Internasjonale ressursforvaltingsregime og nykommarproblemet
Ein kasusstudie av makrellkonflikten i Nordaust- Atlanteren
Olav Anders Totland
Masteroppgåve i statsvitskap Institutt for statsvitskap
UNIVERSITETET I OSLO
Våren 2018
Antall ord: 34 414
II
III
Internasjonale ressursforvaltingsregime og nykommarproblemet
Ein kasusstudie av makrellkonflikten i Nordaust-Atlanteren
IV
© Olav Anders Totland 2018
Internasjonale ressursforvaltingsregime og nykommarproblemet.
Forfattar: Olav Anders Totland http://www.duo.uio.no/
Trykk: Fridtjof Nansen Institutt
V
Samandrag
Planeten vår har ikkje uendeleg med ressursar. Ulike organisasjonar og internasjonale regime prøver å forvalte desse ressursane berekraftig. Likevel ser ein at ikkje alle statar vil delta i slike regime, og dette gjeld særleg nykommarar. Kvifor er dette tilfelle? Problemstillinga som denne undersøkinga ønsker å svare på blir derfor: kvifor vel nokre statar å ikkje slutte seg til internasjonale ressursforvaltingsregime? For å svare på ei slik problemstilling er det
naudsynt å finne passande kasus. Valet falt på ei nyleg konflikt i Nordaust-Atlanteren.
Konflikten handla om makrellen, som tidlegare hadde blitt forvalta av Noreg, Færøyane og EU. Grunna endringar i vandringsmønsteret til makrellen, vart Island ein nykommar til makrellfisket. Med ein nykommar med i bilete braut makrellforvaltinga saman: Færøyane var misnøgde med eigne kvotar og saman med Island, sette desse to unilaterale fiskekvotar.
Dermed vart det ei konflikt mellom Noreg og EU på eine sida, og Færøyane og Island på den andre sida. Utfallet av konflikten er i skrivande stund at Island framleis står utanfor
forvaltinga, medan Færøyane slutta seg til makrellregimet igjen.
Sidan kasuset handlar om eit forvaltingsregime for ein marin levande ressurs, måtte eg
undersøke dei relevante lovene, retningslinjene og organisasjonane kring havrett og makrell. I løpet av undersøkinga vart det fokusert på tre forklaringar i form av hypotesar. Den første forklaringa såg nærare på dei institusjonelle rammene rundt makrellkonflikten. Kunne desse svare på kvifor Island ikkje såg seg tent med å delta i makrellforvaltingregimet? Den neste forklaringa støtta seg på forhandlingsteori og statleg maktutøving. Kunne maktbruk og press svare på kvifor Færøyane slutta seg til forvaltinga igjen, og var det slik at dette ikkje fungerte mot Island? Til sist falt blikket på innanrikspolitiske aktørar på Island og Færøyane. Kunne det vere ein skilnad på den politiske styrken til aktørar med sterk interesse i fisket, og kunne det forklare det ulike utfallet? Tilsaman kunne desse forklaringane bygge på kvarandre og kompensere for den eines eventuelle mangel på svar. Funna i undersøkinga viser at dei
institusjonelle rammene er uklare og vage, og at dette tillet partane i makrellkonflikten å tolke havretten ulikt. Den nordaust-atlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) har også svak rolle i slike konfliktar. Mykje tyder på at Færøyane slutta seg til forvaltinga grunna press, og at Island oppfatta seg ekskludert frå vidare forhandlingar. Press var ikkje effektivt mot Island. To-nivå analysen tyder på at det er sterke aktørar på Island som ikkje ønsker å slutte seg til forvaltinga før vilkåra blir betre. Konklusjonen tyder på at det ikkje er sannsynleg at Island vil slutte seg til forvaltinga med det første, med mindre dei får mykje betre tilbod om del av makrellkvoten.
VI
VII
Forord
I løpet av arbeidet med denne masteroppgåva er det fleire som fortener ein stor takk. Eg vil først og fremst takke veilederen min, Olav Schram Stokke. Eg fekk alltid god hjelp og gode tilbakemeldingar frå han. Utan han ville oppgåva ikkje kome i hamn. Vidare vil eg takke Andreas Østhagen på Fridtjof Nansen Institutt (FNI), for inspirerande samtalar og konstruktiv tilbakemelding. Siste semesteret av masteren var eg studentstipendiat ved Fridtjof Nansen Institutt og skreiv ferdig oppgåva der.
Ved FNI fekk eg tilgang til eit inspirerande og dyktig forskingsmiljø. Det var ei glede å treffe så mange kloke og morosame folk. Eg vil takke direktør på FNI, Geir Hønneland, for
konstruktive samtaler, samt at eg fekk plass på Stockshift-prosjektet. Dette prosjektet handlar om korleis global oppvarming og andre miljøendringar endrar den geografiske fordelinga av fiskebestandar i polare farvatn. Til sist vil eg takke foreldra mine som alltid har støtta meg i utdanningsvalet mitt. Deira oppmuntring og gode råd har vore til hjelp under heile studietida mi.
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
1 Introduksjonskapittel ... 1
1.1 Forskingsspørsmål ... 1
1.2 Verdas fiske og allmenningens tragedie ... 3
1.3 Makrellkonflikten oppsummert ... 5
2 Omgrepsramme ... 15
2.1 Internasjonale institusjonar, regime og lover: Havrettskonvensjonen, Opne hav- avtala og NEAFC ... 16
2.2 Internasjonale forhandlingar: Samarbeidsutfordringar og maktutøving ... 30
2.3 To-nivåspel: Forholdet mellom utanriks- og innanrikspolitikk ... 37
2.4 Undersøkingsopplegg ... 41
3 Analysekapittel ... 45
3.1 Institusjonelle og folkerettslege utfordringar ... 46
3.2 Dei internasjonale forhandlingane og maktforhold ... 62
3.3 To nivå-spelet i praksis på Island og Færøyane ... 78
4 Konklusjon ... 88
4.1 Resultat frå den institusjonelle analysen ... 90
4.2 Resultat frå analysen om internasjonale forhandlingar og maktutøving ... 91
4.3 Resultat frå to-nivå analysen ... 93
4.4 Endeleg konklusjon og framtidsutsikter ... 94
Litteraturliste ... 98
1 Introduksjonskapittel
Det har lenge vore tenkt at klimaendringar vil føre til auka konkurranse kring naturressursar i verda vår. Det kan vere naturleg å tenke at det er ein samanheng mellom kvalitet og kvantitet på naturressursar i eit område, og kor mykje menneskeleg konflikt det er der. Forholdet mellom sosiale konfliktar og klimaendringar er komplisert og dynamisk. Dette forholdet er del av eit større politisk og økonomisk konfliktknutepunkt og det er ikkje lett å finne enkle kausale forhold (Spijkers og Boonstra, 2017, s. 1835).
Land i utvikling har fått mykje merksemd knytt til klimaendringane, ettersom desse landa gjerne vil oppleve dei mest dramatiske og alvorlege konsekvensane av endringar i klimaet.
Fleire land i Afrika og Asia kan oppleve store humanitære katastrofar dersom havnivået stig eller jordene blir uttørka. Det er også slik at konflikt kring naturressursar ikkje er framand for dei utvikla og rike landa heller. Det er fleire land i Europa som kan bli hardt råka av at marine levande ressursar endrar anten vandringsmønster eller bestandnivået minskar. Hundretusenvis av arbeidsplassar i Europa er avhengige av sunne fiskebestandar. Det betyr også at det er store pengesummar involverte. Potensiell konflikt kring desse ressursane i framtida har kanskje ikkje fått så mykje merksemd endå.
I denne undersøkinga skal vi sjå nærare på ei strid om ein marin levande ressurs, makrellen, og korleis den skapte konflikt mellom gode naboar. Makrellkonflikten sette dei små
øysamfunna Island og Færøyane opp mot Noreg og Den europeiske union. Konflikten var til tider så alvorleg at fleire i EU-systemet vurderte den som skadeleg for Islands førespurnad om medlemskap til unionen (Cendrowicz, 2010).
1.1 Forskingsspørsmål
Det har tidlegare vore konfliktar kring marine levande ressursar i Nordaust-Atlanteren. Eit kjend døme på dette er Torskekrigen mellom Island og Storbritannia. Denne konflikten varte frå 1958 til 1976, og var ein serie med konfrontasjonar knytt til fiskesoner. Mange fartøy vart skadd under konflikten og begge partar involverte seg i farlege handlingar mot kvarandre sine fartøy og fiskarar. Tilgang til fisk er ein særs viktig sak for fleire statar i Europa.
2
Denne undersøkinga vil sjå nærare på ei mindre valdeleg konflikt. Den kallast
makrellkonflikten, og illustrerer at det kan vere vanskeleg å nå samarbeidsavtalar sjølv om ein tilsynelatande har tilstrekkeleg informasjon om fiskebestandar. I tillegg viser konflikten at klimaendringar kan gjere framtida for fiskeriforvaltingsorganisasjonar vanskelegare. Dersom desse organisasjonane står ovanfor betydelege utfordringar ved endra vandringsmønster allereie i dag, kan det vere nyttig å sjå nærare på eit konkret døme og korleis ein gjekk fram for å skape eit samarbeid, eller eventuelt kvifor ein ikkje klarte det.
Makrellkonflikten starta ved at makrellen i Nordaust-Atlanteren endra vandringsmønster, dermed ønskte Island og Færøyane å få større kvoteandelar. EU og Noreg motsette seg dette ettersom dei allereie hadde gjort krav på mesteparten av kvotane for bestanden. Island og Færøyane følgde dette opp med å sette einsidige kvotar og samarbeidet braut saman.
Fiskeriforvalting skal ta vare på fisken og sikre at den blir nytta på ein berekraftig måte. Slik kan framtidige generasjonar også få glede av den. Når slikt samarbeid bryt saman er det viktig å forstå kvifor, ettersom slike samarbeidsbrot kan ha store konsekvensar for både levebrødet til folk, og for miljøet. Det vil derfor vere fruktbart å undersøke eit tilfelle der ein kan seie at fiskeriforvaltinga møtte på betydelege utfordringar. Ved å undersøke makrellkonflikten håper eg at vi kan identifisere faktorar som spelte ei rolle i utfallet. Utfallet av konflikten vart at ein av to utanforståande statar i forvaltningsregimet valte å delta (igjen), og ein valte å framleis stå utanfor. Forskingsspørsmålet mitt blir dermed:
Kvifor vel nokre statar å ikkje slutte seg til internasjonale ressursforvaltingsregime?
Eit internasjonalt regime er definert som «et sett av åpne eller underforståtte prinsipper, normer, regler og prosedyrer innenfor et saksfelt som aktørenes forventninger samles om»
(Stokke, 2011, s. 274). For å klare å undersøke dette innanfor rammene til ei masteroppgåve er det naudsynt å avgrense forskingsspørsmålet ytterlegare. Eg har derfor valt å sjå nærare på eit døme på ein stat som ikkje vil slutte seg til eit ressursforvaltingsregime, og ein som vel å gjere det. Dette dømet er vidare avgrensa i tid og rom på ein forhåpentlegvis handterbar måte.
Makrellkonflikten med vekt på Island og Færøyanes åtferd i åra 2009-2014 blir dermed mitt kasus, og skal bidra til å svare på forskingsspørsmålet eg stiller.
3 Fisken tek ikkje omsyn til institusjonelle avtalar, fiskeriforvaltingsorganisasjonar eller statlege grenser, og det synar tydeleg at konfliktpotensiale rundt marine levande ressursar er relevant.
1.2 Verdas fiske og allmenningens tragedie
Det er ei grense for kor mykje mat vi kan dyrke, og kor mykje levande ressursar vi kan hauste og fange. Mange av ressursane vi nyttar til matproduksjon er betinga fornybare, og må
brukast på ein berekraftig måte. Dersom det ikkje skjer kan vi tape ressursen for alltid. For at vi skal unngå at framtidige generasjonar får dårlegare levekår enn oss sjølve, må vi finne gode måtar å bruke betinga fornybare ressursar på.
Fisk er ein slik betinga fornybar ressurs, og spelar ei stor rolle i kostholdet til mange
menneske i verda. Tradisjonelt kystfiske og innlandsfiske er viktig for mange land i utvikling.
I dag har kommersielle fiskefarmar blitt vanlegare og desse kan spele ei stor rolle når det gjeld å brødfø verdas befolkning. Kommersielt fiske i dei djupe hava kan by på tekniske utfordringar for fiskarar, særleg i utviklingsland, men det kan lokke med store inntekter.
Fisk er ei god kjelde til protein og næring og er forholdsvis enkel å fange. I nokre statar kan fisk dekke heile 70% av befolkningas proteinbehov (FAO, 2014). Det er også svært mange som livnærer seg gjennom fiskaryrket. Så mange som 10-12% av verdas befolkning er fiskarar og denne delen er raskt aukande. Dette er særleg viktig i landlege og fattige strøk i utviklingsland. Der kan fisk vere den einaste gode kjelda til næring. Dette blir tydelegare når vi veit at heile 84% av verdas fiskarar er frå Asia og 10% er frå Afrika (FAO, 2014).
Ettersom fisk er ein knapp fornybar ressurs er det ein reell fare for at vi kan nytte han på ein måte som fører til langvarig skade på bestandane ved å overfiske. Dette er høgst aktuelt for verdas kyststatar sidan det berre er 70% av fiskebestandane som blir nytta på eit berekraftig nivå (FAO, 2014). Dei fleste av desse bestandane har også nådd sitt maksimale nivå av utnytting, og mange av dei står i fare for å bli overfiska. Ein foreløpig topp i fiske av saltvatnfisk vart nådd i 1996 . Heile 86,4 millionar tonn fisk var fanga då. I 2015 var talet noko mindre med 81,2 millionar tonn (FAO, 2017). Ettersom fiske også er svært lønnsamt, med ei omsetting på nesten 130 milliardar dollar i 2012, så er det ein stor sjanse for at presset på bestandane vil auke med tida. Det var meir enn 4,6 millionar registrerte fiskefartøy i 2014.
(FAO, 2016, s. 35).
4
Korleis kan vi unngå at det blir fiska meir enn kva som er berekraftig? Dersom vi meiner at statar, eller eventuelt fiskarar på individnivå, er rasjonelle aktørar så kan det tenkast at mange vil fiske så mykje som fysisk mogleg. Dette vil maksimere profitt for enkeltindividet i form av stor økonomisk gevinst. Moderne fartøy og fisketrålarar kan fange store mengder fisk og frakte mange tonn om gangen. Ein typisk trålar i norske farvatn kan romme opp til 3000 tonn fisk (Lorentsen og Johansen, 2016) Alt ligg til rette for det Garret Hardin kalla
«allmenningens tragedie».
Almenningens tragedie handlar kort fortalt om eit felles beite eigd av bøndene i ein landsby, altså ein allmenning. Allmenningen er av avgrensa storleik. Det er forventa at alle bønder vil ha så mange beitedyr som mogleg på sin del av allmenningen (Hardin, 1968, s. 1244). Det er rasjonelt for kvar bonde å auke tal på beitedyr på sin del av allmenningen for å auke profitt.
Til slutt aukar alle bøndene talet dyr dei har på beite, og allmenningen går til grunne (Hardin, 1968, s. 1244). Allmenningens tragedie er høgst relevant for fiske.
Fisk er ein felles ressurs og overfiske vil føre til at bestanden kollapsar. Når ein bestand kollapsar er det ikkje mogleg å tene pengar på den. Før bestanden kollapsar er det rasjonelt for den individuelle fiskar å fiske så mykje som mogleg. All fisk som er igjen i havet er ei potensiell inntekt for fiskarane. I dag kan fiskebåtar og trålarar fiske mange tonn, og berre nokre få aktørar kan øydelegge for alle.
Allmenningens tragedie har ramma ein god del fiskebestandar i verda, men ikkje alle. I følgje Hardin så har tvang ein naturleg del av forklaringa på kvifor. For å klare å fremme ansvarleg åtferd, må vi ha avtalar som tvingar dei involverte aktørane til å etterkome dei (Hardin, 1968, s. 1247).
Med andre ord unngår ein allmenningens tragedie dersom aktørane forstår at dei vil skade grunnlaget for ressursutnytting, om dei ikkje samhandlar. Dersom aktørane klarar å formulere koordinerte strategiar for berekraftig ressursutnytting, og i tillegg stolar på at andre aktørar vil endre sin åtferd, så burde det vere mogleg og rasjonelt, å gå over til kollektiv utnytting av ressursen (Ostrom, 1992, s. 301). Kostnadane ved kollektiv utnytting er dermed mindre enn eit fullstendig tap av ressursen i framtida, og derfor rasjonelt ut i frå ein profitt-maksimerings ståstad.
5 For at relevante aktørar skal få eit inntrykk av at verdien ved kollektiv handtering av ressursen er større en individuell rovdrift, så treng dei informasjon. Dersom det er tilgang på nøyaktig informasjon om bestandar sin storleik, geografiske avgrensing, kva andre aktørar har gjort før (til dømes kor mange tonn som har blitt fiska tidlegare), så aukar sjansen for at kollektive avtalar vil komme på plass (Ostrom, 1992, s. 300).
For å unngå dei negative konsekvensane av klimaendringar og overforbruk, treng vi kollektiv handtering av felles naturressursar. Dette er for å unngå allmenningens tragedie og å tape knappe fornybare ressursar.
1.3 Makrellkonflikten oppsummert
Makrellen er ein sunn og god matfisk med store verdiar D-vitamin og omega-3 (NIFES, 2015). Den er såleis ein verdifull fisk. Makrellen er svært talrik og flyttar seg store avstandar for å nå beiteområde, gyteområde og overvintringsområder. I Noreg har makrellen tradisjonelt blitt fiska på Vestlandet og Sørlandet. Den trekk inn i norske fjordar om sommaren.
Makrellen har i utgangspunktet sitt hovudområde sentralt i Nordsjøen, og vest for
Storbritannia. Den er også å finne langs kysten til Spania og Portugal (Hop og Gabrielsen, 2013). Det er ei stund sidan forskarar blei klar over at makrellen var ein av fiskeartane som truleg ville endre vandringsmønster. Allereie i 2008 vart det sagt at makrellen truleg ville spreie seg til arktiske farvatn. Berre 5 år seinare vart det fiska makrell i Isfjorden på Svalbard (Hop og Gabrielsen, 2013).
Den internasjonale konflikten har dermed utgangspunkt i at makrellen migrerer til nye stadar.
Foreløpig har makrellen flytta seg så langt nord som til Isfjorden, Spitsbergen samt Island og Grønland i vest (Spijkers og Boonstra, 2017, s. 1838).
Makrell i Nordaust-Atlanteren utanfor statane sine økonomiske soner blir regulert av NEAFC.
Partane i NEAFC er Danmark (på grunn av Færøyane), EU, Noreg, Russland og Island (NEAFC, 2011). Desse partane skal i utgangspunktet komme saman i multilaterale
forhandlingar om kvoteandelar. Denne prosessen er todelt. Først samlast relevante kyststatar seg og blir einige om forvaltninga av bestandane og kvoteandelar. Deretter tar NEAFC opp tråden og regulerer bestandane utanfor nasjonal jurisdiksjon (Spijkers og Boonstra, 2017, s.
1838).
6
Figur 1. Områda under NEAFC sin regulering er i oransje og kyststatane sine område er blå (Spijkers og Boonstra, 2017, s. 1839).
Store økonomiske verdiar står på spel dersom eit lands kvoteandel for ein fiskebestand blir redusert. Makrell er den mest verdifulle fisken for Storbritannia, og særleg for Skotland (World Fishing, 2014). I Storbritannia vart det landa makrell for nesten110 millionar pund i 2011 (Marine Management Organisation, 2016, s. 86)
7 Figur 2:Kart som viser utbreiinga til makrellen (Nøttestad, 2012).
Tal frå ICES viser at Island ikkje fanga noko makrell før 1996. Det er først i 2006 at Island fanga firesifra tonn med makrell, og dette talet auka raskt. Nesten 170 000 tonn makrell vart fanga av Island i 2015, og det er rimeleg å tru at dette er ein betydeleg inntekt for islandske fiskarar (ICES, 2017, s. 9-10).
Første året Færøyane fiska makrell vart det fanga 2622 tonn. Dette var i 1988 (ICES, 2015, s.
9-10). Fram til forvaltingsregimet braut saman hadde Færøyane vanlegvis fått rundt 5% av totalkvoten (Nielsen mfl., 2010, s. 114). For Noreg er det også store verdiar på spel. Etter torsken er makrellen den mest innbringande fisken for norske fiskarar (SSB, 2018).
8
Poenget her er å illustrere at det er vesentlege verdiar som står for spel for den einskilde stat, dersom ein skulle oppleve å få mindre kvote enn ønska. Det er kvotespørsmålet som er sjølve utgangspunktet for makrellkonflikten. Dersom ein verdifull fiskeart startar å migrere til nye farvatn og dette fører til at den blir tilgjengeleg for nye statar, så blir det mindre på dei andre partane. Sjølv om andre forhold kan spele inn, så reknar ein med at klimaendringane spelar ei rolle i forklaringa på makrellen sin migrasjon.
Det er klare bevis for at Nord-Atlanteren har blitt varmare, og denne trenden er forventa å fortsette. Det er likevel ikkje sikkert at dette påverkar mange fiskebestandar endå. Det er ikkje observert signifikante endringar i storleiken på fiskebestandane, sjølv om vi kan anta at matgrunnlaget i sub-arktiske farvatn vil bli betre i framtida (Sherman mfl., 2013, s. 55).
Dei store marine økosystema Norskehavet, den islandske kontinentalhylla og Færøyplatået er døme på økosystem der våren varer lengre no enn før (Sherman mfl., 2013, s. 56). Frå
tidsperioden 1957 til 2012 har Norskehavet blitt 0,55 grader celsius varmare, området rundt den islandske kontinentalhylla har blitt 0,36 grader varmare og Færøyplatået har blitt 0,10 grader varmare (One Shared Ocean, 2017). Makrellen trivast i varmare hav. Nokre forskarar reknar derfor med at makrellen har endra mønster i tråd med dei varmare havstraumane mot nord og aust i Atlanterhavet (Hop og Gabrielsen, 2013).
Det er likevel ikkje heilt sikkert kva som er årsaka til migrasjonen til makrellen og derfor må vi vere forsiktige med å gi global oppvarming for stor forklaringskraft (Spijkers og Boonstra, 2017, s. 1838).
9 Makrellen har uansett endra vandringsmønster: Dette har ført til auka interesse og fangst frå Island og Færøyane si side. Anten det er midlertidig grensekryssing grunna tilfeldigheiter eller eit tidleg varsel om konsekvensar av global oppvarming, så er makrellen tilgjengeleg på stader den ikkje har vore tidlegare. Dette har leia nykommaren til makrellfisket i konflikt med dei etablerte aktørane kring kvotar og forvalting.
Island har derfor argumentert for at makrellen et byttedyr i den islandske sona, og dermed legg makrellen på seg såpass mykje at det burde føre til større kvoteandel. Det har blitt rekna ut at makrellen blir ca. 40% tyngre den tida den oppheld seg i Islands økonomiske sone (Óskarsson mfl., 2012, s. 8). Dette er fordi makrellen naturlegvis et byttedyr og organismar som elles kunne gått til anna fisk. Dermed kan ein også tolke ønsket til Island for auka kvote som ein kompensasjon for tapt fiske på andre område.
Heilt nøyaktig kor mykje makrell som migrerer til Island og kor den er, blir vanskeleg å talfeste. Det er også svært vanskeleg å vite om makrellen faktisk påverkar matgrunnlaget til andre bestandar, både ved å ete yngel til anna fisk og byttedyra deira. Det trengst meir forsking for å gje eit klarare svar på korleis fiskemigrasjonar vil påverke marine økosystem (Óskarsson mfl., 2012, s. 11-12).
Kyststatavtala for makrell var eit resultat av multilaterale forhandlingar mellom tre partar frå 1999 til 2009. Desse partane var Noreg, EU og Færøyane. Færøyane vart akseptert som ein relevant kyststat for makrell i 1999, då Noreg og EU saman med Færøyane, fremma eit forslag om ei felles regulering av makrellfisket i opent hav. Med dette forslaget godtok EU og Noreg at Færøyane kunne ta del i det nye forvaltningsregimet for makrellen (Meld. St. 26 (2010-2011), s. 7). Denne multilaterale avtala kan vi kalle for kyststatavtala.
I 2010 vart det forhandlingsbrot i kyststatavtala. Frå då av inngjekk Noreg og EU ei bilateral avtale om forvaltninga av makrellen. Det vart likevel gjort fleire forsøk på å komme til ein einigheit.
10
I kvoteforhandlingane om makrellen brukte partane følgande internasjonale lover og multilaterale avtalar:
1. FNs Havrettskonvensjon frå 1982.1 2. Opne hav-avtala frå 1995.
3. Trepartforhandlingane om forvaltinga av makrell i Nordaust-Atlanteren mellom Noreg, EU og Færøyane for 2009 (og tidlegare år).
4. Den bilaterale fiskeriavtalen mellom Noreg og EU av 1980
Den bilaterale fiskeriavtalen mellom Noreg og EU av 1980 er viktig. Det var den avtala som kodifiserte prinsippa for å fastsette totalkvotar for delte bestandar. Det var også den avtala som gjorde det mogeleg for partane å fiske i kvarandre sine økonomiske soner (Ørebech, 2013, s. 350).
Kvoteforhandlingane er utgangspunktet for kor mykje ein får lov til å fiske. Noreg og EU har forhandla fram til, og gjort krav på omtrent 90% av ICES sin anbefalte makrellkvote.
Færøyane har vanlegvis fått omtrent 50% av resterande kvotar (Hotvedt, 2010, s. 25).
Færøyane hadde lite makrellfiske inntil det eksploderte i 2010, då fangsten auka frå 14 062 tonn i 2009 til 70 987 tonn i 2010 (ICES, 2017, s. 10). Under forhandlingane i 2008 så var likevel partane tilfredse med dei aktuelle bevaringstiltaka for makrellen, og presiserte at forvaltinga skal vere i samarbeid med alle tre partar .2 Dei neste åra var det meininga å samarbeide om å auke kunnskapen om makrellbestandane på område som bestandanes identitet, opphav og utstrekning Trepartane var i utganspunktet einige om å ikkje auke totalkvotane med meir enn 20% i perioden 2009-2010.3
1 Artikkel 56-63, Havrettskonvensjonen, 1982
2 Agreed Record of Conclusions of Fisheries Consultations between the Faroe Islands, the European Community, and Norway on the Management of Mackerel in the North-East Atlantic for 2009
3 Agreed Record of Conclusions of Fisheries Consultations between the Faroe Islands, the European Community, and Norway on the Management of Mackerel in the North-East Atlantic for 2009
11 Island sin fiskeflåte var i utgangspunktet ikkje spesielt innretta mot makrell, men heller mot sild. Sildefisket vart svakare mellom 2006-08 og makrellfangsten auka kraftig (Hotvedt, 2010, s. 29). ICES rapporterte at i 2008 og 2009 så vart omtrent 16% av den totale fangsten av makrell fiska i Islands økonomiske sone. Dette var utanfor NEAFCs regulering (Hotvedt, 2010, s. 29). Etter 2009 ser det ut til at makrellen tilbringer omtrent to eller tre månadar i islandsk farvatn. Dette er hovudsakleg årsaka til at Island etterspurde vesentleg større kvotar (BarentsWatch, 2012).
Ein fordel for Island ved byrjinga av konflikten (før 2008/9) var statusen til makrellbestanden som heilheit: Den var sunn og hadde full evne til å reprodusere seg (Hotvedt, 2010, s. 29).
Marine Stewardship Council (MSC) sertifiserte blant anna Scottish Pelagic Sustainability Group for makrellfiske same år, noko som kunne tyde på at ein ikkje var veldig bekymra for statusen til makrellbestanden (Seafood Scotland, 2008). MSC sertifiseringa har stor betydning for aktørar i makrellfisket. MSC-sertifikatet gjer det mogleg å selje makrell til marknader med høge krav til standard og berekraftig utnytting. Dette gjeld til dømes marknaden i Nord- Amerika.4 Utan MSC-sertifikat vil verdien på makrellen bli mindre. Derfor ønsker også produsentar i makrellindustrien at MSC skal resertifisere makrellen i 2019. Dersom
makrellbestanden ikkje blir vurdert som berekraftig utnytta, vil Færøyane, Island, Noreg og EU miste MSC-sertifikatet i 2019. Det er ikkje ein ideell posisjon for aktørane i industrien og for partane i konflikten. 5
Det var stor usemje om kvoteandelen til Island. Island har ein sonetilhørighet på omtrent 5%
av makrellen i følgje det (tidlegare) norske fiskeri og kystdepartementet (BarentsWatch, 2012). Islands krav av totalkvoten var langt større, på heile 16%. I 2012 var Noreg sin sonetilhørighet på 35%, og Noregs del av totalkvoten blei omtrent 28%. Sonetilhørigheten til Noreg har variert mellom 22% og 90%, med ein gjennomsnittleg sonetilhørighet for perioden 1995-2011 på heile 55% (Havforskingsinstituttet, 2012, s.2).
4 Samtale med Geir Hønneland på Fridtjof Nansen Institutt, den 14. februar 2018.
5 Samtale med Geir Hønneland på Fridtjof Nansen Institutt, den 14. februar 2018.
12
I 2009, før trepartssamarbeidet braut saman, skulle Island få omtrent 0,31% av NEAFC- kvoten for makrell (Nofima, 2014, s. 2). Dette var mykje mindre enn sonetilhørigheten på 5%.
Island informerte NEAFC om at denne kvoteandelen ikkje var god nok. Dette førte til at Island i praksis såg bort frå vedtaket.
EU og særleg Storbritannia vart rasande då Island unilateralt auka kvoten si for makrell frå 2000 tonn til 130 000 tonn, og Færøyane frå 25 000 tonn til 85 000 tonn. EUs
fiskerikommisær Maria Damanaki meinte at desse handlingane kunne øydelegge for Island sine sjansar til å bli EU-medlem. Ein skotsk representant i Europaparlamentet, Struan Stevenson, uttalte at: «Iceland and the Faroes are plundering stocks just like their Viking ancestors» (Cendrowicz, 2010). Seinare innførte Noreg og EU økonomiske sanksjonar mot Færøyane og Island.
I 2009 rapporterte ICES at makrellbestanden i Nordaust-Atlanteren var under auka risiko for overfiske. ICES anbefalte derfor at den totale fangsten for 2010 burde ligge på ein stad mellom 527 000 til 572 000 tonn makrell (ICES, 2009, s. 40- 41). Også ikkje-statlege organisasjonar uttrykte si bekymring. Den kombinerte fangsten til Island og Færøyane ville føre til at ICES sin anbefalte totalkvote ville bli sprengt med 35%, i følgje WWF. Dei uttrykte sin bekymring for bestandens berekraft. Marine Stewardship Council hevda at
makrellbestanden vil falle under berekraftig nivå i 2012 (Cendrowicz, 2010).
Makrellkonflikten føregjekk innanfor eit internasjonalt forvaltingsregime som baserer seg på internasjonale lover og konvensjonar. Utan å vite heilt sikkert kvifor, så har makrellen migrert lengre nord og vest. Færøyane har fått langt meir makrell tilgjengeleg i sitt farvatn og auka kvotane sine vesentleg. Nykommaren Island kunne også fange store kvotar. Det vart ikkje semje kring forvaltinga av makrellen innan ramma til NEAFC. Island og Færøyane stod dermed utanfor forvaltinga til NEAFC (leia av Noreg og EU), og sette unilaterale kvotar.
Nedanfor er to tidslinjer som illustrerer viktige hendingar for Island og Færøyane.
13 Figur 3: Viktige hendingar frå Færøyanes perspektiv.
Figur 4: Viktige hendingar frå Islands perspektiv.
14
Oppsummering
Denne undersøkinga ønsker å svare på kvifor vel nokre statar å ikkje slutte seg til internasjonale ressursforvaltingsregime? For å undersøke dette er makrellkonflikten i Nordaust-Atlanteren valt som kasus. Grunna endringar i vandringsmønsteret til makrellen, vart den no tilgjengeleg i større grad i farvatnet til Færøyane og Island. Færøyane braut med partane i kyststatavtala, og både Island og Færøyane sette unilaterale kvoter for makrell. Både Færøyane og Island auka sine makrellkvoter kraftig. Med tre ulike forvaltingsopplegg for makrellen, auka sjansen for ein allmenningens tragedie-situasjon.
Det neste kapittelet vil introdusere tre ulike rammer for å analysere makrellkonflikten og partanes roller i den. Først vil det institusjonelle rammeverket for fiskeriforvalting bli undersøkt. Deretter vil undersøkinga ta føre seg forhandlingar, og korleis partar kan bruke makt i dei. Etter det vil to-nivå analysen bli drøfta, og korleis den kan gje innsikt i partanes evne til å gå med på forhandlingsutfall. Til sist skal undersøkingsopplegget grunngjevast.
15
2 Omgrepsramme
Denne undersøkinga tek utgangspunkt i det breie spørsmålet om kvifor vel nokre statar å stå utanfor eit forvaltningsregime. Forskingsspørsmålet har vidare blitt avgrensa til eit bestemt tidfesta døme på ei slik konflikt, nemleg makrellkonflikten 2008-2014. For å kunne forstå konflikten trengst det ei ramme med omgrep og uttrykk som kan skildre utfordringane dei ulike aktørane står ovanfor. Dersom ein skal klare å forstå og tolke handlingane til partane i makrellkonflikten, så trengst det ei forståing for korleis "røynda" ser ut for dei. Dette kapittelet skal gje ei slik forståing, og stadfeste viktige definisjonar på fenomen og omgrep.
I mange år vart fisk sett på som ein ressurs som aldri ville ta slutt. Derfor var fridommen til å kunne fiske svært viktig for mange statar. Nokre av dei hadde flåtar som reiste langt vekk for å fiske, andre fiska for det meste ved sin eigen kyst. Med tida vart dei fleste klar over at fisk ikkje er ein evig ressurs, og at overfiske kan potensielt øydelegge heile bestandar for varig tid.
Den nye internasjonale ordenen som følgde opprettinga av FN, la meir til rette for at
fiskarstatar kunne avklare viktige spørsmål og samarbeide om dei store utfordringane. Det er særleg to internasjonale lover som er viktige for å forstå kvifor fiskeriforvaltning føregår gjennom regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar: Havrettskonvensjonen og Opne hav- avtala. Heilt sentrale omgrep for å forstå fiskeriforvalting kjem frå desse internasjonale lovene.
Dette kapittelet er organisert etter dei store linjene kring fiskeriforvalting. Det vil seie at dei viktigaste problemstillingane vil bli tatt opp og drøfta. Først vil det bli sett nærare på
grunnlaget for internasjonale lover kring fiskeriforvaltinga, og korleis desse lovene
handhevast samt tolkast. Deretter vil blikket flytte over til institusjonane som har ansvar for forvaltinga og kva rolle slike institusjonar har. Vidare vil maktforhold og maktbruk bli
undersøkt nøyare, i lys av politisk realisme. Til sist vil innanrikspolitikkens rolle i utforminga av ein stats utanrikspolitikk bli sett på. Robert Putnams to-nivå analyse vil bli brukt til å analysere styrken til innanrikspolitiske aktørar på Island og Færøyane. Desse tre overordna tema og teoriane, bør danne eit godt grunnlag for å svare på problemstillinga. Det er for det meste velprøvde teoriar og kunnskap som skal nyttast.
16
Kvar av dei tre tilnærmingane vil ende opp i ein hypotese som skal testast ut i drøftinga.
Oppgåva nyttar seg med andre ord av tradisjonelle syn, teoriar og tilnærmingar til internasjonale relasjonar. Sånn sett kombinerer oppgåva sentrale element frå dei breie tilnærmingane liberalisme og realisme.
2.1 Internasjonale institusjonar, regime og lover:
Havrettskonvensjonen, Opne hav-avtala og NEAFC
Den første kjende internasjonale fiskeriavtala vart inngått av England og Castilla i 1351.
Hugo Grotius fremma i 1609 prinsippet om havets fridom, mare liberum. Tanken til Grotius var at sidan fisk var ein utømmeleg ressurs så burde det vere lov for alle å fiske på hava (Stokke, 2012, s. 99-100). Havretten har altså ein mange hundre år lang historie, og har vore i utvikling fram til opprettinga av FN. Då vart det naudsynt å skrive ned havrettens prinsipp. I denne delen vil dei institusjonelle rammene rundt forklarast nøyare. Denne delen vil sjå særleg nøye på folkeretten og kva eit internasjonalt regime faktisk er.
Fiskerienes folkerett.
Det opne hav (på engelsk «high seas» eller «international waters») er tilgjengeleg for alle statar i verda anten dei er kyststatar eller kystlause, derav havets fridom.6 Dei viktigaste rettane til statane er retten til fri skipsfart og til å fiske. Desse prinsippa vart nedskriven internasjonal lov gjennom FN-systemet.7 Som internasjonale lover vart også havets fridom noko innsnevra.
Den tredje konferansen om havrett (1973-1982) førte til at havrettskonvensjonen vart vedtekne i 1982, og dette skulle vere ei klargjering av rettane til statane. Viktige nye
reguleringar som dei eksklusive økonomiske sonene, vart vedtekne i havrettskonvensjonen.
Særleg viktig er setninga som seier at når statar tek i bruk havets fridom, så må det gjerast med omsyn til andre statars interesser.8
6 Artikkel 87, Havrettskonvensjonen, 1982
7 Artikkel 87 (2), Havrettskonvensjonen, 1982
8 Artikkel 87 (2), Havrettskonvensjonen, 1982
17 Havrettskonvensjonen baserte seg på dei tidlegare konferansane om havrett. Til trass for havrettskonvensjonen, så var det fleire store utfordringar ved forvaltinga av fisket. FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) begynte å bekymre seg for fenomenet med vandrande og langtmigrerande bestandar. Uregulert fangst av slike bestandar kunne få store konsekvensar for fisket i statanes 200-mil sone (Anderson, 1996, s. 465). Det var behov for eit nytt regelverk for å handtere desse utfordringane. «Avtale om gjennomføring av
bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander fra 1995» (korttittelen Opne hav- avtala blir brukt elles i teksten) kom i 1995 som eit svar på desse utfordringane.
Omgrepet eksklusiv økonomisk sone har blitt nemnd tidlegare i denne teksten. Det vil no gjerast nøyare greie for kvifor dette er ein viktig og relevant del av omgrepsramma. Alle kyststatar har krav på ei eksklusiv økonomisk sone. I denne sona har kyststaten suverene rettar til å utnytte, bevare og forvalte levande ressursar i vatnet.9 Alle kyststatar har oppretta slike soner (Jensen, 2008, s. 413). Den eksklusive økonomiske sona kan ikkje strekke seg lenger enn 200 nautiske mil frå grunnlinja.10 Kyststaten har også jurisdiksjon over
havforsking, samt vern og bevaring av det marine miljøet i denne sona. Den eksklusive økonomiske sona gjev kyststaten full råderett over ressursar på havbotn (Falkanger, 2007, s.
331). Kyststaten kan i sin økonomiske sone fiske uhindra, og særleg dersom det gjeld bestandar som berre er i hans sone. Dermed er dette ein suveren og eksklusiv rett. Dersom fiskebestandar i den økonomiske sona er vandrande eller langtmigrerande, så må dei relevante statane samarbeide om forvaltinga av den (Ørebech, 2013, s. 350).
9 Artikkel 56, Havrettskonvensjonen, 1982
10 Artikkel 57, Havrettskonvensjonen, 1982
18
Det er viktig at når kyststaten nyttar seg av sine rettar i den økonomiske sona, så skal den også ta omsyn til andre statars rettar og plikter.11 Ein stat får status som kyststat for ein fiskebestand, dersom denne bestanden tilbringar tid innanfor deira økonomiske sone. Då har fiskebestanden ein såkalla sonetilhørighet. Sonetilhørighet blir oppgitt i prosent, og svarar til kor lenge ein bestand er i ei økonomisk sone, og kor stor del av bestanden dette er
(BarentsWatch, 2012).
Kyststaten er pliktig til å ta i bruk dei beste tilgjengelege vitskaplege dataa i vernet av ressursane, i sin økonomiske sone.12 Kyststaten er også pliktig til å søke samarbeid med relevante, kompetente internasjonale organisasjonar, i arbeidet med å bevare dei levande ressursane, dersom dette er hensiktsmessig. Desse organisasjonane kan vere subregionale, regionale eller globale. Kyststaten skal ta sikte på å oppretthalde og bygge opp att overfiska bestandar. Slik kan kyststatane sikre både miljøet og økonomiske behov til fiskerisamfunn.13 Ei berekraftig ressursforvaltning krev med andre ord samarbeid på tvers av relevante statar.
Havretten har altså vore i utvikling i lang tid, og leia fram til to særleg viktige internasjonale avtalar. Gjennom havrettskonvensjonen og Opne hav-avtala får statar rettar og plikter over havets levande ressursar. Den viktigaste retten statane har er jurisdiksjon over sin eiga 200- mils økonomiske sone.
I opent hav er det dei regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonane (RFFO heretter i teksten.
RFFO brukast både om eintal og fleirtal) som har lovleg mandat til å handheve forvaltninga.
Nesten alle hav er dekka av slike RFFO (Cullis-Suzuki og Pauly, 2010, s. 1036). RFFO får sitt mandat frå havrettskonvensjonen. Havrettskonvensjonen slår fast at statar skal samarbeide med kvarandre dersom borgarane deira nytter seg av dei same levande ressursane i opent hav.
For å forvalte desse ressursane på ein berekraftig måte, så skal statane opprette regionale fiskeriorganisasjonar.14
11 Artikkel 56. Havrettskonvensjonen, 1982
12 Artikkel 61, Havrettskonvensjonen, 1982
13 Artikkel 61, Havrettskonvensjonen, 1982
14 Artikkel 118, Havrettskonvensjonen, 1982
19 Formålet til RFFO blir dermed å støtte opp under ein fakta- og forskingsbasert forvaltning av marine levande ressursar i den relevante regionen. RFFO har fått makt til å gripe inn i
bevaringa og reguleringa av fiskebestandar. Statane er pålagt å følgje råda til RFFO. Dette påbodet kjem frå Opne hav-avtala. Medlemsstatar har til dømes løyve til å borde og søke gjennom fiskefartøy. Dette gjeld dersom dei mistenkte fartøya tilhøyrar deltakarstatar i Opne hav-avtala.15 Berre i Atlanterhavet finn vi fleire RFFO, blant anna Den nordaust-atlantiske fiskerikommisjon (NEAFC), Den nordvest-atlantiske fiskerikommisjon (NAFO), og Den søraust-atlantiske fiskerikommisjon. Ei fullstendig liste finnast på nettstaden til FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO).
Kvoteordninga som blir nytta til å regulere kor mykje fisk kvar einskild stat får fange, kallast totalkvotar. Desse kvotane blir gjerne oppgitt i tonn for kvar einskild fiskebestand. I Europa fastset som regel EU og samarbeidsstatar kvotane for fiskebestandane kvart einaste år (Europakommisjonen, 2017). Spesielt Det internasjonale havforskingsrådet (ICES heretter) har ei viktig rådgjevande rolle ved fastsetting av kvotar. ICES gjev anbefalingar til blant anna NEAFC og Europakommisjonen (ICES u.å.). ICES sine forslag er på ingen måte lovleg bindande. Likevel lyttar EU og andre til råda frå ICES. Det er hovudsakleg fordi ICES leverer forsking av høg kvalitet, og har rykte på seg for å vere upartiske. Interessentar vert behandla nøytralt av ICES (Stokke og Coffey, 2004, s. 119). Totalkvoten som er fastsett i fellesskap, skal vere løysinga på allmenningens tragedie. Ein kan argumentere for at totalkvoteordninga inkluderer Ostrom sine råd om korleis betre tilgang til nøyaktig informasjon, aukar tilslutning kring samarbeidsavtalar. Dette skjer gjennom forsking og råd frå ICES. Dersom relevante statar finn seg i kvotane og samarbeider, så står ikkje bestandane i fare for å bli utrydda.
RFFO har altså fått eit mandat frå FN og medlemsstatane til å regulere og forvalte
fiskebestandane i verda. Deltakarane i NEAFC bruker råd frå ICES for å vurdere kva som er berekraftige totalkvotar.
15 Artikkel 21, Opne hav-avtala, 1995
20
Ved forvaltning av bestandar i opent hav skal kyststatane «ta hensyn til i hvilken grad kyststatene og de stater som fisker på det åpne hav, er avhengige av vedkommende bestander».16 Dette er noko partane i makrellkonflikten stridast om. Dei har svært ulike oppfatningar kring i kva grad dei andre partane er avhengig av makrellfisket eller ikkje.
Kyststatane skal oppfylle sine forpliktingar ved å delta i RFFO, og det er desse som har mynde til å fastsette forvaltningstiltak.17 Dette gjeld særleg, slik som ved makrellen, når det er fare for at ein bestand blir overfiska.18 Dersom ein kyststat ikkje er medlem av ein RFFO, så skal dei likevel vedta dei regionale forvaltningsvedtaka.19 RFFO skal vere opent for alle statar som har ein reell interesse i fisket.20 RFFO skal ikkje kunne stille så harde krav at kyststatar ikkje prøver å delta i regimet.21 Utanforståande sin tilgang til fisket blir derimot innskrenka betrakteleg.22 Kvotar blir prioritert utdelt til deltakarar i den relevante RFFO, til partar i regionale samarbeidsordningar («arrangements» på engelsk), og til utanforståande statar som vedtek RFFO sine forvaltningsprinsipp (Anderson, 1996, s. 470). I tillegg må føre-var prinsippet gjelde for vandrande og langtmigrerande bestandar (Anderson, 1996, s. 469).
Det er fleire typar vandringsmønster blant dei mange ulike fiskebestandane i verda. Dei som berre finnast innan ein stats jurisdiksjonsområde kallast eksklusive bestandar. Delte bestandar finnast innan området til to eller fleire statar. Vandrande og langtmigrerande bestandar er både innan jurisdiksjonsområde til ein eller fleire statar samt at dei held til på opent hav (Henriksen og Hoel, 2011, s. 67). Bestandar som er både delte, langtmigrerande og vandrande kallast for grensekryssande bestandar. Det er naudsynt med internasjonalt samarbeid for å forvalte dei (Henriksen og Hoel, 2011, s. 67). For å forvalte slike bestandar, som er høgst dynamiske og migrerer over store avstandar, så er verken geografiske grenser eller historiske rettar eit godt utgangspunkt å ta i forvaltinga (Jansen og Gislason, 2013, s. 9). Makrellen er ein slik grensekryssande bestand.
16 Artikkel 7, Opne hav-avtala, 1995
17 Artikkel 8, Opne hav-avtala, 1995
18 Artikkel 8 (2), Opne hav-avtala
19 Artikkel 8(3), Opne hav-avtala: (…) «Når en subregional eller regional fiskeriforvaltningsorganisasjon eller et subregionalt eller regionalt fiskeriforvaltningsarrangement har myndighet til å fastsette bevarings- og
forvaltningstiltak for bestemte vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, skal de stater som fisker etter bestandene på det åpne hav og de berørte kyststater oppfylle sin forpliktelse til å samarbeide ved å bli medlemmer av en slik organisasjon eller deltakere i et slikt arrangement, eller ved å samtykke i å anvende de bevarings- og forvaltningstiltak som er fastsatt gjennom en slik organisasjon eller et slikt arrangement.(…)»
20 Artikkel 8(3), Opne hav-avtala
21 Artikkel 3, Opne hav-avtala, 1995
22 Artikkel 4, Opne hav-avtala, 1995
21 Både havrettskonvensjonen og generelle internasjonale avgjerder kring naturressursar
inkluderer eit samarbeidskrav. Samarbeidskravet er likevel ikkje så omfattande som ein kan få inntrykk av: Det viktigaste er at partane set seg ned og forhandlar. Dei er ikkje pliktige til å komme fram til konkrete avgjerder (Hayashi, 1993, s. 249) Grunnen til at ein skal bli einige om ei totalkvote blir også meir tydeleg. Totalkvotane er naudsynte for å sikre at bestanden blir forvalta berekraftig gjennom heile vandringsmønsteret sitt (Henriksen og Hoel, 2011, s. 68).
Det skal samarbeidast om å fastsette totalkvotane. Då skal det takast omsyn til fiskarsamfunn og deira økonomiske avhengigheit av fiskebestanden.23 Vidare skal kyststaten ta omsyn til andre og forhindre at fangsten i eigen sone skadar bestanden som heilheit. Ein unngår dermed rovdrift, og at ein part skadar grunnlaget for å nytte ressursen for andre. Statane har ikkje lov å misbruke rettane sine.24
Samarbeidsplikta for vandrande og langtmigrerande bestandar, er avgrensa til det faktiske geografiske området der bestanden kan finnast. Utfordringa har vore å sameine retten alle har til å fiske på opent hav med rettane til kyststatane. Dermed er det heller ikkje nokre enkle retningslinjer for korleis dette samarbeidet skal gå føre for seg (Henriksen og Hoel, 2011, s.
69).
Rettmessige krav på kvotar
Når ein vurderer kor stor totalkvoten for ein fiskebestand skal vere, så må det vere mogleg å anslå kor stor del av bestanden som er innan ein stats jurisdiksjonsområde. Dette kallast sonetilhørighet, og er eit av fleire moglege kriterium på korleis fisket skal bli fordelt mellom kyststaten(ane) og eventuelle fiskarstatar på det opne hav (Henriksen og Hoel, 2011, s. 72).
Den delen av totalkvoten ein stat får skal (ønskeleg) speile sonetilhørigheten den har av bestanden.
Utfordringa er at Opne hav-avtala ikkje har klare reglar eller formuleringar for korleis denne utrekninga skal gå føre for seg. Skal ein basere sonetilhørigheten på kor lenge bestanden er i eit gitt område, kor mange individ det er eller historiske kriterium (Henriksen og Hoel, 2011, s. 72)? Dei geografiske vurderingane er heller ikkje alltid enkle, og kan by på store
utfordringar.
23 Artikkel 61, Havrettskonvensjonen, 1982
24 Artikkel 300, Havrettskonvensjonen, 1982
22
Fiske kan gå føre seg både på opent hav og i økonomiske soner. Då kan det virke fornuftig å fordele kvotane med mest til kyststaten. Likevel kan det vere at fisket er meir intensivt på opent hav. Dette området kan også vere geografisk langt mindre enn den økonomiske sona.
Det er ikkje nokon automatikk i at kyststaten då kan forlange ein ny fordeling mellom fiskarstatane på opent hav og seg sjølv (Henriksen og Hoel, 2011, s. 73). Å rekne ut sonetilhørighet skjer med andre ord ikkje automatisk. Dette har også konsekvensar når det skjer endringar i vandringsmønsteret til bestandane. Det er faktisk nemnd at dersom ei naturleg hending inntreff (som til dømes ei endring i havstraumane) og at dette påverkar bestandars vandringsmønster, så skal statane passe på at det ikkje blir fiska for mykje av desse.25
Vidare er det fleire kriterium som kan vektleggast ulikt av kyststatane i spørsmålet om sonetilhørighet. Sjølve fordelinga av bestanden, fordelinga av egg og yngel, eller kor vi finn gyteområda (Ørebech, 2013, s. 349). Summert kan vi seie at det ikkje er spesielt klare reglar for korleis utrekninga skal gå føre for seg, kor stor fordeling det skal vere mellom kyststatar og fiskarstatar, og korleis havrettens krav om blant anna forsking, tidlegare fiske og bidrag til overvaking, skal påverke prosessen. Det betyr at det er fleire utfordringar som kan stå i vegen for ein stat som ønsker å få ei rettmessig fiskekvote.
Det regionale regimets institusjonelle styrke
Nedanfor følger ein gjennomgang av internasjonale regime, og kva slags
påverkingsmoglegheiter dei har ovanfor medlemmene sine gjennom beslutningsreglar. Det skal også kort drøftast kva som er trekk ved sterke regime. Styrken til eit regime, blir
vanlegvis definert av at det kan innsnevre fridommen til den individuelle deltakaren i regimet (Underdal, 2004, s. 28) Først vil det bli drøfta korleis synet på internasjonal politikk kan ha noko å seie for internasjonale regime.
25 Artikkel 7(6), Opne hav-avtala, 1995
23 Det globale politiske anarkiet er eit sentralt omgrep i internasjonal politikk. Dersom
samhandling ikkje kan styrast, straffast eller på andre måtar handhevast, kan vi snakke om at det er eit anarki (Malnes, 2011, s. 16). Mange ser på det globale samfunnet som eit anarkisk samfunn: Det finnast ingen overordna kontroll over statane. Likevel er det utstrekt samarbeid mellom nasjonane på ei rekke viktige saksfelt. Slik er det også i fiskeripolitikk. Sjølv om statane ikkje formelt gjev opp suvereniteten sin, har fleire internasjonale organisasjonar og regime makt til å endre statanes åtferd (Malnes, 2011, s. 21). FN har ei viktig rolle i det internasjonale systemet og legg til rette for opprettinga av dei regionale regima som skal forvalte fisken.
Dei som meiner internasjonale regime spelar ei viktig rolle i å påverke statars samhandling på den internasjonale arenaen, går under ein liberal tradisjon. Denne retninga kallast gjerne for nyliberal institusjonalisme (Stokke, 2011, s. 274). Når nyliberale institusjonalistar undersøker internasjonal politikk blir undersøkingas eining ofte internasjonale regime, eller korleis statar er bundne av forpliktingar til desse. Grunnen til at denne tilnærminga blir nytta til å undersøke det internasjonale regime kring makrellen, er at tilnærminga legg til grunn ei tru på at ein kan løyse konfliktar gjennom institusjonar. Dersom dette ikkje var tilfelle hadde regimet vore irrelevant og ikkje interessant å undersøke.
I denne undersøkinga er internasjonale og regionale forvaltingsorganisasjonar drøfta. Desse organisasjonane er del av eit internasjonalt regime. Eit internasjonalt regime er definert av «et sett av åpne eller underforståtte prinsipper, normer, regler og prosedyrer innenfor et saksfelt som aktørenes forventninger samles om» (Stokke, 2011, s. 274). For å gjere dette meir konkret kan det knytast til ein sentral organisasjon i denne undersøkinga, nemleg NEAFC.
Prinsippa som regime-definisjonen nemner refererer til måla til regimet og
årsaksoppfatningar. I NEAFC-konvensjonen blir måla til organisasjonen definert som å fremme eit optimalt bruk av fiskeressursane i Nordaust-Atlanteren, bevare dei marine
økosystema og oppfordre til internasjonalt samarbeid kring desse ressursane (NEAFC, 1980).
Normene og reglane i regime-definisjonen sikter til kva rettar og plikter ein part har i samarbeidet. Ein part kan til dømes ha ein vetorett. Mange regime har også ein operasjonell del, og dette vil seie at regime har prosedyrar eller anna nedskriven praksis for å endre, etablere og iverksette reglar (Stokke, 2011, s. 272).
24
Internasjonale regime kan vere internasjonale organisasjonar. Desse er handfaste einingar med mandat, kontor og tilsette som kan ta seg av relevante saker. Dei har gjerne kunnskap og juridisk kompetanse innan organisasjonens fagfelt (Stokke, 2011, s. 273). NEAFC er også ein internasjonal organisasjon med eit fast sekretariat og tilsette i London. Å delta i internasjonale regime inneber at partane deltek i sosiale institusjonar. Partane tilpassar seg varige normer med tida. Desse normene fordelar roller og avgrensar kva som er akseptabel åtferd og kva fordelar ein kan forvente seg ved å delta i regimet. Alle medlemmane av regimet må vere klar over reglane og ha ei forventing om at desse skal følgast (Stokke, 2011, s. 273).
Det er fleire ulike syn på korleis internasjonale regime klarar å fremme interessene til statane som deltek i dei. Nyliberale institusjonalistar meiner at internasjonale regime hjelper statar å nå felles mål. Det er likevel fleire usikkerheiter som gjer samarbeid vanskeleg. Det er særleg vanskeleg å vite om det er mogleg å stole på løfta til samarbeidspartnerane. Dersom regima klarar å auke gjennomsiktigheit, slå ned på brot på reglar eller juks, så aukar det sjansen for at statar vil samarbeide i internasjonale regime (Hasenclever mfl., 2000, s. 7).
Internasjonale regime gjer det mogleg for statar å opptre koordinerte, og forhindre oppførsel som vil leie mot lite optimale resultat. Over tid investerer statar mykje krefter, ressursar og kunnskap i institusjonar. Dette kallast sunkne kostnadar og reduserer sjansen for å trekke seg ut av internasjonale regime, eller å stille krav om at regimet må gjennomgå store endringar (Hasenclever mfl., 2000, s. 8). Uansett så har statane som deltek i det internasjonale regime ei rasjonell haldning. Dei ønsker å maksimere eventuelle gode og gevinstar frå deltakinga i regimet. Dette kan føre til konflikt med andre deltakarar i regimet. Dersom eit internasjonalt regime blir ramma av ei konflikt så kan funksjonen til regime bli svekka. I ytste konsekvens kan regimet bli irrelevant.
25 Den internasjonale politiske ordenen er altså prega av meir eller mindre anarki. Dei som trur institusjonar og organisasjonar kan føre til samarbeid mellom statane kallast nyliberale institusjonalistar. Denne tilnærminga ser på trekk ved regime som anten styrker eller svekker dei. Internasjonale regime har ulike spelereglar og reiskap for å kontrollere deltakarane og handtere konfliktar.
Ikkje alle regime overlever slike konfliktar, særleg ikkje dersom maktforholda blir veldig skeive. Dette kan i ytterste konsekvens føre til samanbrot av regimet (Østerud, 2011, s. 92).
Det er mogleg å redusere sjansen for regimesamanbrot. Ein kan til dømes velge å beskytte svakare stilte partar i regimet. Det kan skje gjennom konferansar eller evalueringar (såkalla
«performance reviews») der svake partar kan be om betre vilkår eller andre korreksjonstiltak (Hasenclever mfl., 2000, s. 15). NEAFC har gjennomført slike evalueringar. Dette inngår dermed i den operasjonelle delen av regimet. Evalueringar handlar ikkje om å reforhandle avtalar, men snarare om organiseringa av sjølve organisasjonen.
Eit regime har altså moglegheit til å styrke svakare stilte partar for å auke kjensla av at kvoteutdelinga er rettmessig. Dermed blir avstanden mellom partane i forhandlingane litt mindre. Dette kan bestemmast ut i frå korleis reglar og normer for utdeling av kvotar skal vere. Til dømes gjeld dette kven som kan avgjere å tildele kvotar. Det kan også vere mogeleg å reservere seg mot vedtak og bruke vetomakt. Protestmoglegheiter finnast i NEAFC og medlemmene kan også legge ned veto mot forslag. Normer er også inkludert i den
operasjonelle delen av regimet, og kan påverke forhandlingane. Dette gjeld dersom det til dømes er faste normer for kor stor prosentdel ein stat ventar å få av totalkvoten.
Makrellbestanden har vore delt ut frå slike normer: EU venta å få rundt 62% og Noreg venta å få omtrent 28% ut i frå ei bilateral avtale mellom dei to (BarentsWatch, 2012). Dei resterande 10% skulle skal delast på NEAFC-kvoten og Færøyane. Færøyane fekk nesten 5% av
totalkvoten og Russland fekk 4,78% av NEAFC-kvoten på 5,20%. Dermed satt Island igjen med 0,31% av makrellbestanden i 2009 (Nofima, 2014, s. 2).
Regime kan godt vere nyttige og fordelaktige for deltakarane, og samtidig skape store problem for ikkje-deltakarar. Implisitt betyr dette at det ikkje er ein naudsynt samanheng mellom å vere eit effektivt regime og eit rettferdig regime (Underdal, 2004, s. 27). Det som er sikkert er at dersom eit regime skal vere sterkt så må det ha tydeleg makt til å innskrenke oppførselen til deltakarane. Det skjer gjennom reglar og normer for kva som er lovleg og tillat oppførsel (Underdal, 2004, s. 29).
26
Vidare så handlar sterke regime kollektivt og tillet minimalt med individuell råderett. Dersom regimets autoritet ikkje er sentralisert er det ikkje særleg sterkt (Underdal, 2004, s. 29). Dette vil illustrerast i drøftinga ved å diskutere både handheving og beslutningsprosessar i NEAFC.
Det vil likevel til tider oppstå situasjonar i internasjonal politikk der ukoordinert oppførsel leiar til suboptimale resultat for dei relevante statane som heilheit. Overfiske er eit godt døme på eit suboptimalt utfall som vil skade dei økonomiske interessene til partane på sikt.
Makrellkonflikten førte til eit slikt overfiske. Under slike omstende blir internasjonale regime eit mogleg reiskap for å løyse utfordringa (Hasenclever mfl., 2000, s. 16).
Utfordringar for internasjonale regime
Utfordringar for internasjonale regime kan variere i forhold til kor vanskelege dei er for regimet å løyse. Dersom til dømes ein deltakar i eit regime oppfører seg som ein
gratispassasjer, så er det ei handling som medfører kostnadar for regimet. Er denne kostnaden svært ulik for den individuelle parten som utfører handlinga, og for kollektivet av deltakarar i regimet, så kallast dette for eit vondarta problem for regimet. Vondarta problem er
vanskelege å løyse. I makrellkonflikten er det uproblematisk for Island å fange makrell på kort sikt, men Noreg og EU tapar på dette. Dermed er det ikkje samsvar mellom ein aktørs handlingar og gruppa som heilheit (Underdal, 2013, s. 24). Vondarta problem er kraftige bremseklossar for regime som ønsker å vere effektive. Dersom det er konkurranse om ressursane og ulike maktforhold i regimet, kan ein seie at utfordringa er høgst vondarta
(Underdal, 2013, s. 23). Vidare, dersom ei løysing på eit problem legg til grunn einigheit blant partane, så kan ein parts gevinst berre forbetrast dersom det ikkje går på kostnad av nokon annan part (Underdal, 2011, s. 253). Dette gjer makrellkonflikten særs utfordrande.
Sidan makrellkonflikten er prega av eit vondarta problem, er det mogleg at det påverkar partane i kor stor grad Island og Færøyane har krav på rettmessige kvotar. Dersom regimets partar ikkje går i lag for å finne ei løysing, får ein eit ukoordinert og suboptimalt utfall. I tillegg kan mangel på presis kunnskap om vandringsmønster og klimaendringar påverke vurderingar til deltakarane i regimet. Dermed må medlemmene i regimet vurdere i kva grad dei trur skiftet blir permanent og i kva grad det medfører rettmessige kvotar.
27 Internasjonalt samarbeid er ofte prega av usikkerheit. Aktørane stolar ofte ikkje på kvarandre og veit ikkje nøyaktig kva gevinsten deira vil bli av eventuelle avtalar eller medlemsskap i internasjonale regime. Dersom internasjonale regime skal fungere må framtidas skugge vere lang nok. Framtidas skugge vil seie at deltakarane i regimet bryr seg nok om ein eventuell framtidig gevinst, til at dei fortset å delta i regimet utan å jukse eller å bli gratispassasjerar (Fearon, 1998, s. 270). Gratispassasjerar deltek ikkje i regimet, men tener på at dei andre partane forvaltar bestanden berekraftig. Slik blir det meir fisk tilgjengeleg til gratispassasjeren utan at den må bere forvaltingskostnadane.
Usikkerheit kring framtida kan vere positivt. Det fremste dømet på dette er i følge Oran Young "usikkerheitas slør" (Young, 1998, s. 217). Usikkerheitas slør gjer at individuelle deltakarar i eit regime ikkje nøyaktig kan forutsjå kva effekten av regimets fordeling av gode og byrder vil bli. Når deltakarane ikkje kan forutsjå gevinst eller tap så vil dei gjerne
forhandle fram reglar som verker rettferdige for flest moglege deltakarar.
Med stor grad av usikkerheitas slør, reduserast sjansen for at forhandlingar blir stilleståande, og sjansen for at forhandlingane blir inkluderande ovanfor flest moglege partar blir større (Young, 1998, s. 217). Dersom dette stemmer ventar eg at Noreg og EU vil forhandle med ein reell vilje og ønske til å inkludere Island og Færøyane. Då må forhandlingane vere
inkluderande kontra ekskluderande.
Young meiner at usikkerheit kan vere positivt i fiskeriforvaltning. Usikkerheita aukar insentivet til å forbetre kunnskapen ein har om problemet ein står ovanfor. I praksis vil det seie å auke kunnskap om bestandnivå, vandringsmønster, og kor mykje som kan utnyttast berekraftig. Ein stor dose usikkerheit er dermed positivt (Young, 1998, s. 217). Det betyr at det burde vere eit samarbeid mellom dei fire partane i makrellkonflikten om til dømes trålarundersøkingar, målingar av kor mykje egg og yngel av makrellen det er, og undersøkingar av den faktiske størrelsen på bestanden.
At usikkerheita skal ha ein positiv effekt i makrellforvaltinga verker ikkje særleg intuitivt.
Dersom aktørarar ikkje veit kva som skal skje i framtida vil ikkje det heller gje dei insentiv til å hegne om sine eigne rettar? Det vil kanskje auke sjansen for forhandlingsbrot. Skuggen av framtida vil også vere ulik for partane.
28
Det er knytt stor usikkerheit kring kor lenge makrellen har tenkt å vere i Islands farvatn, dermed får aktørane ulike oppfatningar kring usikkerheitas slør. I tillegg kan ein seie at konflikten har ein tidsfrist: Dersom ingen avtale vert nådd, risikerer ein kollaps av bestanden.
Dette tener ingen partar på.
Det må vere mogleg for institusjonar å avgrense moglegheita til å berre opne opp for nye fiskeri. Erfaring viser nemleg at fiskarar har ein tendens til å ikkje vektlegge berekraftig utnytting, men heller eit maksimalt økonomisk utbytte. Derfor trengst det mekanismar som kan straffe slik oppførsel (Young, 1998, s. 221). Korleis bruker ein slike mekanismar dersom ein deltakar anten vel å stå utanfor forvaltinga, eller fangar for mykje fisk i sin økonomiske sone?
Vidare kan ein også forvente at forhandlingsproblemet er vanskelegare å løyse når det står om forhandling kring eit nytt regime. Særleg gjeld dette dersom regimet kan få betydeleg makt til å drive med omfordeling av gode (Fearon, 1998, s. 295). Dersom dette gjeld ei ny og meir inkluderande kyststatavtale, kan det vere noko av årsakene til at det har vore vanskeleg å komme fram til einigheit.
Oppsummering og hypotese
I denne delen har det blitt nøyare forklart kva institusjonelt rammeverk makrellkonflikten er innanfor. Dei mest sentrale folkerettslege prinsippa har blitt skildra samt kva regime er, og kva slags type utfordringar dei kan møte på. Desse utfordringane er knytt til
vandringsmønsteret til fisk, og i dette kasuset at mønsteret har endra seg. Statar har sterke rettar i sine økonomiske sone og derfor er det eit krav om at kyststatar skal samarbeide i RFFO. Mykje tyder på at det er vanskeleg å bli einige om inkluderande forvaltingsregime.
Det er ikkje heilt sikkert at etablerte kyststatar ønsker å opne opp for nykommarar. Sjølv om ein går ut i frå at internasjonale institusjonar, lover og regime har evne til å påverke statars oppførsel, så er desse statane opptekne av maksimalt utbytte. Summen av denne diskusjonen blir ein hypotese kring kvifor utfallet i makrellkonflikten blei at Island valte å ikkje slutte seg til regimet, og kvifor Færøyane vendte tilbake til regimet.
29 Denne hypotesen tek utgangspunkt i at dei folkerettslege prinsippa og RFFO-ordninga (og NEAFC-regimet) har delvis skylda for at Island ikkje slutta seg til forvaltinga. Hypotese 1 blir dermed:
Vage og lite retningsgjevande reglar i folkeretten, og dei svake handhevingsmekanismane i det institusjonelle rammeverket folkeretten etablerer for handtering av nykommarar, kan forklare kvifor Island ikkje sluttar seg til forvaltinga.
Denne hypotesen vil bli nærmare undersøkt i første del av analysen. Dersom dette skulle vere tilfelle, forventar eg å finne eit mønster prega av delte tolkingar og ulike meiningar kring kva som er rett behandling av nykommarar. Dersom det viser seg at det er ein tydeleg praksis for å inkludere nykommarar, og at denne er følgt så stemmer ikkje hypotesen. Det kan til dømast bevisast gjennom at Færøyane har hatt ein annan status, jamfør folkeretten, og at dette er grunnen til at dei deltok i forvaltinga igjen og fekk større kvoter. I utgangspunktet forventar eg at partane i makrellkonflikten argumenterer annleis for kva som er riktige kriterium for å behandle nykommarar og deltakingsrettar.
30
2.2 Internasjonale forhandlingar:
Samarbeidsutfordringar og maktutøving
I denne delen skal vi sjå nærare på ei tilnærming som til ein viss grad er ein kontrast til det som har blitt drøfta hittil. Denne delen skal drøfte korleis statar kan utøve makt i det internasjonale systemet, og særleg gjennom internasjonale forhandlingar. Det er mange utfordringar for partane i slike forhandlingar og denne delen vil vise utfordringar knytt til internasjonalt samarbeid. Kva er eigentleg forhandlingar og kva driv statar til å forhandle med kvarandre? Kvifor vel statar å avbryte forhandlingar til trass for at det er mogleg med felles gevinstar? Kva strategiar nyttar statar seg av for å nå sitt ønska resultat i forhandlingar, og kva rolle spelar maktforhold? Nedanfor skal det først kort skildrast ei tilnærming til internasjonal politikk, som er ulik den nyliberale institusjonalismen.
Ei realistisk tilnærming til politikk og sentrale utfordringar for statar
Realisme, i motsetnad til nyliberal institusjonalisme, legg vekt på at makt er det avgjerande verkemiddelet for å nå politiske mål. Det gjeld anten det er i mellomstatlege forhandlingar eller i krig. Staten er derfor ein sentral eining i studiet av konfliktar på den internasjonale arenaen (Malnes, 2011, s. 38). Staten er ein høgst rasjonell aktør og den er ute etter å auke si relative makt samanlikna med andre statar. Statens vinning kan berre skje på kostnad av ein annan stats vinning (Malnes, 2011, s. 38). Strukturen på det internasjonale systemet, som er anarkisk, er kjenneteikna av (politisk) kamp mellom statane. Det avgjerande skillet mellom sterke og svake statar er maktressursar (Malnes, 2011, s. 39). Denne undersøkinga er oppteken av at skilnaden i makt mellom Noreg, EU, Færøyane og Island kan vere med på å forklare problemstillinga. I ei verd prega av realisme så har felles reglar, avtalar, institusjonar og rettsreglar ei svak stilling. Sjølv om det eksisterer ulike fordelar og kostnadar når statar samhandlar, tek realismen som utgangspunkt at staten er den viktigaste aktøren. Denne tilnærminga blir nytta i undersøkinga for å famne om maktstrukturar som ikkje vert fanga opp av den institusjonalistiske tilnærminga. Derfor styrker denne tilnærminga undersøkinga ytterlegare. Nedanfor vil konseptet «forhandlingar» bli drøfta nøyare, og deretter utfordringane knytt til forhandlingar.
31 Forhandlingar kan definerast som «en beslutningsprosess der to eller flere parter utarbeider og drøfter ulike forslag med det offisielle formål å komme fram til en omforent løsning av et felles problem» (Underdal, 2011, s. 246). Eit forhandlingsproblem er ein situasjon der det er fleire måtar å løyse eit problem på. Dermed finnast det fleire moglege utfall som partane føretrekk i staden for ikkje noko avtale i det heile. Desse partane er usamde om kva utfall ein skal prioritere å bli einige om (Fearon, 1998, s. 274). Dersom ein skal løyse desse problema trengst det tid og fleire forhandlingsrundar i dei fleste tilfelle. Ein part kan også bevisst velge å ikkje gje seg og heller vente til den andre parten er villig til å gje konsesjonar.
Forhandlingsproblem er prega av usikkerheit om motivet til den andre part og kva han eigentleg vil (Fearon, 1998, s. 274). Sannsynlegvis så gjeld sistnemnde poeng i mindre grad i denne undersøkinga. Motivasjonen til partane, som vi legg til grunn er rasjonelle, er i
utgangspunktet like: Alle ønsker seg størst mogleg del av totalkvoten av makrell.
Vidare er det to sentrale utfordringar i forhandlingsteori: Først er det utfordringa kring sjølve forhandlingane, deretter er det problem knytt til handhevinga av avtala (Fearon, 1998, s. 270).
Framtidas skugge kan gjere handheving av eit regime enklare, men Fearon meiner det heller gjev statar eit insentiv til å forhandle hardare (Fearon, 1998, s. 270). Uansett så fører
internasjonale samarbeidsutfordringar til at statar i praksis har to valmoglegheiter:
Samarbeid/tilslutning og fråfall/ikkje-samarbeid (Fearon, 1998, s. 271). Under skal det drøftast sentrale omgrep i forhandlingsteori med vekt på dei som ikkje har blitt drøfta i del 2.1.
Den beste løysinga som kan nåast i ei forhandling har eit kjenneteikn: Det finnast ikkje konkurrerande løysingar som er betre for ein part, og samtidig ikkje dårlegare for andre partar. Løysingar som tilfredsstiller dette kravet kallast for Pareto-optimale løysingar. Det er vanskeleg å finne den beste løysinga i internasjonale forhandlingar kring fisk. Ein parts gevinst i slike forhandlingar vil alltid føre til kostnadar for dei andre partane. Konklusjonen i del 3.2 ,vil svare på om det i det heile tatt finnast Pareto-optimale løysingar i
makrellkonflikten.
Forhandlingar mellom statar er naudsynt ettersom det internasjonale systemet ikkje har klare retningslinjer for oppførsel. For å løyse utfordringar må partane prøve å komme til einigheit og derav insentivet til å starte forhandlingar.
