid, ble gjengvoldtatt, og broren ble drept utenfor fami- liehjemmet. «Claude» forteller at grunnen til at han og familien ble angrepet var fordi han nektet å støtte en slektning som var regjeringsvennlig. Ytterligere en flyktning forteller at hun flyktet da mannen ble skutt etter å ha offentlig erklært støtte til opposisjonen og begynt å or- ganisere valg.107
Human Rights Watch skrev 25. februar 2016 at den nåværende konflikten primært er politisk, og at myndighetene slår ned på alle antatte opposisjonelle, ikke antatte tutsier. Sikkerhetsstyr- kene har i noen tilfeller «… hurled ethnic insults at Tutsi as they arrested, or ill-treated them.»108 Det er uklart om dette er gjort for å ytterligere forulempe opposisjonelle som tilfel- digvis er tutsi, eller om de ble arrestert eller mishandlet fordi de er tutsi.
Ifølge rapporten fra FNs Generalsekretær i 2009 er folkemord ofte et resultat av kalkulerte og tilsiktede politisk valg. Folkemord i stor skala krever planlegging, propaganda og mobilise- ring av tilgjengelige ressurser.109 Ut fra en vurdering av tilgjengelig informasjon kan det virke som myndighetene ikke har til hensikt å helt eller delvis ødelegge tutsi-gruppen, men heller slå ned på all opposisjon. Human Rights Watch har derimot skrevet at myndighetene har for- søkt å fremstille opposisjonen som i all hovedsak tutsi, selv om den også består av hutuer.
Dette har ført til mistillit mellom enkelte hutuer og tutsier.110 Det kan derimot synes som ho- vedformålet til myndighetene foreløpig er å kvitte seg med opposisjonelle. Fordi de to etniske gruppene har et så anspent forhold, kan det føre til at etnisitet vil bli tatt opp og brukt, uansett konflikt. Dette kan over tid føre til at det anspente forholdet forverrer seg, noe som kan være med og danne grunnlag for folkemord. Det er ikke klart at det er folkemord som er intensjo- nen og målet bak den nåværende situasjonen og myndighetenes aksjoner.
Oppsummeringsvis og på bakgrunn av tilgjengelige kilder er det svært uklart hvor mange tut- sier som blir drept eller skadet, og hva slags intensjon myndighetene har. På nåværende tids- punkt må det legges til grunn at hovedintensjonen er å slå ned på opposisjon, og ikke å utslet- te tutsi-befolkningen. Med en slik konklusjon, vil verken det objektive eller subjektive vilkå- ret til folkemordskonvensjonens art. 2 være oppfylt, og det kan således slås fast at det på dette
107 Graham-Harrison (15.04.2016).
108 Human Rights Watch (25.02.2016).
109 Report of the Secretary-General (2009) UN Doc A/63/677 avsnitt 21.
110 Human Rights Watch (25.02.2016).
23
tidspunkt ikke er nærliggende å tro at folkemord begås eller vil begås i nærmeste fremtid. For at R2P skal bli lovlig må dermed én av de andre forbrytelsene foreligge.
3.3 Forbrytelser mot menneskeheten
Forbud mot forbrytelser mot menneskeheten er nedfelt i flere traktater. Ingen av tekstene er identiske, og det er derfor ikke nedfelt en universell forståelse for definisjonen av forbrytelser mot menneskeheten. Romavedtektene for ICC har flest ratifikasjoner og deres definisjon av forbrytelser mot menneskeheten i art. 7 vil derfor bli brukt i det følgende:111
“For the purpose of this Statute, "crime against humanity" means any of the following acts when committed as part of a widespread or systematic attack directed against any civilian population, with knowledge of the attack:
a) Murder;
b) Extermination;
c) Enslavement;
d) Deportation or forcible transfer of population;
e) Imprisonment or other severe deprivation of physical liberty in violation of fundamen- tal rules of international law;
f) Torture;
g) Rape, sexual slavery, enforced prostitution, forced pregnancy, enforced sterilization, or any other form of sexual violence of comparable gravity;
h) Persecution against any identifiable group or collectivity on political, racial, national, ethnic, cultural, religious, gender as defined in paragraph 3, or other grounds that are universally recognized as impermissible under international law, in connection with any act referred to in this paragraph or any crime within the jurisdiction of the Court;
i) Enforced disappearance of persons;
j) The crime of apartheid;
k) Other inhumane acts of a similar character intentionally causing great suffering, or se- rious injury to body or to mental or physical health.”
Forbudet mot forbrytelser mot menneskeheten er en «jus cogens»-regel, men strekker seg ikke til å gjelde «erga omnes».112 Til tross for at forbrytelser mot menneskeheten finner sted, kan derfor ikke en annen stat gripe inn for å forhindre det, så fremt unntakene fra statssuvereni- tetsprinsippet ikke gjør seg gjeldende. Dersom det er nærliggende å tro at forbrytelser mot menneskeheten finner eller vil finne sted i Burundi, kan R2P-inngrep være aktuelt, hvis de øvrige vilkårene for R2P er oppfylt.
111 Zyberi (2013) s. 22.
112 Zyberi (2013) s. 29.
