________________________________
Rundskriv Q-20/2012 revidert elektronisk versjon desember 2013
________________________________
Lov om introduksjonsordning
og norskopplæring for nyankomne
innvandrere (introduksjonsloven)
2
Innhold
Slik bruker du rundskrivet ... 10
Leserveiledning ... 10
Innledende tekst om rettskildene ... 12
Del I: ... 15
Veiledende retningslinjer til introduksjonsloven ... 15
1. Lovens formål ... 16
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram ... 18
2.1 Personer som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram (første ledd)... 18
2.2 Krav om å være bosatt i kommunen (annet ledd) ... 23
2.3 Krav om å være nyankommet (tredje ledd) ... 24
3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram ... 25
3.1 Hva er kommunens ansvar (første ledd) ... 25
3.2 Tidspunkt for igangsetting av program og avgrensning av kommunens plikt (annet ledd) ... 26
3.3 Personer som kommunen kan velge å tilby program (tredje ledd) ... 27
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold ... 28
4.1 Målsettinger for introduksjonsprogrammet (første ledd) ... 28
4.2 Tilrettelegging ... 30
4.3 Programmet skal være helårlig og på fulltid (annet ledd) ... 30
4.4 Innholdet i introduksjonsprogrammet (tredje ledd) ... 33
4.5 Deltakerbevis (fjerde ledd) ... 35
5. Programmets varighet ... 37
5.1 Programmet kan vare inntil 2 år ... 37
5.2 Mulighet for å forlenge programmet ... 37
6. Individuell plan ... 39
6.1 Det skal utarbeides en individuell plan (første ledd) ... 39
6.2 Minstekrav til innholdet i den individuelle planen (annet ledd) ... 41
6.3 Planen skal utarbeides i samråd med deltaker (tredje ledd) ... 42
6.4 Planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom (fjerde ledd) ... 42
7. Stans av introduksjonsordningen ... 44
8. Rett til introduksjonsstønad ... 46
8.1 Rett til introduksjonsstønad (første ledd) ... 46
8.2 Stønadens størrelse (annet ledd) ... 46
8.3 Deltakere under 25 år får 2/3 stønad (tredje ledd) ... 47
3
9. Beregning av introduksjonsstønaden ... 48
10. Fravær ... 49
11. Egne midler ... 50
11.1 Annen inntekt ved siden av introduksjonsstønad (første ledd) ... 50
11.2 Reduksjon av introduksjonsstønad (annet ledd) ... 50
12. Samordning med andre offentlige ytelser ... 52
12.1 Offentlige ytelser fra folketrygden (første ledd) ... 52
12.2 Offentlige ytelser fra kommune eller stat (annet til fjerde ledd) ... 53
13. Utbetaling av introduksjonsstønad ... 54
14. For mye utbetalt introduksjonsstønad kan trekkes fra framtidige utbetalinger ... 55
15. Uriktige opplysninger... 56
16. Refusjon i ytelser fra folketrygden ... 57
17. Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 59
17.1 Personer som omfattes av rett og plikt til å delta i opplæring (første ledd) ... 60
17.2 Personer som omfattes av rett, men ikke plikt, til å delta i opplæring (annet ledd) ... 63
17.3 Personer som omfattes av plikt, men ikke rett til opplæring (tredje ledd) ... 64
17.4 Grupper som verken omfattes av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 64
17.5 Fritak fra plikt til opplæring (fjerde ledd) ... 65
17.6 Når inntrer rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og hvor lenge varer den? (femte ledd) ... 66
17.7 Gjennomført opplæring som vilkår for søknad om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap ... 68
18. Kommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 71
18.1 Kommunenes ansvar og frist for igangsetting av opplæring (første ledd) ... 71
18.2 Kommunens plikt til å tilby ytterligere opplæring (annet ledd) ... 74
18.3 Opplæringen skal gis av kommunen eller av andre som kommunen har samarbeid med (tredje ledd) ... 76
19. Gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 78
19.1 Det skal utarbeides en individuell plan (første ledd) ... 78
19.2 Obligatorisk avsluttende prøver (annet ledd) ... 79
19.3 Kompetansekrav for den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap (tredje ledd) ... 80
19.4 Stans av opplæringen (fjerde ledd)... 81
19.5 Deltakerbevis (femte ledd) ... 82
20. Forskrifter ... 83
21. Forholdet til forvaltningsloven ... 84
4
21.1 Hvilke bestemmelser i forvaltningsloven gjelder? (første ledd) ... 84
21.2 Særregler om enkeltvedtak (annet ledd) ... 85
21.3 Hvem regnes som parter i saken? (tredje ledd) ... 88
22. Klageadgang ... 89
22.1 Hvilke vedtak kan det klages på? (første ledd) ... 89
22.2 Hva kan Fylkesmannen vurdere? (annet ledd) ... 89
22.3 Hva skjer når en deltaker klager? ... 91
23. Fylkesmannstilsyn ... 92
23.1 Hvem fører tilsyn og med hva? (første ledd) ... 92
23.2 De generelle reglene for statlig tilsyn gjelder (annet ledd) ... 93
23.3 Særlig om tilsyn med studieforbund, nettskoler, og private tilbydere ... 93
24. Kommunal internkontroll ... 95
24.1 Kommunen skal føre internkontroll (første ledd) ... 95
25. Innhenting av opplysninger ... 96
25.1 Innhenting av opplysninger i samarbeid med deltakeren (første ledd) ... 96
25.2 Innhenting av opplysninger fra andre offentlige etater (annet ledd) ... 97
25.3 Nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister eller NIR) (tredje og fjerde ledd) ... 97
25.4 Tilgang til Nasjonalt introduksjonsregister for Fylkesmannen ... 98
26. Opplysningsplikt til barneverntjenesten ... 99
26.1 Plikt til oppmerksomhet (første ledd) ... 99
26.2 Opplysningsplikt (annet ledd) ... 100
27. Ikrafttredelse og endringer i andre lover ... 101
Del II:... 102
Veiledende retningslinjer til forskriftene ... 102
28. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning med merknader til de enkelte bestemmelsene ... 103
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 104
28.1 Hva er hensikten med forskriften? ... 104
28.2 Hvem gjelder forskriften for? ... 104
Kapittel 2. Fravær på grunn av egen sykdom ... 105
28.3 Fravær ved egen sykdom: Når beholder deltakeren introduksjonsstønaden? ... 105
28.4 Rett til å nytte egenmelding ... 107
28.5 Skriftlig egenerklæring for å få introduksjonsstønad i egenmeldingstiden .... 108
28.6 Når faller retten til å nytte egenmelding bort? ... 109
5
28.7 Hva regnes som langvarig fravær?... 110
Kapittel 3. Rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad ved barns eller barnepassers sykdom ... 111
28.8 Rett til fri ved barns eller barnepassers sykdom ... 111
28.9 Hvor lenge har deltaker rett til fri? ... 112
28.10 Egenmelding ... 113
28.11 Langvarig fravær ... 113
Kapittel 4. Rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad under svangerskap og ved fødsel ... 114
28.12 Rett til fri ved svangerskapskontroll og under svangerskapet ... 114
28.13 Rett til fri ved fødsel ... 115
28.14 Rett til fri ved amming ... 116
Kapittel 5. Permisjoner ... 116
28.15 Velferdspermisjon ... 116
28.16 Permisjon uten stønad ved egen eller barns sykdom ... 117
28.17 Permisjon uten stønad ved fødsel og adopsjon ... 118
Kapittel 6. Helge- og høytidsdager og ferie ... 120
28.18 Rett til fri ved helge- og høytidsdager ... 120
28.19 Ferie ... 121
Kapittel 7. Saksbehandlingsregler og andre bestemmelser ... 122
28.20 Fravær og permisjon kommer i tillegg til programtiden ... 122
28.21 Anvendelse av forvaltningsloven ... 122
28.22 Ikrafttredelse ... 123
29. Forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere med merknader til de enkelte bestemmelsene. ... 124
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 125
29.1 Formål ... 125
29.2 Virkeområde ... 126
Kapittel 2. Om fritak fra plikt og bortfall av rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 127
29.3 Fritak fra plikt til opplæring ... 127
29.4 Fritak fra plikt til fri opplæring ... 128
Kapittel 3. Om opplæring ut over 600 timer ... 130
29.5 Opplæring ut over 600 timer ... 130
Kapittel 4. Om fravær ... 132
29.6 Kortvarig fravær ... 132
29.7 Langvarig fravær som er dokumentert ... 133
6
29.8 Langvarig fravær som ikke er dokumentert ... 134
29.9 Fravær fra opplæring ut over 600 timer ... 136
Kapittel 5. Om permisjoner ... 137
29.10 Permisjon ... 137
29.11 Velferdspermisjoner ... 139
29.12 Permisjon ved egen eller barns sykdom ... 139
29.13 Permisjon ved fødsel og adopsjon ... 140
Kapittel 6. Om utsatt start av opplæringen i særlige tilfeller ... 141
29.14 Store omsorgsforpliktelser ... 141
29.15 Tilbakeholdelse mot sin vilje ... 143
29.16 Omfanget av rett og plikt ved utsatt start ... 144
Kapittel 7. Om avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap ... 145
29.17 Definisjoner ... 145
29.18 Generelle regler ... 146
29.19 Utvikling av prøver... 146
29.20 Fritak fra plikt til å avlegge avsluttende prøve ... 147
29.21 Informasjon om prøver og avvikling av disse ... 148
29.22 Oppmelding og kontinuasjon ... 149
29.23 Gjennomføring av prøver ... 150
29.24 Hjelpemidler ... 150
29.25 Tilrettelegging ... 150
29.26 Vurdering ... 151
29.27 Klage ... 152
29.28 Bortvising og annullering ... 153
Kapittel 8. Om saksbehandlingsregler og andre bestemmelser ... 154
29.29 Forholdet til forvaltningsloven ... 154
29.30 Ikrafttredelse ... 155
30. Forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister) med merknader til de enkelte bestemmelsene. ... 156
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 157
30.1 Formålet med NIR ... 157
30.2 Virkeområde ... 158
30.3 Opprettelsen av NIR ... 159
30.4 Definisjoner ... 159
Kapittel 2. Opplysninger som inngår i Nasjonalt introduksjonsregister ... 160
30.5 Generelle opplysninger ... 160
7
30.6 Opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogram ... 162
30.7 Opplysninger om deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 163
Kapittel 3. Ansvarsdelingen mellom direktoratet og kommunen ... 166
30.8 Direktoratets ansvar ... 166
30.9 Kommunens ansvar ... 168
30.10 Lagring av opplysninger ... 170
Kapittel 4. Andre bestemmelser... 172
30.11 Personopplysningsloven ... 172
30.12 Ikrafttredelse ... 172
31. Andre tilgrensende spørsmål ... 173
31.1 Kontaktperson ... 173
31.2 Lokal organisering i tråd med lovens formål ... 173
31.3 Lokale faktorer som utgangspunkt for hensiktsmessig organisering ... 174
31.4 Organisatoriske anbefalinger ... 175
31.5 Arbeid med introduksjonsordningen som en del av det lokale NAV-kontoret ... 175
31.6 Samarbeid mellom kommunen og frivillige organisasjoner ... 176
31.7 Særlig om barnetilsyn... 176
31.8 Bruk av tolk ... 177
31.9 Vurdering og godkjenning av tidligere utdanning og kompetanse ... 178
31.10 Særlig om skatteplikt ... 179
31.11 Særlig om opptjening av pensjonspoeng og rettigheter i forhold til folketrygden ... 180
31.12 Yrkesskadeforsikring og yrkesskadedekning etter folketrygdloven ... 180
31.13 Særlig om forholdet til arbeidsmiljøloven ... 182
31.14 Særlig om bostøtte ... 182
31.15 Rapportering til KOSTRA ... 182
Del III Vedlegg ... 184
32. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) ... 184
Kapittel 1. Innledning ... 184
Kapittel 2. Introduksjonsprogram ... 184
Kapittel 3. Introduksjonsstønad ... 186
Kapittel 4. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 188
Kapittel 5. Saksbehandlingsregler m.m. ... 189
Kapittel 6. Sluttbestemmelser ... 191
8
33. Forskrift 18. juli 2003 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres
deltakelse i introduksjonsordning ... 193
34. Forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere ... 198
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 198
Kapittel 2. Om fritak fra plikt og bortfall av rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 198
Kapittel 3. Om opplæring ut over 600 timer... 199
Kapittel 4. Om fravær ... 200
Kapittel 5. Om permisjoner ... 201
Kapittel 6. Om utsatt start av opplæringen i særlige tilfeller ... 202
Kapittel 7. Om avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap ... 203
Kapittel 8. Om saksbehandlingsregler og andre bestemmelser ... 209
35. Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister) ... 210
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 210
Kapittel 2. Opplysninger som inngår i Nasjonalt introduksjonsregister ... 211
Kapittel 3. Ansvarsfordelingen mellom direktoratet og kommunen ... 214
Kapittel 4. Andre bestemmelser ... 216
36. Forskrift 19. april 2012 nr. 0358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere ... 217
Innledning ... 217
Læreplan for 50 timer samfunnskunnskap ... 217
Formålet med opplæringen ... 218
Emner ... 218
Mål for opplæringen ... 219
Læreplan i norsk ... 221
Læreplanen og rammeverket for språk ... 221
Organisering i spor ... 221
Kartlegging ved inntak ... 224
Språkferdighetsnivåer ... 225
Domener ... 225
Digital kompetanse ... 226
Vurdering ... 226
9
Alfabetiseringsmodul ... 227
Kompetansemål for nivå A1 (basisbruker) ... 229
Kompetansemål for nivå A2 (basisbruker) ... 232
Kompetansemål for nivå B1 (selvstendig bruker) ... 235
Kompetansemål for nivå B2 (selvstendig bruker) ... 238
Samlet oversikt over spor og veiledende sluttnivåer ... 242
37. Rundskriv om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (A-27/2007) ... 244
38. Liste over rettskilder: ... 249
39. Liste over relevante nettadresser med eksempler på informasjon på disse sidene: ... 251
40. Liste over relevant litteratur: ... 253
10
Slik bruker du rundskrivet
Leserveiledning
Denne reviderte elektroniske versjonen av rundskriv Q-20/2012 erstatter
papirversjonen av rundskriv Q-20/2012, og omfatter de forskriftsendringene som har blitt vedtatt siden det forrige rundskrivet ble publisert, i tillegg til noen presiseringer på sentrale områder.
Rundskrivet skal være et hjelpemiddel for kommunene i deres arbeid med å gjennomføre ordningene i introduksjonsloven. Rundskrivet er først og fremst en samling av regelverk knyttet til introduksjonsloven og er laget som et oppslagsverk.
Rundskrivet inneholder utfyllende merknader til både lov- og forskriftsbestemmelsene.
Det forutsettes ikke at rundskrivet leses fra perm til perm. Det er likevel slik at regelverket henger sammen, og det kan være du som leser må slå opp i flere
bestemmelser for å finne svaret på akkurat det du lurer på. Det er viktig at du som leser gjør deg kjent med hvilke regler som finnes hvor i regelverket. Hovedprinsippene følger av loven, og utfyllende bestemmelser er gitt i forskrift. Ved spørsmål om hvordan en bestemmelse skal forstås i praksis, kan det være behov for å se bestemmelsen i
sammenheng med andre bestemmelser i lov eller forskrift, og ikke minst i sammenheng med formålsbestemmelsen i lovens paragraf 1.
I denne elektroniske versjonen er det noen praktiske hjelpemidler. Ved å trykke på et kapittel eller underkapittel i innholdsfortegnelsen, vil du bli tatt rett til den siden hvor kapittelet begynner. Det er også mange lenker i dokumentet, som fører deg rett til en hjemmeside eller et dokument. Ved å trykke på lenken, som ser slik ut, åpner du den aktuelle internettsiden/ dokumentet. Du er avhengig av å ha internettforbindelse for at siden/ dokumentet skal åpne seg.
Del I gir retningslinjer til hver enkelt av lovbestemmelsene. Av merknadene framgår hvordan den enkelte bestemmelsen skal forstås og praktiseres. Først under hvert punkt finner du lovbestemmelsen i en gul ramme, dette er lovbestemmelsen på det tidspunktet hvor dette rundskrivet ble ferdigstilt. Endringer i lovbestemmelsene i introduksjonsloven blir offentliggjort både på departementets nettsider og på Vox og IMDis nettsider, men for å være helt sikker på at du forholder deg til den riktige versjonen av lovteksten eller forskriftene, bør du sjekke på Lovdata for å finne den oppdaterte versjonen av lov og forskrift.
Introduksjonsloven ble endret på flere punkter ved Stortingets vedtak 15. juni 2011, og endringene trådte i kraft på ulike tidspunkter:
• Endringen i § 2 bokstav e) ved at personer som får oppholdstillatelse på selvstendig
11
grunnlag etter noen konkrete angitte bestemmelser i utlendingsloven kom inn i personkretsen for introduksjonsordningen – endringen trådte i kraft 1. juli 2011.
• Endring i §§ 17 og 18 annet ledd ved økt timetall for rett og plikt til deltakelse i
opplæring i norsk og samfunnskunnskap for noen grupper – endringen trådte i kraft 1.
januar 2012.
• Endring ved nye bestemmelser §§ 23 og 24 ved innføring av statlig tilsyn og kommunal plikt til internkontroll – endringen trådte i kraft 1. september 2012.
• Endring i § 19 ved innføring av obligatorisk avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap – endringen trådte i kraft 1. september 2013.
Flere av lovbestemmelsene er delt opp i flere ledd, det som i teksten ser ut som avsnitt. Hvert ledd kan være delt opp i flere setninger eller punkter. Siden rundskrivet er merknader til regelverk, brukes gjennomgående betegnelsene ledd og punktum.
Rundskrivet bruker også gjennomgående den juridiske måten å henvise til en
bestemmelse på, for eksempel ”jf. § 6 første ledd andre punktum”. Bestemmelsen det vises til i dette eksempelet er den andre setningen i det første leddet av paragraf 6 (Individuell plan) som lyder ”Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.”
I del II finner du veiledende retningslinjer til forskriftene til introduksjonsloven. Her inngår merknader til de enkelte bestemmelsene i:
• Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning.
• Forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere.
• Forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap fir nyankomne innvandrere.
I tillegg inneholder del II et kapittel med andre tilgrensende spørsmål.
I del III finner du vedlegg og her inngår:
• Introduksjonsloven.
• Forskrifter om fravær og permisjon, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) og læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.
•Rundskriv om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (A-27/2007).
• Liste over rettskilder, relevante nettsteder og litteratur.
Rundskriv, A-27/07, omhandler samarbeidet mellom kommunen og NAV-kontoret. Dette rundskrivet skal først og fremst avklare hvem som har ansvar for hva. Rundskrivet
fastsetter når det skal inngås skriftlige avtaler om samarbeid og innholdet i en slik samarbeidsavtale.
12
IMDi gir årlig ut rundskriv om integreringstilskuddet og tilskuddet til kommunene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap inklusiv norskopplæring for asylsøkere.
Rundskrivene er tilgjengelig på IMDis nettsider.
Innledende tekst om rettskildene
Introduksjonsloven
Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i lov 4.
juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Rammene for de to ordningene er fastsatt i loven og skal følges av alle kommuner og andre. Kommunene har fått en plikt til å sørge for hhv.
introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer i målgruppen, dette er altså en lovpålagt oppgave for kommunene. Kommunene kan dermed ikke velge å ikke tilby disse to ordningene i tråd med introduksjonslovens rammer. Introduksjonsloven regulerer for eksempel hvem som er i målgruppen, når programmet eller opplæringen skal starte opp, hva innholdet skal være og hvor lenge en deltaker har rett til å delta.
Flere bestemmelser i loven åpner for at kommunene vurderer skjønnsmessig for eksempel hvem som har behov for grunnleggende kvalifisering eller hva som er saklig begrunnet i den enkeltes forhold ved vurdering av stans av introduksjonsordningen.
Kommunene skal gjøre disse skjønnsmessige vurderingene i hvert enkelt tilfelle, og retningslinjer i utøvelsen av en slik skjønnsvurdering finnes i dette rundskrivet. På dette området som på en rekke andre områder når det gjelder kommunens forvaltning og utøvelse av offentlige tjenester, gjelder det forvaltningsrettslige hovedprinsippet om at like tilfeller skal behandles likt.
En utdyping av hva lovgiver har ment med bestemmelsene i introduksjonsloven og som skal legges til grunn ved kommunenes skjønnsvurderinger, finnes i lovens forarbeider. En liste over de ulike lovproposisjonene til Stortinget finner du bakerst i dette rundskrivet.
Den enkelte som jobber med eller tilbyr tjenester etter introduksjonsloven, har selv et ansvar for å holde seg oppdatert om hva som er det gjeldende regelverket til enhver tid.
Siste oppdaterte versjon av loven finnes til en hver tid på lovdata.
Forskrifter
Utfyllende bestemmelser til de to ordningene i introduksjonsloven er regulert i forskrifter. Til introduksjonsloven er det fastsatt totalt fire forskrifter:
• Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning - lenke til lovdata
13
• Forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere – lenke til lovdata
•Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for
introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister) – lenke til lovdata
• Forskrift 19. april 2012 nr. 0358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere - lenke til lovdata lenke til pdf versjon
Gjeldene læreplan erstattet den gamle lærerplanen som også var fastsatt som forskrift til introduksjonsloven, jf. forskrift 16. september 2005 nr 1055 om lærerplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.
På samme måte som med introduksjonsloven inneholder forskriftene både regler som gir klare rammer for ordningene, og regler hvor kommunene må gjøre skjønnsmessige vurderinger.
En utdyping av hva departementet har ment med de ulike forskriftsbestemmelsene og hva som skal legges til grunn ved kommunenes skjønnsvurderinger, finnes i egne merknader til forskriftene. Disse finner du bakerst i dette rundskrivet sammen med forskriftene.
På samme måte som med introduksjonsloven, har alle som jobber med eller tilbyr tjenester etter loven ansvar for å følge forskriftene. Det påhviler også den enkelte et ansvar for å holde seg oppdatert om hva som er gjeldende forskriftsbestemmelser til enhver tid.
Departementets tolkningsuttalelser
Opp gjennom årene har departementet mottatt en rekke prinsipielle spørsmål til
bestemmelsene i introduksjonsloven og forskriftene. I tilfeller der spørsmålene ikke er besvart i lovens forarbeider eller i merknadene til forskriftene, gjør departementet en prinsipiell vurdering av spørsmålet, de avgir en såkalt tolkningsuttalelse. Slike
tolkningsuttalelser blir retningsgivende for kommunenes videre praktisering av disse lov – eller forskriftsbestemmelsene.
Tolkningsuttalelser som departementet har avgitt til introduksjonsloven og forskriftene finner du på departementets nettside.
14
Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)
Formålet med Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) framgår av introduksjonsloven § 25 tredje og fjerde ledd. Hovedformålet med NIR er å dokumentere hvem som deltar i
introduksjonsordningen
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og norskopplæring for asylsøkere.
NIR er kun et hjelpemiddel, registeret gir ikke i seg selv rettigheter og/eller plikter etter introduksjonsloven. Det er oppholdstillatelsen til den enkelte som gir rettigheter og/ eller plikter etter introduksjonsloven. Selv om en person ikke er registrert i NIR kan vedkommende ha rettigheter og/eller plikter etter introduksjonsloven.
Det er den enkelte kommune som forvalter introduksjonsloven, og dette innebærer at kommunene har en plikt til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av om, og eventuelt hvilke rettigheter/plikter den enkelte har etter introduksjonsloven.
Kommunens plikt gjelder selv om NIR ikke skulle fungere eller inneholde feil.
Fylkesmannsembetenes klagesaker
Fylkesmennene i hvert fylke er klageinstans for enkeltvedtak som fattes etter introduksjonsloven. Hva som er enkeltvedtak etter introduksjonsloven, og dermed hvilke avgjørelser som kan påklages følger av introduksjonsloven § 21.
Fylkesmennenes avgjørelser i klagesaker blir retningsgivende for kommunenes videre praktisering av regelverket.
15
Del I:
Veiledende retningslinjer
til introduksjonsloven
16
Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
1. Lovens formål
Formålsbestemmelsen
Paragraf 1 fastslår at lovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet.
Formålsbestemmelsen har ikke et selvstendig rettslig innhold. Isolert sett pålegger den verken forpliktelser eller rettigheter. Bestemmelsens betydning ligger først og fremst i at den vil være retningsgivende ved tolkningen av andre bestemmelser i loven. Det gjelder særlig de bestemmelser som gir anvisning på utøvelse av skjønn. Dette vil for eksempel være tilfelle: Ved anvendelse av § 3 tredje ledd, når kommunen skal avgjøre hvem den vil tilby introduksjonsprogram. Eller når kommunen skal vurdere om vilkåret ”behov for grunnleggende kvalifisering” er oppfylt.
Hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i
introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad – først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. Aktivitetene i programmet skal være individuelt tilrettelagt og først og fremst legge til rette for overgang til arbeid eller utdanning.
Det er også et viktig mål at introduksjonsordningen dekker deltakernes behov for grunnleggende kvalifisering. I dette inngår norskopplæring, innsikt i norske
samfunnsforhold og forberedelse til yrkesliv eller utdanning. Ordningen skal fremme en rask overgang til arbeid eller videre utdanning. Et introduksjonsprogram som ikke inneholder elementer som kvalifiserer for arbeid eller utdanning, er ikke i tråd med lovens formålsbestemmelse. Tiltak som forbereder til samfunnsdeltakelse mer generelt kan inngå i programmet, men det kan ikke utgjøre hoveddelen av innholdet.
Gode kunnskaper i norsk og kjennskap til det norske samfunnet er nøkkelen til å komme i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet er viktig både for samfunnet og for den enkelte. Arbeid gir økonomisk selvstendighet, og er det viktigste virkemiddelet for å
§ 1 Lovens formål
Formålet med denne loven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
17
motvirke fattigdom, for å utjevne forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn.
Økonomisk selvstendighet og eget ansvar for å disponere midlene til livsopphold er hensyn som loven vektlegger. Loven regulerer en bestemt ytelse
(introduksjonsstønaden) som forutsetter at personen faktisk deltar i programmet.
Introduksjonsstønaden er et vederlag for å delta i kvalifiseringen, og skal bidra til å styrke målgruppens økonomiske selvstendighet og ansvar. Programdeltakerne har selv ansvaret for å disponere midlene på en fornuftig måte. Loven inneholder ikke regler om skjønnsmessige tilleggsytelser.
18
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
2.1 Personer som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram (første ledd)
Introduksjonslovens § 2 angir hvem som har rett og plikt til å delta i
introduksjonsprogram1. Noen av vilkårene i bestemmelsen er objektive, slik som alder og oppholdsgrunnlag, og at vedkommende er nyankommet. Om vedkommende har
1 Se kapittel 11 i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), Ot.prp. nr. 30 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven og Ot.prp. nr 2 (2004–2005) Om endringer i introduksjonsloven.
§ 2 Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
Rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått a) asyl, jf. utlendingsloven § 28,
b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf.
utlendingsloven § 35 tredje ledd,
c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven
§ 34, eller
d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, jf. utlendingsloven kapittel 6. For å være omfattet av denne bestemmelsen er det et vilkår at personer som nevnt i bokstav a, b og c ikke har vært bosatt i en
kommune i mer enn fem år før det søkes om familiegjenforening.
e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53 tredje ledd. For personer som nevnt i første punktum gjelder retten og plikten til å delta i introduksjonsprogram i to år fra det tidspunkt det er gitt oppholdstillatelse på grunnlagene som er nevnt.
Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder bare for personer som er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kravet om særskilt avtale gjelder likevel ikke for personer som nevnt i § 2 første ledd bokstav d eller e.
Som nyankommet regnes den som har vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordning skal treffes.
Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av ‘Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde’ (EØS-avtalen), omfattes ikke av paragrafen her.
19
behov for grunnleggende kvalifisering må avgjøres etter en skjønnsmessig vurdering.
Vilkårene må være oppfylt på det tidspunktet kommunen fatter vedtak om tildeling av introduksjonsprogram.
Personer som oppfyller vilkårene i § 2, har rett og plikt til å delta i
introduksjonsprogram med det innholdet og omfanget som loven bestemmer. Som utgangspunkt skal kommunen tilby program til alle i målgruppen, men hvis det ikke skjer kan innvandreren selv sette fram krav om å få delta. Dersom kommunen avslår, kan vedkommende klage til Fylkesmannen, jf. §§ 21 og 22.
Nærmere redegjørelse for hva deltakerne kan kreve at programmet skal inneholde, finner du i omtalen av § 4 nedenfor. Nærmere redegjørelse om hva deltakerne kan klage over, finner du i omtalen av § 22 nedenfor.
For å ha rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram må innvandreren ha fått innvilget opphold på ett av grunnlagene i lovtekstens bokstav a)-e).
Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6 som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c inngår i lovens personkrets jf. bokstad d. Dette gjelder likevel ikke personer som kun har fått en kortvarig tillatelse som f. eks forlovelsesopphold og opphold for å besøke barn.
Ordningen gjelder kun de som har en tillatelse som danner grunnlag for varig opphold i landet, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 11.3.1.
Personer med oppholdstillatelse som beskrevet i bokstav e) kom inn i lovens personkrets fra og med 1. juli 2011 etter en lovendring vedtatt av Stortinget juni 20112. Dette innebærer at:
• personer som ved bortfall av en familieinnvandringstillatelse får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b) dersom det er grunn til å tro at utlendingen selv eller hans eller hennes barn har vært utsatt for mishandling i samlivsforholdet, nå har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram dersom de øvrige vilkårene i § 2 er oppfylt. Det samme gjelder:
• de som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 annet ledd dersom man som følge av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter med retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og kulturelle forholdene der
• de som får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 tredje ledd dersom man får sitt ekteskap kjent ugyldig på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med
ekteskapsinngåelsen.
Det er en forutsetning at utlendingen som har fått innvilget opphold på selvstendig grunnlag (jf. bokstav e) har behov for grunnleggende kvalifisering. Det vil bli
utbetalt integreringstilskudd for personene som omfattes av endringen i bokstav e).
2 Se Prop. 79 L (2010–2011)
20
Det er den til enhver tid gjeldende tillatelse som er avgjørende for hva slags
rettigheter og plikter man har etter introduksjonsloven. Dette innebærer at en person som får oppholdstillatelse på et annet grunnlag enn tidligere både kan få utvidede og reduserte rettigheter etter loven, alt ettersom hva slags tillatelse man hadde i
utgangspunktet og hva som er innholdet i den nye tillatelsen. Både for
introduksjonsordningen og for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap må de øvrige vilkår i loven også være oppfylt. Dersom en deltaker på grunn av endret oppholdstillatelse får utvidet eller redusert sine rettigheter etter loven, skal kommunen fatte nytt vedtak om deltakelse i programmet. Et slikt vedtak vil være et vedtak om tildeling av eller avslag på deltakelse i introduksjonsprogram, og er et enkeltvedtak som kan påklages av deltaker, jf. §§ 21 og 22 i introduksjonsloven. Et nytt vedtak om oppholdstillatelse skal framgå av NIR, men dersom registreringen er forsinket eller av en eller annen grunn er feil i NIR, vil en kopi av den enkeltes oppholdsvedtak fra utlendingsmyndighetene gi den enkelte rettigheter i henhold til introduksjonsloven.
NIR er kun et hjelpemiddel, registeret gir ikke i seg selv rettigheter og plikter etter introduksjonsloven, se omtalen av NIR på s. 14 i dette rundskrivet.
Både de som kommer til Norge samtidig med hovedpersonen, og de som blir familiegjenforent på et senere tidspunkt, er omfattet av bokstav d. For å være omfattet av bokstav d er det imidlertid et vilkår at herboende ikke har lengre botid enn fem år etter førstegangsbosetting før det søkes om familiegjenforening. Ved beregningen av tidsfristen skal søknadstidspunktet for søknad om familiegjenforening legges til grunn.
Dersom herboende først får avslag på søknad om familiegjenforening, og så søker på nytt og får innvilget familiegjenforening ut fra en endret faktisk situasjon, skal
søknadstidspunktet for den siste søknaden legges til grunn ved beregning av tidsfristen.
Rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram gjelder bare utlendinger som er mellom 18 og 55 år på det tidspunkt de blir tilbudt programmet.
Personer som er eldre enn 55 år, har verken rett eller plikt til å delta i ordningen.
Personer som er yngre enn 18 år, omfattes ikke av introduksjonsordningen, men er likevel ikke avskåret fra mulighet til grunnleggende kvalifisering. Personer mellom 16 og 55 har nemlig rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Forutsetningen er at de ellers fyller vilkårene i lovens § 17, se merknader til § 17.
Personer som bosettes i en kommune før fylte18 år får etter § 2 rett og plikt til å delta fra den datoen de fyller 18. Rett og plikt til deltakelse gjelder likevel kun dersom vedkommende fortsatt er nyankommet.
Hvis innvandreren ikke deltar i programmet eller avbryter programmet før det er ferdig, får dette konsekvenser for vedkommendes rett til:
• å motta sosialhjelp
• å delta i introduksjonsprogram på et senere tidspunkt
21
En utlending som har avvist tilbud om introduksjonsprogram kan ikke regne med å motta sosialhjelp til livsopphold. Sosialtjenesteloven § 18 sier nemlig at: «den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad». En person som har fått mulighet til å delta i introduksjonsprogram, kan sørge for sitt livsopphold – fordi han har krav på
introduksjonsstønad.
Den som har avvist tilbud om introduksjonsprogram, mister også retten til å delta på et senere tidspunkt jf. § 3 annet ledd.
Deltakerne må ha behov for grunnleggende kvalifisering:
For å være omfattet av rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, § 2 er det et vilkår at man har behov for grunnleggende kvalifisering. Dersom innvandreren ikke har behov for dette, har vedkommende verken rett eller plikt til å delta.
Grunnleggende kvalifisering betyr at nyankomne innvandrere tilegner seg
informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at de kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og
opplæringstilbudet.
Når har en person behov for grunnleggende kvalifisering?
Det vil måtte bero på en konkret og helhetlig vurdering i lys av lovens formål. Den enkeltes bakgrunn og kompetanse danner et viktig grunnlag i denne vurderingen og må derfor kartlegges.
Personer som er i ordinært arbeid eller i ordinær utdanning, kan i utgangspunktet ikke anses å ha behov for grunnleggende kvalifisering.
Arbeid: Hva som skal anses som ordinært arbeid vil avhenge av flere konkrete forhold: Arbeidsforholdets varighet og omfang, om de individuelle kvalifikasjonene samsvarer med stillingsbeskrivelsen og utsiktene for videre tilpasning til yrkeslivet.
En fulltidsjobb utelukker ikke innvandreren fra introduksjonsprogram dersom arbeidskontrakten er kortvarig og ikke ser ut til å kunne forlenges – og det heller ikke er sannsynlig at vedkommende vil få jobb andre steder. Derimot vil en fast ansettelse i eksempelvis en 75 prosent stilling kunne anses som et ordinært arbeid som utelukker innvandreren fra introduksjonsprogram.
Det som er avgjørende, er om arbeidet i seg selv kvalifiserer vedkommende til å kunne delta i yrkeslivet på sikt, og om arbeidet gir mulighet til relevant
kompetanseutvikling for å forbli i yrket eller gå over i annet relevant arbeid. Å ha en jobb som avisbud vil normalt ikke oppfylle disse vilkårene, men det kan ha betydning når plikten til å delta i introduksjonsprogram skal fastslås3.
Behov for sosialhjelp er ikke avgjørende: Den enkelte innvandrers behov for
3 Se kapittel 11.4.3 i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003).
22
sosialhjelp er ikke et vilkår for at vedkommende skal få delta i introduksjonsprogram etter loven. Det sentrale ved vurderingen er kvalifiseringsbehovet og ikke behovet for økonomisk støtte.
Personer som faller utenfor introduksjonsordningen:
• Nordiske borgere.
• EØS-borgere og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel.
• Personer med en midlertidig oppholdstillatelse som ikke er fornybar og som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
• Arbeidsinnvandrere og personer som får oppholdstillatelse for å ta utdanning, men som ikke er i målgruppen for introduksjonsloven.
• Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 femte ledd uten mulighet til å få forlenget tillatelsen eller hvor tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse.
Fakta om NIR
Data over personer i målgruppen for
introduksjonsloven blir automatisk overført fra
Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF) til Nasjonal introduksjonsregister (NIR). Det vises i NIR om personen har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordning eller om vedkommende er i gruppen som kan tilbys deltakelse i
introduksjonsordningen, jf. lovens § 3 tredje ledd.
23
2.2 Krav om å være bosatt i kommunen (annet ledd)
For å ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, må personen være bosatt i kommunen etter særskilt avtale mellom IMDi og kommunen4. Ordningen omfatter altså ikke personer som bosetter seg på eget initiativ, men kommunen kan likevel velge å tilby program også til disse, jf. § 3 tredje ledd. Kravet innebærer at en person har rett og plikt til å delta i den første kommunen hvor vedkommende blir bosatt. Hvis hun eller han selv velger å flytte fra en kommune og har tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram der, og til en annen kommune, har hun eller han ikke rett til å delta i introduksjonsprogram i den kommunen hun eller han flytter til. I slike tilfeller vil hun eller han inngå i gruppen som kommunen kan velge å tilby program, jf. § 3 tredje ledd tredje punktum, og punkt 3.3 i dette rundskrivet.
Det gjøres to unntak fra kravet om avtale før bosetting. Kravet gjelder ikke for:
• familiemedlemmer til personer som omfattes av introduksjonsloven, jf. § 2 første ledd bokstav d. Bakgrunnen for dette unntaket er at ved innvilget oppholdstillatelse ankommer familiemedlemmene direkte fra utlandet til kommunen, uten et
mellomliggende opphold i mottak. Det inngås da ikke egen avtale om bosetting mellom IMDi og kommunen. Dette unntaket gjelder uavhengig av om den personen de kommer på familiegjenforening til har bosatt seg etter avtale eller på egen hånd (selvbosettelse).
• personer som har fått fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag dersom det er grunn til å tro at utlendingen selv eller hans eller hennes barn har vært utsatt for mishandling i samlivsforholdet), § 53 annet ledd (dersom man som følge av samlivsbrudd vil få urimelige vanskeligheter ved retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og
kulturelle forholdene der) eller § 53 tredje ledd (dersom man får sitt ekteskap kjent ugyldig eller ekteskapet oppløses ved skilsmisse på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelsen), jf. § 2 første ledd bokstav e. Bakgrunnen for dette unntaket er at ved innvilget oppholdstillatelse bor vedkommende allerede i en kommune. Det inngås da ikke egen avtale om bosetting mellom IMDi og
kommunen.
4 Se Ot.prp. nr. 30 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven.
24
2.3 Krav om å være nyankommet (tredje ledd)
Det er et vilkår for å ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram at innvandreren er nyankommet. Det tredje leddet i § 2 sier hva det vil si å være nyankommet. Begrepet nyankommet innebærer at man må ha vært bosatt i en kommune i kortere tid enn to år.
Botiden i landet før første bosetting i en kommune, som for eksempel i asylmottak, regnes ikke med. Innvandreren kan altså ha oppholdt seg mer enn to år her i landet.
Fristen på to år begynner å løpe fra det tidspunkt vedkommende faktisk blir bosatt eller bosetter seg i en kommune etter at opphold i Norge er innvilget. Innvandreren regnes som bosatt når vedkommende er ankommet kommunen med sikte på å etablere seg der. Korte besøk regnes ikke som bosetting.
Ved selvbosetting vil kommunen imidlertid ikke alltid kjenne datoen for bosetting.
Dersom tidspunktet for faktisk bosetting ikke lar seg bringe på det rene, brukes datoen i folkeregisteret for når hun eller han er registrert bosatt i kommunen første gang. I henhold til folkeregisterloven (jf. lov 16. januar 1970 nr. 01 om folkeregistrering) har enhver som er bosatt i en kommune plikt til å melde fra til Det sentrale folkeregister.
Det kan ikke legges til grunn et tidspunkt for bosetting senere enn det som framkommer av folkeregisteret.
En person som er ankommet til en kommune og som søker om familiegjenforening før vedkommende selv har fått oppholdstillatelse, regnes som bosatt først fra det tidspunktet da oppholdstillatelsen ble innvilget. Fristen for hvor lenge vedkommende kan sies å være nyankommet, begynner å løpe fra det tidspunktet oppholdstillatelsen ble innvilget.
25
3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram
3.1 Hva er kommunens ansvar (første ledd)
Kommunen skal administrere introduksjonsordningen, jf. § 3. Kommunen har plikt til å tilrettelegge program for og utbetale stønad til nyankomne innvandrere som omfattes av § 2. Kommunen står imidlertid fritt til å velge hvordan den vil organisere dette arbeidet.
Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad fordrer samordning av tiltak og tjenester både mellom statlige aktører, som NAV, og ulike kommunale og
fylkeskommunale etater. Kommunens hovedansvar innebærer dermed i hovedsak å samordne et individuelt tilrettelagt program for den enkelte og lage målrettede ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Kommunen er dermed tillagt et særskilt koordineringsansvar.
Kommunens forvaltningsansvar for introduksjonsloven innebærer en plikt til å fatte skriftlige enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på krav eller søknad om deltakelse i introduksjonsprogram, jf. §§ 21 og 22.
Den enkelte innvandrer har rett til et tilbud fra kommunen og må ikke selv sette fram krav eller søke deltakelse i introduksjonsordningen.
Kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven på dette området som på en rekke andre områder som kommunen har ansvaret for. Formålet med
§ 3 Kommunens ansvar for introduksjonsprogram
Kommunen sørger for introduksjonsprogram etter dette kapittel til nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen.
Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt, tilrettelegge
introduksjonsprogram ihenhold til dette kapittel til person som omfattes av § 2.
Kommunens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i introduksjonsprogram.
Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til nyankommet utlending med oppholds- eller arbeidstillatelse i henhold til utlendingsloven kapittel 6 som er
familiemedlemmer til andre enn personer som nevnt i § 2, til nyankommet utlending over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første ledd, og til nyankommet utlending som nevnt i § 2 som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.
Departementet kan fastsette nærmere retningslinjer om kommunens ansvar.
26
veiledningsplikten er å gi de som kan ha rett til offentlige tjenester en mulighet til å få sin rettighet oppfylt. Kommunen skal vurdere behovet både for generell veiledning til hele gruppen innvandrere bosatt i kommunen, og til den enkelte som kommunen kommer i kontakt med. Kommunen har også et ansvar etter forvaltningsloven for å sørge for at en enkeltsak er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak om tildeling av offentlige tjenester. I veiledning av og kommunikasjon med nyankomne innvandrere må
kommunen vurdere om vedkommende faktisk har forstått innholdet i og omfanget av sine rettigheter og plikter. I det enkelte tilfellet må kommunen vurdere om det er behov for tolk for å sikre seg at veiledningsplikten er oppfylt.
Interkommunalt samarbeid
Kommunen kan oppfylle sin plikt til å sørge for deltakelse i introduksjonsprogram gjennom et samarbeid med en eller flere andre kommuner, kommunen kan inngå i et interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid er regulert i kommuneloven kapittel 5, (jf. lov 25. september 1992 om kommuner og fylkeskommuner). § 28a
regulerer adgangen til å overføre utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder overføre myndighet til å treffe enkeltvedtak.
3.2 Tidspunkt for igangsetting av program og avgrensning av kommunens plikt (annet ledd)
Kommunen skal tilrettelegge introduksjonsprogram for deltakere som har rett og plikt til deltakelse etter § 2 så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i
kommunen – eller etter at innvandreren har fremsatt krav om et slikt program, jf. § 3 annet ledd. Oppstart kan altså skje etter initiativ fra kommunen, eller etter krav fra den enkelte.
Fakta om NIR
Kommunens vedtak om tildeling av introduksjonsprogram er å anse som et enkeltvedtak og skal registreres i NIR. I NIR finnes det en mal for
standardvedtak som kommunen kan fylle ut. Disse vedtakene må lagres lokalt hos kommunen. NIR viser historikk for alle vedtak som er fattet av kommunen for den enkelte deltaker.
Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i
introduksjonsprogram i NIR. Hva plikten består i er beskrevet i forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og
opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Basert på opplysninger registrert i NIR kan kommunene generere rapporter som gir full oversikt over hvem som har deltatt i og
gjennomført programmet.
27
Kommunen har plikt til å vurdere om den enkelte innvandrer har behov for slik grunnleggende kvalifisering.
Selv om programmet skal startes innen tre måneder etter bosetting i kommunen, betyr ikke dette at kommunens plikt til å tilby introduksjonsprogram bortfaller når tre måneder er gått. Dersom en person er midlertidig forhindret fra oppstart innen tre måneder, for eksempel fordi vedkommende er syk eller gravid, med svært kort tid igjen til nedkomst, gjelder retten til oppstart i inntil to år fra bosettingstidspunktet.
Kommunes plikt gjelder ikke for personer som har avbrutt eller avvist å delta i introduksjonsprogram, jf. § 3 annet ledd. Å ha avbrutt deltakelse i et
introduksjonsprogram, vil si at en har startet i programmet, og deretter selv velger å avbryte kvalifiseringen. Det er kun de som faktisk har mottatt et tilbud om å delta, og takket nei til tilbudet, som kan sies å ha avvist å delta i introduksjonsprogram. Personer som ennå ikke har mottatt tilbud om introduksjonsprogram i bosettingskommunen kan henvises tilbake til denne kommunen, fordi de ikke har avvist tilbud om deltakelse.
Bosettingskommunen har derfor fortsatt plikt til å tilby program.
Tilflyttingskommunen kan imidlertid også etter eget skjønn tilby program til denne gruppen, jf. punkt 3.3 i dette rundskrivet.
3.3 Personer som kommunen kan velge å tilby program (tredje ledd)
Selv om en person faller utenfor målgruppen for hvem som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, kan kommunen etter eget skjønn tilby vedkommende
introduksjonsprogram, jf.§ 3 tredje ledd. Dette gjelder for:
• Familiemedlemmer til andre personer enn de som har rett og plikt etter loven.
• Personer som var over 55 år da de fikk oppholdstillatelse.
• Personer som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom
utlendingsmyndighetene og kommunen, herunder personer som har flyttet fra den opprinnelige bosettingskommunen.
Det er imidlertid et vilkår også for ”kan-gruppen” at de må være nyankomne (dvs. ha vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsordning treffes), og at de har behov for grunnleggende kvalifisering, jf. § 2.
Beslutningen om hvem kommunen vil tilby introduksjonsprogram, vil bero på kommunens vurdering av hva som er hensiktsmessig. Lovens formål vil her kunne gi veiledning ved vurderingen. Et annet moment kan være hvilke andre opplærings- og kvalifiseringstilbud kommunen har.
28
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold
4.1 Målsettinger for introduksjonsprogrammet (første ledd)
Bestemmelsen angir hvilke ferdigheter, hvilken innsikt og hvilke kunnskaper deltaker skal tilegne seg i løpet av programmet. Kommunen kan ikke velge å ha andre eller færre mål for programmet enn de som er fastsatt her.
Programmet skal tilpasses den enkelte ut fra hans eller hennes bakgrunn,
forutsetninger, kvalifiseringsbehov og målsettinger. Dette medfører både en pedagogisk og faglig tilrettelegging av opplæringen ut fra deltakerens bakgrunn og forutsetninger, og en praktisk tilrettelegging ut fra eventuelle utfordringer i forbindelse med deltakerens helse eller omsorgssituasjon.
Et fulltidsprogram, tett oppfølging og individuell tilrettelegging av programmet vil for mange kunne bidra til at de klarer seg bedre enn de ville ha gjort i en passiv tilværelse på sosialhjelp.
Samtaler med innvandreren om vedkommendes personlige ressurser, muligheter og realistiske framtidsplaner, er en viktig oppgave i kartleggingsarbeidet og utarbeidelsen av den individuelle planen.
Gi grunnleggende ferdigheter i norsk: Norskopplæring er et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Opplæringen tilbys innenfor de gjeldende timerammer, og i henhold til læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.
Deltakerne i introduksjonsprogrammene er svært ulike når det gjelder bakgrunn,
§ 4 Introduksjonsprogrammet
Introduksjonsprogram tilrettelegges for person som har behov for grunnleggende kvalifisering. Introduksjonsprogrammet tar sikte på å
a) gi grunnleggende ferdigheter i norsk,
b) gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, c) forberede for deltakelse i yrkeslivet.
Programmet skal være helårlig og på full tid.
Programmet skal minst inneholde a) norskopplæring,
b) samfunnskunnskap,
c) tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet.
Ved gjennomført eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis.
29
kompetanse og eventuell tidligere norskopplæring. Dette har betydning for hvilket opplæringsløp den enkelte deltaker passer inn i, og hvor mye og hvor raskt de lærer språket i løpet av introduksjonsprogrammet.
Gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv: Grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv innebærer at deltakeren tilegner seg kunnskap om det norske samfunn. I læreplanen uttales følgende målsetting: «Opplæringen i samfunnskunnskap skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Den skal også informere om
innbyggernes rettigheter og plikter og formidle kjennskap til sentrale verdier». Læreplanen beskriver emnene i opplæring i samfunnskunnskap. Vi viser til målene for læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som fastsetter læringsmål for opplæringen.
Forberede for deltakelse i yrkeslivet: Formålet med introduksjonsloven følger av formålsbestemmelsen i § 1: «Formålet med denne loven er å styrke nyankomne
innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet». Målsettingen om overgang til arbeidslivet må være retningsgivende for utformingen av introduksjonsprogrammet, uavhengig av om veien går via videre opplæring og kvalifisering, eller rett over i ordinært arbeid5.
De som faller inn under personkretsen kan også ha rett til opplæring etter reglene om grunnskoleopplæring for voksne (jf. lov 17. juli 1998 nr. 61 grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) kapittel 4A). Opplæringsloven regulerer rett til opplæring både på grunnskolens og videregående skoles nivå. Mange voksne flyktninger mangler grunnskoleopplæring eller har for svake grunnleggende
ferdigheter til at de kan klare seg i utdanningssystemet eller i arbeidslivet. Voksne kan ha rett til opplæring i hele fag, i deler av et fag, eller rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter. Informasjon om rettigheter for voksne etter opplæringsloven kan en få fra den kommunale voksenopplæringen. Ved vurdering av om vedkommende har rett til introduksjonsprogram eller ved søknad om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, er det viktig at kommunen kartlegger den enkeltes skolebakgrunn og behov og ønsker om videre utdanning eller kvalifisering. Grunnskoleopplæring kan sammen med andre kvalifiserende tiltak inngå i introduksjonsprogrammet. Det er ikke fastsatt noen grense på timefordelingen for grunnskolefag og øvrige kvalifiserende tiltak, men kommunen må sørge for at den enkeltes introduksjonsprogram oppfyller kravene til innhold som er fastsatt i § 4 i introduksjonsloven. Også for deltakere som har grunnskoleopplæring som en del av sitt introduksjonsprogram, skal programmet inneholde tiltak som forbereder til deltakelse i arbeidslivet. Hvorvidt grunnskoleopplæring skal inngå i introduksjonsprogrammet eller ikke må vurderes i forhold til lovens formål og den
5 Se kapittel 12.3 om introduksjonsprogrammets målsetting i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere
30
enkeltes individuell målsetting i den individuelle planen.
Personer som er i ordinært arbeid eller under ordinær utdanning, kan ikke i utgangspunktet anses for å ha behov for grunnleggende kvalifisering. Skolegang på fulltid, enten det er videregående eller høyere utdanning, er å anse som ordinær utdanning, og kan ikke sies å fylle et behov for kvalifisering som er grunnleggende.
Innføringskurs eller språkkurs for å fylle inntakskrav til senere utdanning, kan etter en individuell vurdering inngå i introduksjonsprogrammet. Forutsetningen er også her at den enkeltes introduksjonsprogram oppfyller kravene til innhold som er fastsatt i § 4.
4.2 Tilrettelegging
Tilrettelegging av program for deltakere med store omsorgsoppgaver og/eller helseproblemer eller graviditet, innebærer både praktisk tilrettelegging slik at vedkommende deltakeren faktisk kan delta, og innholdsmessig tilrettelegging. Det avgjørende er at programmets innhold bygger opp under lovens målsetting om rask overgang til arbeid eller utdanning. Et introduksjonsprogram som ikke inneholder elementer som kvalifiserer for arbeid eller utdanning, er ikke i tråd med lovens formålsbestemmelse. Tiltak som forbereder til samfunnsdeltakelse mer generelt kan inngå i programmet, men det kan ikke utgjøre hoveddelen av innholdet.
Deltakeren har rett til fravær blant annet ved fødsel eller barns sykdom. I tillegg er det muligheter for permisjon6.
4.3 Programmet skal være helårlig og på fulltid (annet ledd)
Det følger av introduksjonsloven § 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. Det betyr at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det følger videre av samme regel at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det vil si at programmet har en ytre ramme på 30-37,5 timer.
6 Forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordingen.
Fakta om NIR
Kvalifiseringstiltak som inngår i introduksjonsprogrammet til en deltaker, samt tiltakenes varighet, skal registreres i NIR. NIR lagrer kommunenes registreringer og viser historikk over samtlige tiltak en deltaker har gjennomført, noe som gir kommunen god oversikt og data til bruk i evaluering.
31
Deltakelse i fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad (jf.
§ 8). Det er ikke adgang til å delta på deltid7. Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommendes
individuelle plan. Kommunen må ta hensyn til omfanget og varigheten av problemene.
Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene (jf. § 6).
Hva regnes som helårlig?
Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram § 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens
alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager, dette følger av forskriften § 6- 1 hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte ha rett til introduksjonsstønad i ferien.
Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle
sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen må utarbeide et
feriereglement eller praktisere regler om ferie og kommunisere denne praksisen på en måte som er tydelig og som skaper forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. I skolens ferier må kommunen sørge et aktivitetstilbud, opplæring og/eller veiledning som er arbeidsrettet. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, jf. omtalen av muligheten for å legge ordinært arbeid inn i programmet i pkt. 4.4 nedenfor.
Hva regnes som fulltid?
Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) forutsigbart for deltaker og likt for alle.
Med programtid menes i praksis den tiden som framgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt.
Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet består hovedsakelig av
7 Se kapittel 12.4. om helårlig og heldagsprogram i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003).
32
opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen.
30 timer blir et minimum, og 37,5 timer per uke blir et maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per uke for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lenger programtid i en periode for å opparbeide tid til ”avspasering” på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid.
Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke
uttrykkelig hvor lange dager deltakerne maks kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr dag bør være arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 10-4 som sier at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer og kommunens tariffavtale for sine ansatte med henhold tilnormalarbeidstiden.
Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuelle plan.
Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet.
Begrepet ”time”?
Hvordan skal timer i programmet beregnes? Er dette en klokketime eller en
”skoletime”? Begrepet time er ikke definert i lovens forarbeider. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring og så en pause. I opplæring har en brukt begrepet ”skoletime” om opplæringsøkten på 45 minutter.
Utdanningsdirektoratet har imidlertid i rundskriv av 9. august 2012, jf. Rundskriv Udir 01-2012, klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter. For
samordning i regelverket skal dette også gjelde opplæring etter introduksjonsloven. En kommune som tilbyr et program på 30 ganger 45 minutter (30 ”skoletimer”) per uke oppfyller dermed ikke lovens krav om fulltid.
I forskrift til opplæringsloven § 1-6 følger det at opplæringen kan organiseres i
bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig, forutsatt at enheten er på 60 minutter totalt.
33
4.4 Innholdet i introduksjonsprogrammet (tredje ledd)
§ 4 tredje ledd slår fast minstekrav til innholdet i introduksjonsprogrammet for den enkelte. Dette leddet lister opp tre obligatoriske elementer i bokstavene a til c. Omfang og intensitet for det enkelte element må avgjøres etter en vurdering av deltakerens behov og forutsetninger. Gjennom utforming av den individuelle planen fastsetter kommunen programmets konkrete innhold, slik det framgår av § 6.
Kommunen kan ikke fraskrive seg ansvaret for hele eller deler av
introduksjonsprogrammet selv om ansvaret for å gjennomføre delelementer er overlatt til andre. Dette gjelder for eksempel privat norskopplæring eller praksisplass i arbeidslivet.
Kommunen har et hovedansvar for å følge opp deltakeren, påse at den individuelle planen følges og revideres ved behov, og at det ikke oppstår dødtid mellom de ulike kvalifiseringstiltakene eller elementene i introduksjonsprogrammet.
Opplæring i norsk
Norskopplæring er ett av minstekravene loven stiller til programmets innhold. § 4 regulerer imidlertid verken opplæringens omfang eller intensitet. For deltakere, som også har rett og/ eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter kapittel 4 i introduksjonsloven, må kommunen legge opp introduksjonsprogrammet slik at
deltakerne kan oppfylle plikten til å delta i opplæring etter § 17 innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Dette innebærer at opplæringen i norsk og
samfunnskunnskap som inngår i introduksjonsprogrammet har et slikt omfang at deltaker faktisk får gjennomført det timetallet hun eller han har plikt til etter lovens § 17. Les mer om kommunens plikt i kapittel 18.
Norsk med samfunnskunnskap utgjør ett av de bærende elementene i et
heltidsprogram, og det er viktig at deltakerne har mulighet til å nå et tilfredsstillende nivå innenfor den fastsatte tid for programmet. Det ukentlige timetallet må fastsettes i lys av dette. De aller fleste innvandrere har stort behov for norskopplæring den første tiden. Deltakernes bakgrunn fra hjemlandet og deres individuelle plan for framtiden i Norge (jf. § 6), er avgjørende for hvordan opplæringen skal organiseres og
tilrettelegges.
Det kan forekomme at deltakere i introduksjonsprogrammet ikke er omfattet av rett og/ eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter kapittel 4 i
introduksjonsloven. Introduksjonsprogrammet skal uansett inneholde opplæring i norsk, da det er ett av minstekravene loven stiller til programmets innhold.
