Grensetvister mellom LO-forbund er situasjoner der det er uenighet om hvilket forbund som skal organisere arbeidstakere i en bedrift, virksomhet eller bransje.
I rapporten går vi gjennom bakgrunnen for dagens organisasjonsstruktur i LO, og beskriver hvilke saker som opp gjennom årene har utfordret de opprinnelige organisasjonsgrensene. Videre drøfter vi dagens situasjon; hvor mange tvistesaker er det, i hvilke organer behandles de og hva kjennetegner saksbehandlingen. Avslutningsvis trekkes følgende spørsmål opp til diskusjon:
Kan LO og forbundene styrke saksbehandlingsrutiner og regelverk for å løse grensetvister på en bedre måte? Skal LO i større grad legge vekt på å sikre at framtidige vedtak gir forutsigbare organisasjonsgrenser? Eller bør ambisjonene om en enhetlig organisasjonsplan justeres i mer pragmatisk retning for å fremme løsninger som minimerer konfliktnivået mellom forbundene?
Behandling av grensetvister i LO og forbundene
Fafo-rapport 2010:17 ISBN 978-82-7422-730-9 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20161 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen
N-0608 Oslo www.fafo.no
Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke
Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke
Behandling av grensetvister i LO og forbundene
Behandling av grensetvister i LO og forbundene
Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke
Behandling av grensetvister i LO og forbundene
Fafo-rapport 2010:17
© Fafo 2010
ISBN 978-82-7422-730-9 ISSN 0801-6143
Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS
Innhold
Forord ... 5
1 Innledning ... 7
1.1 Sammendrag ...7
1.2 Noe om grensetvistenes karakter ... 8
1.3 Kilder ... 8
1.4 Vårt arbeid og rapportens oppbygging ... 9
2 Forhistorien ... 11
2.1 1957-vedtaket ...11
2.2 Spesielt om funksjonærorganisering ... 13
2.3 Organisasjonsstruktur og -debatter etter 1957 ... 14
2.4 Organisasjonstvister etter 1957 ... 16
2.5 Tvisteløsning ... 22
2.6 Tariffnemnda og tariffavtalene ... 23
3 Dagens situasjon ... 25
3.1 Omfang ... 25
3.2 Saksgang og tidsbruk ... 30
4 Noen veivalg ...33
4.1 Endringer i arbeidslivet vil fortsatt utfordre LOs organisasjonsstruktur ... 33
4.2 Styrke saksbehandling og regelverk ... 35
4.3 Endrede ambisjoner for utviklingen av egen organisasjonsplan? ... 39
4.4 Avsluttende bemerkning ... 42
Vedlegg 1 Regler for organisasjonskomiteens arbeid ... 43
Vedlegg 2 Bodø-vedtaket ... 44
Vedlegg 3 Gruppeoppgaver organisasjonskomiteens samling 6.11.2008... 46
Vedlegg 4 Gruppeoppgaver organisasjonskomiteens samling 3.12.2009 ... 50
Forord
Denne rapporten er utarbeidet av Fafo på oppdrag av LOs forhandlingsavdeling. Tema er grensetvister eller organisasjonstvister, det vil si situasjoner der det innad i LO er uenighet om hvilket forbund som skal organisere arbeidstakere i en bedrift, virksom- het eller bransje.
Prinsippene for dagens organisasjonsstruktur – industriforbundsformen – ble ved- tatt av LOs kongress i 1923, og ytterligere konkretisert på kongressen i 1957, som la den daværende forbundsstrukturen til grunn for en moderert tilpasning av prinsippet om at arbeidstakere i samme bedrift og bransje skal organiseres i samme forbund. LOs organisasjonsstruktur skal bidra til en organisasjon med tariffmessig styrke, rekrut- teringsevne og mulighet til å følge opp medlemmenes interesser. Ønsket om avklarte organisasjonsgrenser mellom forbundene og effektive regler for hvordan tvister om disse grensene håndteres, begrunnes i tillegg med at dette gir medlemmene forutsigbar- het og bidrar til å hindre unødige konflikter mellom forbundene.
Organisasjonsgrensene innad i LO er imidlertid under konstant justering i forbin- delse med at nye bransjer og yrker kommer til, at bedrifter endrer karakter eller får nye eiere, og ved at forbund har slått seg sammen og nye forbund er dannet. LO vil derfor stå overfor tilfeller der spørsmålet om organisasjonsgrensene mellom forbundene må avklares. Mange av disse sakene løses enkelt og uten konflikt. Et mindre antall saker fører til langvarig uenighet mellom berørte forbund.
Formålet med rapporten er å bidra til diskusjon og refleksjon omkring LOs organi- sasjonsstruktur, og omkring måten LO og forbundene håndterer situasjoner der det er usikkerhet eller uenighet om hvilket forbund som skal organisere en bedrift, virksom- het eller bransje. Rapporten er en videreutvikling av de presentasjoner som Fafo har holdt for LOs organisasjonskomité i 2008 og 2009, der formålet har vært å få fram synspunkter, erfaringer og framtidsvyer når det gjelder LOs organisasjonsstruktur og måten tvister om organisasjonsgrensene håndteres på.
I forbindelse med arbeidet har vi innhentet og systematisert opplysninger om gren- setvister og måten disse behandles på. Vi har intervjuet de som arbeider med denne typen saker i LO og i et utvalg forbund, og vi har gjort oss nytte av de diskusjoner som har vært ført på samlingene i regi av organisasjonskomiteen. Men arbeidet er også ba- sert på den erfaring og innsikt vi har opparbeidet oss gjennom Fafos arbeid med tema knyttet til fagbevegelsens organisasjonsstruktur over tid.
Vi takker deltakerne på organisasjonskomiteens samlinger, som har bidratt med innspill, erfaringer og ikke minst klare synspunkter på tematikken. Vi takker også ansatte og tillitsvalgte i forbundene og LO som stilte opp til intervjuer. Takk til oppdragsgiver ved Geir Mosti, Tor Arne Solbakken og Dagfinn Lund for nyttige innspill og kom- mentarer til opplegg og utkast.
Fafo, mars 2010
Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke
1 Innledning
1.1 Sammendrag
Denne rapporten omhandler aktuelle forhold knyttet til grensetvister mellom LO- forbund. Uenighet om organisasjonsgrenser kan oppstå i ulike sammenhenger, og vil omfatte alt fra i hvilket forbund et enkeltmedlem skal plasseres til et landsomfattende prinsipp. LOs forbund er inndelt ut fra fire overordnede kriterier – bransje, eier, arbei- der/funksjonær og yrke (profesjon). I en grensetvist kan én bransjeinndeling stride mot en annen, det vil si at det er uklart hvilken bransje bedriften tilhører. Mest vanlig er det imidlertid at ett organisasjonsprinsipp, for eksempel bransje, settes opp mot et annet, for eksempel eier. Det er ikke rimelig å hevde at antall grensetvister i LO har tiltatt. Det er snarere slik at saker for LOs organer (i hovedsak organisasjonskomiteen) har gått ned over tid. Dette skyldes først og fremst at antall tvister som løses direkte mellom forbundene øker. LOs engasjement i tvister på forbundsplan er imidlertid betydelig, det samme gjelder LOs behandling av utsatte tariffsøknader (BL 2-saker)1. Samlet sett er det derfor lite sannsynlig at arbeidsbyrden knyttet til grensetvister i LO-systemet er minsket som følge av at færre saker kommer til LOs organer for formell behandling.
LO og forbundene vil også i framtiden stå overfor situasjoner hvor det er strid knyttet til hvor medlemmene skal organisere seg. I rapportens siste del drøftes det om saksbehandling, saksframdrift og andre rutiner kan styrkes for at organisasjonen skal stå bedre rustet til å møte framtidige grensetvister. Videre reises en mer overordnet diskusjon: Bør målet for tiden framover være å utvikle organisasjonsprinsippene i LO slik at løsninger på grensetvister blir mer forutsigbare enn i dag? En slik omfattende gjennomgang av LOs organisasjonsplan er en tung og krevende oppgave, som vi har sporet lite entusiasme for. Tiden virker i stedet inne for å erkjenne at løsningen av grensetvister også har pragmatiske innslag. For eksempel at en løsning av grensetvister bør være forankret ved at man søker å oppnå enighet mellom berørte forbund. Dette vil innebære at mer varierte og fleksible løsninger aksepteres, inkludert motstridende organisasjonsprinsipper. Det vil kunne bidra til et lavere framtidig konfliktnivå. Det gir imidlertid en mindre forutsigbar organisasjonsstruktur, og det kan svekke LO og forbundene som tariffpolitiske aktører.
1 Søknad om å opprette ny tariffavtale skal som regel behandles av LOs sekretariat, og sendes på «Blan- kett 2» (BL 2).
1.2 Noe om grensetvistenes karakter
I denne rapporten benytter vi begrepene tvistesak, grensetvist, organisasjonstvist og or- ganisasjonskonflikt mer eller mindre synonymt om situasjoner der LO-forbund strides om de samme medlemmene eller om retten til å organisere en bedrift, virksomhet eller bransje. Dette betyr at vi ikke skiller i begrepsbruken mellom tvister som løses mellom de berørte forbund, og tvister som kommer til avstemming i organisasjonskomiteen eller andre av LOs organer. Grensetvister eller organisasjonstvister – slik vi bruker be- grepene – vil spenne fra uenighet om innplasseringen av en enkelt stilling eller bedrift, til spørsmål om hvem som skal organisere arbeidstakere i offentlig eide virksomheter som skifter arbeidsgiverorganisasjon, og hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for organisasjonsgrensene når for eksempel Bufetat flyttes fra kommunal til statlig sektor.
Slik vi bruker begrepene vil også organisasjonstvister omfatte uttalt uenighet mellom forbundene om hvilke prinsipper som skal gjelde når nye forbund tas opp i LO eller når nye typer bransjer eller grupper skal innplasseres i LOs organisasjonsplan.
Grensetvister kan være mer eller mindre intense. For utenforstående kan slike tvister være vanskelig å gripe, siden de foregår mellom kampfeller. Det som overses er imidlertid at hvert forbund har sin egen identitet, bygget opp og forsterket over tid.
Hvert forbund har også en forpliktelse overfor sine medlemmer til å levere akseptable avtaler om lønns- og arbeidsvilkår, og til det må forbundet ha en forutsigbar økonomi basert på et kjent medlemsgrunnlag. Siden selv en liten grensetvist kan skape betydelig presedens, er det ikke alltid noen klar sammenheng mellom omfanget av grensetvister og deres intensitet.
1.3 Kilder
I arbeidet med rapporten har vi brukt ulike kilder til informasjon om grensetvister i LO. Vi har benyttet skriftlig materiale, som innstillingen fra organisasjonskomiteen av 1953 og kongressbehandlingen av denne i 1957 («1957-vedtaket»). Vi har også benyttet senere utredninger, først og fremst Utredning om organisasjons- og avtalefor- holdene i offentlig eide virksomheter som skifter arbeidsgiverorganisasjon (behandlet av representantskapet i 1998) og innstillingen om Organisasjonsområder og avtalestruktur ved omstilling av offentlig sektor (kongressen 2005).
Når det gjelder antall og type saker, baserer vi oss på følgende datakilder:
Vedtak i voldgiftsnemnda for organisasjonstvister (referert i LOs beretninger
• 1957–1972)
Forhandlingsavdelingenes oversikter over vedtak i organisasjonskomiteen og andre
• saker i komiteen fra midten av 1970-tallet og framover (ikke fullstendig)
Oversikt over hvilke saker forhandlingsavdelingen arbeidet med i 2008–2009
•
Oversikt over krav om tariffavtale meldt inn for LO (Blankett 2) som er stoppet i
• sekretariatet 2004–2008 (utsatte BL 2-saker)
Samtaler med et utvalg av LO-forbundene for å kartlegge hvilke typer grensetvister
• de er involvert i m.v.2
Vi har ikke gått systematisk gjennom beslutninger fattet i LOs sekretariat om grenset- vister, forbundenes organisasjonsområder og LOs organisasjonsplan. En god del saker vil være behandlet i sekretariatet. Dette gjelder ikke minst for perioden før 1989, da forbundene kunne bringe saker fra organisasjonskomiteen inn for sekretariatet.
De datakildene vi har tilgang til gir ikke noen full oversikt over antall organisasjonst- vister eller grensetvister mellom LO-forbundene. Mindre saker – som for eksempel angår enkeltmedlemmer på en bedrift – vil ofte være løst på en slik måte at saken ikke er referert i våre kilder. Det finnes også grenseavtaler og mer prinsipielle vedtak som ikke inngår i det materialet vi har hatt tilgang til. «Hullene» i vårt kildemateriale er antakelig større jo lengre bak i tid vi går. Dette gjelder også forhandlingsavdelingens oversikter over vedtak og saker (se ovenfor).
1.4 Vårt arbeid og rapportens oppbygging
LOs organisasjonskomité gjorde i november 2007 vedtak om at LO og forbundenes arbeid med organisasjonsgrensene konsentreres på de konkrete områdene der orga- nisasjons- og avtaleforholdene blir påvirket som følge av endringer gjennom fusjon/
fisjon og omstilling av virksomheter. LOs forhandlingsavdeling henvendte seg til Fafo med forespørsel om bidrag i arbeidet med å gjennomgå de utfordringene LO og for- bundene står overfor i dag når det gjelder organisasjons- og avtaleområder. LO ønsket et diskusjonshefte med utgangspunkt i LO-kongressens vedtak i 1957, men der det legges vekt på hvilke utfordringer LO og forbundene står overfor når dette vedtaket skal praktiseres i dagens situasjon.
Diskusjonsheftets problemstillinger ble først presentert på organisasjonskomiteens samling i november 2008, og en første versjon av dette heftet ble lagt fram og diskutert
2 Vi har snakket med Fagforbundet, Fellesforbundet, Forbundet for Ledelse og Teknikk, Handel og Kontor (HK), Norsk Transportarbeiderforbund, Norsk Tjenestemannslag (NTL) og Industri Energi. I tillegg har vi intervjuet mangeårig sekretær for organisasjonskomiteen, Egon Løbekk.
på komiteens samling i desember 2009. Spørsmålene som ble presentert for diskusjon er lagt ved som vedlegg 3 og vedlegg 4.
Vi har valgt å starte drøftingen ved å gi en beskrivelse av forhistorien for vedtaket i 1957, hva vedtaket inneholder og hvordan dette vedtaket er blitt praktisert i forbindelse med organisasjonstvister i perioden etter 1957 (kapittel 2). Vi går deretter over til å gi en beskrivelse av dagens situasjon basert på tilgjengelige datakilder (kapittel 3), før vi trekker opp utfordringer og mulige retningsvalg i det avsluttende kapitlet (kapittel 4). Her diskuterer vi mulige endringer i praksis både når det gjelder måten slike saker løses på og når det gjelder praktiseringen av de prinsipper som ligger til grunn for utviklingen av LOs organisasjonsplan. Vårt formål har vært å legge opp til diskusjon og refleksjon, ikke å presentere ferdige forslag.
2 Forhistorien
2.1 1957-vedtaket
Allerede LO-kongressen i 1920 gjorde et prinsippvedtak om «en ensartet industrivis organisation». På kongressen i 1923 ble industriforbundsformen vedtatt med over- veldende flertall. Hovedpunktene i kongressens vedtak lyder som følger (i moderne språkdrakt):
Grunnlaget for fagorganisasjonens oppbygning skal være arbeidsplassen.
1.
Hovedenhetene innenfor landsorganisasjonen skal være de landsomfattende 2. industriorganisasjoner eller -forbund. På en og samme arbeidsplass skal kun én
industriorganisasjon (forbund) være representert. (…)
På en og samme arbeidsplass skal dannes én bedriftsorganisasjon i tilslutning til 3. vedkommende industriorganisasjon. (…)
Sekretariatet hadde i sin innstilling til kongressen trukket fram ulike forslag til for- bundssammenslåinger, men antallet industriforbund og grensene dem imellom ble ikke behandlet. Først på kongressen i 1934 ble det vedtatt en plan for sammenslut- ning av eksisterende forbund og grupper til fellesforbund, samt fattet avgjørelse i flere grensetvister. På kongressen i 1938 ble de mange tilfellene av manglende realisering av industriforbundsformen konstatert. Kongressen bifalt en plan for sammenslåing av eksisterende forbund og grupper innenfor staten til etatsforbund, samt opprettelse av et fellesforbund (Norsk Tjenestemannslag, NTL, 1947) for arbeidstakere som ikke tilhørte noe etatsforbund. Statstjenestemannskartellet ble også foreslått opprettet (realisert i 1939).
Til kongressen i 1946 foreslo sekretariatet en ny gjennomgang av LOs organisasjons- struktur. I tråd med dette vedtok kongressen å nedsette en organisasjonskomité med oppgave å «… utrede alle foreliggende organisasjonsproblemer.» Representantskapet ble gitt fullmakt til å behandle komiteens forslag. Organisasjonskomiteens innstilling forelå i 1948, og dreide seg tematisk om samling av fag til felles forbund, organisering av nye grupper og opprettelse av nye forbund samt løsning av grensetvister mellom eksisterende forbund. Forslagene ble uten større endringer vedtatt på representantska- pets møte 22.–24. september 1948.
Til kongressen i 1953 forelå det flere prinsipielle forslag, og sekretariatet innstilte på at det skulle nedsettes en ny organisasjonskomité for å behandle forbundenes orga- nisasjons- og virkeområder. Bakgrunnen var blant annet at temaet ikke hadde vært behandlet av kongressen på utførlig vis siden 1934. Innstillingen ble vedtatt, og de øvrige forslagene som forelå til kongressen ble oversendt den nye organisasjonskomi- teen. Forbundene ble videre gitt anledning til å sende inn forslag og synspunkter til komiteen.
Organisasjonskomiteen av 1953 hadde ambisjoner om å trekke opp klare grenser mellom forbundene, og å skape respekt for disse grensene. Komiteen behandlet et langt mer omfattende materiale enn komiteen av 1946, i tillegg ble det ført forhandlinger med forbundene for å forsøke å forankre komiteens forslag. I de fleste tilfellene lyktes det. Komiteen gjentok hovedprinsippene fra 1923, men med de modifikasjoner som var blitt vedtatt i mellomtiden. Videre ble tidligere vedtak om forbundssammenslåinger som ennå ikke var blitt realisert, samt ytterligere forslag om forbundssammenslåinger, behandlet. På basis av innkomne forslag gikk komiteen også gjennom forbundenes organisasjonsområder, som i mange tilfeller ble foreslått regulert i detalj. Kongressen i 1957 fulgte opp komiteens forslag med kun mindre endringer.
Siden det materialet som organisasjonskomiteen behandlet var basert på forslag og innspill fra forbundene, representerte kongressens behandling en samlet oppdate- ring av forbundsstrukturen i LO og forbundenes organisasjonsområder. Som bilag til komiteens innstilling finnes også en opplisting av forbundenes organisasjonsområder, her er også tidligere vedtak reflektert. Opplistingen var ikke ment å være fullstendig, men gir en klar antydning om forbundsgrensene.
De angitte organisasjonsområdene er i mange tilfeller blitt modifisert av senere beslutninger, som ved opptakelse/etablering av nye forbund og framvekst av nye avta- leområder. Vedtakene fra 1957 viser likevel et mønster når det gjelder bransjeinndeling.
Først og fremst er ansatte i stat og kommune nesten alltid samlet i et fellesforbund (Norsk Kommuneforbund, NTL) eller etatsforbund.3 Ut over det har industriforbunds- formen i stor grad fått anvendelse, ved at bransjer er forsøkt samlet og lagt til ett og samme forbund. Slik samling går også i mange tilfeller på tvers av sektorskillet offentlig/
privat. Et eksempel er helse og omsorg. Sektorskillet var altså ikke noe grunnleggende kriterium for å bestemme forbundenes organisasjonsområder.
Der hvor sektorovergripende bransjer er forsøkt samlet og lagt til ett og samme for- bund, har organisasjons- og avtaleforholdene stort sett vært stabile i ettertid. Derimot har statlig og kommunal aktivitet innenfor områder hvor det ikke er sektorovergripende organisering skapt problemer. Når slik offentlig virksomhet skifter arbeidsgivertilknyt-
3 Unntak finnes likevel, for eksempel for flyplassene (Fellesforbundet, den gang Norsk Jern og Metallar- beiderforbund, har arbeidstakere som ikke var statstjenestemenn), forsvarets verksteder (Fellesforbundet) og fyr- og havnevesen (Norsk Arbeidsmandsforbund).
ning, gir som regel ikke organisasjonsplanen av 1957 (eller tidligere vedtak) anvisning på hvem som skal ha organisasjonsretten. For offentlig eid monopolisert virksomhet er situasjonen i hovedsak den samme.4 I kommunal sektor har organisasjonsretten innen monopolvirksomhet som regel vært tildelt Fagforbundet (Norsk Kommuneforbund), og spesielt siden 1980-tallet har det vært uenighet om organisasjonsretten når mono- polene oppheves eller den kommunale eierandelen minsker. I staten har utviklingen vært noe annerledes, på grunn av opprettelsen av Spekter (NAVO) i 1993.
2.2 Spesielt om funksjonærorganisering
Opptakelsen av Handel og Kontor (HK) på LO-kongressen i 1931 og den videre presiseringen av forbundets organisasjonsområde i 1934 sammen med vedtakene om organisering av tekniske funksjonærer og opprettelse av Norsk Forbund for Ar- beidsledere og Tekniske Funksjonærer (NFATF) i 1948 og 1950/51, representerer de viktigste unntakene fra industriforbundsprinsippet. I disse sammenhengene har det vært presisert at vedtakene representerer modifiseringer av industriforbundsformen, men at slike modifiseringer har vært nødvendige for i det hele tatt å få organisert disse gruppene i LO.
Offentlig sektor var på forhånd unntatt fra diskusjonen om separat organisering av arbeidere og funksjonærer. Norsk Kommuneforbund (NKF) hadde allerede på 1920-tallet et organisasjonsområde som omfattet både arbeidere og funksjonærer, og dette forble i all hovedsak uberørt av beslutningene om å oppta/opprette funksjonær- forbund. Planene om å opprette etatsforbund samt fellesforbund (NTL) i staten var heller ikke berørt av denne modifiserte utgaven av industriforbundsformen.
Hotell- og restaurantarbeiderforbundet fikk i 1948 rett til vertikal organisering ved hoteller, restauranter, kafeer og bevertningssteder. Dette vedtaket representerte en eksplisitt grenseoppgang mot Handel og Kontor. I 1957 ble Hotell- og restaurantar- beiderforbundets organisasjonsområde likevel beskåret av NFATFs rett til å organisere arbeidsledere og tekniske funksjonærer.
To senere vedtak kan også nevnes. Norsk Sosionomforbund søkte om medlemskap i LO som eget forbund i 1971, og ble tatt opp på møtet i representantskapet 26.–27. april 1971. Norsk Kommuneforbund var mot opptakelsen, som de mente stred mot indus- triforbundsformen og var et inngrep i Norsk Kommuneforbunds organisasjonsområde.
NTL støttet på sin side vedtaket om å ta opp Sosionomforbundet. Senere ble også de
4 Det finnes likevel unntak. For eksempel var ansatte i Vinmonopolet allerede på 1930-tallet organisert og avtaledekket av forbund fra privat sektor. Også oljevirksomheten ble på 1970-tallet organisert og avtaledekket av forbund fra privat sektor.
to andre forbundene som til sammen dannet Fellesorganisasjonen (FO) i 1993 tatt opp, men uten tilsvarende innsigelser. Som resultat er industriforbundsformen særlig i kommunal sektor modifisert, ikke av funksjonærforbund men av profesjonsforbund.
I 1977 opprettet sekretariatet et nytt forbund, NOPEF, som ble gitt følgende vertikale organisasjonsområde: Ansatte ved de faste installasjonene i Nordsjøen, Olje- direktoratet og Statoil, oljeraffineriene og de petrokjemiske anleggene som vil komme i tiden framover, heri innbefattet Rafnes og Saga petrokjemiske fabrikker. Senere er ytterligere områder lagt til, blant annet flyttbare innretninger. Etter sammenslåingen av NOPEF og Norsk Kjemisk Industriarbeiderforbund til Industri Energi, er det nye forbundets organisasjonsområde delvis beskåret av funksjonærforbund.
2.3 Organisasjonsstruktur og -debatter etter 1957
Kongressen i 1957 var den siste grundige behandlingen av forbundsstrukturen og forbundenes organisasjonsområder i LO. Industriforbundsformen ble i 1957 befestet, men også modifisert slik at organisasjonsformene hadde bred oppslutning. Organi- sasjonsspørsmål kunne nå i større grad behandles løpende mellom kongressene, i det minste gjaldt det tvistesaker mellom forbundene. Kongressen av 1957 opprettet en voldgiftsnemnd for å behandle slike tvister, hvis forbundene ikke av egen drift eller på LOs oppfordring nådde fram til en løsning. Saker kunne under visse vilkår ankes, med endelig behandling i representantskapet. Nemnda henviste også saker som ikke kunne løses med utgangspunkt i prinsippene fra innstillingen fra 1957 videre til se- kretariatet.
Senere organisasjonsdebatter i LO har hatt en annen innretning enn å videreføre diskusjonene som ledet fram til vedtakene i 1957. I stedet for å fokusere på fortsatte justeringer av forbundsstrukturen og forbundenes organisasjonsområder ut fra indus- triforbundsformen, har organisasjonsdebattene etter 1957 lagt en mer åpen tilnærming til forbundsnivået til grunn. Eksempler på dette er diskusjoner om et forbundsløst LO og kartellorganisering. Samtidig har frivilligheten i spørsmålet om forbundssammenslå- inger vært understreket, i kontrast til den autoritet som tidligere organisasjonskomiteer og kongresser behandlet spørsmål om forbundssammenslåinger med.
Etter 1957
Forbundenes organisasjonsområder har ikke utgjort noen naturlig del av LOs orga- nisasjonsdebatter etter 1957. Noe av grunnen til det er at 1957-vedtaket etablerte et referansepunkt som enkelttvister kunne behandles i forhold til. I 1957-vedtaket benyt- tes ulike virkemidler for å beskrive forbundenes organisasjonsområder:
Bransje (etat)
•
Eier (arbeidsgiverorganisering)
•
Arbeider/funksjonær
•
Yrke (profesjon)
•
Det viktigste er bransje, i offentlig sektor har også etat en viss betydning. Deretter spiller også eier en viss rolle, enten direkte eller i form av hvilken arbeidsgiverorganisasjon en virksomhet er medlem av (sistnevnte har fått økende betydning). Videre har skillet mel- lom arbeidere og funksjonærer betydning i store deler av privat sektor. Yrke spilte liten rolle i 1957, som forventet når industriforbundsformen legges til grunn. For å redusere antall tvister, anbefalte også komiteen (og kongressen) at forbund med overlappende organisasjonsgrenser skulle fusjonere. Det ble videre lagt opp til at organisasjonstvister skulle løses gjennom vedtak i LOs voldgiftsnemnd for organisasjonstvister. Denne fungerte langt på vei som en domstol, og de stridene parter la fram sin sak for vedtak.
Nemnda arbeidet etter en instruks som også ble vedtatt på kongressen i 1957, og som blant annet angir hvilke prinsipper som skulle legges til grunn i tilfeller der en bedrift har forskjellige produksjonsgrener (side 41 i innstillingen fra organisasjonskomiteen av 1953).
I de drøye 50 årene som er gått siden gjennomgangen i 1957, er både arbeidslivet og LOs organisasjonsstruktur endret. En del bransjer og virksomheter som ble listet opp i vedtaket fra 1957 finnes knapt nok mer. Nye bransjer som ingen forestilte seg på 1950-tallet er kommet til. Disse må fordeles på forbundene. Bransjer har også skiftet karakter og teknologi, noe som har reist spørsmål om de opprinnelige organisasjons- områdene fortsatt er de mest relevante, eller om bransjen nå tilhører et annet forbund.
Endringene i offentlig sektors organisering, blant annet fristilling og privatisering, har også satt organisasjonsprinsippene fra 1957 under press. Det samme har innlemmin- gen av nye forbund i LO gjort, ikke minst forbund som organiserer etter utdanning og profesjon.
LOs organisasjonsstruktur har også gjennomgått store endringer. I 1957 hadde LO 45 forbund, hvorav knappe halvparten var arbeiderforbund i industri og bygg. I dag er antall forbund mer enn halvert, og kun et mindretall av dagens 21 forbund er de samme som i 1957. De største endringene i organisasjonsstruktur har skjedd ved forbundssammenslåinger, selv om nye forbund er kommet inn utenfra (for eksempel de forbundene som i dag utgjør Fellesorganisasjonen), og enkelte nye forbund er opprettet ved at grupper har gått ut av eksisterende LO-forbund (Skolenes Landsforbund, NISO, NOPEF). Fagforbundet ble opprettet gjennom en fusjon mellom LO-forbundet Norsk Kommuneforbund og det frittstående Norsk Helse- og Sosialforbund. Flere større organisasjonsutredninger i perioden har ikke hatt noen umiddelbar effekt på
forbundsstrukturen. Endringen i organisasjonsstruktur er i all hovedsak kommet nedenfra – ved forbundsinitierte fusjonsprosesser.
2.4 Organisasjonstvister etter 1957
Det finnes ikke noen samlet oversikt over hvilke saker som opp gjennom årene har ført til strid mellom LO-forbundene om organisasjonsretten til medlemmer. Mange potensielle tvistesaker er antakelig blitt løst i minnelighet eller forblitt uløste, uten at dette har framtvunget noen saksgang der LO har kommet inn i bildet. Det finnes imid- lertid ulike kilder som kan illustrere hvilke sakstyper som har skapt strid opp igjennom perioden. Her ser vi på saker som enten er behandlet i voldgiftsnemnda (referert i LOs beretninger i perioden 1957–1972), eller har vært en organisasjonstvist eller resultert i en grenseavtale som har vært behandlet i organisasjonskomiteen. De sistnevnte er referert i forhandlingsavdelingens oversikt over saker til organisasjonskomiteen, som ikke er uttømmende men som nok fanger opp de viktigste.5 Her går vi gjennom disse sakene med utgangspunkt i hvilke prinsipper det strides om, og som ligger til grunn for avgjørelsen.
a) Bransjeprinsippet
En god del av tvistesakene opp gjennom perioden har dreid seg om avklaringer av bransjeinndelingen fra 1957 og spørsmål om hva som skal skje når det ikke er åpenbart hvilken bransje en bedrift skal plasseres inn under. Allerede i 1957 kom den første saken inn for voldgiftsnemnda. Tekstilarbeiderforbundet og Skinn- og lærarbeiderforbundet tvistet om organisasjonsretten for fem arbeidere ved Blystad fabrikker som både hadde tekstilarbeid og skinn- og lærarbeid. En lignende sak kom opp igjen noen år senere for samme fabrikk, og igjen var utfordringen at det ble utført skinn- og lærarbeid på en bedrift der de fleste ansatte (og tariffavtalen) lå inn under det som i 1957 var Tekstil- arbeiderforbundet sine bransjer.
Flere andre saker som gikk på avklaring av bransje, fulgte i årene etter 1957. Spørsmål som ble avklart på 1950- og 1960-tallet var for eksempel grensene mellom møbelpro- duksjon og trevarefabrikker. Den teknologiske utviklingen førte også til utfordringer.
Et eksempel som ofte blir trukket fram for å illustrere hvordan utviklingen i tekno- logi har utfordret 1957-vedtaket, er produksjon av plastbåter. Skulle prinsippet om plastproduksjon gjelde og medlemmene stå i Kjemisk? Eller var dette først og fremst
5 Prosjektets tidsrammer har ikke tillatt gjennomgang av andre kilder som forbundenes og LOs arkiver, forbundenes beretninger eller historiske verk om forbundene (forbundshistorier).
båtproduksjon, og dermed en del av Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund sitt om- råde? Saken ble først fremmet formelt i 1961, og dukket opp med jevne mellomrom på senere tidspunkt. En tilsvarende sak dreide seg om hvorvidt produksjon av snøsko, turnsko, fotballstøvler og «weekend-sko» var skoproduksjon, eller om området til- hørte Kjemisk, siden materialene lå inn under forbundet sitt område.
I noen tilfeller måtte tvistenemnda også ta med i betraktningene at «feil» for- bund hadde tariffavtalen, for eksempel når det foregikk skinn- og lærarbeid på en tekstilbedrift, eller når omorganiseringer gjorde at man kunne stille spørsmål ved om en produksjonsgren utgjorde en selvstendig enhet eller ikke. Spørsmålet som da måtte avklares, var om hovedprinsippet om at det forbund som har flest produksjons- grener skulle gjelde, eller om man skulle gjøre unntak. I slike vurderinger tok nemnda utgangspunkt i de retningslinjer for dens arbeid som var vedtatt i 1957, men gjorde også enkelte pragmatiske vurderinger.
b) Nye bransjer og områder – hva legges til grunn?
Etter hvert som det blir lagt en del år mellom 1957 og dagens situasjon, har det vokst fram nye bransjer som ikke enkelt lar seg plassere inn i opplistingen fra 1957. Da LO begynte å få medlemmer her, måtte bransjene (og yrkene) plasseres gjennom vedtak i organisasjonskomiteen eller i andre organer, som sekretariatet eller representantskapet.
Dette illustrerer på mange måter utviklingen i samfunn og arbeidsliv, der det gradvis dukket opp nye yrkesgrupper og nye satsningsområder for LO som kongressen i 1957 ikke hadde tenkt på. Eksempler er:
Bingobransjen (1978)
•
Fritidsklubber (1979)
•
Glattkjøringsbaner (1981)
•
Helsestudioer (1986)
•
Praktikanter, private hjem (1986)
•
Begravelsesbyråer (1987)
•
Blomsterdekoratører (1988)
•
Krisesentre (1988)
•
Skitrekk (1988)
•
Privat rusmiddelomsorg (1988)
•
Parkeringsvakter (1988)
•
Tolker i kommunene (1988)
•
Optikere og optikerassistenter (1988)
•
Bilutleiebyråer (1989)
•
Bowlinghaller (1989)
•
Sysselsettingstiltak (1991)
•
Kaja (1993)
•
Miljøbedrifter (1999)
•
Golfbanearbeidere (2000)
•
Asylmottak (2001)
•
Frivillighetssentraler (2002)
•
Callsentre (2004)
•
Spaanlegg (under behandling 2009)
•
De fleste sakene er behandlet i organisasjonskomiteen i forbindelse med at et forbund har bedt om å få avklart organisasjonsretten. I en god del av tilfellene nevnt ovenfor har dette skjedd uten at andre forbund har meldt interesse eller krav. I andre tilfeller har flere forbund meldt interesse, og komiteen har måttet vurdere hvilket forbund som skal ha organisasjonsretten. Noen nye områder eller bransjer er også regulert gjennom grenseavtaler mellom flere forbund. Slike avtaler legges gjerne fram for komiteen.
Hvilke prinsipper legges til grunn for LOs og organisasjonskomiteens saksbehand- ling og vedtak når det gjelder tildelingen av nye bransjer? Det finnes ingen skriftlige retningslinjer som det gjorde for voldgiftsnemndas behandling av organisasjonstvister.
Men i det forberedende arbeidet vil LO legge vekt på tidligere vedtak og grenseavtaler, dels gå tilbake til organisasjonsplanen fra1957 (inkludert retningslinjene for voldgift- snemnda) for å se på om bestemmelsene der gir noen pekepinn om beslektede bransjer.
For eksempel fikk Norsk Kommuneforbund (Fagforbundet) organisasjonsretten for kommunalt drevne asylmottak, mens Handel og Kontor fikk de som var drevet i privat regi, inkludert frivillige organisasjoner. Antakelig var en underliggende forklaring at organisasjoner som Norsk Folkehjelp allerede drev asylmottak, og Norsk Folkehjelp er Handel og Kontors organisasjonsområde. Norsk Kommuneforbund fikk imidlertid organisasjonsretten til den private rusmiddelomsorgen. Norsk Kommuneforbund fikk også organisasjonsretten for praktikanter i private hjem, mens helsestudioene ble overlatt til Norsk Arbeidsmandsforbund. Blomsterdekoratørene endte etter noe kiv hos Handel og Kontor, ikke hos Skog og Landarbeiderforbundet, som også hadde
flagget interesse. Golfbanearbeiderne endte hos Fellesforbundet, mens skitrekkene ble tildelt Arbeidsmandsforbundet.
LO har også hatt diskusjoner av mer overordnet art når det gjelder organisasjons- forholdene innen større bransjer som ikke eksisterte i 1957. Grensene mellom ulike for- bund er for eksempel gått opp i IKT-bransjen og i oppdrettsnæringen. En omfattende prosess førte til opprettelsen av NOPEF og til en avklaring av organisasjonsgrensene for oljevirksomheten i Nordsjøen. For miljøbedriftene i Maskinentreprenørenes Forbund kom man fram til en avtale der fire forbund er part sammen med LO.
c) Bransjeglidning
Enkelte organisasjonstvister springer ut fra at en type virksomhet gradvis skifter karak- ter, for eksempel ved at det legges mindre vekt på vareproduksjon og mer på salg (såkalt bransjeglidning). Dette kan føre til at det stilles spørsmål ved organisasjonsgrensene innad i LO. Slike forhold har for eksempel ført til endringer i hvilke forbund som organiserer byggvarehus og bensinstasjoner.
Noen saker dreier seg også om at monopoler oppheves, eller at bedrifter med avklar- te organisasjonsforhold beveger seg inn på nye områder. Prinsippene for organisering av vaktmestere måtte for eksempel klargjøres overfor vaktmestersentraler som drives av borettslag, men som tilbyr tjenester også til eksterne kunder. Et annet eksempel er at organisasjonsretten til nummeropplysningen måtte avklares i en situasjon der Telenor ikke lenger hadde monopol på denne typen opplysningstjeneste. I det sistnevnte tilfellet springer uklarheten ut fra både oppheving av monopolet på opplysningstjenester og at slike tjenester gradvis endret karakter da nye aktører kom på banen.
d) Eierprinsippet
I offentlig sektor har LO langt på vei fordelt medlemmene etter eier og etat. Diskusjo- nen i 1957 fant sted i en tid før begreper som fristilling, deregulering og privatisering hadde fått innpass, og eierbegrepet var lite problematisert. Utfordringene i statlig sektor gikk i hovedsak på å regulere grensene i etater der flere eksisterende forbund var inne, for eksempel Postverket, Televerket, jernbaneetaten og politi- og lensmannsetaten. I tillegg la man opp til å avklare organisasjonsområdene innen Forsvaret etter en langva- rig dragkamp mellom ulike forbund om organisasjonsretten for ulike grupper ansatte.
Videre ble det avklart hvilke grupper statlig ansatte som Norsk Arbeidsmandsforbund og Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund skulle organisere.6 I kommunal sektor fikk Norsk Kommuneforbund de fleste arbeidstakerne, med unntak av kraftstasjoner og
6 Se fotnote 3.
elektrisitetsforsyning. Det siste medførte dermed at en del medlemmer skulle overføres fra Norsk Kommuneforbund til Norsk Elektriker- og Kraftstasjonsforbund (NEKF).
Med visse unntak kan vi si at konflikter knyttet til eierprinsippet først dukket opp på begynnelsen av 1980-tallet. De første konfliktene berørte kommunal sektor, og omfattet tilfeller der Handel og Kontor og Norsk Transportarbeiderforbund hadde medlemmer i virksomheter som var kommunalt eid, og som Norsk Kommuneforbund ønsket å organisere. Etter hvert dreide diskusjonen til hva som skal skje med organisa- sjonsforholdene når offentlig eide virksomheter skifter eier eller arbeidsgiverorganisa- sjon. En viktig avklaring ble gjort i det såkalte Bodø-vedtaket (LOs representantskap juni 1998), som innførte en modell for hvordan slike saker bør løses.
I statlig sektor, og for tidligere statlige virksomheter, har det vært langt mindre støy omkring organisasjonsprinsippene. Opprettelsen av Spekter (NAVO) bidro til at fristillingen av store statlige etater som NSB og Posten ikke førte til diskusjoner om endringer av organisasjonsretten. Utfordringene ved at forbundene innen Postverket (tre forbund i 1957) og Televerket (to forbund i 1958) organiserte ulike grupper, ble i noen grad løst ved at disse opprettet et fellesorgan med ansvar for å koordinere enkelte forhold vis-à-vis LO og arbeidsgiver.7 . Da Telenor gikk fra NAVO til NHO/Abelia i 2003/2004, startet en diskusjon om organisasjons- og avtalerett. LO ble imidlertid enig med NHO om å opprette en vertikal avtalestruktur for konsernet, og EL & IT Forbundet beholdt organisasjonsretten.
Opp gjennom årene har det også vært en god del overflyttinger av oppgaver mellom staten, inkludert fylket, og kommunalt/fylkeskommunalt nivå. Eksempler er høgsko- lene, deler av den videregående opplæringen, landbrukskontorene, bidragsfogdene, oppgaver innen dyrevernforvaltning, hjelpemiddelsentralene, konfliktrådene, oppgaver innen barnevernet og sykehusreformen der sykehusene ble organisert som helseforetak og overført fra fylkeskommuner og staten til Spekter. I forbindelse med disse reformene er med lemmer overført mellom forbundene i stat og kommune (NTL og Norsk Kom- muneforbund/Fagforbundet). Dette har i hovedsak skjedd uten direkte tvister mellom de berørte forbund. Unntaket er uenigheten om hvilke organisasjonsprinsipper som skal gjelde innen Bufetat.
e) Arbeider versus funksjonær
I store deler av privat sektor er organisasjonsretten delt mellom forbund som orga- niserer arbeidere og funksjonærer. LO og organisasjonskomiteen har også behandlet saker som går på avgrensingen mellom arbeidere og funksjonærer. I hovedsak er dette et spørsmål som går på avtaleforholdene mellom Forbundet for Ledelse og Teknikk og industriforbund som Fellesforbundet og Kjemisk/Industri Energi. Det er også sa-
7 Postfolkenes Fellesforbund og Telefolkenes Fellesforbund.
ker som omfatter Handel og Kontor og ett av industriforbundene, men færre. Det er rimelig å anta at det opp gjennom årene har vært langt flere slike saker enn de som er behandlet i organisasjonskomiteen. Noen saker er løst gjennom vedtak i tvistenemnda LO/NHO, andre er løst mellom de berørte forbundene. Selv om skillet arbeider/
funksjonær nok blir mindre tydelig i arbeidslivet over tid, er det vanskelig å se at det har vært en økning i antall tvister knyttet til spørsmålet om en bestemt stilling er en funksjonærstilling eller ikke.
I perioden voldgiftsnemnda behandlet denne typen saker, ble tvistene løst gjennom bedriftsbesøk (befaring). Her la man i hovedsak vekt på arbeidsoppgavene uavhengig av om arbeidstakerne var omfattet av en funksjonæroverenskomst eller ikke. Også i dag vil møter og befaringer være viktige virkemidler i slike saker.
f) Yrke, fag og profesjon
Industriforbundsformen innebærer at arbeidstakere på samme arbeidsplass og i samme bransje er organisert sammen, og ikke etter yrke eller utdanning (fag). Som diskutert i punkt 2.1 spiller heller ikke yrke, profesjon eller utdanning noen rolle i LOs organisa- sjonsplan fra 1957. Dette prinsippet ble imidlertid brutt da Norsk Sosionomforbund søkte – og fikk – medlemskap i 1971. Også forbundene for barnevernpedagoger og vernepleiere fikk organisere etter profesjon (utdanning) da de gikk inn i LO. Profe- sjonsforbundene har likevel ingen eksklusiv rett til å organisere sine profesjoner, og de aktuelle profesjonene har i de fleste tilfeller to organisasjonstilbud i LO.
Opptakelsen av Norsk Sosionomforbund (NOSO) i 1971 kom etter en opphetet debatt om forholdet mellom industriforbundsformen og det å organisere etter yrke.
Debatten i forkortet utgave er gjengitt i figur 2.1. Motstanderne mot å gi NOSO status som eget forbund argumenterte konsekvent i tråd med industriforbundsformen, og ut fra virkningene på det etablerte og framtidige samholdet i LO og de store forbundene.
Løsningen for motstanderne var dermed knyttet til at NOSO gikk inn i Norsk Kom- muneforbund som gruppe. (Se figur 2.1 neste side)
Tilhengerne av å gi NOSO status som eget forbund argumenterte i svært liten grad prin- sipielt, med i stedet ut fra strategiske hensyn. LOs samlede størrelse og muligheten for å tiltrekke seg nye grupper oppveide bruddet på industriforbundsformen. Tilsvarende motsetninger mellom prinsipper og strategiske hensyn finner en i organisasjonsdebat- ter i LO helt fram til i dag.
Til tross for diskusjonen omkring opptakelsen av NOSO, har det vært få organisa- sjonstvister som har gått på fag eller profesjon, selv om «velferdsarbeideren» førte til en tvist mellom NTL, Fagforbundet og FO i kongressperioden 2005–2009. Tvisten gjaldt studentmedlemskapet.
2.5 Tvisteløsning
I 1953 fikk en tvistenemnd i oppdrag å fatte vedtak i organisasjonsmessige tvistespørs- mål (organisasjonstvister). Nemnda ble videreført i forbindelse med organisasjonsdis- kusjonen i 1957, nå som en voldgiftsnemnd, og fungerte til 1973. Voldgiftsnemnda hadde ekstern leder (som var jurist), besto av fem medlemmer og hadde myndighet til å avgjøre saker med endelig vedtak. Nemnda hadde retningslinjer til bruk for sine beslutninger. Saksbehandlingen i voldgiftsnemnda hadde et juridisk preg, med vekt på befaringer og på å begrunne beslutningene. Spørsmål som gikk på bransjeavklaringer i privat sektor (industrien) dominerte blant sakene som ble behandlet. Men også andre saker ble meldt inn.
Voldgiftsnemnda behandlet ganske mange saker de første årene (1958 og 1959), men deretter var det vanligvis én til to saker per år. Enkelte år er det ikke rapportert fra voldgiftsnemndas aktivitet, noe som kan tyde på at det ikke var brakt inn saker (vi har ikke sjekket dette opp mot arkivene til LO). Voldgiftsnemnda var i funksjon til 1973, da denne typen saker ble overtatt av organisasjonskomiteen, som var blitt et permanent utvalg, og LOs valgte beslutningsorganer (sekretariatet og representantskapet). I alt
Figur 2.1 Opptak av Norsk Sosionomforbund som forbund i LO, LOs representantskapsmøte 26.-27. april 1971. Argumenter fra debatten.
NOSO ønsker kun medlemskap som eget forbund
•
Enten går NOSO til LO eller så går de til Embets-
• mennenes Landsforbund.
Spørsmålet er om å få så mange lønnstakere orga-
• nisert i tilknytning til LO som mulig.
På noe sikt vil Kommuneforbundet kunne slå seg
• sammen med NOSO innenfor LO.
Medlemstallet i LO står på stedet hvil.
•
I en situasjon som dette hvor man står overfor et
•enten eller, må man ikke stivne i prinsipielle stand- punkter i den grad at vi må avvise grupper som vi naturlig bør knytte til oss.
For større enheter (Kongressen 1969), men fore-
• liggende sak er en tvangssituasjon – bør få komme med.
Nye servicegrupper må ikke støtes bort fra LO.
•
Heller enn å diskutere industriforbundsformen bør
• vi forsøke å ta i mot nye grupper slik at vi kan samle mest mulig. Alle lønnstakergrupper som godtar LOs vedtekter og målsetting, må få komme med.
Hvis vi ikke her holder klare organisasjonsformer, kan
•det få konsekvenser for den ene yrkesgruppen etter den andre og vi kan få hele organisasjonsapparatet revet opp.
På samme måte som ”spekkhoggerorganisasjonene”
• NITO og NALF ikke kan tas opp i LO i konflikt med NFATF, kan ikke NOSO det i konflikt med NKF.
Det er en betenkelig utvikling at små grupperinger
• ved søknad om medlemskap, får anledning til å be- stemme organisasjonsstrukturen i LO.
Det er innenfor Kommuneforbundet grupperinger
• som ligger og venter på en anledning til å kreve at de må få bli egne forbund.
Man vet hvor vanskelig det er å arbeide side om
• side med kolleger som står tilsluttet andre organi- sasjoner.
Det er i vesentlig grad anvendelsen av industri-
• forbundsformen innen kommuner og fylker som har gjort det mulig å skaffe LO 80 000 medlemmer.
Å lage spesielle forbund for spesielle utdannings-
• veier er en meningsløshet. Arbeidsplassene må ses i sammenheng. Vi har også andre sosialarbeidere.
Aksepterer sosionomene disse?
For (som eget forbund) Mot (kun som del av NKF)
Opptak av Norsk Sosionomforbund som forbund i LO, LOs representantskapsmøte 26-27. april 1971
behandlet tvistenemnda 25 saker, med forebehold om at det kan ha vært saker også i de årene hvor det ikke rapporteres i beretningene.
På 1970-tallet fikk organisasjonskomiteen myndighet til å behandle organisasjonst- vister. I perioden 1973–1977 skjedde dette uten noe formelt mandat/retningslinjer, mens denne oppgaven ble del av komiteens mandat fra og med 1977. Fram til 1989 kunne saker ankes først til komiteen (fornyet behandling), så til sekretariatet – det vil si at en sak kunne komme opp tre ganger. I 1989 vedtok kongressen nye regler for behand- ling av tvister om forbundenes organisasjonsområder (jf. vedlegg 1). Fra 1989 til 2009 ble saker avgjort med 2/3 flertall i organisasjonskomiteen. Reglene for organisasjons- komiteen ble nok en gang endret på kongressen i 2009, og anke til sekretariatet igjen mulig. Saker vil imidlertid kun bli behandlet én gang i organisasjonskomiteen. Tidligere spilte også organisasjonskomiteens arbeidsutvalg en betydelig rolle i behandlingen av tvister. Arbeidsutvalget møttes jevnlig og bisto forbundene i organisasjonssaker. I dag er mye av dette arbeidet overtatt av forhandlingsavdelingen i LO.
Saker som medfører vesentlige endringer i LOs organisasjonsgrenser skal behandles av LOs representantskap. På kongressen i 1997 var grensetvister som følge av privati- sering og konkurranseutsetting et viktig tema. Behandlingen av sakskomplekset ledet fram til representantskapsmøtet 22.–23. juni 1998, hvor vedtak om dette ble fattet (jf. vedlegg 2). Opprettelsen av NOPEF i 1977 var en sak som i sin tid ble behandlet i LOs sekretariat, ikke i representantskapet.
2.6 Tariffnemnda og tariffavtalene
LO avgjør selv hvilke forbund medlemmene skal være tilknyttet (interne organisa- sjonsforhold), men hovedregelen er at avtaleretten og organisasjonsretten skal ligge hos samme forbund. Spørsmålet om hvilken tariffavtale som skal gjelde for en virksomhet avgjøres mellom LO og NHO, eller mellom LO og andre arbeidsgiverorganisasjoner, etter de bestemmelser som følger av hovedavtalene. Ved uenighet om valg av tariffavtale, overlates saken til tvistenemnda LO-NHO eller tvistenemnda LO-HSH.
Opp gjennom årene er det eksempler på at vedtak i tariffnemnda om hvilken ta- riffavtale som skal gjelde, avviker fra LOs interne vedtak om hvilket forbund som skal ha avtaleretten. Dette har ført til at vedtak i LOs organisasjonskomité, eller avtaler mellom de berørte forbundene, er blitt endret slik at tvistenemndas beslutning ligger til grunn for organisasjonsretten. Det er imidlertid også eksempler på at slike vedtak ikke har ført til endring i hvilket forbund som organiserer medlemmene. Bodø-vedtaket er også et eksempel på at LO har godtatt at partsforholdene i tariffavtalene og organi- sasjonsretten ikke følger hverandre.
3 Dagens situasjon
Hvor stort et problem er grensetvister i LO-systemet i dag? Er det for mange saker, og er det mange medlemmer som berøres? Tar sakene for lang tid før de finner sin løs- ning, og bruker LO og forbundene for mye tid og ressurser på slike saker? Kan man vente flere og vanskeligere saker i tiden framover? Dette er spørsmål som må ligge til grunn for en diskusjon om det er behov for endringer i dagens system for å håndtere grensetvister. Her går vi gjennom ulike typer informasjon for å kunne gi en beskrivelse av dagens situasjon når det gjelder omfang, saksgang med videre.8
3.1 Omfang
Fenomenet grensetvister eller organisasjonstvister slik vi bruker begrepene her, spenner fra saker som behandles av og finner sin løsning mellom de berørte forbundene uten at LO trekkes inn, til saker som ender i organisasjonskomiteen eller andre LO-organer for formelle vedtak. Det finnes ikke noen samlet oversikt over antallet grensetvister i betydningen saker hvor to eller flere LO-forbund er uenige om hvor medlemmene hører hjemme, og vi har heller ikke gjort noe forsøk på å gjøre noen systematisk kartleg- ging av hvor mange slike saker som opptrer i løpet av et år. Ulike kilder sier imidlertid noe om hvilke saker som oppstår. Saker som behandles i LOs organisasjonskomité vil finnes i møtereferatene. Forhandlingsavdelingen har egne oversikter over hvilke saker avdelingen arbeider med. Vedtak i sekretariatet som angår organisasjonsgrensene finnes i sekretariatsprotokollene. Vi har ikke gått igjennom disse, men mange av disse sakene vil ha vært behandlet i andre organer før de har endt i sekretariatet. Vi har også spurt en del LO-forbund hvor mange saker som angår organisasjonsgrensene de arbeider med (se fotnote 2). En siste kilde til potensielle organisasjonstvister er de såkalte BL 2-sa- kene, som er saker der et eller flere LO-forbund reiser spørsmål ved et annet forbunds søknad om å få opprette tariffavtale. Dette skjer blant annet når det er usikkerhet om det angjeldende forbundet er riktig forbund for den gruppen arbeidstakere det skal opprettes tariffavtale for.
8 Se avsnitt 1.3 for kilder.
a) Saker som avgjøres mellom forbundene
Mange spørsmål som angår (potensielle) grensetvister avgjøres mellom de berørte forbundene uten at de bringes inn for LOs organisasjonskomité eller krever bistand fra forhandlingsavdelingen. Noen av disse vil være små saker som løses pragmatisk, for eksempel ved at man velger ikke å gjøre noe: «Vi vet at de har noen medlemmer som egentlig skulle vært hos oss, men gjør ikke noen sak ut av det…» Andre tilfeller er situasjoner der begge forbund er innforstått med hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for fordelingen av medlemmene, men der man får en sak fordi medlemmer har meldt seg inn eller blitt rekruttert lokalt på tvers av aksepterte organisasjonsgrenser.
Slike saker lar seg vanligvis løse når partene på sentralt nivå trekkes inn, men kan skape støy internt i de berørte forbundene, fordi medlemmene og de berørte tillitsvalgte ikke forstår hvorfor medlemmene ikke selv kan få velge hvilket forbund de ønsker å være med i.
I forbindelse med utarbeidelsen av denne rapporten kontaktet vi en del forbund for blant annet å få informasjon om hvilke typer grensetvister de var involvert i, og hvor mange saker dette gjelder. De fleste av de forbundene vi har snakket med, kunne gi eksempler på en god del saker som involverer uklarhet eller uenighet om organi- sasjonsgrensene. Flertallet av disse er ikke saker som kommer til behandling i organi- sasjonskomiteen, men LO har i en del tilfeller bistått med hjelp til avklaring (møter, befaringer osv.). LO kan for eksempel komme inn i saken i forbindelse med søknad om opprettelse av tariffavtale eller fordi forbundene ber om assistanse.
Et røft estimat er at større forbund med en god del tariffavtaler/grenser vil kunne liste opp 10–15 større enkeltsaker eller saksfelt som de har jobbet med over de siste 5–10 årene. Kun et fåtall av disse er uavklarte saker i betydningen at LO og/eller de berørte forbundene arbeider aktivt med å finne en løsning og at medlemmer venter på en avklaring. De andre sakene som nevnes kan for eksempel være områder man følger med på og kanskje vil ta opp ved høve, eller saker som ikke er konkludert, men der det skjer lite fordi man for tiden ikke har medlemmer. Utfordringen synes dermed ikke å være at antallet aktive saker i LO-systemet er høyt, men at forbundene forblir uenige over tid om grensene/praksis på enkeltområder, og at slike saker dermed forblir i systemet som potensielle tvister.
b) Saker i organisasjonskomiteen/der LO bistår for å finne en løsning Antallet tvistesaker i organisasjonskomiteen, eller saker der et LO-forbund har bedt
organisasjonskomiteen om å avklare organisasjonsretten, har variert over tid. I de to siste kongressperiodene (2001–2005 og 2005–2009) har organisasjonskomiteen fattet vedtak i fjorten saker som direkte angår organisasjonsgrensene. Disse sakene spenner fra en avklaring av hvilket forbund som skal organisere frivillighetssentraler, til spørsmål om organisasjonsretten i Bufetat (tabell 3.1). I tillegg kommer om lag like mange saker
som er lagt fram for komiteen, men som ikke har krevd at komiteen avgjør en tvist, for eksempel nye grenseavtaler.
Tabell 3.1 Saker i organisasjonskomiteen 2001–2009 (kongressperiodene 2001–2005 og 2005–
2009)
2002 Organisasjons- og avtaleforholdene ved Longyearbyen og Svea
2002 Avtaleopprettelse og derav organisasjonsretten for skipsoffiserer på skip i petroleumsvirksomheten
2002 Organisasjons- og avtaleretten for ansatte ved frivillighetssentralene 2003 Nummeropplysningstjenester
2003 Avtaleretten for losse- og lastearbeid ved skipsanløp til NorSea AS, Tananger 2004 Multimaskin ved Mo Industripark
2004 IKM Service AS – Oppdrag på sokkelen
2004 Byggvarehus- Forbundsavtale tatt til etterretning
2004 Organisasjons- og avtaleretten for cateringpersonell på olje- eller gassrelatert anlegg 2008 Organisasjonsretten i ulike distribusjonsselskaper som er eid av Posten
2008 Organisasjonsretten for yrkesgruppen med eksamen fra bachelorstudiet velferdsfag 2008 Student- og elevmedlemskap for bachelorstudiet i velferdsfag
2008 Organisasjonsretten ved Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) 2008 Ny organisasjonsstruktur på Svalbard
Antallet tvistesaker der organisasjonskomiteen fattet vedtak var langt høyere på 1980-tallet og 1990-tallet enn i dag. En forklaring er at enkeltsaker som angår organi- sasjonsforholdene i en enkelt bedrift langt sjeldnere behandles som en tvist i komiteen, men i stedet løses ved forhandlinger mellom de berørte forbund med bistand fra LOs forhandlingsavdeling. I kongressperioden 1981–1985 behandlet for eksempel komiteen 19 tvistesaker (basert på forhandlingsavdelingens oversikt), og i perioden 1985–1989 var antall saker 25. I tillegg var komiteens arbeidsutvalg på den tid et aktivt organ, og engasjerte seg i en del typer saker som LOs forhandlingsavdeling i dag bistår forbundene i. Mange av disse sakene dreide seg om enkeltbedrifter. Etter 1989 gikk antall tvistesaker ned, samtidig som saker som endte med avtale mellom forbundene, inkludert grenseavtaler, økte. Dette er blant annet uttrykk for en strategi der LO i større grad forsøker å løse uenighet ved å legge til rette for avtaler mellom forbundene.
c) Antall utsatte søknader til sekretariatet om tariffavtale (BL 2)
Grensetvister dreier seg ofte både om organisasjons- og avtaleforholdene. En god del tvister kommer på dagsorden når et forbund søker LOs sekretariat om å få opprette tariffavtale i en ny bedrift (blankett 2 til sekretariatet, dvs. såkalte BL 2-saker). Hvis et annet forbund stiller spørsmål ved søknaden, tas den til side for nærmere gjennomgang.
Antallet og typen av BL 2-saker vil være en indikasjon på potensielle grensetvister. Vi har sett nærmere på disse sakene i perioden 1.1.2004–31.12.2008 (5 år).
I perioden 1.1.2004 til 31.12.2008 ble 105 søknader til sekretariatet om tariffavtale utsatt. Antall saker er lavest i 2007 og høyest i 2008, men gjennomsnittet på 21 saker er en god indikasjon på omfanget av slike utsatte saker over et år (figur 3.1).
Figur 3.1 Søknader til LOs sekretariat om tariffavtale, utsatte saker. 2004 – 2008
�
�
��
��
��
��
��
��
��
��
��
���� ���� ���� ���� ����
�����������������
�������
Flertallet av BL 2-sakene ender med at søknaden godkjennes etter en nærmere gjen- nomgang. Hvis vi ser bort fra de sakene som fortsatt er under arbeid (9 saker per februar 2009), ender drøye 60 prosent av de utsatte sakene med at forbundet får godkjent søknaden om å opprette tariffavtale.
De fleste søknadene om tariffavtale som utsettes, dreier seg om ganske få medlemmer (tabell 3.2). Dette er ikke overraskende, siden nye krav om tariffavtale ofte vil dreie seg om små bedrifter som ikke tidligere har hatt tariffavtale, og der forbundene enten har rekruttert medlemmer eller blitt kontaktet av arbeidstakere som ønsker medlemskap og avtale. Av de drøye hundre sakene, dreier tre firedeler seg om saker som omfatter under ti organiserte, og i en firedel av tilfellene gjelder søknaden kun ett medlem. Det er med andre ord ganske få medlemmer som berøres av BL 2-saker på årsbasis. Saker som omfatter et større antall medlemmer, vil ofte dreie seg om skifte av tariffavtale i forbindelse med eierskifte eller lignende.
Tabell 3.2 Antall organiserte involvert i utsatte BL 2-saker 2004–2008. Antall saker og prosent
Antall saker Prosent
Én organisert 25 24
2-4 organiserte 21 20
5-9 organiserte 33 31
10-19 organiserte 14 13
20 organiserte og mer 10 10
Ikke informasjon 2 2
I alt 105 100
Er det noen forbund peker seg ut med mange utsatte BL 2-saker? Dette kan oppfattes som en indikasjon på uklare grenser eller at forbundets organisasjonsområde påvirkes av endringer i omgivelsene. Fagforbundet har absolutt flest saker, med Industri Energi som nummer to. For Fagforbundet dreier mange av sakene seg om mindre virksomheter i randsonen til offentlig sektor, som stiftelser, frivillige organisasjoner m.v., mens det for Industri Energi er fleste saker innen olje- og gassrelatert virksomhet. Det er ingen forbund som skiller seg ut når det gjelder hvor stor andel av de utsatte sakene som godkjennes.
Antallet utsatte BL 2-saker kan sammenholdes med samlet antall godkjente søk- nader om å få fremme krav om ny tariffavtale (tabell 3.3). De forbundene som oftest opplever at søknadene stoppes (prosent av antall godkjente søknader), er Industri Energi, Fagforbundet og EL & IT Forbundet.
Tabell 3.3 Antall utsatte BL 2-saker 2004–2008 per forbund og antall godkjente søknader for å fremme krav om ny tariffavtale 2004–2008 (LOs beretninger, Statistisk oversikt, tabell VI)
Antall utsatte
saker Antall godkjente søknader i alt
Fagforbundet 30 585
Industri Energi (inkl. NOPEF og Kjemisk) 20 100
EL & IT Forbundet 14 260
Fellesforbundet (inkl. Norsk Grafisk Forbund) 9 1155
Norsk Transportarbeiderforbund 7 316
Norsk Arbeidsmandsforbund 7 305
Hotell og Restaurantarbeiderforbundet (2004-2007) 7 412
Handel og Kontor 7 1879
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund 3 273
Norsk Sjømannsforbund 1 0
3.2 Saksgang og tidsbruk
Et forhold som ofte trekkes fram i forbindelse med grensetvister, er at disse både er tids- og arbeidskrevende for forbundene og for LO, og at det i tillegg tar lang tid før sakene finner sin løsning. «Når saken er avgjort har de medlemmene det gjelder meldt seg ut», hevdes det av og til fra forbund som har vært involvert i denne typen saker.
På samme måte trekkes det fram at det er liten mening i at LO-forbundene bruker tid og ressurser på å krangle seg imellom om medlemmer i stedet for å bruke kreftene på andre og viktigere oppgaver. Hva kan vi så si om saksgang og tidsbruk?
a) Saksgangen
LOs organisasjonskomité er LOs viktigste organ for organisasjonsspørsmål, og fatter vedtak i saker der det er uenighet om organisasjonsgrensene. Komiteen skal i tillegg vedta prinsipielle grensedragninger i avtaleretten mellom forbundene. Vedtektene for organisasjonskomiteen har variert over tid, med ulik vektlegging av at saker skal ferdigbehandles i komiteen for derigjennom å unngå langvarige «ankeprosesser» og gi komiteen tyngde, versus det å åpne opp for at saker kan ankes til sekretariatet. I perioden 1989–2009 var beslutninger i organisasjonskomiteen endelige hvis det ble oppnådd 2/3 flertall blant de frammøtte. Organisasjonskomiteens vedtekter ble sist endret av kongressen i 2009 (se vedlegg 1). Her fikk man inn (igjen) bestemmelser om at avgjørelser kan bringes inn for sekretariatet, men nå med kun én behandlingsrunde i komiteen (jf. 2.5).
LOs forhandlingsavdeling forbereder saker til organisasjonskomiteen, og har også som oppgave å bistå forbundene i grensetvister. Dette innebærer blant annet at for- handlingsavdelingen bistår i forbindelse med partsmøter og befaringer. Avdelingen har også kompetanse når det gjelder LOs organisasjonsgrenser og hvilke prinsipper som er lagt til grunn ved tidligere anledninger.
Større saker, det vil si prinsipielle saker som endrer LOs organisasjonsgrenser, skal behandles i LOs representantskap. En av de vanskeligste sakene som LO har måttet løse de senere årene, spørsmålet om organisasjons- og avtaleforholdene i offentlige eide virksomheter som skifter arbeidsgiverorganisasjon, ble løst på LOs representant- skapsmøte i Bodø juni 1998.
I forbundene vil grensetvister ofte berøre ansvarsområdene til både organisasjons- enheten (organisasjonssekretær) og forbundenes forhandlingsavdeling (ansvarlige for det enkelte tariffområdet).
Over tid er det inngått en rekke grenseavtaler omkring organisasjonsgrensene.
Mange av disse tar utgangspunkt i en enkeltsak eller et sakskompleks, og regulerer organisasjonsgrensene i dette tilfellet. Men det er også avtaler som i tillegg fastsetter hvordan forbundene skal gå fram i forbindelse med mulige grensetvister (saksbe-
handlingsrutiner). Mange av grenseavtalene er kommet i stand med assistanse fra LOs forhandlingsavdeling og er referert i organisasjonskomiteen. Selv om enkelte avtaler omfatter samarbeid også på områder som ikke direkte dreier seg om grensetvister (for eksempel avtalene mellom Fagforbundet og Handel og Kontor)9, ser det ut som om grenseavtalene i hovedsak er rettet inn mot konkrete tvister og tvisteområder.
Figur 3.2 viser beslutningshierarkiet i grensetvister etter LO-kongressen 2009.
Figur 3.2 Beslutningshierarki i grensetvister
�������������������������
���������������������������
����������
������������������������������
���������������������������
����������������������
b) Tids- og ressursbruk
Det finnes ikke noen oversikt over eller anslag på tids- eller ressursbruken som LO og forbundene bruker på organisasjonstvister. Mange av sakene vil kreve møter både på den/de virksomhetene dette gjelder, og mellom de forbund som strides om medlem- mene på sentralt nivå. LOs forhandlingsavdeling vil ofte være involvert. I en del saker bistår også LOs valgte ledelse i forsøkene på å komme fram til en løsning. I tillegg vil både LO og forbundene bruke tid på å kartlegge tidligere praksis, begrunne sine standpunkter m.v.
Som diskutert ovenfor varierer antallet saker betydelig fra forbund til forbund. For et flertall av LO-forbundene vil antallet organisasjonstvister være begrenset, og ikke kreve mye tid og ressurser. For forbund som er involvert i flere saker og som har grensetvister i flere bransjer/på flere områder, vil tidsbruken være mer omfattende. Målt med timer og dager vil vi likevel anta at ressursbruken i form av arbeidstid er til å leve med for de fleste forbundene. Tidsbruken kan uansett oppfattes som uforholdsmessig av en del aktører, siden man opplever å bruke mye tid på tvister som omfatter et fåtalls medlem-
9 Organisatorisk samarbeidsavtale mellom Handel og Kontor i Norge og Fagforbundet, fra 2007.
mer, fordi det kan være vanskelig å få saken endelig avsluttet og fordi det oppfattes som lite hensiktsmessig å bruke tid på interne krangler om medlemmene.
En annen – og kanskje mer aktuell – utfordring er at det kan ta lang tid fra en sak kommer opp til den har funnet sin løsning og løsningen er iverksatt. Årsakene til dette kan være at det tar tid å få svar på henvendelser, finne tidspunkt for møter osv. Hvis sa- ken ikke er akutt, kan også mye tale for å skyve på den, framfor å framtvinge en konflikt mellom to forbund. Dette fører til at saker der man er uenig om organisasjonsgrensene forblir i systemet over tid som «sovende saker». I noen tilfeller kan det også være liten interesse for å få fortgang i en sak fra det forbundet som risikerer å tape medlemmer.
I hovedsak må vi anta at forbundene er interessert i å løse organisasjonstvister innen rimelig tid. Det må likevel være lov til å spørre om enkelte av sakene kunne vært løst raskere hvis alle involverte var enige om betydningen av å komme fram til en løsning raskest mulig.
En søknad om å få opprettet tariffavtale vil kunne bringe en potensiell organisa- sjonstvist fra «sovende» til «aktiv». Vi har ikke noen informasjon om hvor lang tid det tar å få avklart en utsatt BL 2-søknad. Av de 105 sakene fra 1.1.2004–31.12.2008, sto ni som «under arbeid» per medio februar 2009. Av sakene fra 2008 (20 saker), var halvparten godkjent, og tre var returnert forbundet. Noen slike saker kan imid- lertid trekke så langt ut i tid at det helt klart vil oppfattes som urimelig for de berørte medlemmene.10
Store og prinsipielle saker blir ofte tidkrevende fordi sakene skal utredes, men også fordi det ofte ikke er noen enkle løsninger og fordi berørte forbund gjerne har mye å tape. Spørsmålet om organisasjonsforholdene i fristilte kommunale virksomheter som bytter arbeidsgiverorganisering (privatisering), sto på dagsordenen i en rekke ulike sammenhenger på 1990-tallet. LO og forbundene var klar over at en løsning etter hvert ville tvinge seg fram. Saksforholdet var tema i samtlige av LOs organer (sekretariatet, representantskapet og kongressen) over en lengre periode, før man på representant- skapsmøtet i Bodø 1998 kom fram til en avtale. Ønsket om å finne fram til en løsning som oppfattes som akseptabel for de berørte forbund og deres medlemmer, samtidig som LOs ønske om en helhetlig organisasjonsstruktur ivaretas, er antakelig en viktig forklaring på at slike saker trekker ut i tid.
10 I retningslinjene for behandling av utsatte BL 2-saker er målet å sikre en organisasjonsmessig framdrift
innenfor 1–4 uker.
