Statlig eierskap mellom finansiell styring

(1)

Krevende eierskap

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

www.fafo.no

Ambisjonen om et mer aktivt statlig eierskap har dominert

økonomisidene og herjet regjeringen siden Soria Moria-erklæringen ble avgitt for snart to år siden. Én næringsminister ble kritisert for ikke å fylle begrepet med innhold, mens den nye mannen, Dag Terje Andersen, har rukket å levere en stortingsmelding innimellom slagene om utsalg og restruktureringer innenfor de store konsernene hans departement forvalter majoritetsandeler i. Til tross for mange bidrag har debatten vært ført innenfor trange intellektuelle rammer. Den går i stat mot marked, politikkens versus kapitalismens logikk – som om det bare skulle være én av hver av dem.

Mange mener at staten er dømt til å velge mellom å være en svak eier eller en dårlig eier.

Er det virkelig slik? I denne rapporten spenner vi ut en større matrise.

Den har to viktige utgangspunkt som det ikke er plass til i det vanlige skjemaet. For det første at kapitalismen har mer enn én logikk, og for det andre at staten kan organisere sitt eierskap på en måte som favoriserer kompetanse og ikke politisering.

Fafo-rapport 2007:20 ISBN 82-7422-586-4 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20020

Bent Sofus Tranøy, Bård Jordfald, Espen Løken

Krevende eierskap

Statlig eierskap mellom finansiell styring

og industrielle ambisjoner

(2)

(3)

Bent Sofus Tranøy, Bård Jordfald, Espen Løken

Krevende eierskap

Statlig eierskap mellom finansiell styring og industrielle ambisjoner

Fafos Rådsprogram 2006–2008

Fafo-rapport 2007:20

(4)

Omslagsbilder: © Roger Hardy / Samfoto

(5)

Innhold

Fafos rådsprogram �� 5 Forord �� 6 1 Innledning �� 7 1�1 Statlig eierskap i kontekst��11 1�2 Metode og videre framdrift�� 14 2 Statlig eierskap, hva er relevant teori? �� 17 2�1 Økonomiske perspektiver �� 18 2�2 Demokratiteoretiske perspektiver �� 20 2�3 Institusjonelle perspektiver �� 22 2�4 To typologier �� 24 Oversikt over det statlige eierskap ��29 3�1 Et historisk blikk på statlig eierskap �� 30 3�2 Status i dag �� 35 3�3 Oppsummering �� 39 4 Organisering, mål og styring �� 41 4�1 Organisasjons- og tilknytningsformer ��41 4�2 Interesser og mål �� 43 4�3 Styring av selskapene �� 45 4�4 Utviklingen i sentrale rammebetingelser for eierskapet �� 49 5 Prinsipper, dilemmaer og konflikter �� 55 5�1 Hvor stort? Omfanget av statlig eierskap �� 55 5�2 Offensive statlige strategier �� 56 5�3 Statlig eierskapspolitikk med hensyn til opsjoner og

andre corporate governance-tema �� 58 5�4 En aktiv eierpolitikk overfor planer om nedleggelse og utsalg �� 60 6 Konklusjoner og oppsummering �� 65 Litteratur �� 69 Vedlegg A Ulike typer statlig eierskap �� 73 Vedlegg B Hva og hvordan eier staten i andre nordiske land? ��81

(6)

(7)

Fafos rådsprogram

Rådsprogrammet er et forskningsprogram utviklet med støtte fra bidragsyterne til Forskningsstiftelsen Fafo. Bidragsytere ved etableringen av Fafo som en uavhengig forskningsstiftelse i 1993 var LO, Fagforbundet, Coop, Elkem, Orkla, Sparebank1, Telenor og UMOE. Disse organisasjonene og bedriftene er alle representert i Fafos Råd.

Utgangspunktet for Rådsprogrammet for perioden 2006–2008 er en norsk øko- nomi i vekst. Denne veksten koples gjerne til olje- og gasspriser og vår evne til ma- kroøkonomisk styring gjennom etterlevelse av handlingsregelen og andre virkemidler.

Økonomisk vekst er imidlertid avhengig av utvikling og nyskaping i private og offentlige virksomheter og bedrifter. Målsettingen med Fafos Rådsprogram er derfor å bidra med kunnskap om hvilken betydning utøvelse av eierskap, ledelse og samarbeid har for utvikling og verdiskaping i et mikroperspektiv. Bedre innsikt både i særtrekk ved og utfordringer for den norske ledelses- og samarbeidsmodellen, og i hvordan selskapsstyring og partsforhold påvirker virksomheters utvikling, kan bidra til økt verdiskaping og et bedre arbeidsliv.

Programmet har tittelen Lederskap, samarbeid og selskapsstyring på norsk. Temaet har mange aspekter og dimensjoner. Programmet er derfor delt i tematiske moduler med prosjekter som bygger på hverandre, blant annet knyttet til så vel ledelses-, styrings- og medvirkningsformer og samfunnsansvar på bedriftsnivå, som samarbeidet mellom myndighetene og aktører på bransje-/sektornivå i nærings- og arbeidslivspolitikken.

Dimensjoner som eierskap, internasjonalisering og teknologisk utvikling vil være gjen- nomgående og sentrale i alle prosjekter.

Resultater fra forskningsprogrammet vil bli gjort tilgjengelig gjennom notater, rapporter, seminarer og foredrag.

Fafos rådsprogram ledes av Jon Erik Dølvik og Espen Løken.

Jon M. Hippe, daglig leder ved Fafo

(8)

Forord

Mange enkeltpersoner og institusjoner har bidratt til denne rapporten på ulikt vis.

Finansieringen fra Fafos Rådsprogram har gitt oss anledning til å gå inn i en samfunns- debatt som har vært viktig gjennom flere tiår, og som har blomstret opp etter siste regjeringsskifte. Et utkast til rapporten ble lagt fram på Fafos rådsmøte i desember 2006, noe som ga oss flere gode innspill.

Vi skylder også våre mange intervjuobjekter og informanter en stor takk. De er ikke nevnt ved navn i rapporten, men mange dyktige og åpenhjertige personer fra et bredt spekter av norsk samfunns- og næringsliv har delt sine erfaringer og refleksjoner med oss. Vi har snakket med finansmarkedstopper, ansatterepresentanter og andre styremedlemmer i halvstatlige bedrifter, tidligere og nåværende konsernsjefer, tidligere regjeringsmedlemmer og toppbyråkrater.

Endelig må forfatterne takke flere av sine kolleger. Inger Marie Hagen hadde gode innspill på et viktig punkt i prosessen. Jon Hippe har vært med på å drive arbeidet fram hele veien, mens Jon Erik Dølvik har vekslet mellom høyt og lavt press gjennom hele kampen, inkludert ekstraomgangene og tilleggstida.

Oslo, juni 2007 Bent Sofus Tranøy

(9)

1 Innledning

Gjennom hele etterkrigstiden har statlig eierskap vært et krevende politikkområde. En mer globalisert økonomi, preget av at aksjemarkedet har blitt viktigere som finansi- eringskilde og målestokk, og omfattende (del)privatisering av statlig virksomhet har endret forutsetningene for statlig eierskap, men har ikke gjort situasjonen enklere:

Staten er en stor, men i mange henseende tilbaketrukket eier. Staten er iboende politisk, men dens eierskap er i tiltakende grad organisert gjennom det samme «nøytrale»

institusjonelle rammeverket som organiserer privat kapital i Norge. Staten har enkelt- poster som hvis de var holdt av private, ville vært kategorisert som strategiske og gitt forventninger om vilje til makt og styring av administrasjonen i det enkelte selskap, men den har de seinere år opptrådt ansiktsløst og i hovedsak styrt etter finansielle variabler. I forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2005 ble diskusjonen aktualisert av at det i den nye regjeringens politiske grunnlag, Soria Moria-erklæringen, ble slått til lyd for «et langt mer aktivt statlig eierskap». En målsetting som man – etter vår oppfatning – bare delvis lyktes med å presisere i «Eierskapsmeldingen» som ble lagt fram i desember 2006.¹

Staten har ulike eierinteresser i et variert spekter av selskaper med forskjellige tilknytningsformer. Likevel kan vi identifisere flere brede og markerte utviklingstrekk de siste tiårene. For det første er bedriftsøkonomiske og forretningsmessige hensyn blitt sterkere prioritert på bekostning av tradisjonelle sektorpolitiske mål. I forlengelsen av dette har selskapene i overveiende grad fått større frihet til å forfølge sine forretningsmessige strategier. Tilknytningsformer er endret med vekt på å øke avstanden mellom staten som (del)eier og selskap, styringsrutiner er innskjerpet og formalisert med vekt på korrekt saksbehandling og selskapsstyring i tråd med aksjeloven og moderne tenkning omkring «corporate governance». Det virker ikke urimelig å anta at denne dreiningen har bidratt til at selskapene gjennomgående er mer lønnsomme enn før.

Mens debatten på 1970- og 80-tallet ofte sprang ut av redningsaksjoner, akkorder og konkurser, har debatten det siste tiåret stort sett begynt med utgangspunkt i selskaper som går med solide overskudd.

Den nye lønnsomheten har ikke forhindret at det statlige eierskapet ris av dilemmaer, men striden står ikke primært mellom dem som vil at staten skal eie, og dem som vil selge ut. Selv om debatten rundt eierskapsmeldingen har avdekket at en samlet

1St.meld.nr. 13 (2006–2007) «Et aktivt og langsiktig eierskap».

(10)

opposisjon ønsker et omfattende nedsalg målt i kroner, er de strategiske implikasjonene av høyresidens forslag moderate. Ingen av partiene foreslår nedsalg så omfattende at staten mister muligheten til å kontrollere et negativt flertall (34 prosent) i de virkelig store selskapene slik som Hydro, Yara, Statoil eller Telenor. Dette betyr at et samlet storting fremdeles står bak grunnideen om å sikre «nasjonalt eierskap og kontroll»

og lokalisering av hovedkontorer og sentrale konsernfunksjoner i Norge. Den såkalte Hydro-modellen der det statlige eierskap garanterer for stabilitet og lokalisering og det private eierskapet sikrer markedsdisiplin og ryddige styringsprosesser, lever fortsatt som organisasjonsform og ideal. De viktigste aktuelle konfliktene handler derfor ikke om eiendomsrett langs høyre-venstre-aksen, de handler om styringsrett og oppstår i spenningen mellom hensynet til bred politisk legitimitet og næringslivseliters eks- klusive kompetanse; mellom demokratisk styring og prinsipper for selskapsstyring.

Motsetningene kommer til syne når det er snakk om konkrete fusjons-, investerings- og nedleggingsbeslutninger, prinsipper for selskapsstyring, avlønning og strategier for samfunnsansvar. Eierskapsmeldingen kan leses som et forsøk på å ta tak i noen av disse dilemmaene. Vi vurderer særlig fem av grepene meldingen foreslår som sentrale.

1) Nærings- og handelsdepartementet skal utarbeide et nytt årlig styringsdokument som skal presisere statens målsettinger med sitt eierskap i ulike selskap. Det er grunn til å forvente at dette dokumentet særlig vil konsentrere seg om målsettinger på tvers av de ulike selskapene.

2) Det er laget en tilsynelatende mer finmasket kategorisering av selskapene hvor det skilles mellom selskaper som kun har forretningsmessige mål, to varianter av forretningsmessige mål pluss litt mer, og endelig selskaper med sektorpolitiske mål.

3) Meldingen varsler at staten nå vil gi klare retningslinjer og følge en langt mer restrik- tiv praksis med hensyn til bonuser og andre former for variabel topplederlønn.

4) Selskaper skal gis meldeplikt til fylkeskommunale myndigheter ved planer om nedleggelse av virksomhet.

5) Endelig slås det fast at regjeringen ikke har planer om å gjøre vesentlige endringer med hensyn til omfanget av det statlige eierskapet. Planer for nedsalg er stanset.

Vi kan uten videre slå fast at eierskapsmeldingen ikke har løst alle dilemmaer knyttet til det «aktive eierskapet». Tre begivenheter knyttet til selskapet som ga den statlige eierskapsmodellen sitt navn, illustrerer dette: Ikke før var meldingen framlagt, før Hydro og Statoil presenterte fusjonsplaner drevet fram av selskapene selv. Eierne ble presentert for et fait accompli. Noen måneder seinere presenterte selskapene ned- bemanningsplaner som innebar tilbud om tidligpensjon for alle arbeidstakere fra 58 år og oppover, samme dag som regjeringen og opposisjonen på Stortinget (minus Frp) ble enige om et pensjonsforlik hvor de to hovedhensynene er å oppmuntre folk til å

(11)

stå lenger i jobb og å spare folketrygden for penger. Og ikke før var meldingen ferdig debattert i Stortinget, før Hydro-styret, mot de ansattes styrerepresentanter og en avholdende aksjonærvalgt stemme, valgte å selge Hydro Polymer til et britisk selskap, selv om det forelå planer for børsnotering som ville sikret fortsatt nasjonal og statlig kontroll.

Målet med denne rapporten er å bidra til å avklare betingelsene for at begrepet aktivt eierskap kan gis et meningsfylt og konkret innhold. Vi innarbeider og vurderer eierskapsmeldingens analyse og fortsetter der den slipper. Vi spør, kan aktivt eierskap gjøres politisk operasjonaliserbart, eller er det utelukkende en retorisk konstruksjon som i overskuelig framtid vil tilhøre symbolpolitikken og de uforpliktende ords sfære;

et støyende bakteppe til den virkelige beslutningsmakten som utøves på små, lukkede, næringslivsteknokratiske arenaer?

Det statlige eierskapet er svært omfattende og rapporten går tilsvarende bredt ut, men snevrer seg inn etter hvert. Hvis vi konsentrerer oss om de selskapene som har skapt de mest markerte politiske kontroversene, de delprivatiserte selskapene, kan vi ta utgangspunkt i tre observasjoner: For det første har staten gjennom en lang prosess nå landet på en eierstrategi som ligger tett opp til den finansielt orienterte, institusjonelle minoritetsaksjonærer benytter andre steder i verden. Staten oppfører seg bare i begrenset grad som den majoritetseieren den faktisk er. Dette har – er det grunn til å tro – bidratt til at lønnsomheten i selskapene jevnt over er god. Samtidig har det – og dette er vår andre observasjon – reist et knippe dilemmaer. Noen av disse er det relativt lett å gjøre noe med – for eksempel spørsmålet om variabel lønn for toppledelsen – og eierskapsmeldingen peker ut en retning for hvordan de skal behandles i framtiden.

Andre er tyngre og følger av styringsstrukturen staten har rammet sin eierskapsutøvelse inn i. Når man velger å styre sine majoritetsposter på en armlengdes avstand, ligger det i sakens natur at man gir avkall på noen former for maktutøvelse. Problemet oppstår fordi budskapet blir dobbelt og inkonsekvent hvis man som ansvarlig politiker samtidig appellerer til at politikken likevel skal utøve slik makt, og det gjør man hvis man velger å la «aktivt eierskap» inngå i ens retoriske repertoar. Den tredje observasjonen er derfor at skal staten komme ut av disse tyngre strukturelle dilemmaene knyttet til spørsmål som for eksempel nedleggelser og utsalg, må staten bevist utforme en mer strategisk eierrolle. Det vil i sin tur kreve oppbygging av et mer slagkraftig statlig eiermiljø med bredere kompetanse og en mer framoverlent arbeidsstil i forhold til selskapenes styrer.

Dette er en vanskelig rolle som stiller store krav til kunnskap, organisering, kommuni- kasjon og beslutningsprosedyrer, men etter vår vurdering er den ikke umulig og verdt å forsøke å utvikle.

En betingelse for å kunne gi en meningsfylt analyse av forutsetningene for aktivt eierskap, er å bryte diskusjonen rundt det statlige eierskapet ned i flere del-problemstillinger.

Det er en forutsetning for at man i neste omgang skal kunne føre en informert normativ diskusjon om hva man vil, hva som skal til, og hva som er mulig å oppnå gjennom for-

(12)

skjellige former for statlig eierskap. Det mest vesentlige skillet vi trekker opp i rapporten, er forskjellen mellom et finansielt og industrielt orientert statlig eierskap. Dette skillet er viktig fordi mye av kritikken mot det statlige eierskapet, slik det har vært forvaltet de siste ti årene, synes å bunne i uenighet i og uklarhet med hensyn til hvordan denne grensedragningen skal gjøres. Et vesentlig skille i litteraturen omkring eierskapssystemer går mellom systemer preget av henholdsvis konsentrert og spredt eierskap, det skilles mellom strategiske og porteføljeorienterte investorer. I litteraturen har man gjerne vært opptatt av å kategorisere land, men logikken er fundert i stiliserte betraktninger omkring enkeltselskap. En vel etablert forståelse er at den rasjonelle forventningen til dem som sitter på store andeler i et gitt selskap, er at de har en industriell strategi og et helhetlig, langsiktig syn på selskapets utvikling. Det forventes også at dominerende eier(e) har anledning til å følge ansatt ledelses arbeid nært, slik at behovet for formalisert kontroll blir mindre. Samtidig er man mindre opptatt av kursutviklingen fra dag til dag og har dermed svakere motiver for å incentivere toppledelsen med opsjoner og andre former for variabel lønn knyttet til aksjekursutviklingen. I systemer med spredt – gjerne institusjonelt – eierskap blir dette derimot av den største betydning. Eierne følger selskapet fra kvartal til kvartal, men på armlengdes avstand, gjennom strengt formaliserte rapporteringsrutiner og man er i prinsippet alltid parat til å selge ut hvis ikke selskapets aksjekurs viser en tilfredsstillende utvikling. Slik får selskapets ledelse et incentiv til å være orientert mot finansielle variabler (og operasjoner). Styringsfilosofien som springer ut av denne holdningen, kalles da også for «shareholder value».

Et annet viktig skille når en skal forsøke å presisere hva som meningsfullt, kan ligge i et begrep om aktivt statlig eierskap er forholdet mellom proaktive og reaktive strategier.

Det vil til en viss grad være naturlig å koble dette til skillet mellom finansielt og industrielt orientert eierskap, men denne koblingen er blitt mindre åpenbar de siste årene i og med at finansielle investorer i økende grad har begynt å få en agenda som ikke bare innbefatter selskapssstyring i snever forstand, men også ideer om etiske investeringer og selskapers samfunnsansvar. Skillet mellom reaktive og proaktive holdninger er likevel svært viktig når vi diskuterer næringspolitikk: En ting er å støtte nyinvesteringer og oppkjøp et selskaps ledelse har tatt initiativet til, eller å etablere fond (i fond) til støtte for nyskaping i distriktene eller sentrale strøk for den saks skyld. Det reiser helt andre utfordringer for staten å gå på tvers av konsernledelsen i et selskap hvis denne ønsker å selge ut eller legge ned en virksomhet eller et datterselskap. Kan slike politiske inngrep i noen tilfeller begrunnes selv om staten generelt ønsker seg et fleksibelt og omstillings- dyktig nærings- og arbeidsliv? Og i så fall, hvilket kunnskapsgrunnlag skal man bygge på og hvilke modeller er tilgjengelige for å realisere slike beslutninger?

(13)

1.1 Statlig eierskap i kontekst

Statlig eierskap har historisk spilt ulike roller i utviklingen av norsk arbeids- og næringsliv.

Dagens statlige eierportefølje er derfor resultat av svært ulike mål og prosesser; mens noen eierandeler stammer fra perioder med statlig industrireising og andre havnet i statens fang etter krigen eller etter bankkrisen, er mange av de nye hel- og deleide stats- bedriftene resultat av politisk styrt endring i organiseringen av offentlig infrastruktur og tjenesteproduksjon. En del av utskillingene gjenspeiler internasjonale krav til skille mellom statens ulike roller som regulator og tjenesteutøver. Uansett bakgrunn: Skal vi forstå grunnlaget for dagens konfliktnivå og danne oss en oppfatning av mulige konsekvenser framover, er det viktig å se utøvelsen av det statlige eierskapet i lys av den norske (eller nordiske) modellen for økonomisk utvikling.

Som det framgår av figur 1.1, vil utformingen av den statlige eierskapspolitikken måtte ses i sammenheng med mål og virkemidler i den økonomiske politikken, handelspolitik- ken og næringspolitikken, samt prinsipper for medvirkning og deltakelse i den nordiske modellen for virksomhetsstyring. På makronivå har de nordiske samfunnsmodellene vært preget av små, åpne økonomier, hvor moderat, solidarisk lønnspolitikk, i samspill med nøktern finanspolitikk og velferdspolitisk tilrettelegging for mobilitet, utdanning og omstilling, har vært sentrale redskap for å fremme sosial stabilitet, sysselsetting og velstandsvekst. Dette har vært koblet til en næringspolitikk som har lagt vekt på å fremme verdiskaping gjennom støtte til fornyelse og utvikling av internasjonalt konkur- ransedyktige bedrifter og bransjer på områder hvor landene har naturgitte eller andre komparative fortrinn. På virksomhetsnivå har denne politikken vært understøttet av ordninger for medvirkning og bedriftsdemokrati, som i samspill med velferdsstatens sosialisering av risiko, har bidratt til en tradisjon for virksomhetsstyring basert på tillit, relativt små sosiale avstander og konstruktiv deltakelse i omstilling og restruk- turering.

Figur 1�1 Statlig eierskap i kontekst

��

(14)

Figur 1.1 illustrerer at utøvelsen av statlig eierskap er betinget av det vi kan kalle en norsk eller nordisk, om man vil, økonomisk strategi hvor målsettingen er å sikre sysselsettingstrygghet snarere enn å sikre enkeltvirksomheter i seg selv. Omstilling og mobilitet i næringslivet har dermed vært en viktig dimensjon ved den norske modellen. En sammenpresset lønnsstruktur har ytterligere bidratt til høy omstillingstakt i økonomien. Langt på vei kan man derfor legge til grunn at en første betingelse for utøvelsen av statlig eierskap er at den underbygger målet om verdiskaping og fornyelse. Det kan være vanskelig å definere eksakt hva det betyr for konkrete eierskaps- beslutninger. Det sier likevel noe om hva eierskapspolitikken ikke bør gjøre, nemlig å søke å bevare ulønnsomme næringsstrukturer. I tillegg til denne betingelsen legger den norske modellen føringer for hva som er en legitim eier- og ledelsesutøvelse. Striden om belønningssystemer illustrerer hvordan den norske likhetskulturen setter grenser for hvilke virkemidler og styringsprinsipper som kan benyttes, uten å bryte ned et selskaps samfunnsmessige legitimitet.

I en situasjon hvor endringstakten i økonomien er høy og ambisjonen om full sysselsetting står sentralt, blir næringspolitiske virkemidler viktige for evnen til å nå samfunnspolitiske mål. Næringspolitikken, understøttet av en aktiv arbeidsmarkeds- politikk, blant annet i forbindelse med bedriftsnedleggelser, støtte til innovasjons- og nettverkstiltak og, ikke minst finansierings- og investeringsordninger, utgjør også en viktig betingelse for utformingen av den statlige eierskapspolitikken. Dels vil en aktiv næringspolitikk kunne gi alternative virkemidler for statlig politikk i forhold til utøvelsen av et eksisterende statlig eierskap. Dels vil selve utøvelsen og de styringsprinsipper som legges til grunn i eierskapspolitikken, forutsette et nært samspill med næringspolitiske virkemidler. Koblingene mellom næringspolitikk og eierskap kan være flere. Er det for eksempel rimelig at staten med den ene hånden bidrar til å bygge opp næringsklynger og driver en aktiv FoU- og innovasjonspolitikk, mens den med den andre hånden medvirker til å selge ut selskaper eller hovedkontor? Og omvendt vil et nært offentlig/privat samarbeid i investeringsfasen være betinget av de private aktørenes forventninger til statens seinere eierskapsutøvelse? Et siste dilemma knyttet til koblingen næringspolitikk/eierskap finner vi i motsetningen mellom konkurranse- hensyn og ønsket om å støtte «national champions». Vi så det da DnB fusjonerte med Sparebanken NOR, og i skrivende stund, mens Statoil er i ferd med å slå seg sammen med Hydros olje- og gassdivisjon.

Det tredje hjørnet i figur 1.1 viser til viktige forutsetninger for selve utøvelsen av det statlige eierskapet, knesatt i hevdvunne prinsipper for eierstyring, virksomhetsstyring og medvirkning. Denne pilaren gir føringer for utformingen av en statlig politikk for drift og utvikling av det enkelte selskapet innenfor rammene av en nordisk modell med en aktiv næringspolitikk og bred medvirkning. I den grad staten benytter direkte hel- eller deleierskap som et politisk virkemiddel, hva er målet med dette eierskapet, og hvordan kan det best utøves i samsvar med de overordnede økonomiske og nærings-

(15)

politiske ambisjonene og rotfestete arbeidslivspolitiske tradisjoner? Skal eierskapet først og fremst ivareta (defensive) næringspolitiske mål om sikre nasjonale hovedkontor eller også være en sperre mot utflytting av virksomhet? Skal eierskapet understøtte videre målsettinger om utvikling av bestemte næringer eller klynger? Skal eierskapet sikte enda videre og fremme kjerneelementer i den nordiske arbeidslivsmodellen, for eksempel et sterkt partssamarbeid (og solidarisk lønnspolitikk)? Betyr det i så fall at det er en forutsetning at bedriftene er arbeidsgiverorganisert, har en gitt medvirkningsfilosofi eller liknende? I så fall, hvordan skal slike styringsambisjoner utøves i forhold til andre aksjonærer og, ikke minst, i forhold til selskapets ledelse?

Samlet viser figur 1.1 til enkelte sentrale rammebetingelser og forutsetninger for utformingen av en statlig eierskapspolitikk. Samtidig er denne modellen, eller tankeskjemaet, om en vil, ikke statisk, men utsatt for ytre og indre spenninger. Slike spenninger og endringskrefter kommer ikke bare utenfra; også norske mobilkunder kan ha ønsket seg konkurranse på telesektoren og Telenor framfor Televerket. Markedsdynamikk og endrede kundepreferanser setter betingelser også for det statlige eierskapet. Hvis det er et mål at et selskap som Telenor skal kunne møte (og forme) kundenes prefe- ranser, må ledelsen sikres handlingsrom begrunnet i dens nærhet til og kunnskap om markedsplassen.

Debatten om den statlige eierskapspolitikken gjenspeiler at det de seinere år har skjedd viktige endringer i de eksterne handlingsbetingelsene for mange av selskapene og for statens egen rolle i økonomien. Den nordiske modellen for virksomhetsstyring er satt under press og utformingen av statlig eierskapspolitikk er blitt mer krevende.

Innledningsvis vil vi kort nøye oss med å vise til fem eksterne drivkrefter som påvirker betingelsene for utøvelsen av det statlige eierskapet:

1) Dominerende strategitenkning (orientering mot kjernevirksomhet/core business strategy);

2) Dominerende tenkning med hensyn til selskapsstyring og avkastningskrav («shareholder value» og «value based management»);

3) Internasjonale reguleringer og konkurranselovgivning, spesielt EØS-avtalen, setter grenser for statlig favorisering av selskaper, samt krav til skille mellom statens rolle som regulator, tjenesteleverandør og næringsaktør;

4) Sterkere krav til god prosedyre i utøvelsen av eierskapet;

5) I samspill har slike endringer utløst en internasjonal trend i retning av endrete tilknytningsformer og (del)privatisering av mange offentlige virksomheter, som endrer betingelsene for utøvelsen av statlig eierskap, blant annet av hensyn til mindretallsaksjonærer i sin alminnelighet, og muligens til utenlandske aksjonærer i særdeleshet.

(16)

Utviklingstrekkene under det første punktet har utfordret det mest basale elementet i

«Hydro-modellen», nemlig ambisjonen om å sikre nasjonalt eierskap i viktige foretak.

Utfordringen oppstår fordi konsernledelsene og styrenes oppfatning av hva som inngår i et selskaps kjernevirksomhet, kan være i rask endring. Det skaper fort politiske bøl- ger hvis enheter som var med å begrunne statens eierskap den ene dagen, ikke lenger oppfattes som en del av kjernevirksomheten den neste. Striden rundt salget av Hydro Polymer kan best forstås i dette lyset.

Samtidig har utviklingen under punkt 2 – i samspill med mer radikale definisjo- ner av «kjernevirksomhet» – utfordret innarbeidete tradisjoner for medvirkning og belønningspolitikk i mange nordiske selskap. Vi får en miks av at kravene til raske endringer i selskapenes virksomhetsportefølje skjerpes, samtidig som ledelsen viser mindre lydhørhet i forhold til ansattes interesser, sterkere kostnadsfokus og avkastningskrav, og større forskjeller og mer individualistisk tenkning med hensyn til lønns- og kompensasjonsnivå.

De tre siste endringstrekkene har det til felles at de har bidratt til en utvikling som har skapt større institusjonell avstand mellom de politiske institusjonene for utforming av statens eierpolitikk (demokratiet om man vil), organene for forvaltning av statens eierinteresser og de enkelte selskapenes ledelse og styre. I praksis – om ikke med logisk nødvendighet – har denne utviklingen bidratt til at staten i dag i mange sammenhenger, spesielt i deleide aksjeselskap, opptrer på en måte som ligger tett opp til den rollen passive, institusjonelle investorer tar. Samtidig har staten gjennom den viktigste, van- ligste og eneste genuint konsensuspregede begrunnelsen for eierskapet – sikre nasjonal forankring – fraskrevet seg det viktigste «styringsverktøyet» denne typen investorer normalt har til rådighet: Trusselen om å selge seg ut av selskaper man – av en eller annen grunn – ikke er fornøyd med. Når eierskapsmeldingen varsler et nytt styringsdokument, må det forstås i lys av at staten er på leting etter legitime og ryddige måter å styrke sin autoritet innenfor rammen av aksjeloven og etablerte styringspraksiser.

1.2 Metode og videre framdrift

Vår framgangsmåte kombinerer flere tilnærminger. Vi trekker på tidligere arbeider – forskningslitteratur og tidligere utredninger – og går historisk til verks for å forstå hvilke avgjørende erfaringer og beslutninger som formet det statlige eierskapet slik det er i dag. Vi bruker økonomisk, institusjonell og politisk teori for å strukturere en diskusjon av handlingsrom og alternativer, for eksempel for å få et bedre grep om sammenhengen mellom eierformer, ansvar og strategi. Samtidig har det – særlig høsten 2006 og dels også våren 2007 – vært en intens debatt om det statlige eierskapet i media, en debatt vi har fulgt nøye. I neste omgang har vi belyst og videreutviklet disse temaene

(17)

gjennom intervjuer med sentrale nåværende og tidligere aktører og beslutningstakere.

Vi har møtt politikere, embetsmenn, tidligere og nåværende styrerepresentanter, sentrale finansmarkedsaktører, statlige toppledere og tillitsvalgte. Viktige problemstillinger under intervjuene har vært:

I tilfeller hvor vi snakker om eierskapet generelt:

• Hvor utformes statens eierskapspolitikk?

• Hvor store og hvilken type byråkratiske ressurser avsettes til å utvikle denne politikken?

• Hvordan er utformingen av statens eierskapsstrategier organisert?

• Hvilke drivkrefter har preget utviklingen av denne?

I tilfeller hvor vi har snakket om enkeltselskaper:

• Foreligger det en klar målsetting for statens eierskap i selskapet?

• Hvilket mandat – om noe – har styrerepresentantene fått med hensyn til spørsmål som industripolitiske mål, langsiktighet versus kortsiktighet, personal/lønnspolitikk, samfunnsansvar osv.?

• Hvordan er dette mandatet eventuelt formidlet?

• Av hvem, gjennom hvilke kanaler?

Resten av rapporten er organisert som følger: I neste kapittel trekker vi på demokrati- teori og økonomisk og institusjonell teori for å strukturere vår diskusjon av ulike måter staten kan begrunne og fylle sin eierskapsrolle på. Kapittel 3 gir en historisk oversikt over det statlige eierskapet i sin fulle bredde, inkludert en avstikker til hvordan bildet ser ut i de øvrige nordiske landene (minus Island). I kapittel 4 snevrer vi inn siktet vårt og diskuterer utelukkende hvordan eierskapet utøves – hva slags mål som formuleres og hvordan styringen organiseres – i statlige selskaper og da særlig de deleide selskapene.

Drøftingen av de ulike dilemmaene vi har identifisert, er lagt til kapittel 5.

(18)

(19)

2 Statlig eierskap, hva er relevant teori?

Det finnes lite eller ingen teori som er direkte utviklet for å analysere statlig eierskap.

Det finnes imidlertid mange teoritradisjoner som kan kaste lys over en eller flere problemstillinger knyttet til fenomenet. Vi skal kort gå gjennom tre perspektiver som kan støtte opp under diskusjonen i dette notatet. I første omgang kan vi skille mellom økonomiske perspektiver, institusjonelle perspektiver og demokratiteoretiske perspektiver.

Sentralt i diskusjonen står spørsmålet om grad av aktivt eierskap. Dette kan igjen brytes ned i tre underspørsmål, ett knyttet til økonomisk teori, ett knyttet til de institusjonelle perspektivene og ett knyttet til demokratiteorien. Det «økonomiske»

spørsmålet er: Hvilke motiver kan staten ha for å eie deler av næringslivet? Hoved- spørsmålet under det institusjonelle perspektivet er: Hvem er legitime interessenter i dette eierskapet? Den viktigste utfordringen sett i et demokratiteoretisk perspektiv er kravet om finne organisasjonsformer som evner å balansere politikk og forretning på en legitim måte. Teknikken vi bruker, er å se på to mulige varianter av hvert av de tre perspektivene. Slik får vi fram to akser. Langs den ene aksen finner vi varianter som foreskriver henholdsvis en liten, finansielt orientert og passiv statlig eier, mens vi langs den andre aksen ser perspektiver som åpner for henholdsvis en større, mer industriell og aktivistisk statlig eier.

Dette gir oss følgende utvidete teoriramme:

• Økonomiske perspektiver:

• Konvensjonell liberal økonomi versus nymerkantilistiske perspektiver.

• Demokratiteoretiske perspektiver:

• Hensynet til styringseffektivitet versus hensynet til demokratiske verdier (deltakelse, innsyn mv.).

• Institusjonelle perspektiver:

• Smal institusjonalisme versus et bredere institusjonelt perspektiv.

(20)

2.1 Økonomiske perspektiver

Økonomiske perspektiver bygger på forutsetninger om økonomiens sentrale aktører, deres motivasjonssystemer, betydningen av geografisk avstand og betingelser for konkurranse. Kort sagt, forskjellige antakelser om økonomiens virkemåte. Hvilke antakelser man gjør seg av denne typen, vil kunne ha stor betydning for hvilke begrunnelser for eierskap man kan akseptere.

Konvensjonell liberal økonomi og statlig eierskap

Der andre perspektiver tar utgangspunkt i klasser, organisasjoner eller nasjonalstaten, er det analytiske og normative utgangspunktet for liberal teori individet, mens markedet holdes fram som den beste allokeringsmekanismen. Slik er det fordi mennesker er rasjonelle, materielt orienterte egoister og den eneste institusjonelle rammen som virkelig evner å aggregere atferd motivert på denne måten til et felles beste, er markedet.

Normaltilstanden er at markedet fungerer, at det er mange nok tilbydere og etterspør- rere til at flertallet av de økonomiske aktørene mesteparten av tiden er prisfaste kvan- tumstilpassere, hvilket betyr at de er så små at de må ta markedsprisen for gitt.

Liberal økonomisk teori er ikke opptatt av forskjeller mellom ulike produkt- og tjenestemarkeder. Teorien om komparative fortrinn sier at alle tjener på at produksjon lokaliseres der de relative kostnadene er lavest. Ingen produksjon har iboende verdi – eller er mer verdifull enn annen produksjon per se. Det gjelder å produsere det som gir det beste bytteforholdet på verdensmarkedet. Dette bestemmes av relative priser, altså av en stats komparative fortrinn. «Chips er chips» som det heter i et oversatt munnhell, enten vi nå snakker om potetgull eller mikroprosessorer. Er et land rikt på poteter og planteolje, bør det mest sannsynlig konsentrere seg om potetgull, og har det mange flinke ingeniører, kan det hevde seg innenfor IKT. Prismekanismen regulerer hva som produseres. Det er for eksempel slike tanker som ligger bak den norske doktrinen om «næringsnøytralitet».

Markedet for kapital generelt og eierskap spesielt skiller seg ikke vesentlig fra andre markeder i økonomien: Finner en ny eierkonstellasjon fram til en pris de gamle eierne av et foretak kan akseptere, betyr det at de nye eierne har muligheter de gamle ikke hadde. Hvis vi antar at begge parter vurderer situasjonen rasjonelt, betyr dette at de nye eierne kan tilføre bedriften kvaliteter som mer energi, kompetanse og kapital.

I dette perspektivet stilles spørsmålet om statlig eierskap fra et negativt utgangspunkt. Spørsmålet er ikke så mye hvorfor – men heller om staten overhodet har noen grunn til å engasjere seg i direkte eierskap. Generelt åpnes det kun for én type begrunnelser, de som samles under overskriften «markedssvikt» (for eksempel naturlige monopoler, forurensning med mer). Situasjoner preget av markedssvikt betraktes

(21)

som unntak, ikke regelen, og førstevalget for å håndtere dem er uansett regulering og ikke eierskap.

Skal vi oppsummere det liberale perspektivet, kan vi si at dette generelt ikke gir noen sterke begrunnelser for statlig eierskap innenfor tradisjonell næringsvirksomhet, og hvis et slikt eierskap likevel skal forvaltes, bør det gjøres på en måte som etterlikner markedets virkemåte og incentivstrukturer best mulig.

Nymerkantilistiske perspektiver og statlig eierskap

Det nymerkantilistiske perspektivet begynner med helt andre forutsetninger enn det liberale. Den sentrale normative og analytiske enheten er (nasjonal)staten – ikke individet – markeder er normalt preget av ufullkommen konkurranse og markedssvikt, og det er interessante kvalitative forskjeller mellom ulike former for produksjon. Premisset om å sette staten i sentrum for analysen forbindes gjerne med statsvitenskapen som fag. De siste 15 årene har imidlertid analyser som åpner for en mer aktiv statlig rolle – og som indirekte dermed aksepterer staten som et viktig utgangspunkt for økonomisk

tenkning – også gjort seg gjeldende innenfor økonomifaget.

Litt summarisk kan vi si at henholdsvis «Ny vekstteori» og «Ny økonomisk geografi» til sammen har gitt ammunisjon til «Strategisk handelsteori», en lære om at staten bør forholde seg aktivt i en rekke markeder for å sikre fordeler for «sine bedrifter» og sin befolkning (Gilpin 2001). Det følger ikke nødvendigvis et sterkt forsvar for statlig eierskap av disse resonnementene. Det finnes mange andre måter stater kan intervenere i markeder på enn gjennom eierskap. Poenget er snarere at åpningen for å se positivt på statlig eierskap er mye større hvis man legger ny vekstteori og ny økonomisk geografi til grunn, enn hva tilfellet er innenfor det konvensjonelle, liberale tankeskjemaet.

Den sentrale forskjellen mellom ny vekstteori og konvensjonell liberal økonomi er at ny vekstteori setter teknologi og innovasjon i sentrum for økonomisk analyse.

Tankegangen er at de viktigste bedriftene i en økonomi er de som investerer i innovasjon. Slik er det fordi innovasjonsbaserte forsprang kan legge til rette for oligopolistisk konkurranse og til og med monopolistisk prissetting innenfor noen (særlig high-tech) bransjer. Disse prosessene kan gi spill-over-effekter til økonomien som sådan, men i dette perspektivet hevdes det at de viktigste gevinstene blir igjen i den innoverende enkeltbedriften. Dette gir en helt grunnleggende implikasjon: Ideen om at alle øko- nomiske aktiviteter er like mye verdt, gjendrives. Chips er ikke lenger chips, det finnes økonomisk relevante, kvalitative forskjeller mellom ulike typer produksjon. Dermed åpnes det for at staten bør engasjere seg i slike bransjer og sørge for at de lokaliserer sin aktivitet til sitt territorium.

Argumentet blir ytterligere forsterket hvis man legger til sentrale premisser fra Ny økonomisk geografi. Ny økonomisk geografi begynner med den observasjon at øko-

(22)

nomisk aktivitet tenderer til å samle seg i enkeltområder, i såkalte klynger. Innenfor dette perspektivet forklares de første ansatser til klyngedannelse ofte med en initial

«tilfeldighet» og det at klynger vedvarer og gjerne forsterkes over tid gjennom stiavhengighet. Stiavhengighet er et omstridt teoretisk begrep, og knyttes av økonomer gjerne til skalafordeler og stigende avkastning. Altså, jo mer man produserer av noe, jo mer lønnsom blir produksjonen. Bak en slik prosess kan det ligge ulike mekanismer, knyttet til kostnadsstruktur, læring, oppnåelse av kritisk masse (mht. f.eks. spesialiserte arbeidsmarkeder og kompetent investeringskapital) og positiv feedback mellom be- slektede, men ulike aktiviteter.

Dette perspektivet aktualiserer altså statlig eierskap som virkemiddel for å beholde og styrke enkelte bedrifter og klyngers vilje til fortsatt å være lokalisert i Norge. Fokus vil typisk være på high-tech-næringer som IKT (å opprettholde nasjonal kontroll med Telenor og enkelte viktige datterselskap kan begrunnes i dette perspektivet) og næringer preget av klyngedannelse som petroleum, prosessindustri, havbruk og ship- ping/maritim industri.

De basale trekkene ved Hydro-modellen hvor staten sitter på en eierpost som er stor nok til å sikre negativt flertall og dermed hindre utflytting også i en tidsalder preget av økonomisk globalisering og et voksende internasjonalt eierskap, men hvor selskapet samtidig utsettes for markedets disiplin fordi private aksjonærer sitter på resten av eierskapet, harmonerer godt med dette perspektivet.

2.2 Demokratiteoretiske perspektiver

Idealer om demokratisk styring – ideen om at statseide selskaper skal kunne tjene formål utover en snever bedriftsøkonomisk horisont, retter oppmerksomheten mot et sentralt dilemma i demokratisk og konstitusjonell teori. Dette er avveiningen mellom hensynet til styringseffektivitet og langsiktighet på den ene siden, og hensynet til representasjon, innsyn og demokratisk deltakelse på den andre.

Styringseffektivitet og statlig eierskap

Styringseffektivitet forbindes med å gi utøvende organer et klart definert, men samtidig friere mandat vis-à-vis direkte demokratisk valgte organer. Tanken er å oppnå en form for selvbinding fordi demokratisk valgte politikere alltid kan mistenkes for svakhet i møtet med kortsiktige fristelser. Deres fremste interesser antas å ligge i gjenvalg, noe som ikke nødvendigvis sikres best gjennom å utvise langsiktig «ansvarlighet». De siste årene har flere norske reformer innenfor den økonomiske politikken økt innsla- get av selvbinding. Man har søkt å rebalansere forholdet mellom styringseffektivitet

(23)

og representativitet i favør av styringseffektiviteten (Tranøy og Østerud 2001). Så vel overgangen til en mer selvstendig sentralbank, og reformer av regjeringens og stortingets budsjettarbeid, som styrking av flere ulike tilsyns rolle, kan ses i dette lyset.

Alle disse reformene er blitt koblet til problemer som forsterkes av at Norge etter Bortens avgang i 1971, med ett toårig unntak, hadde mindretallsregjeringer. Særlig på siste halvdel av 1990-tallet ble det vanlig å snakke om mindretallsparlamentarisme og stortingsregjereri. Slik falt delprivatisering inn i en trend hvor utøvende nivåer – med Stortingets velsignelse – forsøkte å beskytte seg mot, nettopp Stortinget.

Den umiddelbare bakgrunnen var at flere heleide statsbedrifter opplevde å få sine økonomiske planer kastet om sent på året fordi Stortinget bevilget store utbytter i forbindelse med saldering av statsbudsjettet. Tanken var at ved å organisere flere selskaper etter Hydro-modellens linjer, ville en kunne beskytte selskapets ledelse og deres planleggingsbetingelser mot inngrep bestemt av en parlamentarisk logikk som fra et bedriftsøkonomisk ståsted fortoner seg som vilkårlig og svært lite rasjonell. Samtidig skal børsen hjelpe staten med å forvalte sine verdier ved å disiplinere selskapene og sikre vedvarende oppmerksomhet omkring lønnsomheten. Hensynet til øvrige aksjonærer gjør at staten ikke kan ta det som kalles «politiske hensyn», enten vi nå snakker om distrikts-, finans- eller tverrgående næringspolitikk, i utøvelsen av sitt eierskap.

Demokratisk deltakelse og statlig eierskap

Hvis vi skyver idealet om demokratisk og politisk deltakelse i forgrunnen, kan institusjonelle forordninger fundert i hensynet til styringseffektivitet anses som problematiske med basis i flere ulike argumenter. Alle argumentene tar utgangspunkt i at forutsetningen for fristilling av utøvende organer er at de får et klart definert mandat. Ideal- modellen er som følger: Politikere definerer et overordnet, men klart mål (for eksempel en inflasjon på 2,5 prosent). Dette målet blir det utøvende organs suksesskriterium.

Samtidig har det utøvende organ ekspertpreget innsikt i hvordan dette målet best kan nås (for eksempel antas Norges Bank å kjenne sammenhengen mellom rentenivået i dag og inflasjonen om to år). Endelig må organet gis myndighet over de nødvendige virkemidler (Norges Bank setter selv nivået på sin styringsrente). I delprivatiserte selskaper får bedriftenes konsernledere en plass som tilsvarer sentralbanksjefens i modellen, mens bedriftenes styrer fylles opp med næringslivskompetanse, slik Norges Banks styre er blitt omgjort til et ekspertdominert organ.

I denne modellen kan det oppstå ulike problemer i forholdet mellom institusjonens spesifikke mål og andre mål, og det kan oppstå problemer i forholdet mellom mål og virkemidler. For enkelhets skyld skal vi konsentrere oss om to av dem. For det første kan det utøvende ekspertorganets underliggende forståelse av årsaks- og virknings- forhold være preget av svakheter slik at legitimiteten svekkes: Metodene organet velger, framstår som så tvilsomme at hele ordningen blir gjenstand for strid. For det

(24)

andre kan det være svakheter i måten målet er utformet på. La oss diskutere disse to problemene etter tur.

Problemer med en svak kausalmodell kan illustreres med de problemer en sentralbank kommer opp i hvis den «regner feil»: Da Norges Bank beholdt en høy rente gjennom nedgangskonjunkturen i 2001–2002, var en av forutsetningene at norsk øko- nomi måtte gjennom en rask avindustrialisering for å «skape rom» for økt innenlandsk bruk av oljeinntekter. Det høye rentenivået bidro til en sterk valutakurs og industri- arbeidsplasser ble lagt ned i høyt tempo. Andre fagmiljøer mente at det var svakheter ved Norges Banks analyse (var det nødvendig å avindustrialisere så raskt, ville ledige industriarbeidere kunne få nye jobber i voksende næringer?) og selve ordningen med fristilt sentralbank kom raskt under debatt. Vi kan se debatten om opsjoner i samme lys. Bak opsjonsteorien ligger – som vi skal komme nærmere inn på seinere – en rekke premisser. Man må tro at aksjekurser reflekterer bedriftens prestasjoner på en presis måte. Videre må man forutsette at bedriftens prestasjoner på en sterk og klar måte reflekterer toppledelsens prestasjoner og man må forutsette at ledelsens prestasjoner forbedres vesentlig ved at to-sifrede millionbeløp stilles i utsikt i tillegg til én-sifrede millionbeløp i ordinær lønn. I de delprivatiserte bedriftene er styrene gitt vide full- makter. Deres jobb er å sikre god avkastning, til gjengjeld har de fått frie hender til å utforme det styringsverktøy de mener er nødvendig, for eksempel opsjonsavtaler. Som

«uavhengige eksperter» må de kunne argumentere med at denne modellen virker, at den fremmer hensynet til den målsettingen de er satt til å forvalte, nemlig maksimal avkastning, hvis ikke svekkes legitimiteten deres uavhengige stilling er fundert på.

Målutformingen kan bli et problem fordi demokratisk styring i siste instans alltid dreier seg om å balansere ulike hensyn. Modellen med autonome organer med klare og avgrensede mål forutsetter en implisitt balansering av mål på tvers av sektorer og hensyn. Norges Bank vil få problemer over tid hvis det viser seg at hensynet til for eksempel økonomisk vekst eller sysselsetting ikke ivaretas godt nok av et målhierarki hvor hensynet til pristigningen er gitt klar førsteplass. På samme måte kan målet om bedriftsøkonomisk lønnsomhet framstå som utilstrekkelig i noen tilfeller. Et særlig aktuelt konflikttema i dag synes å være avveiningen mellom miljøhensyn og bedrifts- økonomiske krav til lønnsomhet i energisektoren.

2.3 Institusjonelle perspektiver

Innenfor institusjonell økonomi av relevans for eierskapsdebatter kan vi trekke et skille mellom en smal og en bred variant. Den smale varianten retter all oppmerksomhet på forholdet mellom eiere og valgt ledelse. Dette er et principal-agent-problem som må håndteres innenfor alle kapitalistiske økonomier. Den brede varianten på sin side

(25)

bygger på at ulike stater har ulik institusjonell basis for sine markedsøkonomier; slik skapes det rom for å definere flere parter (ansatte, lokalsamfunn mv.) som legitime interessenter i selskapet og styringen av det.

Et smalt institusjonelt perspektiv på statlig eierskap

Det smale perspektivet tar utgangspunkt i at mennesket er materielt egoistisk, derfor er det viktig og riktig at også eiere har et personlig profittmotiv. Driver man for egne penger, har man det sterkest mulige motivet for å drive godt, eventuelt selge ut til riktig pris. Problemet oppstår når eierskap og ledelse ikke forenes i én person. I foretak med ikke-aktive eller institusjonelle eiere kan man – ifølge denne teorien – risikere at ledere benytter den makt deres posisjonelt bestemte informasjonsovertak gir dem til å opptre opportunistisk. De kan for eksempel henfalle til å drive imperiebygging uten å ta tilstrekkelig hensyn til krav til lønnsomhet.

Dette kan man søke å forebygge ved å bruke to knipper av tiltak: kontroll og beløn- ning. Aksjemarkedet har mange regler og institusjoner som skal sørge for å kontrollere virksomheter og besørge informasjonsflyt mellom selskaper og investorer. Standar- diserte rapporteringskrav, markedsdager, investor-relations-avdelinger og mer eller mindre uavhengige analytikermiljøer hører med til dette bildet. Ønsket om å bringe tunge norske virksomheter inn i et slikt regime har vært en viktig begrunnelse anvendt av tilhengere av delprivatisering i Norge.

Når det gjelder belønning, har det smale institusjonelle perspektivet særlig dratt oppmerksomheten mot incentiver (gjerne aksjeopsjoner, men også bonusprogrammer) som sørger for at ledernes (økonomiske) interesser blir sammenfallende med eiernes.

Tanken er at ledere som sørger for at deres eiere blir rikere, selv skal bli rikere. Opsjons- og bonusordninger er særlig utbredt i USA og har derfra spredd seg til Norge, fram til dagens situasjon hvor vi har en sterk og pågående debatt om utformingen av ulike opsjons- og bonusprogrammer.

Et bredt institusjonelt perspektiv på statlig eierskap

Det brede institusjonelle perspektivet tar utgangspunkt i at stater varierer med hensyn til velferdssregimer, arbeidsmarkedsorganisering, organisering av eierskap og finansier- ing, samarbeidsforhold mellom bedrifter osv. Tanken er at disse ulike institusjonelle basisene utgjør harmoniserte systemer kjennetegnet ved at de gir opphav til ulike former for økonomisk verdifulle komplementariteter. Perspektivet er opprinnelig utviklet for analyse av det tyske regimet for langsiktig industrielt eierskap. Dette er kjennetegnet ved konsentrerte og/eller stabile eierkonstellasjoner, tålmodig kapital, sterkt oppsi- gelsesvern, arbeidstakere som – i lys av dette – er villige til å investere tungt i bedrifts- spesifikk kompetanse, og bransjeforeninger som samarbeider med myndighetene om

(26)

å utvikle avanserte fagarbeiderutdanninger. Samtidig er det et nært slektskap mellom denne tradisjonen og de resonnementer som ligger til grunn for forestillingen om en nordisk modell, som vi var innom i kapittel 1.

Begrepet komplementariteter står helt sentralt i disse analysene av koordinerte markedsøkonomier. Med komplementaritet menes at den positive effekten av én type institusjonell innretting er avhengig av og blir forsterket av hvordan andre institusjoner er innrettet. En implikasjon av denne tankegangen er at man kan spørre om ulike stater besitter ulike former for institusjonell konkurranseevne. Altså en idé som går på tvers av den relativt utbredte forestillingen om at det finnes universelle standarder for «best practice».

Skal man forsøke å forstå det statlige eierskapets rolle, må man først kartlegge viktige komplementariteter og dermed den institusjonelle konkurranseevne det norske systemet eventuelt besitter, og så spørre om statlig eierskap spiller en rolle for denne.

Eksempler på særtrekk ved det norske institusjonelle systemet kan være relativt flate hierarkier, sterk ansatterepresentasjon i styrende organer, høy omstillingsvilje og med- virkningsevne. Denne mikro-logikken er støttet opp om av vel utbygde velferdsordnin- ger og relativt egalitær inntektsfordeling oppnådd gjennom koordinert lønnsdannelse og brede tariffavtaler. Dette har igjen bidratt til at høyere utdannelse stort sett gir lav privatøkonomisk avkastning og dermed billig arbeidskraft i den øvre delen av arbeids- markedet. Samtidig har Norge hatt en gjennomgående svært høyt utdannet befolkning, noe som best kan forklares med at utdannelse i hovedsak er gratis og relativt godt finansiert av staten. Endelig kan den egalitære inntektsfordelingen sies å stimulere til flytting av ressurser til sektorer og bedrifter med høy avkastning. Slik er det fordi lite lønnsomme bedrifter blir presset på lønn, mens bedrifter med høy lønnsomhet får lavere lønnskostnader enn hva deres betalingsevne tilsier.

Dette perspektivet reiser spørsmålet om staten bør beholde innflytelse på nærings- livet for å sørge for at importerte prinsipper for corporate governance ikke drar viktige bedrifter i retninger som undergraver praksiser og institusjoner som til sammen bygger opp under den norske institusjonelle konkurranseevnen. Motivet for eierskapet er altså ikke så mye hva bedriften driver med, som hvordan den gjør det. Et eksempel på en problemstilling dette perspektivet reiser i Norge, er om ledere bør skjele til inntekts- politikkens normative fundament og de gunstige effekter dette har for deres egen bedrift når deres egen lønn fastsettes?

2.4 To typologier

En teknikk for å videreutvikle diskusjonen av de institusjonelle perspektivene er å stilisere. I dette avsnittet skal vi først utlede fire idealtypiske eierskapsformer rundt

(27)

aksene industriell/finansiell og statlig/privat, og deretter skal vi utlede fire idealtypiske statlige eierdynamikker rundt aksene proaktiv/reaktiv og finansiell/industriell. Den første firefeltstabellen framkommer ved å krysse de to dimensjonene statlig-privat og finansiell-industriell:

I celle nummer 1 har vi det idealtypiske finansielle eierskap sammenfallende med de teoretiske idealer vi beskrev under overskriften «det smale institusjonelle perspektivet» i kapittel 2, og slik amerikansk kapitalisme framstilles i lærebøker. Eierskap er spredt, gjerne forvaltet av fond av ulike slag. Eiernes primære kanal for å uttrykke hva de synes om et selskap, er gjennom kjøp og salg. Ofte vil det være slik at fond er representert på generalforsamlinger, men at de likevel stemmer blankt i alle saker på prinsipielt grunnlag. Fondet skal ikke kunne holdes ansvarlig, det har ingen mening utover om selskapet synes å være en god eller dårlig investering. Fordi systemet er preget av «armlengdes avstand» og skiftende eierskapskonstellasjoner, blir de formelle kravene til standardisert rapportering og regnskapsførsel sterke. Informasjon innhentes og tolkes av analytikere som grunnlag for beslutninger om kjøp og salg. Selskapenes administrasjon på sin side legger stor vekt på «investor relations», de rapporterer kvartalsvis, arrangerer markedsdager og er avhengige av å formidle sine strategier på en overbevisende måte for å skaffe seg finansielt handlingsrom. Det er innenfor denne formen for kapitalisme at belønningssystemer som opsjonsprogrammer først ble utviklet. Dette ble gjort ut fra den idé at ledelsen på denne måten blir best motivert til å ivareta eiernes interesser, som er maksimal avkastning på sin investerte kapital. En slik eierform legger et vedvarende avkastningspress på bedriftene. Dette kan fort ha effekter for måten omstillingsarbeid gjøres på. Kommer lønnsomheten under press, er den raskeste metoden (om ikke nødvendigvis den beste på lang sikt) å redusere arbeidsstokken. Nedbemanning har også den «fordelen» at det er konkret og umid- delbart målbart på kostnadssiden i regnskapet, noe som gjerne tiltaler analytikere med en primærhorisont på et kvartal av gangen.

Tabell 2�1 Typer av eierskap

��

� �

(28)

I celle nummer 2 finner vi det private industrielt orienterte eierskap. Dette er en form for eierskap som har lange tradisjoner i land som Tyskland, Japan og Sverige, men vi finner det også i Norge, historisk med Throne Holst-familiens eierskap i Freia, innenfor enkelte rederfamilier, i lokalt forankrede mellomstore bedrifter som Ekornes og inntil nylig, i storselskapet Orkla. Et kjennetegn ved slike selskaper er at de ledes ut fra en filosofi som i større grad tar hensyn til at en bedrift er et sosialt system og ikke bare

«a bundle of assets». Forutsetningen for å skape et slikt klima er stabilitet og langsiktighet. Eierstrukturen er enten dominert av én eier eller en stabil eierkonstellasjon, for eksempel i et system av krysseierskap slik man finner i Tyskland og Japan. Ulike former for samarbeid med arbeidstakerne er typiske trekk. Dette kan gi seg resultater som at arbeidsstokken viser stor velvilje og fleksibilitet i perioder med stor etterspørsel, i bytte mot en visshet om at ledelsen venter i det lengste med å gå til oppsigelser. Slike bedrifter kan gjerne ha målsettinger som går utover tradisjonelle krav til avkastning.

De kan for eksempel være forankret i lokalmiljø slik at lokalisering i utgangspunktet ikke er et tema.

I celle nummer 3 har vi staten som finansiell eier. Dette er en rolle den norske stat er i ferd med å perfeksjonere gjennom Statens pensjonsfond (SP-U og SP-N). Som vi har vært inne på, er dette virksomheter preget av meget klare regler. De har referanse- porteføljer, klart definerte investeringsklasser og (særlig SP-U) har avanserte risikomål i bunn for virksomheten. Som vi også har vært inne på, har SP-N en profil som ligger litt nærmere en industriell logikk enn hva som er tilfellet for SP-U. Dette henger sammen med at SP-N kan ta eierposisjoner opp til 15 prosent i selskaper, det deltar aktivt på generalforsamlinger og kan således påvirke selskapene gjennom å la sin stemme bli hørt, noe det også har gjort ved flere anledninger. Det har kritisert opsjonsprogrammer og det har søkt å beskytte minoritetsaksjonærers rettigheter i konflikt med dominerende eiere. Der SP-N gjerne jobber innenfra, jobber SP-U som en mer rendyrket finansiell aktør. SP-U driver det som kan kalles for negativ filtrering av sitt investeringsunivers – det vil kort fortalt si at det i prinsippet kan avstå fra å investere i enkelte bransjer og bedrifter – mens det løpende overvåker sin portefølje med sikte på å trekke seg ut av selskaper som påfører fondet etisk risiko forbundet med brudd på menneskerettigheter, grov korrupsjon, alvorlige miljøskader mv. Fondet jobber også langsiktig for å påvirke de styringsregimer dets aksjonærrettigheter utøves innenfor. Et langt lerret å bleke, men fondets (eller Norges Banks) avdeling for corporate governance teller nesten like mange hoder som Nærings- og handelsdepartementets eierskapsavdeling.

I celle nummer 4 kan vi snakke om staten som industrielt orientert eier. Dette er det klassiske industripolitiske verktøy fra den første etterkrigstiden, illustrert ved selskaper som Norsk Jernverk og Årdal og Sunndal Verk. Det idealtypiske selskap her vil være heleid, slik Statoil var inntil 2001. Da kunne staten bruke selskapet til å bidra til utviklingen av en hel sektor. Den norske leverandørindustrien har utviklet seg i ly av et sektorregime hvor Statoil har spilt en viktig rolle som kunde og partner. Selv om EØS

(29)

og moderne krav til konkurransepolitikk utelukker en del virkemidler som var i bruk tidligere, betyr ikke dette at heleide selskaper ikke lenger kan brukes til næringspoli- tiske formål. Staten kan for eksempel trekke opp et investeringsprogram informert av lønnsomhetsbetraktninger som overskrider de rent bedriftsøkonomiske. Man kan også se for seg at staten kunne bruke helheide selskaper til å utvikle mønsterbedrifter med hensyn til corporate governance, sosialt ansvar eller for eksempel kvinnerepresentasjon i styrer, fordi den tror slike tiltak kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme.

I tillegg til disse fire basale kategoriene trenger vi å introdusere en variabel til, nemlig skillet mellom proaktive og reaktive eierdynamikker.

En proaktiv finansielt orientert aktør (celle nr. 1) vil for eksempel ha utviklet klare retningslinjer – slik SP-Utland og Storebrand har – med hensyn til etikk og corporate governance. Dette er retningslinjer som kommuniseres åpent ut til omverdenen, slik at selskaper kan velge å la seg påvirke av dem eller ikke. Velger de å ikke imøtekomme dem, velger de samtidig å avstå fra å få de to nevnte kapitalkildene blant sine eiere. En proaktiv industriell eier (celle nr. 2) vil være en aktør som aktivt danner seg oppfatnin- ger av et selskaps strategiske veivalg, for deretter å kommunisere disse inn i selskapene via relevante organer eller via mer uformelle kanaler på siden av den styringskjeden aksjeloven trekker opp. I realiteten er det en viss aksept for slik atferd i store norske private selskaper i dag: Selv om styrene i prinsippet er å forstå som kollegier, er det en allment kjent sak at i selskaper der en profilert investor er en stor eier, vil enkelte styremedlemmer kunne identifiseres som «hans» eller «hennes» styremedlem.

En reaktiv finansielt orientert eier (celle nr. 3) er en som i utgangspunktet bare ten- ker avkastning og som ikke formulerer klare mål for sitt eierskap utover dette. Staten står i en særstilling som eier i slike tilfeller fordi statens grenser som aktør betraktet, er flytende – hele demokratiet kan i prinsippet mobiliseres. I det politiske ordskiftet vil staten dermed kunne framstå med flere stemmer, slik den for eksempel har gjort i flere

Tabell 2�2 Eierdynamikker

��

� �

(30)

opsjonssaker. Politikere sier de har sendt tydelige signaler om moderasjon, men når pressen går de enkelte saker nærmere etter i sømmene, viser det seg at styremedlemmer staten har bidratt til å peke ut (gjennom sin deltakelse på generalforsamlinger), har godkjent programmer staten (ved ledende politikere) kritiserer i etterkant. Tilsvarende havner staten fort i en posisjon som industrielt orientert, men reaktiv eier (celle nr. 4).

Et selskap hvor staten er dominerende eier, kan planlegge nedleggelse eller utsalg over flere år uten at representanter for staten reagerer verken gjennom eller utenfor selskapets organer. Når beslutningen nærmer seg fullbyrdelse, kommer det politikere inn på banen med protester som enten ender som en ren utfordring til de styrende organers integritet, eller kanskje aller helst som et slag i luften.

(31)

Figur 3�1 Statens eierskap utenfor forvaltningen 2006

��

��

Oversikt over det statlige eierskap

I dette kapitlet gir vi først en historisk oversikt over utviklingen av det statlige eierskapet, før vi fryser bildet på hva som er i statens eie per dags dato. Vi skal også gjøre en rask sammenlikning med situasjonen i de tre største av våre nordiske naboland. Med statens eie menes her virksomheter som ikke er en del av staten som juridisk person, men hvor virksomheter er egne rettssubjekter. Disse institusjonene kan grupperes etter forskjellige metoder og kategoriseringer. Et viktig skille går mellom strategisk og finansielt eierskap. Dette er et skille som tar utgangspunkt i hensikten med eierskapet.

Ønsker man kontroll og innflytelse, eller kun å maksimere avkastning? Hvor mye kontroll man kan utøve, henger selvsagt sammen med hvor stor eierpost man har, men det er vanskelig å etablere et én-til-én-forhold mellom de to variablene. Slik er det fordi ulike lands selskapslovgivning og ulike selskapers vedtekter og eierstruktur påvirker hvor stor innflytelse en gitt post gir. Likevel kan det gi økt analytisk innsikt å ordne den norske statens eierskap etter dette kriteriet. Statens pensjonsfond passer godt inn i denne oppdelingen. De to avdelingene kan bare ta eierandeler opp til henholdsvis 15 prosent (Norge) og 5 prosent av de stemmeberettigede aksjene (Utland). Ut fra denne inndelingen kan vi sette opp følgende figur 3.1 over statens eierskap.