Organisasjons- og tilknytningsformer

I Stortingsmelding nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap anbefalte Bondevik II-regjeringen aksjeselskapsformen som standardmodell der «det ikke lenger er pålagt konkrete og identifiserbare oppgaver». Det ble argumentert for å omdanne flere statsforetak og særlovsselskaper til aksjeselskap for å få en mer oversiktlig organi-sasjonsstruktur for offentlig eide selskap. Stadig flere virksomheter som tidligere var en del av statlig forvaltning, er blitt omdannet til selskaper, men samtidig er eier- og tilknyt-ningsformene blitt mer varierte. Slike prosesser har bidratt til at det statlige eierskapet framstår som større i dag enn for 20–30 år siden. Paradoksalt nok har dette skjedd i en periode der motivene for statlig eierskap er blitt mer uklare og mer omdiskuterte.

Men paradokset er bare tilsynelatende. Slik er det fordi gamle virksomheter med klar sektortilhørighet og tilknytningsform som direktorat hadde en klarere begrunnelse før de ble selskaper, enn de har nå. Infrastruktursektorer som tele, bane, elektrisitet og vei inngikk i et større økonomisk og politisk nasjonsbyggingsprosjekt og ble også ut fra sin karakter av «naturlige monopol» et offentlig ansvar.⁶

I praksis har det vært vanskelig å finne en klar sammenheng mellom virksomhetenes formål og valg av selskapsform (Statskonsult 1998). De fleste statsaksjeselskapene, også

6Vedlegg A, Ulike typer statlig eierskap, gir en nærmere beskrivelse av ulike selskapsformer og sentrale regler som gjelder for disse.

de deleide selskapene, skal ivareta samfunnsmessige mål. Samtidig har vi de seinere åra sett at statsforetak har opptrådt på en måte som godt kan beskrives som utpreget forretningsmessig eller kommersielt. Statkraft SF har kjøpt opp en rekke kommunale kraftselskaper og har etablert seg som den helt dominerende aktøren i det liberaliserte kraftmarkedet.⁷

Tendensen, særlig utover i 90-årene, har vært at statlige og statseide virksomheter har fått en friere stilling (Trygstad et al. 2006). De (heleide) kommersielle selskapene (se figur 3.1 og 3.2) har gått et ulikt antall skritt på veien fra klar sektortilhørighet til delprivatisering. Full privatisering har i mindre grad skjedd. Eierskapsforvaltningen har følgelig blitt en stadig viktigere oppgave etter som sentrale selskap som Cermaq, Statsskog, Statkraft, Posten, NSB, Avinor, Mesta og Telenor har kommet til, og virk-somheten de utøver, ikke lenger kan styres gjennom etatsstyring.

Med eierskapsmeldingen søkte Nærings- og handelsdepartementet å klargjøre sam-menhengen mellom formål og tilknytningsform ved å plassere selskapene i fire, snarere enn to kategorier. Man gikk fra å skille mellom kommersielle og ikke-kommersielle selskaper, til å skille mellom fire kategorier i følgende oppsett:

1) Selskaper med forretningsmessige mål

2) Selskaper med forretningsmessige mål og nasjonal forankring av hovedkontor 3) Selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål 4) Selskaper med sektorpolitiske mål

Hvilke dimensjoner og hensyn som ligger under her, og dermed hvor egnet denne kategoriseringen er som utgangspunkt for videre styringsdiskusjoner, er ikke uten videre klart. Den kategorien som er lettest å forstå, er «selskaper med forretningsmes-sige mål og nasjonal forankring av hovedkontor». Her finner vi de velkjente, store delprivate industribedriftene som Telenor, Statoil, Yara osv. Det springende punktet for disse selskapene er hvor snevert det er rimelig å tolke en ambisjon om å maksimere avkastning og å garantere for lokalisering av hovedkontor. Diskusjonen av dette blir et hovedtema i neste kapittel.

Videre er grensen mellom denne kategorien og den mindre ambisiøse kategorien

«selskaper med forretningsmessige mål» vanskelig å trekke. Mesta er plassert i kategori 1. Betyr dette at det er likegyldig for staten som eier om Mesta flytter sitt hovedkontor til et annet land, eller at det per i dag virker så lite sannsynlig at selskapet skulle ha slike planer at man ikke finner grunn til å presisere at en slik mulighet ikke er ønskelig politisk? En annen tolkningsmulighet er at det ikke er spesielt viktig for staten å drive entreprenørvirksomhet overhodet. I gjennomgangen av selskapet står det ikke noe om å

7Samtidig er Statkraft i en mellomstilling etter at all virksomhet i selskapet er skilt ut i et aksjeselskap eid av foretaket.

bidra til konkurranse eller kapasitet i bransjen. Det er også verdt å merke seg at Flytoget A/S er plassert i kategorien for selskaper med kun forretningsmessige mål. Er det, i en tid preget av stadig tiltagende klimadebatt, rimelig å legge til grunn at dette heleide selskapet utelukkende skal evalueres og styres etter bedriftsøkonomiske kriterier?

Grensen mellom kategori 3 (forretningmessige pluss «andre spesifikt definerte mål») og kategori 4 («selskaper med sektorpolitiske mål») er heller ikke lett å trekke. NSB og Statkraft er plassert i kategori 3, de er altså, om man tar dette forsøket på klassifisering bokstavelig, ikke preget av sektorpolitiske, men av «andre spesifikt definerte mål». Avinor A/S på sin side er plassert som et sektorselskap, hvilket vil si at selskapets kommersielle eller forretningsmessige virksomhet tones kraftig ned gjennom kategoriseringen. Realiteten er at selskapet driver svært kommersielt som gårdeier for forretningsvirksomhet av typen Narvesen og Pizza Hut på våre flyplas-ser, samtidig som det har ansvaret for å forvalte det sikkerhetsregimet som omgir alle aspekter ved flytrafikken.

Nærings- og handelsdepartementet beskriver den samme øvelsen i mer positive vendinger: «I meldingen klargjøres regjeringens mål med statens eierskap i det enkelte selskap.» Departementet mener videre at «Dette vil danne et bedre grunnlag for et aktivt eierskap». Det denne korte diskusjonen etter vår oppfatning viser, er et behov for en mer ambisiøs – generell og selskapsspesifikk – gjennomtenkning av hva som kan ligge i begreper som «sektorpolitiske» og «andre spesifikt definerte» mål.

4.2 Interesser og mål

Gjennomgangen i forrige kapittel viste at det historisk sett kan identifiseres et helt knippe av motiver bak statlig engasjement i selskapene – fra strategisk næringsutvikling til rent fiskale motiver. Så lenge virksomhetene var en del av forvaltningen, var priori-teringer av motiv først og fremst et politisk spørsmål. Staten kunne dermed ta brede samfunnsmessige hensyn i forbindelse med selskapsbeslutninger. Selskapsutskilling, avmonopolisering og i siste instans, delprivatisering, setter grenser for slike hensyn, hvilket også har vært del av den politiske begrunnelsen for reformene.

Samtidig setter EØS-reglene klare grenser for statens mulighet til å benytte sine selskaper som næringspolitiske verktøy. Likebehandling og idealet om å skape «a level playing field» (like konkurranseforhold) gjør at det ikke lenger er mulig å tildele statlige selskaper som opererer i et marked, særlige fordeler, eller å tvinge dem til for eksempel å prioritere norske leverandører ved innkjøp.

Samtidig bidrar aksjemarkedet til et press i retning av å rendyrke bedriftsøkonomisk lønnsomhet som styrende motiv. Aksjelovens vern av minoritetsinteresser ligger sær-lig i at generalforsamlingen ikke kan treffe en beslutning som gir enkelte aksjonærer

(les: staten) urimelige fordeler på andre aksjonærers eller selskapets bekostning. Dette får spesiell betydning i selskaper med staten som dominerende eier, fordi staten som representant for bredere interesser kan ha andre og mer sammensatte preferanser enn private eiere. Vurderingen av hva som er «urimelige fordeler» der disse består i at andre statlige formål ønskes realisert, kan være krevende.⁸ Men konsekvensen vil uansett bli at å ta hensyn til andre motiver enn avkastning, rammer avkastningen til de private eierne. Hvilke mål kan være legitime for staten og hvilken type beslutninger kan det dermed være viktig for staten å påvirke?

Det er bred politisk enighet om at opprettholdelse av nasjonalt eierskap til domine-rende selskaper innen strategisk viktige næringer for landet står sentralt. Dette kan ha betydning for å beholde og utvikle arbeidsplasser og kompetanse i landet. I nær sam-menheng med dette ligger å beholde hovedkontoret i Norge, noe som vil være vedtekts-festet. Vi kan altså si at det som helt sikkert står igjen, er en bred politisk konsensus om å sikre nasjonalt eierskap til en del nøkkelselskap, som ofte er søkt oppnådd gjennom ulike varianter av Hydro-modellen. Men stopper den politiske konsensusen der?

Det er fremdeles grunn til å tro at hel- eller halvstatlige selskaper som vil gjøre investeringer eller kjøpe opp andre selskaper, kan gjøre dette i ly av prinsippet om for-retningsmessig frihet, fordi offensive tiltak i regelen møter aksept i de fleste politiske leire. Utsalg og nedleggelse, derimot, aktiverer fort politisk motstand.

Det er ingen ting i den rådende modellen for utøvelse av statlig (del)eierskap som tilsier at staten ikke kan presse på for at selskapene skal utvikle og eller tilpasse seg prinsipper for virksomhetsstyring eller prinsipper for samfunnsansvar. Dette har gjen-nom de siste 10–15 årene vært et hett debattert tema i rask utvikling i næringslivet og ulike investormiljøer. Staten har gjennom utviklingen av etiske retningslinjer i SP-U dels spilt en pådriverrolle i disse prosessene, samtidig som man ikke i samme grad har vært i forkant i denne diskusjonen når det gjelder det direkte, strategiske eierskapet.

Regjeringen Bondevik (II) etablerte ved næringsministeren i 2002 ti prinsipper for godt eierskap, som inneholder en forholdsvis vag definering både av kravene til «pro-fesjonalitet og ryddighet (se særlig punkt 1 og 3 i tabell 4.1) og runde formuleringer om incentivordninger og samfunnsansvar, som i realiteten gir selskapenes styrer så godt som frie hender på disse punktene. I praksis var disse ti budene en avskrift av prinsip-per nedlagt i nyere (internasjonale) koder for selskapsstyring (corporate governance).

Med eierskapsmeldingen ble det tatt et nytt skritt for å presisere og videreutvikle tverrgående hensyn. Dette er en form for mål som kanskje best kan oppsummeres som

8Et problem som vi ikke vil gå dypere inn i nå, er hvordan man kan beregne samfunnsøkonomiske virkninger av beslutninger. Men det er for eksempel åpenbart at det er dyrt for samfunnet å legge ned en hjørnesteinsbedrift som Elkem Bjølvefossen, og dermed et lokalsamfunn som Ålvik i Hardanger, noe som i realiteten kan bli konsekvensen når Elkem finner det mer lønnsomt å flytte produksjonen ved Elkem Bjølvefossen til Island. Dette er kostnader som Elkem ikke behøver å regne inn i sine kalkyler.

en operasjonalisering av begrepet «bedrifters samfunnsansvar», pluss litt til. Regje-ringen skriver om miljøhensyn, om mangfold, om å legge vekt på FoU, ansvarlighet i forbindelse med omstillinger og arbeid mot korrupsjon. I tillegg er det eget avsnitt om lederlønninger og incentivordninger. I forlengelsen av at slike hensyn skal få øket oppmerksomhet, varslet regjeringen at det skal utvikles et nytt årlig styringsdokument som skal komme sammen med statens eierberetning. Dette dokumentet, som altså skal være et fellesdokument for alle de statlige selskapene, skal uttrykke statens politikk overfor selskapene med hensyn til tverrgående tema som selskapsstyring, utbyttepoli-tikk, samfunnsansvar og liknende.