Prop. 125 L (2013–2014)

(1)

Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Prop. 125 L

(2013–2014)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om finansfor etak og finanskonser n (finansfor etaksloven)

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no

E-post: [email protected] Telefon: 22 24 20 00

Opplysninger om abonnement, løssalg og pris får man hos:

Fagbokforlaget

Postboks 6050, Postterminalen 5892 Bergen

E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00

Faks: 55 38 66 01

www.fagbokforlaget.no/offpub Publikasjonen er også tilgjengelig på www.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 06/2014

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

(2)

Prop. 125 L

(2013–2014)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om finansforetak og finanskonsern

(finansforetaksloven)

(3)

1 Proposisjonens hovedinnhold 7

2 Bakgrunn for lovforslaget ... 11

2.1 Banklovkommisjonens mandat og utredningsarbeid ... 11

2.2 Høring av Banklovkommisjonens utredning ... 13

2.3 Nye EU-regler for forsikringsforetak (Solvens II). Finans- tilsynets høringsutkast ... 14

3 Nye EU-regler for banker og kredittforetak – Forholdet til Stortingets lovvedtak i juni 2013 ... 17

4 Lovstruktur ... 18

4.1 Generelt om lovstruktur mv. ... 18

4.1.1 Gjeldende rett ... 18

4.1.2 Banklovkommisjonens utkast ... 18

4.1.3 Høringsinstansenes merknader ... 19

4.1.4 Departementets vurdering ... 20

4.2 Lovens formål og virkeområde ... 21

4.3 Begrepet finansforetak ... 24

4.4 Forholdet mellom lov og forskriftsregulering. Forskriftshjemler ... 25

4.5 Forholdet til aksjeloven og allmennaksjeloven ... 28

4.6 Lovens anvendelse på norske finansforetaks virksomhet i utlandet ... 30

4.7 Lovens anvendelse på utenlandsk- eide foretak og filialer ... 33

5 Konsesjonssystemet og organisatoriske krav til finansforetak ... 39

5.1 Om konsesjonssystemet og de ulike typene konsesjoner ... 39

5.2 Om vilkår for etablering og opp- start av virksomhet og om behandling av konsesjonssøknader 47 5.2.1 Gjeldende rett ... 47

5.3 Foretaksnavn ... 52

5.4 Styrings- og kontrollorganer i finansforetak. Opphevelse av krav om representantskap og kontroll- komité ... 55

6 Virksomhetskrav og kapitalkrav mv. for finansforetak ... 61

6.1 Innledning ... 61

6.2 Virksomhetsbegrensninger ... 61

6.2.2 EØS-rett ... 62

6.2.4 Finanstilsynets utkast ... 63

6.3 Finansforetaks utkontraktering av virksomhet ... 65

6.3.1 Bakgrunnen for lovforslaget ... 65

6.3.3 Banklovkommisjonens forslag ... 68

(4)

6.4 Foretaksrettslige regler om egen-

kapital og fremmedkapital ... 73

6.5 Krav til forsvarlig virksomhet mv. 76 6.5.1 Gjeldende rett ... 76

6.5.2 EØS-rett ... 77

6.5.4 Finanstilsynets høringsutkast ... 79

6.6 Kapitalkrav for banker, kredittforetak og finansieringsforetak .... 81

6.6.2 EØS-rett ... 82

6.7 Kapitalkrav for forsikringsforetak 83 6.7.1 Gjeldende rett ... 83

6.7.2 EØS-rett ... 84

6.8 Kapitalkrav for pensjonsforetak ... 92

6.8.2 EØS-rett ... 93

6.9 Kapitalkrav for små forsikringsforetak mv. ... 98

6.9.2 EØS-rett ... 98

6.10 Verdipapirisering ... 100

7 Forholdet til kunder og andre 104 7.1 Kontanthåndtering ... 104

7.3 Kundebehandling ... 109

8 Finanskonsern og samarbeidende grupper ... 114

8.1 Generelt om finanskonsern ... 114

8.2 Organisering av finanskonsern ... 117

8.3 Samarbeidende grupper og samarbeidsavtaler ... 121

8.4 Lån og garantier mv. i konsernforhold ... 129

9 Finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap .... 132

9.1 Enkelte spørsmål knyttet til regler for egenkapitalbevis, fordeling av overkurs og gaveutdeling fra finansforetak som ikke er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap 132 9.1.1 Gjeldende lovregler om egenkapitalbevis ... 132

9.1.2 Fordeling av overkurs ... 133

9.1.3 Nærmere om gaveutdeling ... 134

9.2 Foretaksendringer, avvikling og omdanning ... 138

(5)

10 Videreføring av reglene om sikringsordninger og soliditets- svikt ... 145

10.1 Gjeldende rett ... 145

10.2 Banklovkommisjonens utkast ... 145

10.3 Finanstilsynets utkast ... 146

10.4 Høringsinstansenes merknader ... 146

10.5 Departementets vurdering ... 147

11 Endringer i andre lover ... 150

11.1 Endringer i forsikringsvirksomhetsloven ... 150

11.1.1 Bakgrunn ... 150

11.1.2 Finanstilsynets høringsutkast ... 150

12 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 154

13 Merknader til de enkelte bestemmelsene ... 156

13.1 Kapittel 1. Formål og virkeområde, definisjoner mv. ... 156

13.2 Kapittel 2. Krav om tillatelse til å etablere og drive virksomhet som finansforetak ... 158

13.3 Kapittel 3. Konsesjonsbehandling 166 13.4 Kapittel 4. Norske finansforetaks virksomhet i utlandet ... 168

13.5 Kapittel 5. Utenlandske finansforetaks virksomhet her i riket ... 168

13.6 Kapittel 6. Kontroll med eiere av kvalifiserte eierandeler i finansforetak ... 171

styrings- og kontrollorganer mv. .. 174

13.9 Kapittel 9. Tillitsvalgte og ansatte .. 181

13.10 Kapittel 10. Egenkapital ... 183

13.11 Kapittel 11. Fremmedkapital mv. .. 188

13.12 Kapittel 12. Foretaksendringer, avvikling og omdanning ... 189

13.13 Kapittel 13. Krav til virksomheten i finansforetak ... 195

13.14 Kapittel 14. Kapital- og soliditetskrav ... 201

13.15 Kapittel 15. Godtgjørelses- ordninger i finansforetak ... 205

13.16 Kapittel 16. Forholdet til kunder, markedsføring mv. ... 206

13.17 Kapittel 17. Finanskonsern og samarbeidsavtaler ... 208

13.18 Kapittel 18. Virksomhet i finanskonsern, konsolidering mv. 212 13.19 Kapittel 19. Bankenes sikringsfond 213 13.20 Kapittel 20. Garantiordninger for forsikringsvirksomhet ... 214

13.21 Kapittel 21. Soliditetssvikt og offentlig administrasjon ... 215

13.22 Kapittel 22. Straff. Sanksjoner ... 217

13.23 Kapittel 23. Ikrafttreden, overgangsbestemmelser, oppheving og endring av andre lover ... 217

13.23.1 Til § 23-3 nr. 1 ... 217

13.23.2 Til § 23-3 nr. 2 ... 218

13.23.3 Til § 23-3 nr. 3 til 6 ... 218

13.23.4 Til § 23-3 nr. 7 ... 218

13.23.5 Til § 23-3 nr. 8 ... 219

Forslag til lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) ... 225

(6)

(7)

(2013–2014)

Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven)

Tilråding fra Finansdepartementet 20. juni 2014, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til en ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern. Forslaget bygger på Banklovkommisjonens utredning NOU 2011: 8, Finanstilsynets høringsnotat 10. oktober 2011 med utkast til lovregler som gjennomfører CRD IV-regelverket, Finanstilsynets høringsnotat 12.

august 2011 med utkast til lovregler som gjen- nomfører Solvens II-regelverket, samt innspill fra høringsinstansene. Banklovkommisjonen har i sin utredning nr. 24, NOU 2011: 8 bygget videre på lovutkast fra tidligere utredninger og nyere lovvedtak samt utkast til gjennomføring av nytt EU- og EØS-regelverk, og resultatet er et modernisert, ajourført og samordnet utkast til ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern.

Lovforslaget som departementet her legger frem innebærer i hovedsak en systematisering og videreføring av gjeldende materielle rettsregler i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Forsla- get inneholder regler om konsesjon, organisatoriske regler for finansforetakene, generelle virk-

somhetsregler, regler om sikringsordninger og soliditetssvikt, og sanksjonsbestemmelser.

På en del områder foreslås også materielle endringer. Dette er hovedsakelig en oppfølging av materielle endringer som Banklovkommisjonen har foreslått, men det er også gjort enkelte endringer i Banklovkommisjonens utkast basert på innspill fra høringsinstansene. Hovedelemen- tene i departementets forslag til nye materielle regler og avvik fra Banklovkommisjonens utkast til lovregler er nærmere omtalt nedenfor.

Strukturen og oppbygningen av lovforslaget er i hovedsak i tråd med Banklovkommisjonens utkast. De endringene i struktur som departementet har foreslått, er først og fremst av lovteknisk karakter. Endringene er dels foranlediget av høringsmerknader, og dels av at departementet foreslår å innarbeide de resterende delene av finansieringsvirksomhetsloven i lovforslaget.

Departementets forslag innebærer en noe endret oppbygging av kapittel 2 til 4 om konsesjon mv.

Reglene i kommisjonens utkast kapittel 3 om samarbeidende grupper og finanskonsern foreslås

(8)

flyttet til kapittel 17, foran kapittel 18 om virksomheten i finanskonsern, og regler om eierkontroll foreslås som et eget kapittel 6. Reglene om egenkapital foreslås samlet i kapittel 10 og reglene om fremmedkapital (innlån mv.) i kapittel 11. I kapittel 13 foreslår departementet å samle alle virksomhetsregler som er felles for finansforetak, herunder også de resterende delene av finansieringsvirksomhetsloven. Reglene om godtgjørelsesord- ninger og forholdet til kunder foreslås samlet i egne kapitler (kapittel 15 og 16). I kapittel 14 fore- slår departementet separate regler om kapitalkrav for ulike typer finansforetak. For øvrig er lovforslaget bygget opp i tråd med Banklovkommisjo- nens utkast.

Departementet foreslår et lavere detalje- ringsnivå på lovreguleringen enn det Banklov- kommisjonen har lagt opp til i utkastet. Etter departementets forslag er det for eksempel bare hovedlinjene i kapitalkravene som vil fremgå av loven, mens de detaljerte reglene vil komme i forskrift. Lovreglene om kapitalkrav for banker mv.

som ble vedtatt av Stortinget i juni 2013, foreslås videreført med enkelte redaksjonelle endringer.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 3 og kapittel 6 i proposisjonen, og til omtale av forholdet mellom lov- og forskriftsregulering i proposisjonen kapittel 4.4 nedenfor.

Departementet har i tillegg foretatt flere redaksjonelle endringer i lovforslaget sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast. Blant annet er informasjon om hvor tilgrensende regler er samt krysshenvisninger søkt flyttet fra lovteksten til spesialmerknadene. Departementet foreslår videre at finansieringsvirksomhetsloven oppheves.

De bestemmelsene Banklovkommisjonen har fore- slått videreført i finansieringsvirksomhetsloven, foreslås i stedet videreført i den nye loven. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 4.1.

Gjeldende lovgivning på finansområdet er blitt til over en periode på ca. 50 år. Hovedelementene i gjeldende rett er sparebankloven og forretningsbankloven fra 1961, finansieringsvirksomhetsloven fra 1988, banksikringsloven fra 1996 og forsikringsvirksomhetsloven fra 2005. Særlig de siste 20 årene har det vært en kontinuerlig utvidelse av finansregelverket, i stor grad basert på utviklingen av krav til nasjonalt regelverk gjennom nye EU-rettsakter som er tatt inn i EØS-avtalen. Et viktig formål med lovforslaget er å gjøre sentrale deler av lovgivningen på finansområdet mer oversiktlig og brukervennlig for finansforetakene og for offentlige myndigheter.

Sammenlignet med gjeldende rett foreslås blant annet følgende endringer:

Finansforetak som samlebegrep

Begrepet «finansforetak» benyttes som samlebegrep for de ulike typer foretak som er omfattet av lovforslagets virkeområde, dvs. bank, kredittforetak, finansieringsforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak, holdingforetak samt betalingsforetak og e-pengeforetak. Begrepet er nytt og erstat- ter begrepet «finansinstitusjon» i gjeldende rett.

Kretsen av foretak som omfattes av begrepet fore- slås noe utvidet. Forslaget er i tråd med Banklov- kommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 4.3.

Nye kapitalkrav

Departementet foreslår nye kapitalkrav for forsikringsforetak. Kravene skal gjennomføre EØS- regler som svarer til Europaparlaments- og rådsdi- rektiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II-direktivet). Direk- tivet er tatt inn i EØS-avtalen, jf. Stortingets vedtak 1. mars 2012, jf. Innst. 192 S (2011–2012) og Prop.

54 S (2011–2012). I Solvens II-direktivet innføres et nytt regelverk for minstekrav til kapital i forsikringsforetak. Det innføres også et nytt regelverk for verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene i forsikringsforetak. Formålet med det nye regelverket er at europeiske forsikrings- og gjenforsikringsforetak skal underlegges kapitalkrav som bedre reflekterer risikoen i foreta- kene enn det som følger av dagens regler (Sol- vens I-regelverket). Departementets forslag bygger på Banklovkommisjonens utkast og et høringsnotat fra Finanstilsynet, jf. omtale i kapittel 2.3. Departementets forslag er i hovedsak i samsvar med Banklovkommisjonens utkast, men detaljeringsgraden i lovreglene er redusert.

Kapitalkravene for banker og andre kredittinstitusjoner som ble vedtatt ved lov 14. juni 2013 nr.

34 etter forslag i Prop. 96 L (2012–2013), foreslås videreført med enkelte redaksjonelle endringer.

Det vises til nærmere omtale av kapitalkravene for banker og forsikringsforetak i kapittel 6.

Modernisering og utbygging av reglene om samarbeidsavtaler utenfor konsernforhold

De senere årene har finansforetakene i mange tilfeller etablert omfattende samarbeid seg i mellom.

Samarbeidet kan i noen tilfeller ligne konsernforhold. Departementet foreslår nærmere regulering av samarbeidsavtaler utenfor konsernforhold.

Samarbeidende gruppe av finansforetak skal etter

(9)

forslaget ikke regnes som et finanskonsern, men det foreslås at en del nærmere angitte konsernre- gler også skal gjelde for samarbeidende grupper av finansforetak. Banklovkommisjonens forslag om at samarbeidende grupper i noen tilfelle skulle regnes som et konsern, følges ikke opp. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 8.3.

Lovfesting av gjeldende utgangspunkt om at et blandet finanskonsern som hovedregel skal ha et rent holdingselskap som morselskap («holding-modellen») Departementet foreslår å lovfeste det prinsipielle utgangspunktet i gjeldende rett om at et blandet finanskonsern skal ha et rent holdingselskap som morselskap. Forslaget er i tråd med Banklovkom- misjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 8.2.

Regler om utveksling av kundeinformasjon mellom konsernforetak

Departementet foreslår nye regler om utveksling av kundeinformasjon mellom konsernforetak.

Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 7.2.

Regulering av finansforetaks navnebruk

Departementet foreslår å lovfeste at finansforetak skal bruke foretaksnavn og andre kjennetegn som gjør det klart for kunder og andre hvilket foretak de forholder seg til og hva slags virksomhet foretaket driver. Dette foreslås kombinert med et for- bud mot at finansforetak bruker foretaksnavn som kan føre til forveksling eller skape feilaktig inn- trykk av et foretaks selvstendighet. Departemen- tets forslag går noe lengre enn Banklovkommisjo- nens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 5.2.

Opphevelse av krav om representantskap og kontrollkomité

Departementet foreslår at lovpålagt krav om representantskap og kontrollkomité oppheves.

Forslaget innebærer en organisasjonsmessig for- enkling og tydeliggjøring av ansvarsforholdene sammenlignet med dagens regelverk. Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 5.3.

Opphevelse av reglene om verdipapirisering

Departementet foreslår at finansieringsvirksomhetslovens regler om verdipapirisering oppheves.

Forslaget er i tråd med Banklovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 6.7.

Bankers plikt til å håndtere kontanter

Departementet foreslår en egen bestemmelse som pålegger banker en plikt til i samsvar med kundenes forventninger og behov, å motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter. Forslaget går noe lenger i å tydeliggjøre bankenes plikter enn Ban- klovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 7.1.

Regler om utkontraktering

Etter gjeldende praksis kan finansforetak som utgangspunkt utkontraktere oppgaver som ikke er kjerneoppgaver, med mindre dette skjer i et omfang eller på en måte som ikke kan anses som forsvarlig, eller som gjør at tilsynet med den utkontrakterte virksomhet eller foretakets samlede virksomhet blir vanskeliggjort. Kjerneoppga- ver vil som utgangspunkt ikke kunne utkontrakte- res. Departementet foreslår en lovbestemmelse om grensene for finansforetaks utkontraktering av virksomhet. Forslaget svarer til forslaget i Prop. 87 L (2013–2014) til ny § 2-17 a i finansieringsvirksomhetsloven, som er til behandling i Stortinget. Det vises til nærmere omtale i kapittel 6.2.

Kundebehandling, nemndbehandling av tvister Finansforetakenes organisering av sin kundebehandling er en viktig side av foretakenes virksomhet. For finansforetakenes kunder er det viktig at regelverket i tilstrekkelig grad regulerer og beskytter deres rettigheter og stilling overfor finansforetakene. For finansforetakene er det viktig at de har kundenes tillit og tillit i markedet generelt. Denne tilliten er igjen viktig for velfun- gerende finansmarkeder. Departementet foreslår nærmere regler om finansforetaks organisering av kundebehandling. Forslaget er i tråd med Ban- klovkommisjonens utkast. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.3.

Ved lov 11. april 2014 nr. 12, basert på forslag i Prop. 188 L (2012–2013) ble det innført nye regler om klagenemnd for behandling av tvister. Denne

(10)

regelen foreslås videreført. Det vises til nærmere omtale nedenfor i kapittel 7.3.

Mindre endringer i de prosessuelle reglene om foretaksendringer, avvikling og omdanning

Ved lov 19. juni 2009 nr. 46 ble det tatt inn nye regler om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren i finansieringsvirksomhetsloven (hhv. nytt kapittel 2b, 2c og 2d), herunder regler

om foretaksendringer, avvikling og omdanning.

Departementet foreslår enkelte mindre endringer i de prosessuelle reglene om foretaksendringer, avvikling og omdanning. Endringene som foreslås er basert på innspill i høringen fra blant annet Brønnøysundregistrene, med grunnlag i registre- nes erfaring fra praktiseringen av regelverket i perioden etter at reglene trådte i kraft i 2009. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9.2.

(11)

2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Banklovkommisjonens mandat og utredningsarbeid

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990. En viktig del av mandatet var å utarbeide utkast til en modernisering, samordning og revisjon av finanslovgivningen.

De første deler av dette arbeidet ble fremlagt i Banklovkommisjonens utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak mv. inneholdt et før- ste utkast til konsolidert lov om finansforetak. I 2001 og 2002 leverte Banklovkommisjonen to nye utredninger om Finansforetakenes virksomhet, og i 2006 avga kommisjonen en utredning om Kre- dittforening som konsernspiss. I 2008 avga kommisjonen to utredninger om henholdsvis reglene om eierkontroll i finansforetak (Banklovkommi- sjonens utredning nr. 19, NOU 2008: 13) og kapital- og organisasjonsformer og strukturendringer innenfor sparebanksektoren (Banklovkommisjo- nens utredning nr. 22, NOU 2009: 2). De fleste av disse utredningene fra Banklovkommisjonen har løpende blitt fulgt opp av departementet med lov- forslag som Stortinget har vedtatt. Det vises blant annet til Ot.prp. nr. 63 (1995–1996) Om lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, Ot.prp. nr. 42 (2006–2007) om blant annet regler om kredittfo- rening som konsernspiss, Ot.prp. nr. 80 (2008–

2009) om blant annet regler om eierkontroll i finansinstitusjoner og Ot.prp. nr. 75 (2008–2009) om blant annet regler om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren.

Banklovkommisjonen har i sin utredning nr.

24, NOU 2011: 8, utarbeidet utkast til ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern. Parallelt med arbeidet med utredninger som har ledet frem til utkast til samlet finansforetakslov har Banklov- kommisjonen utarbeidet en rekke andre utredninger, særlig utkast til nytt regelverk på forsikrings- og pensjonsområdet. Kommisjonen har hittil avgitt 28 utredninger. Det gjenstår noe arbeid for Kommisjonen på pensjonsområdet, jf. oppdraget til kommisjonen om å utrede om det er ønskelig

og mulig med et nytt kollektivt ytelsespensjons- produkt innenfor nærmere angitte kriterier. Kom- misjonens utreder også norsk regelverk for hånd- tering av kriser i kredittinstitusjoner i lys av EUs nye regler på området.

I NOU 2011: 8 har Banklovkommisjonen samlet lovutkast fra tidligere utredninger og nyere lovvedtak samt utkast til gjennomføring av nytt EU- og EØS-regelverk, inkludert nye EU-regler om kapitalkrav for kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper, og utarbeidet et modernisert, ajourført og samordnet lovutkast for finansforetak og finanskonsern.

Banklovkommisjonen er bredt sammensatt, og alle viktige interessegrupper har vært represen- tert i kommisjonen. Utredningen med utkast til ny lov om finansforetak og finanskonsern er i stor grad enstemmig. Hovedinntrykket fra høringen er at høringsinstansene generelt har vært positive til den samordning Banklovkommisjonen har foreslått. Det har imidlertid i høringen også vært en del innvendinger til Banklovkommisjonens lovutkast på enkelte punkter.

Banklovkommisjonens opprinnelige mandat fra 6. april 1990 lyder:

«1Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon.

Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kom- misjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte for- brukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.

2Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en

(12)

lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.

Konkurransen på finansmarkedet og funk- sjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkur- ranse-utvalget (NOU 1986: 5) som var grunnla- get for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kredittutvalget (NOU 1989: 1) vurderte norsk penge- og kre- dittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stor- tingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St.meld. nr. 31 for 1989–90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot.prp. nr. 42 for 1989–90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.

Det er behov for at lovgivningen gjennom- gås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien for øvrig.

3Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f.eks. bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbru- kervern har meldt seg med voksende styrke.

Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kom- misjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtalelo- ven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.

4Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative kon- sekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.

5

Følgende frister gjelder for arbeidet:

– Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.

– Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.

– Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.

6Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orien- tere Finansdepartementet og Justisdeparte- mentet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartemen- tet.

Kommisjonen kan etter avtale med Finans- departementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»

Mandatet har senere blitt endret, utdypet og sup- plert en rekke ganger. Departementet viser til gjennomgangen av Banklovkommisjonens mandat i Banklovkommisjonens utredning kapittel 1.1.

Kommisjonen har, i tillegg til det generelle arbeidet med finanslovgivningen, utført en rekke andre prioriterte oppdrag for departementet. Kommisjo- nen hadde avgitt 23 utredninger med utkast til lovregler før den avga NOU 2011: 8, jf. kommisjonens redegjørelse i utredningen kapittel 1.1.2. De første deler av arbeidet knyttet til den nye finansforetaksloven ble som nevnt fremlagt i Banklov- kommisjonens utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sik- ringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, og deretter utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak mv., som inneholdt et første utkast til konsolidert lov om finansforetak. I perioden mellom 1998 og 2008 arbeidet Ban- klovkommisjonen hovedsakelig med andre oppdrag fra departementet. I 2008 avga Banklovkom- misjonen en utredning om reglene om eierkontroll i finansforetak (Banklovkommisjonens utredning nr. 19, NOU 2008: 13) og i 2009 en utredning om kapital- og organisasjonsformer og strukturendringer innenfor sparebanksektoren (Banklov- kommisjonens utredning nr. 22, NOU 2009: 2).

Lovutkastene i disse utredningene ble utformet slik at lovbestemmelsene kunne innpasses i en ny samlet finansforetakslov.

I 2009, 2010 og 2011 har Banklovkommisjonen sluttført arbeidet med en ny samlet lov om finans-

(13)

foretak og finanskonsern. Ved avgivelsen av utredningen om ny finanslovgivning i mai 2011 bestod kommisjonen av følgende personer (arbeidssted i parentes):

– Professor dr. juris Erling Selvig, leder – Juridisk direktør Olav Breck

(Sparebankforeningen i Norge)

– Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane)

– Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Fellesorganisasjon)

– Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)

– Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Finanstilsynet) – Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik

(Landsorganisasjonen i Norge) – Advokat Arnhild Dordi Gjønnes

(Næringslivets Hovedorganisasjon) – Advokat Øivind Fegth Knutsen

– Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard (Finansieringsselskapenes forening)

– Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

– Direktør Per Melsom

– Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist (Handels- og Servicenæringens

Hovedorganisasjon)

– Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)

– Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

– Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet) – Direktør Marius Ryel (Norges Bank) – Generalsekretær Rolf A. Skomsvold

(Pensjonskasseforeningen)

– Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)

– Advokat Hilde J. Vihovde (DnB NOR ASA) – Nestleder Bente Øverli (Forbrukerombudet)

2.2 Høring av Banklovkommisjonens utredning

Banklovkommisjonens utredning, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning, ble avgitt til Finansdeparte- mentet 27. mai 2011. Departementet sendte utredningen på høring 31. mai 2011 med høringsfrist 30. september 2011. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet Banklovkommisjonen

Brønnøysundregistrene Datatilsynet

Finanstilsynet Forbrukerombudet Forbrukerrådet

Handelshøyskolen i Bodø Høyskolen i Sogn og Fjordane Konkurransetilsynet

Likestillingsombudet Lotteri- og stiftelsestilsynet Norges Bank

Regjeringsadvokaten Riksadvokaten Skattedirektoratet Statens Pensjonskasse Statistisk sentralbyrå Universitetet i Agder Universitetet i Bergen Universitetet i Oslo Universitetet i Tromsø Verdipapirsentralen ØKOKRIM

Riksrevisjonen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen Akademikerne

Aksjonærforeningen i Norge AktuarKonsulenters Forum Arbeidsgiverforeningen Spekter Coop Norge SA

Den Norske Advokatforening Den Norske Aktuarforening Den norske Revisorforening Econa

Eiendomsmeglerforetakenes Forening Energibedriftenes Landsforening Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening Finansnæringens Arbeidsgiverforening Finans Norge (tidligere Finansnæringens

Fellesorganisasjon) Folketrygdfondet Handelshøyskolen BI

Havtrygd Gjensidig Forsikring HSHHuseiernes Landsforbund Imarex Nos ASA

KSLandsforeningen for trafikkskadde Landsorganisasjonen i Norge Nord Pool ASA

Nordic Association of Energy Traders (NAE1) Nordisk Energimeglerforbund (NEBA)

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

(14)

Norges Bondelag

Norges Eiendomsmeglerforbund Norges Fondsmeglerforbund Norges Handelshøyskole Norges Ingeniørorganisasjon Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforening Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors Norges Skogeierforbund Norsk Bedriftsforbund

Norsk Kapitalforvalterforening Norsk Sjøoffisersforbund Norsk Tillitsmann ASA Norsk Venture

Norsk Øko-Forum

Norske Boligbyggelags Landsforbund Norske Finansanalytikeres Forening Norske Forsikringsmegleres Forening Norske Kredittopplysningsbyråers Forening NOS Clearing ASA

NTL-Skatt

Næringslivets Hovedorganisasjon Oljeindustriens Landsforening Oslo Børs

Pensjonskasseforeningen Revisjonssjefkretsen Skattebetalerforeningen Skatterevisorenes Forening Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)

Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet UnioVerdipapirfondenes Forening

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund Økonomiforbundet

Følgende instanser har kommet med realitets- merknader til høringen:

Barne,- likestillings- og

inkluderingsdepartementet Fornyings-, administrasjons- og

kirkedepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet Brønnøysundregistrene

Datatilsynet Finanstilsynet Forbrukerombudet Forbrukerrådet Konkurransetilsynet Norges Bank

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå Buypass AS

Cefor

Den norske Advokatforening Finansforbundet

Finansieringsselskapenes Forening Finans Norge (tidligere Finansnæringens

Fellesorganisasjon)

HSH (Hovedorganisasjonen Virke) Landkreditt SA

Netfonds Holding ASA Norges Fondsmeglerforbund Norges Interne Revisorers Forening Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Tillitsmann ASA

Norsk Boligbyggelags Landsforbund AL Næringslivets Hovedorganisasjon Pensjonskasseforeningen

Samvirkesenteret

Santander Consumer Bank Sparebank 1 Gruppen

Sparebankforeningen i Norge Terra Alliansen AS

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i hørin- gen:Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet Kunnskapsdepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet Regjeringsadvokaten

Arbeidsgiverforeningen Spekter KSOslo Børs

Økonomiforbundet

2.3 Nye EU-regler for

forsikringsforetak (Solvens II).

Finanstilsynets høringsutkast

Departementet legger i proposisjonen her blant annet frem forslag til nye kapital- og soliditetskrav for forsikringsforetak. Kravene skal gjennomføre EØS-regler som svarer til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II-direktivet).

Det vises til kapittel 6.7.

Utkast til regler som gjennomfører EØS- reglene som svarer til Solvens II-direktivet er utar-

(15)

beidet både av Banklovkommisjonen og av Finanstilsynet. Banklovkommisjonens utkast fremgår av kapittel 14 i utkast til ny finansforetakslov i NOU 2011: 8. Finanstilsynets utkast fremgår av et notat av 12. august 2011, der det foreslås at EØS-regler som svarer til Solvens II- direktivet gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i forsikringsvirksomhetsloven. Finans- tilsynets notat ble sendt på høring ved Finansde- partementets brev 24. oktober 2011. Departemen- tet varslet i høringsbrevet at departementet la opp til å gjennomføre nytt kapital- og soliditetsregel- verk for forsikringsforetak i ny finansforetakslov, i samsvar med Banklovkommisjonens utkast.

Departementet ba derfor om høringsinstansenes merknader til kun det materielle innholdet i Finanstilsynets høringsnotat.

Finanstilsynets høringsnotat ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:

Alle departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet Banklovkommisjonen

Datatilsynet Finanstilsynet

Brønnøysundregistrene Folketrygdfondet Forbrukerombudet Handelshøyskolen i Bodø Konkurransetilsynet Likestillingsombudet Lotteri- og stiftelsestilsynet Norges Bank

Norges Handelshøyskole Regjeringsadvokaten Riksadvokaten Skattedirektoratet Statens Pensjonskasse Statistisk sentralbyrå

Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen Universitetet i Oslo Universitetet i Tromsø ØKOKRIM

Riksrevisjonen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen Akademikerne

Aksjonærforeningen i Norge Aktuarkonsulenters Forum Arbeidsgiverforeningen Spekter Coop Norge SA

Den Norske Advokatforening

Den Norske Aktuarforening Den norske Revisorforening

Eiendomsmeglerforetakenes Forening Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening Finansnæringens Arbeidsgiverforening Finans Norge (tidligere Finansnæringens

Fellesorganisasjon) Forbrukerrådet Handelshøyskolen BI

Havtrygd Gjensidig Forsikring Huseiernes Landsforbund KSLandsorganisasjonen i Norge

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Fondsmeglerforbund Norges Kommunerevisorforening Norges Rederiforbund

Norsk Bedriftsforbund

Norsk Kapitalforvalterforening Norsk Tillitsmann ASA

Norske Boligbyggelags Landsforbund Norske Finansanalytikeres Forening Norske Forsikringsmegleres Forening Norske Kredittopplysningsbyråers Forening Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Oslo Clearing ASA Pensjonskasseforeningen Revisjonssjefkretsen Skattebetalerforeningen Skatterevisorenes Forening Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)

Unio

Verdipapirfondenes Forening

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til høringsnotatet:

Barne-, likestillings- og

inkluderingsdepartementet Fornyings-, administrasjons- og

kirkedepartementet Norges Bank

Skattedirektoratet Statistisk sentralbyrå Akademikerne

Bud og Hustad Forsikring mfl.

(16)

Den norske aktuarforening Energi Norge

Finansforbundet Finans Norge

Gjensidige Brannkasser Gjensidige Forsikring ASA Næringslivets Hovedorganisasjon Pelsdyrtrygdelaget

Pensjonskasseforeningen Zabler-Neuhaus AS

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader:

Arbeidsdepartementet Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet Nærings- og handelsdepartementet Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet Brønnøysundregistrene

Konkurransetilsynet

Arbeidsgiverforeningen Spekter Coop Norge SA

Landsorganisasjonen i Norge

Finanstilsynets høringsnotat og merknadene til dette er nærmere omtalt i kapitlene 6 og 11.

(17)

3 Nye EU-regler for banker og kredittforetak – Forholdet til Stortingets lovvedtak i juni 2013

Finansdepartementet sendte 24. oktober 2011 også på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet 10. oktober 2011 om gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til CRD IV- reglene i EU om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i norsk rett. Finanstilsynets utkast var basert på en videreføring av finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven.

Finanstilsynets høringsnotat inneholdt i hovedsak endringer i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven som var nødven- dige for å gjennomføre nye strengere krav til omfang av og kvalitet på kjernekapital, krav til uvektet kjernekapitalandel («leverage ratio»), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk kapi- talbuffer, og kvantitative likviditetskrav, for både finansinstitusjoner og verdipapirforetak. Finanstil- synet foreslo å videreføre dagens struktur hvor det overordnede rammeverket gis i lov, mens nær- mere detaljerte bestemmelser gis ved inkorpora- sjon og i forskrift.

Finanstilsynet la til grunn at det ikke ville være behov for å endre kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper før Solvens II er innført i norsk rett. Finanstilsynet viste også til at det er behov for endringer i banksikringsloven § 3-6. Finanstil-

synet foreslo å benytte begrepene «ren kjernekapital» og «annen kjernekapital» der Banklovkom- misjonen har brukt henholdsvis «egenkapital» og

«godkjent kjernekapital».

Stortinget vedtok i juni 2013, i samsvar med forslag fra Finansdepartementet i Prop. 96 L (2012–2013), lov 14. juni 2013 nr. 34 med endringer blant annet i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2 (§§ 2-9 til 2-9 e, § 2-10 og § 2-17). I tillegg ble det tatt inn en definisjon av finansiell stabilitet i finansieringsvirksomhetsloven § 1-1.

Lovendringene bygget både på Banklovkom- misjonens utkast i NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning og høringsnotatet fra Finanstilsynet. De nye kapitalkravsreglene som ble vedtatt ved lovend- ringen, gjelder sparebanker, forretningsbanker, finansieringsforetak, kredittforetak, holdingsel- skaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å yte investeringstjenesten aktiv forvaltning.

Kapitalkravene for forsikringsselskap og pensjonsforetak var ikke omfattet av endringene.

Reglene trådte i kraft 1. juli 2013.

Lovendringene som ble vedtatt i lov 14. juni 2013 nr. 34 videreføres i dette lovforslaget, jf.

omtale i kapittel 6.4 nedenfor.

(18)

4 Lovstruktur

4.1 Generelt om lovstruktur mv.

4.1.1 Gjeldende rett

Finansinstitusjonene og deres virksomhet er regulert i flere forskjellige lover. Lovstrukturen er utviklet over lang tid. Sparebankloven og forretningsbankloven er opprinnelig fra 1961. I 1988 ble lov om forsikringsvirksomhet og lov om finansieringsvirksomhet vedtatt. Flere regler som opprinnelig var i sparebankloven og forretningsbankloven ble da flyttet over i finansieringsvirksomhetsloven. I tillegg ble en del sentrale regler i finansieringsvirksomhetsloven gjort gjeldende for alle finansinstitusjoner, også forsikringsselskap. Finan- sieringsvirksomhetsloven inneholder til dels alminnelige krav for alle finansinstitusjoner, og dels regler for enkelte typer finansinstitusjoner.

Kapittel 3 regulerer finansieringsforetak. Kapittel 4b og 4c regulerer henholdsvis betalingsforetak og e-pengeforetak. Reglene i finansieringsvirksomhetsloven som gjelder for alle finansinstitusjoner har gradvis blitt utvidet, og omfatter nå blant annet regler om finanskonsern og eierforhold, regler om godtgjørelsesordninger og regler om verdipapirisering.

Forsikringsvirksomhetsloven av 1988 som inneholdt virksomhetsregler for ulike typer forsikringsselskaper, ble i 2005 erstattet av en ny for- sikringsvirksomhetslov. Den nye loven inneholder dels regler som er felles for alle forsikringsselskaper (del I og II og del VI), og dels regler for forskjellige forsikringsbransjer (del IV om livsforsik- ring og del V om skadeforsikring). Forsikrings- virksomhetsloven inneholder også regler for pensjonsforetak (del III).

Regler om håndtering av kriser i finansinstitusjoner er fastsatt i banksikringsloven, som ble vedtatt i 1996 og omhandler blant annet sikringsordninger for banker og skadeforsikringsselskaper og regler om soliditetssvikt og offentlig administrasjon for banker og forsikringsselskaper.

I tillegg til at de forskjellige delene av lovgivningen har kommet til på ulike tidspunkt har det også vært mange endringer i regelverket over tid.

Det materielle innholdet i lovreglene på finans-

markedsområdet er i stor grad påvirket av norske EØS-forpliktelser. EØS-avtalens vedlegg IX om finansielle tjenester inneholder detaljerte direkti- ver med krav om nasjonal regulering av ulike typer foretak på finansmarkedsområdet. Norsk lovgivning var i hovedsak i samsvar med gjeldende EU-regler på finansmarkedsområdet da EØS-avtalen ble inngått i 1994. Etter dette har det vært en betydelig utvikling av EUs regelverk på finansmarkedsområdet. Sekundærlovningen (direk- tiver og forordninger) har økt vesentlig emnemes- sig, i omfang og i detaljeringsgrad. Det har også vært en utvikling mot større vektlegging av lik gjennomføring av regelverket i nasjonalstatene.

Det vises blant annet til omtale i NOU 2012: 2 om Norges avtaler med EU side 624–626 og Banklov- kommisjonens utredning kapittel 5. Denne utviklingen i EU har medført behov for en rekke tilpasninger i de nasjonale lovene på finansmarkedsom- rådet, og har bidratt til at lovstrukturen over tid har blitt fragmentarisk og kompleks.

4.1.2 Banklovkommisjonens utkast

Banklovkommisjonen foreslår i tråd med mandatet å sammenfatte hovedlinjene i den offentligrettslige regulering av de sentrale finansforetak, finanskonsern og samarbeidende finansgrupper i en samlet lov om finansforetak og finanskonsern.

Lovutkastet vil etter Banklovkommisjonens vurdering «utgjøre et strukturert og oversiktlig modernisert og robust regelverk om finansforetakenes institusjonelle forhold i vid forstand». De sentrale deler av lovutkastet gjelder konsesjonskrav, markedsadgang og konsesjonsbehandlingen, soliditetskrav, organisatoriske forhold og overordnede krav til forsvarlig virksomhet, samt struktur- og foretaksendringer. Utkastet er utformet med sikte på at norsk finanslovgivning skal fremtre som et samlet sett konsistent, forutsigbart og transparent regelverk. Formålet er å gjøre den samlede lovgivning på finansområdet lettere tilgjengelig og mer brukervennlig både for offentlige myndigheter og andre brukere.

Banklovkommisjonen har utformet lovutkastet med sikte på at en stor del av gjeldende institu-

(19)

sjonsspesifikk lovgivning skal kunne oppheves.

Dette gjelder begge banklovene fra 1961 og banksikringsloven fra 1996, samt de institusjonelle deler av finansierings- og forsikringsvirksomhets- lovene, og lovgivningen om betalingsforetak og e- pengeforetak.

De deler av lovgivningen som forholdsvis nylig har vært behandlet av Stortinget har Ban- klovkommisjonen i hovedsak videreført i sitt utkast uten materielle endringer. På ulike områ- der har Banklovkommisjonen foreslått lovbestem- melser som skal avklare rettstilstanden eller gi mer utførlige regler enn gjeldende lovverk, blant annet om finansforetakenes kundebehandling og taushetsplikt. Banklovkommisjonen har hensyn- tatt og tatt med i utkastet en samordnet gjennom- føring i norsk lovgivning av EU/EØS regelverket på finansområdet, herunder gjennomføring av CRD III, Solvens II og annen ny EU/EØS lovgivning på finansområdet. Dette har medført at Ban- klovkommisjonens utkast til alminnelige krav til virksomheten og til kapital- og soliditetskrav til banker og forsikringsforetak, fremstår i ny form sammenlignet med gjeldende rett i lovutkastet kapitlene 13 til 15. En del sentralt EU-regelverk er endelig utformet og vedtatt først etter at Banklov- kommisjonens utredning ble avgitt. Dette gjelder blant annet CRR/CRD IV (nye regler for kredittinstitusjoner).

EU/EØS’ finanslovgivning er omfattende, detaljert og til dels komplisert, og dessuten gjen- stand for hyppige endringer og videre utbygging.

Banklovkommisjonen har foreslått å lovfeste hovedelementene i EU/EØS regelverket kombinert med hjemler for gjennomføring av detaljene i gjeldende og nytt EU/EØS regelverk i forskrift.

Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at store deler av eksisterende forskriftsverk vil kunne videreføres på nytt hjemmelsgrunnlag. Det vises til kapittel 4.4 nedenfor for nærmere omtale av for- skriftshjemlene i lovutkastet fra Banklovkommi- sjonen.

Banklovkommisjonen har foreslått å utforme lovutkastet basert på en hovedsystematikk som, i tillegg til innledende og avsluttende kapitler, omfatter fire hoveddeler.

Den første delen av lovutkastet (kapittel 2 til 6) omhandler konsesjonssystemet, og inneholder det offentligrettslige rammeverk for reguleringen av finanssektoren når det gjelder markedsadgang, konsesjoner, eier- og finanskonsernforhold og endringer i strukturforholdene.

Del II om «Finansforetakene» (kapitlene 7 til 12) inneholder i hovedsak særlige regler om finansforetakenes organisatoriske forhold og fore-

taksendringer som innvirker på strukturforholdene i finansnæringen. Dette er regler om etablering av finansforetak, styrings- og kontrollorganer, tillitsvalgte og ansattes plikter, kapitalforhold og foretaksendringer.

Del III «Virksomheten» (kapittel 13 til 15) omhandler virksomheten i finansforetak og finanskonsern. Disse bestemmelsene bygger til dels på gjeldende forskriftsverk, men Banklov- kommisjonen foreslår å bygge ut regelverket vesentlig på noen punkter, særlig når det gjelder kapitalkrav for forsikringsforetak. I kapittel 13 for- slår Banklovkommisjonen overordnede krav til finansforetakenes systemer for overvåkning, sty- ring og kontroll av virksomheten og kapitalforhol- dene. Dernest foreslår Banklovkommisjonen i lovutkastet kapittel 14 bestemmelser om minstekrav til ansvarlig kapital og andre soliditetskrav basert på skille mellom banker, pensjons- og forsikringsforetak. Banklovkommisjonen mener at hovedre- glene i dette viktige regelverket bør fremgå av selve lovgivningen. I kapittel 14 foreslår Banklov- kommisjonen særlige regler om finansforetakenes virksomhet innenfor finanskonsern og tilsvarende finansgrupperinger (lovutkastet kapittel 15).I Del IV om sikringsordninger og soliditetssvikt foreslår Banklovkommisjonen å videreføre banksikringsloven uten endringer av betydning.

Regelverket for krisehåndtering blir gjennomgått av Banklovkommisjonen i en særskilt utredning.

Banklovkommisjonen foreslår å beholde deler av finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. I finansieringsvirksomhetsloven foreslår Banklovkommisjonen å beholde reglene om obligasjoner med fortrinnsrett samt enkelte virksomhetsregler som gjelder forholdet til kunder.

I forsikringsvirksomhetsloven foreslår Ban- klovkommisjonen å beholde de virksomhetsre- glene som er spesifikke for livs- og skadeforsikringsselskaper og for pensjonsforetak. Dette omfatter kapitlene 1, 6 til 12 og 15 til 17 i forsikringsvirksomhetsloven. Kapitlene 2 til 5 samt kapitlene 13 og 14 i forsikringsvirksomhetsloven foreslås opphevet og erstattet av tilsvarende bestemmelser i ny finansforetaklov.

4.1.3 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen, Barne-, likestillings- og inklude- ringsdepartementet (BLD), Brønnøysundregis- trene, Buypass AS, Finans Norge (FNO), Forbru- kerrådet, Konkurransetilsynet, Norges Bank, Nor- ges Interne Revisorers Forening (NIRF), Næringsli-

(20)

vets hovedorganisasjon (NHO), og Sparebank 1 Gruppen er positive til den modernisering og sam- ordning av finansloven som Banklovkommisjonen har foreslått, og til at det etableres felles regler for banker og forsikringsforetak. BLD uttaler at dette vil gjøre lovverket lettere tilgjengelig og at det vil gi bedre sammenheng mellom reglene på finans- området. Etter Konkurransetilsynets syn vil et samlet lovverk på finansområdet medføre mer over- siktlige rammebetingelser for finansforetakene, noe som legger til rette for økt effektivitet. Norges Bank mener lovutkastet fremstår som mer oversiktlig og brukervennlig enn gjeldende regelverk.

Lovkravene er etter Norges Banks vurdering på mange områder utformet mer tydelige og ekspli- sitte enn i dagens finanslovgivning. Norges Bank ser det som positivt at loven er utformet med sikte på mest mulig like og harmoniserte rammebetingelser for de ulike institusjonstypene så langt dette er mulig. Det vil etter Norges Banks syn bidra til mer ensartete og effektive konkurranse- vilkår i finansmarkedene og redusere unødige forskjeller i regulering av ulike virksomhets- og insti- tusjonstyper. Et klar, transparent og godt begrun- net regelverk er et viktig element i finansregule- ringen og et viktig bidrag til finansiell stabilitet.

Advokatforeningen uttaler at valget om å forlate sektorlovgivningen kan være en fordel for å sikre mest mulig lik regulering av finansforetak der det er grunnlag for det, og viser til at det har skjedd en ganske kraftig bransjeglidning og etablering av finanskonsern med ulike typer av virksomhet, hvor det er konkurranseflater mellom institusjo- ner som kan tilsi en slik samlet regulering. Advo- katforeningen påpeker også at det kan bli enklere og mer effektivt å forholde seg til ett regelverk.

Finanstilsynet, Cefor og Pensjonskasseforenin- gen mener at det ikke er hensiktsmessig med fel- les regulering av bank og forsikring, og foreslår at reglene om forsikringsforetak tas ut av samlelo- ven. Disse høringsinstansene er av den oppfatning at forsikringsvirksomhet er en vesentlig annerle- des virksomhet enn finansieringsvirksomhet, med tilsvarende grunnleggende forskjeller i reguleringen. Disse høringsinstansene mener derfor at det bør skilles mellom forsikring og finansieringsvirksomhet i en ny lovstruktur. Advokatforeningen, FNO og Sparebank 1 Gruppen støtter som nevnt Banklovkommisjonens opplegg om felles regulering, men påpeker likevel at det kan være grunn til å vurdere nærmere om samordningen på enkelte områder har gått litt langt i å gjøre bestemmelser gjeldende for alle typer finansforetak. Disse høringsinstansene mener at det at finansforetakene driver svært ulik virksomhet og

at de er sentrale forskjeller mellom ulike selskaps- former, kan begrunne særregler i større grad enn det lovutkastet legger opp til.

Forbrukerrådet ser at det er behov for en sam- ordning av ulike lover knyttet til de sentrale deler av offentligrettslig regelverk, og at det vil gjøre lovverket lettere tilgjengelig og oversiktlig for alle. Forbrukerrådet påpeker imidlertid at lovgivningen som regulerer verdipapirhandel og finans- tilsynslovgivningen står utenfor samordningen, og håper at det påbegynnes et arbeid med å sam- ordne også disse områdene. Forbrukerrådet viser også til at mange av kundereglene etter Banklov- kommisjonens forslag fortsatt vil ligge i henholdsvis finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven, og mener at dette vil gjøre det krevende for kundene å finne frem til hvilke regler som gjelder og hvordan de er å forstå. For- brukerrådet ønsker en ytterligere samordning av kundereglene på finansområdet.

Brønnøysundregisteret uttaler at det innenfor enkelte av lovens kapitler bør skilles klarere mellom regler som gjelder for alle finansforetak, regler som gjelder for finansforetak som er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap og regler for foretak som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Etter Brønnøysundregisterets syn vil dette kunne lette tilgjengeligheten av regelverket slik at en enklere ville finne frem til hvilke regler som er relevante for den aktuelle organisasjonsformen.

4.1.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i hovedsak til Banklov- kommisjonens forslag til opplegg for ny lov om finansforetak og finanskonsern, og til Banklov- kommisjonens forslag til hovedinndeling av lovutkastet.

Selv om banker og forsikringsforetak driver svært forskjelligartet virksomhet, er det også store likheter mellom foretakstypene og hvordan denne virksomheten er regulert i dag. De hensy- nene som reguleringene skal ivareta er i mange tilfeller sammenfallende. Banker og forsikringsforetak inngår også ofte i samme finanskonsern.

Dette tilsier en samlet regulering. En samlet regulering av banker og forsikringsforetak vil til en viss grad måtte innebære at enkelte bestemmelser vil få en annen lovteknisk utforming i den nye loven sammenlignet med gjeldende rett i de tilfel- lene der det er forskjellig lovteknisk utforming i de gjeldende institusjonsspesifikke lovene.

Enkelte begreper vil også måtte bli endret som følge av at det i enkelte steder i gjeldende rett ope- reres med forskjellige begrepsapparater for hen-

(21)

holdsvis bank og forsikring. De fleste høringsin- stansene, inkludert FNO, ønsker imidlertid en slik samordning. Departementet følger derfor i lovforslaget i hovedsak opp Banklovkommisjo- nens forslag om felles regler for banker og forsikringsforetak.

Etter at Banklovkommisjonen avga sin utredning i 2011, har EU vedtatt nytt direktiv og forord- ning for banker (CRD IV/CRR) for å gjennomføre Basel III-regelverket. CRD IV/CRR er EØS-rele- vant, men er foreløpig ikke inntatt i EØS-avtalen.

De viktigste endringene i CRD IV/CRR er alle- rede gjennomført i finansieringsvirksomhetsloven ved lovendring 14. juni 2013 basert på forslag i Prop. 96 L (2011–2012). Disse lovendringene for- slås videreført i lovforslaget her. I lovforslaget har departementet også innarbeidet nye EU/EØS- regler på forsikringsområdet. For å ta hensyn til nye EU/EØS-rettslige regler, og for å imøte- komme noen av bekymringene uttrykt blant annet av Finanstilsynet, FNO, Cefor m.fl. knyttet til felles regulering av bank og forsikring, foreslår departementet å behandle bank og forsikring separat i enkelte deler av lovforslaget. Det vises til nærmere omtale i proposisjonen kapittel 6.

Departementet foreslår en annen oppbygning av lovens kapittel 10 og 11 og lovens kapittel 13 til 16 enn det som følger av Banklovkommisjonens utkast. Departementet foreslår å samle reglene om egenkapital i kapittel 10 og reglene om fremmedkapital (innlån mv.) i kapittel 11. I kapittel 13 foreslår departementet å samle alle virksomhetsregler som er felles for finansforetak. Reglene om godtgjørelsesordninger og forholdet til kunder foreslås fremhevet som egne kapitler (kapittel 15 og 16). I kapittel 14 foreslår departementet separate regler om kapitalkrav for ulike typer finansforetak. Departementet har også foreslått et annet detaljeringsnivå på reguleringen av kapitalkravene enn det Banklovkommisjonen hadde lagt opp til. Etter departementets forslag er det bare hovedlinjene i kapitalkravene som vil fremgå av loven, mens de detaljerte reglene vil komme i forskrift. Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 6 i proposisjonen, og til omtale av forholdet mellom lov- og forskriftsregulering i proposisjonen kapittel 4.4 nedenfor.

Departementet foreslår å samle bestemmelsene om finanskonsern i kapittel 17 og 18 i loven.

Reglene om eierkontroll foreslås som et eget kapittel 6 i loven. Departementets forslag inne- bærer at kapittel 4 til 6 i Banklovkommisjonens utkast har blitt kapittel 3 til 5 i lovforslaget, og at kapittel 16 til 20 i utkastet har blitt kapittel 19 til 23 i lovforslaget.

Departementet foreslår å innarbeide de resterende delene av finansieringsvirksomhetsloven i lovforslaget. Finansieringsvirksomhetslovens regler om obligasjoner med fortrinnsrett foreslås flyttet til lovforslaget kapittel 11 om fremmedkapital.

Reglene om låneformidlingsforetak i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4 foreslås innarbeidet som ny § 2-18 i den nye loven, mens kundereglene i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-11 til 2- 14 foreslås flyttet til lovforslaget kapittel 16 om forholdet til kunder. Departementets forslag inne- bærer at finansieringsvirksomhetsloven, i likhet med sparebankloven, forretningsbankloven og banksikringsloven vil bli opphevet, slik at disse fire lovene blir erstattet av én ny lov.

Departementet foreslår en rekke redaksjonelle endringer i lovforslaget sammenlignet med Banklovkommisjonens utkast. Departementet har blant annet søkt å redusere antall krysshenvisninger i lovteksten, og har i tillegg tatt ut «informasjon» i lovteksten som ikke har noen selvstendig betydning som lovregel. Dette bidrar etter departementets vurdering til å gjøre lovforslaget mer oversiktlig, og bidrar til en viss grad til å redusere omfanget av loven. Departementet har i tillegg søkt å klargjøre hvem som er pliktsubjektet etter de ulike lovreglene. Det vises til nærmere omtale og begrunnelse i spesialmerknadene til de enkelte bestemmelser.

Etter departementets vurdering fungerer Ban- klovkommisjonens forslag til skille mellom de reglene som gjelder for alle finansforetak, de reglene som bare gjelder for finansforetak som er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap og de reglene som bare gjelder for finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, godt. Det er etter departementets vurdering funnet en god balanse mellom helhet i regelverket og særregler for foretak som er organisert på en bestemt måte.

Etter departementets vurdering vil en ny lov om finansforetak og finanskonsern i tråd med departementets forslag bidra til et mer oversiktlig regelverk enn dagens regelverk.

4.2 Lovens formål og virkeområde

4.2.1 Gjeldende rett

Et hovedformål med regelverket på finansmar- kedsområdet er å bidra til finansiell stabilitet, herunder ved å sikre at finansinstitusjonene virker på en hensiktsmessig og betryggende måte. Ved lovendring 14. juni 2013 ble dette presisert i en ny formålsbestemmelse i finansieringsvirksomhets-

(22)

loven § 1-1. Finansiell stabilitet ble samtidig angitt som at det finansielle systemet er robust nok til å motta innskudd og andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten, formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en til- fredsstillende måte.

Som nevnt i kapittel 4.1 er gjeldende regulering av finansinstitusjonene og deres virksomhet inntatt i flere forskjellige lover, med ulikt, og del- vis overlappende virkeområde. Finansinstitusjo- ner omfatter banker og andre kredittinstitusjoner, finansieringsforetak og forsikringsselskaper, men mange av reglene gjelder også for betalingsforetak og e-pengeforetak.

Finansieringsvirksomhetsloven «gjelder finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner når annet ikke følger av bestemmelse i eller i medhold av loven», jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-1 annet ledd. Virkeområdet til den enkelte bestemmelse eller underavsnitt i finansieringsvirksomhetsloven kan avvike fra det generelle virkeområ- det til kapitlet eller loven. Kapitalkravsreglene i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-9 til § 2-9e gjelder for eksempel bare for banker og kredittforetak. Begrepet finansieringsvirksomhet er nær- mere definert i finansieringsvirksomhetsloven

§ 1-2, og § 1-3 angir nærmere hvilke finansinstitusjoner som reguleres av loven. Henvisningen til finansinstitusjoner innebærer at loven også får anvendelse på forsikringsselskaper mv. Loven gjelder i tillegg betalingsforetak og e-pengeforetak, selv om slike foretak ikke er omfattet av defi- nisjonen av begrepet finansinstitusjon. Verdipapir- foretak, infrastrukturforetak på verdipapirområ- det og verdipapirfond er ikke omfattet av reglene om finansinstitusjoner eller finanskonsern. Også banksikringsloven knytter virkeområdet til begrepet finansinstitusjon, og loven gjelder dermed også for forsikringsselskaper jf. banksikringsloven § 1-1. Banksikringsloven gjelder imidlertid ikke for e-pengeforetak eller betalingsforetak.

Forretningsbankloven gjelder banker, det vil si

«foretak som skaffer seg midler til sin virksomhet ved å ta mot innskudd fra en ubestemt krets av innskytere», jf. forretningsbankloven § 1. Etter annet ledd skal forretningsbankloven ikke gjelde for Norges Bank, sparebanker eller foretak som er opprettet i medhold av særskilt lov. Spareban- ker er regulert av sparebankloven, og er definert som «foretak som har til formål å fremme sparing ved å ta imot innskudd fra en ubestemt krets av innskytere og å forvalte de midler foretaket rår over, uten at stifterne eller andre har rett til utbytte av virksomheten utover eventuell forrent-

ning av grunnfondsbevis», jf. sparebankloven § 1 første ledd.

I forsikringsvirksomhetsloven § 1-1 er virke- området positivt angitt til «forsikringsselskaper, pensjonsforetak og virksomhet som drives av slike foretak». Reglene i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 11 om flytting gjelder også for banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond, jf. § 1-1 annet ledd.

I henhold til svalbardloven § 2 gjelder offentligrettslige regler på Svalbard kun dersom dette fremgår av den enkelte lov. Forsikringsvirksom- hetsloven «gjelder på kontinentalsokkelen og på Svalbard, i den utstrekning ikke annet følger av Norges folkerettslige forpliktelser», jf. forsikringsvirksomhetsloven § 1-8. Ingen av de andre lovene har bestemmelser om anvendelse på Svalbard.

4.2.2 Banklovkommisjonens utkast

Banklovkommisjonen foreslår at lov om finansfore- tak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven) i hovedsak skal ha samme virkeområde som finansieringsvirksomhetsloven. Dette innebærer at lovutkastet skal gjelde foretak som driver virksomhet som finansforetak, samt finanskonsern og deres virksomhet når ikke annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, jf. utkastet § 1-1 første ledd. I tråd med dette vil loven gjelde for banker, kredittforetak, finansieringsforetak, forsikrings- og pensjonsforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak og holdingforetak i finanskonsern.

Finansforetak og finanskonsern, herunder konsernlignende samarbeidsgrupper, er definert i henholdsvis utkastet § 1-4 og § 1-5. Loven skal føl- gelig også gjelde for finansforetak som eies av den norske stat eller hvor staten har den bestem- mende innflytelse, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. utkastet § 1-1 annet ledd første punktum. Banklovkommisjonen foreslår imidlertid at loven likevel ikke skal gjelde for Nor- ges Bank, Statens Pensjonskasse eller andre foretak som eies av staten og finansieres over statsbudsjettet, og som er underlagt særskilte regler fastsatt ved annen lov, jf. utkastet § 1-1 annet ledd annet punktum. Det vises i denne forbindelse til Banklovkommisjonens utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak mv., side 140 til 141 om statsbanker mv. Statens lånekasse for utdanning, Husbanken og Innovasjon Norge som er eiet av staten og finansieres over statsbudsjettet, er såle- des ikke omfattet av lovutkastet. Kommunalban- ken er også 100 prosent eid av staten, men virksomheten finansieres ved blant annet å utstede obligasjoner, og banken har konsesjon som finan-