CMIREPORT
Orçamento, Estado e Povo
Processo de Orçamento, Sociedade Civil e Transparência em Angola
Jan Isaksen Inge Amundsen Arne Wiig com Cesaltina Abreu
R 2007: 14
Orçamento, Estado e Povo
Processo de Orçamento, Sociedade Civil e Transparência em Angola
Jan Isaksen Inge Amundsen
Arne Wiig
com Cesaltina Abreu
R 2007: 14
Relatórios CMI
Esta série pode ser encomendada a:
Chr. Michelsen Institute P.O.Box 6033 Postterminalen, N-5892 Bergen, Noruega Tel: + 47 55 57 40 00 Fax: + 47 55 57 41 66 E-mail: [email protected] Web: www.cmi.no
Preço: 90 Coroas Norueguesas ISSN 0805-505X
ISBN 978-82-8062-216-7
Este relatório encontra-se também disponível no seguinte endereço: www.cmi.no/publications This report is also available in English: www.cmi.no/publications
Palavras-chave:
Angola Orçamento Finanças Públicas Sociedade civil Política
Número do projeto:
26041
Título do projeto:
Budget process and transparency in Angola Título original do relatório:
Budget, State and People. Budget Process, Civil Society and Transparency in Angola (CMI R 2007:7)
Índice
ÍNDICE...III
CAIXAS...V
FIGURAS...V
TABELAS...V
SUMÁRIO EXECUTIVO ... VII INTRODUÇÃO...VII
PROCESSO E NORMAS...VII
CONCLUSÕES A NÍVEL POLÍTICO...VII
CONCLUSÕES A NÍVEL INSTITUCIONAL...VIII
OPROCESSO ORÇAMENTAL...VIII
O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL...IX
PARA A SOCIEDADE CIVIL...X
O PAPEL DOS PARCEIROS INTERNACIONAIS...XI
1. INTRODUÇÃO ... 1
2. ORÇAMENTOS E PROCESSOS ORÇAMENTAIS... 2
2.1 FUNÇÕES E OBJECTIVOS DOS SISTEMAS ORÇAMENTAIS... 2
2.2 DIFERENTES ENQUADRAMENTOS LEGAIS PARA OS PROCESSOS ORÇAMENTAIS... 5
2.3 ASPECTOS HISTÓRICOS QUE MOLDARAM O SISTEMA ORÇAMENTAL ANGOLANO... 6
3. INSTITUIÇÕES DO ESTADO ENVOLVIDAS NO PROCESSO ORÇAMENTAL ... 9
3.1 O LEGISLATIVO... 9
3.1.1 Breve visão geral ... 9
3.1.2 Organização Parlamentar ... 10
3.1.3 A Elaboração de Leis no Parlamento... 10
3.1.4 Perspectivas de Desenvolvimento Futuro... 11
3.2 OEXECUTIVO... 12
3.2.1 O Presidente e o Conselho de Ministros ... 12
3.2.2 Ministérios e Administração Local... 12
3.3 OJUDICIÁRIO... 14
4. O PROCESSO DE ORÇAMENTO EM ANGOLA... 16
4.1 PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO... 16
4.1.1 Visão Geral... 16
4.1.2 Receitas ... 19
4.1.3 Despesa Corrente ... 19
4.1.4 O Orçamento de Desenvolvimento ... 21
4.2 DECISÕES DO CONSELHO DE MINISTROS... 23
4.3 APROVAÇÃO LEGISLATIVA... 23
4.4 COBERTURA DOS MEDIA... 25
4.5 DISPÊNDIO E CONTROLO DO FINHEIRO PÚBLICO... 27
4.5.1 Visão geral... 27
4.5.2 Gestão financeira... 29
4.5.3 Aquisições... 30
4.5.4 Gestão da dívida... 34
4.5.5 Contabilidade e Relatório... 35
4.5.6 Descentralização das finanças públicas... 37
4.6 RECURSOS DO SECTOR PÚBLICO... 40
4.6.1 A importância do crescimeno das receitas do petróleo... 40
4.6.2 Arranjos fiscais no sector do petróleo ... 41
4.6.3 Comparações dos arranjos fiscais... 43
4.6.4 Desafios: Transparência, Tributação e Sonangol ... 45
4.7 AUDITORIA, SUPERVISÃO E CONTROLO... 49
4.7.1 Instituições estatais de auditoria ... 49
4.7.2 Papel do parlamento ... 51
5. TRANSPARÊNCIA E ORÇAMENTO ... 54
5.1 O QUE É TRANSPARÊNCIA? ... 54
5.2 PORQUE É A TRANSPARÊNCIA IMPORTANTE?... 55
5.3 O PAPEL DA TRANSPARÊNCIA... 57
5.4 PORQUE É A TRANSPARÊNCIA TÃO DIFÍCIL DE IMPLEMENTAR?... 57
5.5 QUE TRANSPARÊNCIA TEM O PROCESSO DE ORÇAMENTO DE ANGOLA?... 59
6. O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO DE ORÇAMENTO... 63
6.1 O PROCESSO DE PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO... 63
6.2 RECEITAS PÚBLICAS E CARGA FISCAL... 65
6.3 DESPESA PÚBLICA... 66
6.4 CONTABILIDADE E AUDITORIA... 67
6.5 CAPACITAÇÃO PARA TRABALHO DE ORÇAMENTO... 69
6.6 POTENCIAL PARA O TRABALHO DE ORÇAMENTO DA SOCIEDADE CIVIL EM ANGOLA... 72
7. CONCLUSÕES... 74
7.1 SÃO PRECISAS REFORMAS DEMOCRÁTICAS... 74
7.2 SÃO PRECISAS REFORMAS E MELHORIAS INSTITUCIONAIS... 75
7.3 FRAQUEZAS DO PROCESSO DE ORÇAMENTO... 76
7.4 SOCIEDADE CIVIL FRACA COM ALGUM POTENCIAL... 80
8. RECOMENDAÇÕES... 82
8.1 PONTOS PARA A TRANSPARÊNCIA... 82
8.2 INCLUSÃO DA SOCIEDADE CIVIL... 83
8.3 PAPEL PARA OS PARCEIROS INTERNACIONAIS... 84
ANEXO 1: ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS ... 87
ANEXO 2: REFERÊNCIAS E LITERATURA ... 89
Caixas
CAIXA 1 PONTOS FRACOS NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS VISTOS PELO GOVERNO 8
CAIXA 2 CARACTERÍSTICAS CHAVE DA LEI DO ORÇAMENTO 17
CAIXA 3 ORGANIZAÇÕES CHAVE E CONCEITOS NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DE ANGOLA 29
CAIXA 4 PROBLEMAS NAS AQUISIÇÕES (PROCUREMENT) EM ANGOLA 33
CAIXA 5 ALGUMAS MEDIDAS ESSENCIAIS CONTRA CORRUPÇÃO NAS AQUISIÇÕES E GESTÃO DAS
FINANÇAS PÚBLICAS 34
CAIXA 6 DESAFIOS PARA A REFORMA DE DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL EM ANGOLA 39
CAIXA 7 PONTOS CHAVE NO DECRETO LEI 02/07 40
CAIXA 8 REGIMES FISCAIS DAS COMPANHIAS PETROLÍFERAS EM ANGOLA 43
CAIXA 9 PODERES E RESPONSABILIADES DO TRIBUNAL DE CONTAS 51
CAIXA 10 COMISSÃO AFRICANA ANTI-CORRUPÇÃO 53
CAIXA 11 TRANSPARÊNCIA; AUDIÊNCIA E FORMAS 55
CAIXA 12 COMO PODE A TRANSPARÊNCIA CONTRIBUIR PARA MELHORAR O SISTEMA DO ORÇAMENTO? 56
CAIXA 13 IBP SOBRE TRANSPARÊNCIA NO ORÇAMENTO EM ANGOLA 60
CAIXA 14 CONFERÊNCIAS PRÉ-ORÇAMENTO 65
CAIXA 15 ORÇAMENTAÇÃO COM PARTICIPAÇÃO LOCAL NA AMÉRICA LATINA 69
CAIXA 16 EFEITOS DO TRABALHO ORÇAMENTAL 71
CAIXA 17 PROJECTO ORÇAMENTO AFRICA 71
Figuras
FIG 1 ORGANOGRAMA DO MINISTÉRIO DAS FINANÇAS 13
FIG 2 CALENDÁRIO DA PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO 18
FIG 3 VISÃO GERAL DO SIGFE 22
FIG 4 ARTIGOS NOS MEDIA SOBRE ORÇAMENTO – POR MÊS 27
FIG 5 COMPARAÇÃO DE DIFICULDADES GLOBAIS DE REGIMES FISCAIS 44
Tabelas
TABELA 1 ANÁLISE DO INTERESSE DOS MEDIA ANGOLANOS PELO ORÇAMENTO DE ESTADO 26
TABELA 2 RENDIMENTO NACIONAL E CONTAS FISCAIS 41
TABELA 3 PONTUAÇÃO DO BANCO MUNDIAL PARA GOVERNAÇÃO E TRANSPARÊNCIA NO SECTOR
DO PETRÓLEO 48
TABELA 4 TRANSPARÊNCIA EM ANGOLA – MOTIVAÇÃO, POTENCIAIS E OBSTÁCULOS 59 TABELA 5 COMPARAÇÃO DE SUMÁRIOS DE EXERCICIO DE ORÇAMENTO ABERTO PARA ALGUNS
PAISES AFRICANOS 61
Sumário Executivo
Introdução
A Embaixada da Noruega em Luanda, através da Norad (Agência Norueguesa de Cooperação para o Desenvolvimento), contratou o Chr. Michelsen Institute para conduzir este estudo sobre os obstáculos e oportunidades para um aumento de transparência e consulta popular no estabelecimento de prioridades na gestão da despesa pública em Angola e no manuseamento das receitas. Os objectivos globais do estudo são contribuir para um aumento da percepção sobre o estado presente da transparência orçamental e abertura ao público em Angola e indicar vias pelas quais se possa aumentar esta transparência e abertura. As conclusões e recomendações no relatório são da responsabilidade dos seus autores e não são necessariamente partilhadas ou apoiadas pela Embaixada da Noruega em Luanda.
Procurámos descrever o sistema orçamental e seus processos tal como a nossmissão os encontrou em final de 2006. Procurámos apontar as fraquezas que detectámos e, em certa medida, como podem elas ser geridas e, em particular, que melhorias na transparência e estímulo do interesse público pelas matérias orçamentais através da sociedade civil podem contribuir para a melhoria do processo orçamental em Angola.
Processo e normas
O processo orçamental compreende procedimentos de natureza política, burocrática e técnica de preparação e execução orçamental. O processo orçamental inclui o estabelecimento de prioridades, a construção do orçamento pela administração pública e a sua aprovação política pela legislatura; a implementação de provisões orçamentais; a revisão e a preparação de relatórios de execução orçamental ao longo do ano fiscal e a auditoria final.
Normativamente, o processo orçamental numa sociedade democrática deve reflectir os objectivos e aspirações populares. Por isso, o processo orçamental deve:
• ser participativo e envolver os cidadãos na sua formulação;
• ser transparente, para que os governos possam prestar contas perante o público sobre as suas prioridades, se houve despesas a mais ou gastos a menos;
• definir correctamente as prioridades para que se tomem em consideração as necessidades básicas da maioria da população e as questões de desenvolvimento mais prementes.
Este relatório examina todas as fases do ciclo orçamental. Seguem-se as nossas conclusões.
Conclusões a nível político
As principais mudanças que têm de ser levadas em linha de conta para que o processo orçamental seja de maior importância são a introdução de eleições livres e justas; direitos políticos garantidos e protegidos; garantias legais das credenciais democráticas dos partidos políticos; financiamento e operação; o fortalecimento do judiciário e do parlamento nos seus poderes de escrutínio e controle;
e o reforço de instituições independentes de supervisão financeira (auditores e controladores contabilísticos).
Conclusões a nível institucional
Em Angola, as instituições do Estado envolvidas no processo orçamental são todas bastante fracas em termos de reformas. A aprendizagem e melhorias têm tido lugar, em particular, no Ministério das Finanças, no Comissão de Economia e Finanças do Parlamento e ao nível da instituição suprema de auditoria, o Tribunal de Contas. Outras instituições são igualmente fracas ou não- existentes.
O parlamento tem pouco apoio profissional e até agora, só enfrentou um verdadeiro processo orçamental duas ou três vezes, embora experiência e capacidade pareçam estar a desenvolver-se de forma positiva.
O sistema de tribunais é ainda fraco e alguns lugares no próprio Tribunal Supremo continuam sem ser preenchidos.
A instituição suprema de auditoria em Angola, o Tribunal de Contas, começou a funcionar recentemente e, precisa ainda de reforçar substancialmente as suas competências, recursos e capacidades. Embora tenha fortes poderes conferidos legalmente, ainda não foi produzido qualquer relatório de auditoria e as suas investigações e recomendações como tribunal não são de conhecimento público. A lei de 1996 sobre a comissão anti-corrupção ainda não foi levada à prática.
O Instituto Nacional de Estatística (INE) é uma instituição débil, embora ele deva estar à frente do sistema nacional de estatísticas, os elementos básicos das estatísticas nacionais onde as atribuições orçamentais devem ser baseadas são pouco credíveis ou inexistentes.
As administrações provinciais e locais têm grandes deficiências na sua legitimidade assim como lhes falta capacidade profissional para analisar e definir a prestação de serviços públicos.
Os municípios, um dos patamares mais baixos na hierarquia administrativa, têm orçamentos que são parte do orçamento do respectivo governo provincial. Não há cargos eleitos nas administrações dos municípios a quem se deva prestar contas. Há experiências a decorrer para um novo tipo de administração municipal nalgumas províncias, assim como foi introduzida no princípio de 2007 uma nova lei sobre os governos locais.
O Processo Orçamental
A importância de uma gestão correcta do sistema de finanças públicas é particularmente significativa para Angola por causa da larga fatia que tem o sector público no PIB e, também, por causa das receitas substanciais que serão remetidas ao fisco ao longo da próxima década. Poucos países em África, ricos em minerais conseguiram lidar com sucesso com “o paradoxo da abundância”. Nos que tiveram sucesso, um dos elementos chave é a sua capacidade institucional em processos orçamentais bem elaborados onde se nota boa disciplina fiscal e bons resultados redistributivos.
O sistema orçamental de Angola foi conformado pela história da administração colonial, da guerra civil e das variadas flutuações económicas.
O quadro constitucional angolano, tomando como ponto de partida o seu estatuto de colónia e mais tarde um regime de partido único, resultou em instituições e processos orçamentais fortemente centralizados.
O nosso estudo, assim como os dados cruzados pelo país através do Projecto Internacional sobre o Orçamento (International Budget Project, IBP), identificou duas deficiências cruciais no processo orçamental em Angola, ambas relacionadas com a falta de transparência; a proposta governamental de orçamento não é debatida publicamente, da mesma forma que não é preparado um ante-projecto de orçamento, e não há reconciliação entre as rúbricas da despesa orçamentada e a sua execução e não são feitos relatórios de auditoria às contas.
As bases elementares da política orçamental parecem ser pouco claras.
Angola, como muitos outros países em África, não tem um sistema de planificação que crie um consenso nacional e um plano que enfatize as decisões de fundo tomadas nas fases preliminares da preparação do orçamento. E o orçamento bienal não cumpre este papel.
Há uma base legal apropriada para lidar com o orçamento explicitada na Lei Orgânica Orçamental mas, não há uma adesão plena aos seus princípios. O processo de preparação orçamental, habitualmente envolto num manto de secretismo, tem lugar no seio do governo e sobretudo junto do Ministério das Finanças. As Despesas Correntes e os Investimentos são divididos, respectivamente, entre o Ministério das Finanças e o Ministério da Planificação mas a cooperação entre as duas instituições é insuficiente.
O tempo limitado concedido à preparação do orçamento reduz o espaço para análise e discussão antes da aprovação do orçamento. Não há esboços orçamentais preparados à semelhança do recomendado pela OCDE “As Melhores Práticas para a Transparência Orçamental”, nem são organizadas conferências de preparação orçamental.
A execução orçamental é problemática porque Angola tem dois sistemas paralelos de finanças públicas: um sistema convencional de Gestão das Finanças Públicas sob tutela do Ministério das Finanças; e um sistema informal operado (maioritariamente) pela Sonangol.
No sistema convencional, a utilização do racionamento de cash na gestão financeira torna difícil para os departamentos orçamentais adoptarem planos e procedimentos eficientes para as suas actividades. É difícil assegurar que os compromissos dos departamentos estão em linha com as finanças disponíveis, o que faz com que esses departamentos sejam tentados a sobreorçamentarem.
Daí resultam atrasos nos pagamentos a fornecedores, o que faz com que os credores considerem o governo um mau pagador. Espera-se que, algumas destas deficiências sejam aliviadas pelo Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado (SIGFE) a ser implementado.
Embora as leis de Angola não permitam a publicação das contribuições fiscais pelas companhias petrolíferas de forma individualizada, e o país não tenha decidido ainda, subscrever os princípios EITI ou PWYP, parece existir um movimento para uma maior transparência, como é exemplificado pelas últimas auditorias feitas à Sonangol e numa maior transparência nos recentes concursos para a concessão de blocos de exploração petrolífera.
A pesquisa comparativa internacional indica que a transparência orçamental em Angola é das mais baixas no mundo. Uma comparação com outros países africanos mostra que o performance de Angola em quase todos os aspectos relacionados com transparência orçamental é um dos piores casos.
Os problemas sérios com que se defrontam os governos locais na preparação e execução orçamental têm sobretudo como base problemas de capacidade das administrações locais e atitudes autoritárias derivadas de um sistema hierárquico burocrático-militar, a falta de autonomia, ligações deficientes entre o nível local e o nível central e falta de capacidade sectorial na execução do orçamento e no desempenho do serviço público.
As duas instituições de auditoria em Angola são a Inspecção Nacional de Finanças (INF) e o Tribunal de Contas. O INF é, predominantemente, uma instituição de auditoria interna, enquanto o Tribunal é a instituição suprema de auditoria em Angola que tem um poderoso mandato. Contudo, nenhuma destas instituições funciona em pleno. Ambas têm problemas de recursos. A Inspecção, por acréscimo, gere um sistema que parece estar mais preocupado com a legalidade da despesa do que com a eficiência, a fiscalização e o desempenho.
O papel da Sociedade Civil
A sociedade civil é históricamente fraca em Angola e o espaço social e político para a sociedade civil é limitado. As autoridades angolanas ainda não aceitaram plenamente o papel da sociedade civil nas suas funções de controlo e fiscalização, e o seu espaço legal é restrito. Embora muito poucas organizações da sociedade civil em Angola tenham especial enfoque nos assuntos de finanças públicas, pensamos que há um espaço considerável para “trabalho orçamental” em Angola.
São exemplos de trabalho positivo sobre assuntos orçamentais a pressão sobre o Governo para subscrever os princípios EITI e a pressão para uma mais justa distribuição dos recursos naturais de
Angola exercida pela Conferência Episcopal de Angola e São Tomé (CEAST), e a participação da organização Catholic Relief Services (CRS) no projecto Orçamento Aberto 2006.
Durante a preparação orçamental noutros países, as organizações da sociedade civil (OSC) debatem eventualmente os relatórios e as políticas orçamentais, por exemplo, na participação nas conferências preparatórias do orçamento que são agora organizadas em número considerável de países. As organizações da sociedade civil podem também fazer comentários sobre as propostas fiscais e promovem a sua aplicação. Durante a execução, do ponto de vista da despesa, as organizações da sociedade civil podem ser combatentes muito efectivos contra as fugas orçamentais derivadas de práticas corruptas, apropriação indevida e desvios quando os sistemas de controlo são fracos ou não existentes. Na fase contabilística e de auditoria as organizações da sociedade podem actuar como sentinelas que assegurem o seguimento apropriado dos relatórios de auditoria. Como nossa recomendação geral, consideramos:
Primeiro que deve ser o Governo a construir um sistema de gestão das finanças públicas, através de um plano de gestão orçamental sequencial e detalhado abrangendo toda a gestão orçamental. Várias actividades de reforma são presentemente apoiadas por parceiros internacionais, como por exemplo o PNUD, a CE, o Banco Mundial e a USAID. Estas actividades deviam ser englobadas num plano abrangente. A sociedade civil devia fazer pressão para que tal plano de reformas fosse efectivado e exigir poder acompanhá-lo.
Segundo, as nossas recomendações vão para os elementos básicos essenciais para a prestação de serviços públicos. Concretamente, recomendamos que muito mais tempo e esforço sejam gastos em consulta popular e em debate parlamentar sobre as políticas que enformam o orçamento e na clara definição de objectivos para que os resultados possam ser avaliados. É necessária a elaboração de um plano a médio prazo bem preparado, baseado em consensos nacionais alargados e com políticas claras. O Governo deve, na generalidade, assegurar o apoio e a abertura em relação à sociedade civil, por exemplo, através da organização de conferências preparatórias do orçamento.Talvez seja necessário começar o processo de orçamento mais cedo.
Nas áreas de preparação e execução orçamental é importante pressionar para que seja instituído o SIGFE; treinar pessoal para as tarefas de contabilidade e de análise nos ministérios e nas províncias; fazer um maior investimento na globalidade dos serviços de estatística, focalizando o uso das estatísticas no planeamento, fiscalização e avaliação dos principais serviços públicos.
O Governo terá, também, que enfrentar a problemática pendente do estudo de diagnóstico do sector petrolífero (Oil Diagnostic Study) para pôr termo às actividades quasi-fiscais da Sonangol, para beneficiar da participação plena na EITI (Iniciativa de Transparência nas Indústrias Extractivas) e na PWYP (Publica O Que Pagas). Também é necessário uma avaliação institucional e legal incluindo a reforma da lei de bases da auditoria interna, da Inspecção Nacional de Finanças e a institucionalização do Comité de Finanças Públicas no Parlamento.
Não menos importante, é necessário prestar atenção aos governos locais e desenvolver capacidades em recursos humanos, institucionais e políticos; reforçar as instituições provinciais e municipais na preparação, implementação, execução e fiscalização orçamental; e aumentar a batalha contra a corrupção.
Para a Sociedade Civil
A sociedade civil, num país como Angola, tem um papel particularmente importante em pressionar para que o público exija uma melhor gestão das finanças públicas. Presentemente, é fraca a exigência, pelo público, de boa governação económica através de processos democráticos.
Sugerimos três opções pelas quais o papel da sociedade civil e das organizações não- governmentais (ONGs) pode ser reforçado. Esperamos que a nossa perspectiva sobre o processo orçamental em Angola seja o passo inicial para a produção de “cadernos da sociedade civil” sobre o processo orçamental:
Primeiro, as organizações da sociedade civil e as organizações não-governamentais devem possuir um melhor domínio sobre a gestão das finanças públicas, sobretudo através de programas e campanhas sobre “educação orçamental”. É crucial a capacidade para recolher, comparar, interpretar, analisar, avaliar e apresentar (de forma simplificada) dados financeiros e informação sobre receita pública, orçamento e despesa.
Segundo, as OSCs e as ONGs precisam de construir organizações e coligações, cooperar e fazer alianças estratégicas com outras ONGs e OSCs, com organizações internacionais e com os media.
Terceiro, as OSCs e as ONGs devem considerar possíveis os métodos de intervenção dos quais apresentamos uma longa lista neste relatório. Sugerimos que talvez seja possível concentrar atenções no próximo processo orçamental a começar em Julho de 2007 e propomos actividades para esse fim, como por exemplo, organizar um encontro preparatório do orçamento e/ou organizar debates sobre a publicação em breve de dois relatórios sobre assuntos orçamentais (o PER do Banco Mundial e o ROSC do FMI). Uma abordagem paralela será trabalhar nas deficiências detectadas pelo questionário IBP 2006 sobre Angola e torná-las sugestões para melhoramento. Também pode- se considerar a implementação do PETS (Pesquisas de Análise à Despesa Pública), exercício que se provou muito útil noutros países.
É importante que com o tempo se assegure a capacitação e que as OSC se envolvam no trabalho sobre o orçamento para além da fase inicial. Isto assegurará que as OSCs possam fazer comentários cruciais e pertinentes sobre o processo decisório governamental.
O papel dos Parceiros Internacionais
Primeiro os parceiros, orientados pelo Governo, devem harmonizar melhor as suas actividades sobre o orçamento para que elas tenham impacto. O grupo de coordenação ad hoc existente que se reuniu algumas vezes com o Ministério das Finanças deve reunir-se e trabalhar de forma mais organizada. O grupo deve facilitar a coordenação governamental dos recursos técnicos e das contribuições especializadas dos parceiros.
Segundo os parceiros bilaterais e as IFIs devem trabalhar com as instituições do Governo para reforçar a gestão orçamental transparente, objectiva e efectiva ao nível central e regional. Há, por exemplo, a necessidade de apoiar na preparação de um plano sequencial para a avaliação de todo o sistema orçamental e podem ser sugeridas formas de como melhorar a consulta popular e o debate parlamentar sobre as políticas orçamentais. Os parceiros bilaterais e as IFIs podem também dar apoio financeiro e técnico para a implementação destes aspectos.
Existe também a necessidade de avançar e prestar apoio à preparação de um plano a médio prazo, por exemplo, através de visitas de estudo a países com boas práticas, sugerir e apoiar que o Governo aumente a luta contra a corrupção e que o Governo participe plenamente na EITI.
Os doadores, em particular, podem melhorar o apoio à reforma dos governos locais para a implementação do SIGFE e apoiar a formação de contabilistas e analistas dos ministérios e das províncias. Também, pode ser dado apoio financeiro para uma reabilitação profunda dos serviços de estatística para a utilização na planificação, fiscalização e avaliação dos principais serviços públicos através da ressuscitação rápida do INE.
Terceiro - os parceiros internacionais devem encorajar e colocar recursos substanciais para que as OSCs participem nas mais variadas iniciativas ligadas ao trabalho orçamental, incluindo a formação e educação. Alguns parceiros internacionais começaram já a trocar informação para apoiar a coordenação de tais actividades. Contribuições importantes dos parceiros podem levar a criação de estruturas organizacionais relevantes entre as OSCs para lidarem com assuntos de finanças públicas; ao financiarem iniciativas das OSC para aprenderem e melhorarem a sua capacidade; apoiar as capacidades das OSCs para se envolverem nos trabalhos do orçamento;
utilizar os seus contactos internacionais e conexões para ligar as OSCs angolanas à comunidade internacional que se ocupa de questões orçamentais.
Como ponto de partida os parceiros internacionais, em particular, devem encorajar e apoiar a organização de um atelier das OSCs para explicar o conceito e prática do trabalho orçamental;
encorajar e apoiar a antecipação das actividades de planeamento em torno do próximo processo de orçamento a começar em Julho de 2007; apoiar a conferência preparatória do orçamento de 2007 com ou sem a participação governamental assim que o processo tenha início; encorajar as OSCs e as IFIs a organizar um ou mais ateliers quando forem divulgados o PER do Banco Mundial e o ROSC do FMI; finalmente, sugerir e apoiar organizações de relevo, como a CEAST e a IBP, na utilização da pesquisa “orçamento aberto 2006”, compilando uma lista de pequenas mas concretas melhorias na transparência e para aplicação pelo Governo.
Finalmente - os parceiros internacionais podem contribuir com assessoria qualificada e fundos para um PETS para um ou dois sectores sociais chave, talvez baseada na experiência de organizações como a Uganda Debt Network e a Research on Poverty Alleviation (RIPOA, uma fundação independente tanzaniana).
1. Introdução
Angola é ainda marcada, de múltiplas formas, pelos longos anos de guerra. O perfil da despesa pública é inspirado pelos tempos de guerra, com uma larga proporção da despesa atribuida aos sectores de defesa e ordem pública em detrimento da despesa na saúde e educação que também é afectada por um rácio de implementação muito mais baixo.1
A transparência da despesa é afectada pelo facto de parte substancial do orçamento ser atribuida aos “serviços públicos gerais” e parte da despesa continua fora do orçamento.
Há contudo alguns países como Angola, onde é importante que o sistema que lida com a despesa pública e providencia serviços públicos funcione bem e eficazmente. Uma das razões para isto é que a maior parte do retorno económico dos recursos naturais do país se materialize em receita fiscal. Torna-se portanto responsabilidade do Governo lidar de forma justa com tais recursos no melhor interesse da maioria dos pobres que constitui o povo angolano. Uma segunda razão, é que é esperado o aumento substancial das receitas resultantes da exploração petrolífera nos próximos anos. Também, a mais longo prazo, os recursos naturais que estão longe de atingirem o seu potencial de retorno farão de Angola uma economia rica baseada em recursos naturais com todos os potenciais conflitos daí resultantes.
A Norad, a pedido da Embaixada Norueguesa em Angola, contratou o Chr. Michelsen Institute para conduzir este estudo sobre os obstáculos e as oportunidades de um aumento de transparência e consulta popular na priorização da despesa e gestão das receitas públicas.
Esperamos que este estudo providencie observações relevantes para a futura cooperação no desenvolvimento com o objectivo de reduzir a pobreza, reforçar a sociedade civil e construir uma boa governação. Os objectivos globais deste projecto são: a) contribuir para um aumento do conhecimento do presente estado de transparência e abertura orçamental ao público em Angola; e b) indicar formas pelas quais tal transparência e abertura possam ser reforçadas.
Este relatório pretende contribuir na perspectiva geral sobre a estratégia do sector público e as operações entre o Governo e os seus parceiros externos mas, acima de tudo, tornar-se uma útil fonte de informação e ideias para a sociedade civil em Angola. O relatório tenta descrever o sistema e processo orçamental tal como a nossa missão o encontrou no final de 2006. Tentamos apontar as fraquezas e, até certo ponto, como elas têm de ser geridas e sobretudo tentamos indicar o papel que uma maior transparência e a criação do interesse popular em torno dos assuntos orçamentais através das OSCs possam melhorar o processo orçamental em Angola.
As opiniões, observações, comentários e recomendações neste relatório, pertencem aos autores do relatório e não reflectem necessariamente a opinião oficial da Embaixada da Noruega em Luanda ou da Norad.
1 Despesa como um racio da quantia orçamentada
2. Orçamentos e processos orçamentais
Os processos orçamentais não são sistemas que uma vez estabelecidos são geridos de forma mecânica por um conjunto de regras e leis. Eles são mais como processos orgânicos, consistindo numa miríade de regras e regulamentos em adição a ideias, tradições, percepções e métodos desenvolvidos com o tempo. Eles são também fortemente políticos, têm um impacto directo na distribuição de renda e riqueza e, portanto, de poder através da sociedade. Para que possamos explorar as circunstâncias presentes, é pois necessário observarmos algumas regras básicas dos sistemas e a história do desenvolvimento orçamental.
Esta secção do relatório procura melhorar a nossa percepção do sistema angolano através de uma breve análise das funções e objectivos dos orçamentos em geral, explorando também alguns aspectos legais e constitucionais do tipo de sistema orçamental que foi desenvolvido em Angola.
Finalmente, apontamos alguns aspectos políticos, económicos e administrativos da história de Angola que influenciaram as convenções e operações orçamentais tal como estão estabelecidas hoje.
2.1 Funções e objectivos dos sistemas orçamentais
O orçamento é uma proposta governamental. Não é um registo de receitas e gastos que aconteceram, mas um registo das intenções do Governo. O orçamento expressa os objectivos e aspirações do Governo; reflecte as prioridades das políticas governamentais e as expectativas sobre a performance da economia; e traduz isto em propostas de receita e atribuição de despesas.
O processo orçamental são os procedimentos políticos e técnicos da elaboração e implementação orçamental. O processo orçamental inclui o estabelecimento de prioridades, a construção do orçamento pela administração e a aprovação política do orçamento pelo legislativo.
Inclui a implementação das provisões orçamentais, a revisão e os relatórios de execução ao longo do ano fiscal e a auditoria final.
O domínio da orçamentação governamental é um processo continuado de tomada de decisões, no qual diferentes entidades do estado têm um papel de liderança em cada um dos estágios. Na maior parte dos países existe um processo principal que é o orçamento anual mas a maior parte dos países também procede à revisão orçamental depois de seis meses. O ciclo orçamental é um processo que inclui pelo menos estas quatro fases:
Preparação da proposta orçamental. Normalmente feito pelo departamento do orçamento no Ministério das Finanças depois de coligir os dados provenientes de outros ministérios, com a decisão final a ser tomada pelo executivo (Governo, Conselho de Ministros, Presidente). A proposta de orçamento é usualmente apresentada ao legislativo pelo Ministro das Finanças.
Aprovação do orçamento. Esta é uma responsabilidade do Parlamento e a sua leitura e adopção, habitualmente, tem lugar nos comités especializados e na plenária. O Parlamento usualmente introduz emendas no orçamento e aprova-o formalmente, por vezes na fórmula de lei orçamental.
Execução do orçamento. Esta é uma tarefa dos vários ministérios e agências governamentais, sob responsabilidade do executivo. A administração fiscal cobrará receitas como autorizado e os ministérios e as agências gastarão o dinheiro em serviços planeados, investimentos e programas de acordo com o orçamento.
Fiscalização e avaliação anual do orçamento. Esta é, basicamente, a responsabilidade do Auditor Geral (AG), mas a análise da implementação orçamental é também da responsabilidade do Parlamento e de outras instituições de acompanhamento e controlo. Eles avaliarão se a colecta de receitas e as despesas efectuadas estão em linha com o plano orçamental.
Internacionalmente, a influência parlamentar sobre o orçamento de estado vai do simbólico carimbar do documento sem que praticamente haja qualquer discussão ou significativa alteração, (em regimes fortemente presidencialistas e autoritários), a uma substancial avaliação e possibilidade de o rejeitarem no seu todo (incluindo o Governo que o propôs inicialmente nos regimes de forte cunho parlamentar).
Embora em muitos países o processo orçamental seja visto como um “monopólio” das instituições estatais, há internacionalmente uma crescente percepção que a sociedade civil deve desempenhar um papel neste processo. As OSCs envolvidas no processo de orçamento concentram o seu trabalho do lado da despesa, pressionando para gastos a favor dos pobres e gastos a favor de grupos vulneráveis em particular.
Contudo, a receita e a forma como a receita é colectada (a distribuição ou o equilíbrio da receita) também tem importantes implicações para o desenvolvimento, igualdade e participação. Por exemplo, é importante sob uma perspectiva pró-pobres, se o sistema de impostos favorece ou não os pobres sendo progressivo, ou seja, aumentando a taxa do imposto à medida que o rendimento aumenta. Os impostos sobre o rendimento são, normalmente, progressivos enquanto que os impostos indirectos, como o IVA, são geralmente regressivos, uma vez que os pobres pagam uma maior proporção do seu rendimento em tais impostos. As taxas de imposto e os subsídios dos preços ao consumidor em certos produtos implicam outro tipo de problemas sobre questões fiscais com efeitos perversos sobre as pessoas mais desfavorecidas.
O equilíbrio orçamental e o nível do endividamento do Governo também podem ter efeitos a longo prazo na inflação, taxas de juro, crescimento e desenvolvimento.
A maneira como as receitas governamentais são colectadas é também importante para o processo do desenvolvimento político do país. A teoria do “resource course” implica que os regimes com fácil acesso a riquezas minerais (e não pela aplicação de impostos directos à população e às pequenas e médias empresas) serão crónicamente de difícil democratização. Estes regimes podem manter as taxas dos impostos directos baixas, mas não existe uma ligação entre os contribuintes que pagam impostos e a sua exigência de que o Governo preste contas sobre como esses impostos são gastos. Nesses países as pessoas pagam muito pouco em impostos directos mas as organizações de contribuintes e a defesa dos seus interesses são muito fracos. Não existe “contrato social” entre um governo impondo impostos e uma cidadania impondo controlo. Riquezas minerais súbitas e substanciais também dão às elites no poder o músculo financeiro que precisam para comprar equipamento militar e outros meios para se defenderem contra quaisquer rivais ao seu poder. Isto aumenta também o “prémio” do poder de estado e, por isso, encoraja àqueles que, eventualmente, estejam preparados para lutar por o conquistar.
Um orçamento governamental pode ser dividido em duas componentes básicas: receita e despesa. Estas componentes básicas estão interligadas. A parte da receita inclui rendimentos que o Governo tem expectativa de colectar de variadas fontes. Isto pode incluir impostos (directos e indirectos, como imposto sobre o rendimento de pessoas singulares e colectivas, impostos sobre os lucros das companhias, impostos sobre rendimentos de capital, impostos sobre propriedade, o IVA, variadas taxas e contribuições), empréstimos domésticos e externos, donativos, ajuda internacional (por exemplo apoio orçamental), venda de activos (venda ou privatização de propriedade, serviços e concessões), lucros de participações do estado e através da emissão de moeda.
No lado da despesa, o orçamento compreende o uso planificado das receitas sobre produtos e serviços, administração, saúde e educação, exército e polícia, investimento, pagamento da dívida.
Um possível terceiro componente é o equilíbrio orçamental. Ocorre um superávit quando as receitas excedem as despesas e há um deficit quando a despesa governamental é maior que a sua receita.
Por muitos anos foi aceite que os orçamentos governamentais pudessem ser geralmente deficitários e que fossem financiados através de recurso ao crédito. Em anos mais recentes, os governos têm sido encorajados a atingirem orçamentos equilibrados. Nem todos os governos têm o mesmo nível de sucesso tentando alinhar e equilibrar a colecta de receitas e a sua despesa nas propostas feitas no orçamento. Variações no orçamento original são às vezes necessárias para reagir
a mudanças no ambiente externo; como resultado de redefinições da política governamental; ou devido a uma má gestão.
Contudo, a necessidade de orçamentos equilibrados é contrariada por algumas evidências.
Adam e Bivan (2005) mostram uma associação entre crescimento económico máximo e um déficit de cerca de 1,5 por cento do PIB. A maior parte da literatura especializada não encontra relação estatística significativa entre os déficits governamentais e a inflação. Os EUA e o Reino Unido tiveram débitos governamentais de mais de cem por cento do PIB no final dos anos 40, imediatamente antes de terem atingido 30 anos do mais sustentado crescimento económico que jamais tinham tido.
O orçamento do estado – o documento actual que é preparado e enviado anualmente ao Parlamento, geralmente, pelo Ministro das Finanças – é uma parte importante do sistema que gere os recursos do país.2 Não há um consenso claro sobre o que constitui um orçamento de sucesso ou apropriado ou uma estratégia orçamental, embora perspectivas tenham sido desenvolvidas de vários ângulos.
Os economistas têm contribuído para algumas ideias normativas, a maior parte delas sob a óptica dos impostos (uma optimização fiscal), enquanto que no lado da despesa é deixada com a ideia macro-económica de responsabilidade fiscal (manter o déficit orçamental baixo) e em termos micro com o princípio que a atribuição deve contrabalançar as falhas do mercado ou atingir objectivos de equidade. De tempos a tempos, várias técnicas como análise eficiência de custos e análise social de custo-benefício têm estado em voga como ferramentas que orientam a escolha de políticas.
Uma contribuição normativa mais prática vem da análise da administração pública/sector público promovida pelo Banco Mundial e enunciada no Manual da Despesa Pública (Banco Mundial, 1998). Presentemente, estes princípios parecem ser internacionalmente reconhecidos pelos governos e pelas IFIs. Eles vêem o orçamento como exercício técnico em que a preparação e a execução devem cumprir requisitos interligados de:
• Disciplina fiscal agregada
• Atribuição de recursos de acordo com prioridades estratégicas, e
• Uso eficiente e efectivo de recursos na implementação de prioridades estratégicas.
Uma visão mais política e social vêm dos quadrantes da ciência política e considera de forma dominante os aspectos do processo de preparação orçamental. Esta visão considera o processo nas democracias liberais e mantém que o orçamento deve reflectir os desejos e aspirações do povo. Um processo orçamental correcto deve pois:
• Ser participativo e envolver os cidadãos na sua formulação,
• Ser transparente, de modo a que os governos prestem contas sobre as suas prioridades e sobre os gastos excessivos ou abaixo do previsto, e
• Ter prioridades bem definidas porque toma em consideração as necessidades básicas da maioria do povo e as mais prementes questões de desenvolvimento do país.
Atenção séria e criteriosa deve, também, ser dada ao orçamento do país pelo Governo, Ministérios, Parlamento, Partidos Políticos, Sociedade Civil e os Media. Quanto maior fôr a transparência e o escrutínio, maior são as chances de haver um “bom” orçamento.
Esta e similares visões apontam para que um processo orçamental baseado nestes fundamentos terá, também, um propósito mais abrangente que a distribuição de recursos públicos, nomeadamente, contribuindo para a construção da democracia em países onde a capacidade do estado é fraca e as instituições políticas formais não estão ainda consolidadas.
2 As três partes principais do sector público são vistas muitas vezes como política de impostos, política de despesa e política reguladora
2.2 Diferentes enquadramentos legais para os processos orçamentais
O quadro legal dos processos orçamentais está intimamente ligado à moldura legal de cada país e à sua constituição. Isto liga o sistema orçamental ao passado histórico, e no caso dos países africanos, habitualmente liga o sistema orçamental à era colonial. Abaixo referenciamos alguns aspectos que moldaram o sistema angolano e indicam algumas possíveis consequências.
O sistema de gestão de finanças públicas (PFM) e o processo orçamental foram, originalmente, baseados no sistema português que era baseado predominantemente nos sistemas da Europa continental, incluindo a Bélgica e a França. Abaixo chamamos a isto o Sistema Europeu Central (CES). Os sistemas CES são ligeiramente diferentes dos sistemas anglófonos, que são predominantes em África. Algumas divergências notáveis são analisadas em Lienert (2003:33).
Uma característica particular das leis do orçamento orgânico do CES é que são mais adaptáveis ao orçamento de investimento plurianual que os seus equivalentes anglófonos. Esta característica permite potencialmente ligar melhor planos e orçamentos, permitindo aos ministérios comprometer despesas para projectos de capital em períodos que excedem um ano. No fim do ano, qualquer crédito não utilizado pode ser transferido para o novo ano fiscal.
O sistema angolano, a este respeito, deve ser facilmente adaptado a uma orçamentação plurianual que um regime anglófono, onde os orçamentos são tradicionalmente anuais e as apropriações não utilizadas são canceladas ao fim do ano e reapropriadas no orçamento do ano seguinte.
A mais clara diferença entre os sistemas, é o sistema CES é altamente centralizado em torno do Ministério das Finanças. Esta situação aplica-se a preparação, assim como a execução orçamental. Em termos de controlo da despesa há uma grande dependência num controlo centralizado ex-ante, e pelo contrário há um controlo muito mais fraco ex-post. No CES, o controlador financeiro, representando o Ministério das Finanças, verifica todos os compromissos.
Sem essa verificação, o governo não fica comprometido. Em termos de procedimentos bancários o CES dá grande ênfase ao Banco Central e não permite pagamentos através dos ministérios que efectuam a despesa.
Enquanto a tendência para a centralização em Angola venha talvez de um antigo sistema de controlo central e da históricamente forte influência dos militares, é bem provável que a origem do sistema tenha contribuído para uma forte ênfase dada ao Ministério das Finanças no processo orçamental. Isto contribui para manter um sistema centralizado através dos tempos e poderá ser um obstáculo à descentralização.
Em termos de contabilidade e auditoria interna o CES é também baseado numa forte centralização, enquanto o sistema anglófono deixa parcialmente estas funções à guarda dos ministérios responsáveis pelas despesas.
Esta é também uma característica que pode ser claramente observada no sistema angolano actual.
Num aspecto da presente operação de execução orçamental, parece que foi adoptada a pior parte de ambos os sistemas. Com o tempo, o sistema angolano de auditoria externa afastou-se do CES e tem sido reduzido à forte dependência do controlo ex-ante, mas ao mesmo tempo isto não foi contrabalançado com o reforço de controlo ex-post. Os compromissos não são verificados independentemente pelas unidades de orçamento antes dos desembolsos, colocando um risco de atribuições em excesso. Uma diferença importante entre os dois sistemas refere-se às instituições de auditoria externa.
Na maior parte dos países africanos com o sistema CES existe uma agência de auditoria hierarquicamente dependente do braço judicial do governo e liderada por um magistrado. É sim independente dos braços executivo e legislativo.
Em França, por exemplo, o Presidente da Chambre des Comptes (Câmara ou Tribunal de Contas) é nomeado pelo executivo. A câmara prepara o relatório anual que é transmitido ao
parlamento, assim como, ao presidente. Em alguns países, o Parlamento não recebe o relatório completo.
Nos países africanos anglófonos a auditoria estatal, regra geral, é levada a cabo pelo Gabinete do Auditor Geral (AG). O Auditor Geral é habitualmente nomeado pelo presidente do país, com a aprovação do parlamento, ou vice-versa. A principal tarefa do AG é preparar o relatório anual sobre as contas do governo, que são revistas pelo comité das contas públicas no parlamento.
É claro que o poder do presidente vis-á-vis o legislativo em matérias orçamentais em Angola, é devido em parte ao enquadramento legal do CES.
Finalmente, o sistema difere pela forma em que o processo trata a orçamentação das despesas correntes para a operação da auditoria externa. Nos sistemas anglófonos o salário do AG (não do pessoal do seu escritório) é uma despesa formal decidida pelo Ministério das Finanças sob recomendação do AG. Nos sistemas, CES, a câmara é uma das várias câmaras do Tribunal Supremo e os seus orçamentos são determinados pela administração pública ao invés de ser a própria câmara a fazê-lo. Isto, dá a chance à administração orçamental de “apertar” a câmara se fôr preciso, enquanto no sistema anglófono o legislativo tem o directo controlo sobre a função de auditoria e finanças. O problema da atribuição de recursos orçamentais ao tribunal de contas referido abaixo, em parte, tem a ver com a forma particular como é financiada a instituição suprema de auditoria.
2.3 Aspectos históricos que moldaram o sistema orçamental angolano
Como acima foi explicado, o Processo Orçamental é formado, parcialmente, pela configuração legal do estado em que opera. O processo é, contudo, moldado, também, por desenvolvimentos políticos, sociais e económicos.
Abaixo descrevemos alguns importantes aspectos que influenciaram o desenvolvimento do sistema à data da independência e que de algum modo ainda caracterizam o sistema de hoje.
Imediatamente a seguir à independência, as realidades ideológica e militar eram os dois factores- chave que moldavam a operação orçamental e a gestão global das finanças públicas em Angola. Do final da dominação portuguesa, em 1974 até 2002, apenas interrompida por uma pequena trégua de confrontações, em 91- 92, a maior parte do país estava envolvida numa situação de guerra.
Imediatamente a seguir à independência, Angola instituiu um sistema de partido único marxista- leninista, gerido pelo Movimento Popular de Libertação de Angola - Partido do Trabalho.3
Até ao início das tentativas de reforma em 1989, a planificação central, pelo menos, formalmente jogou um papel fundamental no sistema de gestão das finanças públicas. O sistema era baseado nos princípios de “gestão unificada” para todas as unidades administrativas centrais, sectoriais e regionais do país, sendo que o centralismo fazia com que as decisões tomadas ao nível mais elevado se aplicassem nas unidades de mais baixo nível e os princípios de “planeamento”
destinados a definir as prioridades nacionais, assegurassem a coordenação económica inter-regional e inter-sectorial e seleccionando os usos alternativos mais eficientes dos factores de produção (Banco Mundial, 1991:10).
O sistema de planeamento, realmente, não era usado. Embora o plano fosse o elemento- chave do sistema centralizado, nunca nenhum plano nacional, a médio prazo, foi alguma vez preparado. Todos os planos eram anuais, e embora houvesse instruções para preparação de planos anuais, eram apenas seguidas ocasionalmente. Eles tornaram-se incompletos e pouco realistas e o controlo da sua execução era inadequado. Isto deixou de facto a gestão, assim como as políticas, a um controlo ad hoc de natureza política, burocrática e administrativa. Na estrutura democrático- administrativa que emergiu quase todas as decisões eram reguladas e implicavam intervenções do MPLA, que estava activo ao nível da autoridade central, regional e local, assim como nas áreas residenciais, empresas e sindicatos. Uma “cultura de dependência” nas relações entre as unidades
3 Abaixo referido como MPLA
administrativas de base e as unidades ou níveis mais elevados foi criada e levou a um processo de tomada de decisões, implementação de políticas e programas muito lentos.
O sistema de controlos burocráticos que era susposto gerir toda a economia, não apenas as finanças públicas, tornou-se ineficiente e descoordenado. A motivação dos funcionários públicos foi-se abaixo e o desenvolvimento económico foi afectado. A incapacidade das autoridades centrais em conseguir moeda externa, sobressalentes, matérias-primas e outros insumos tornou-se um pretexto para as organizações estatais encontrarem soluções fora do sistema. Organizações do sector público e empresas públicas transformaram-se em organizações com filosofia própria, evitando nós de estrangulamento e regras estabelecidas, adoptando soluções independentes à sua maneira.
Algumas instituições públicas, por exemplo, criaram as suas próprias quintas para alimentar os seus empregados quando os mercados disfuncionais levaram à interrupção da produção de comida, ou ilegalmente apropriavam-se de proveitos em divisas externas que deveriam ter entregue ao Banco Central.
Os sistemas de orçamento e planeamento são também marcados pelas diferentes fases nas finanças públicas. Da data da independência até 1981, assistiu-se a um exuberante desempenho das receitas mas grandes déficits no geral. Depois de 1981 houve grandes flutuações, quer nas receitas quer nas despesas e déficits continuados. A instabilidade tornou a gestão orçamental difícil e o desenvolvimento do sistema orçamental não acompanhou os súbitos gastos governamentais. A estrutura e as responsabilidades institucionais, os procedimentos orçamentais, a capacidade contabilística assim como a informação e estatísticas disponíveis, não eram adequadas para a formulação e implementação de um grande e complexo orçamento. Foi particularmente mau que o planeamento financeiro fosse afectado num país onde havia grandes variações nos recursos disponíveis em cada período e que, por seu turno, causavam danos à economia quando não geridos.
A fiscalização das despesas era prejudicada por falta de capacidade contabilística, por um processo inadequado de despesas e relatórios de controlo, para além de uma fraca coordenação entre agências. As desfuncionalidades organizacionais também desempenharam o seu papel. O Ministério das Finanças, por exemplo, não tinha um departamento do tesouro antes do início dos anos 90.
No início de 1989 o Programa de Recuperação Económica (PRE) foi preparado para fazer necessários ajustamentos macro-económicos e para promover a recuperação da produção. O PRE era baseado nas reformas económicas anunciadas no Programa de Reestruturação Económica e Financeira (SEF), que incluia o seguinte: (1) a redução do déficit do orçamento estatal; (2) a adopção de novas soluções para financiar o déficit orçamental; (3) a reestruturação da situação financeira das empresas públicas; (4) a reforma das políticas de crédito doméstico; (5) a recalendarização da dívida externa; (6) o ajustamento nos preços controlados; e (7) o ajustamento na taxa de câmbio (ver Banco Mundial, 1991).
Em termos do sistema orçamental a ambição era conseguir uma melhor coordenação entre os planos anuais, o orçamento de estado e o orçamento em divisas externas, subordinando os dois orçamentos ao plano anual. De realçar que o pacote também incluía a descentralização das actividades do Ministério do Planeamento, para organizações de planeamento a nível regional. Isto foi acompanhado pela transição do sistema de partido único para uma democracia formal multipartidária a partir das eleições de 1992.
As reformas planeadas não funcionaram. A implementação falhada de um programa levou à elaboração de outro: entre 1989 e 2000, doze diferentes programas de estabilização macro- económica foram introduzidos, todos com maus resultados. As razões para o seu fracasso foram várias, incluindo a persistente falta de disciplina fiscal, ignorância dos problemas resultantes da taxa de câmbio do kwanza, a continuação duma atitude de excessiva centralização do sistema de planeamento, uma desburocratização lenta da economia e a ineficiência do estado em promover crescimento e produtividade. Os altos déficits fiscais durante os anos 90 também tornaram difícil para as autoridades a redução da inflação. Por último, mas não menos importante, as prioridades das despesas governamentais eram condicionadas pela guerra, dando ênfase ao gasto no sector militar e ao negligenciamento da despesa nas áreas sociais e de desenvolvimento.
Depois da Paz em 2002, o governo agiu rapidamente para estabelecer e começar a implementação do “programa de modernização da gestão das finanças públicas” no Ministério das Finanças. No programa, a componente de “gestão das finanças públicas” destinava-se a reforçar o sistema de finanças públicas, a componente de “tecnologia de informação” destinava-se a dar uma melhor utilização das tecnologias de comunicação e informação (ICT) e a componente de
“formação e capacitação” tinha como foco a melhoria das capacidades institucionais e individuais.
Uma unidade de coordenação foi estabelecida no Ministério das Finanças e um programa de metas e objectivos foi estabelecido, incluindo um calendário de implementação que cobria 2004, e dá a sensação que o programa não tinha sido completado. Contudo em 2003 o Banco Mundial reportou que o processo de orçamento em Angola sofreu um grande desenvolvimento. Nas palavras do seu relatório de prestação de contas e gestão da despesa pública (PEMFAR);
O OGE revisto de 2003 é um marco e representa a primeira grande tentativa por parte do governo angolano para regularizar os seus gastos extra-orçamentais e despesas quasi-ficais e fazer com que fossem parte integral do orçamento (Banco Mundial, 2005:29).
Caixa de texto 1
Em conclusão, o pós-independência turbulento serviu para moldar ideias, tradições e processos que estão ligados ao presente sistema orçamental. Em particular, o sistema autoritário e centralizado durante o tempo colonial foi reforçado pela guerra e pelo regime de planeamento central. A queda virtual do sistema centralizado e o longo e turbulento período a tentar reformá-lo, devem ter tido um efeito devastado na credibilidade do planeamento e orçamentação. Parece que o eco dos efeitos permanece ainda e afecta a atitude de muitas pessoas dentro e fora do sistema.
Pontos fracos do PFM de Angola identificados pelo Governo
• Orçamentação, gestão, uso e registo dos recursos financeiros do Estado;
• Fraca integração do Programa de Investimento Público e a preparação e execução do orçamento da despesa corrente;
• Registo e fiscalização da dívida pública, donativos concedidos e fundos de compensação;
• Procedimentos para o registo e fiscalização dos activos estatais não financeiros;
• Fiscalização e avaliação das empresas públicas;
• Mecanismos e procedimentos para auditoria interna;
• Procedimentos nos procedimentos de administração aduaneira;
• Automatização de todos os processos de gestão envolvidos no Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado (SIGFE).
Fonte: Banco Mundial (2005)
3. Instituições do Estado envolvidas no Processo Orçamental
Em todos os países o orçamento é um assunto do estado e o processo é conduzido pelas instituições do estado. O desempenho do sistema depende pois do desempenho das instituições do estado. Esta secção descreve aspectos do executivo, do legislativo e do judiciário que são importantes no contexto orçamental.
3.1 O legislativo
3.1.1 Breve visão geral
Na maior parte dos países o orçamento do estado é formulado pelo governo e promulgado como lei pelo legislativo (parlamento), a mais alta instituição de elaboração de leis do país. A implementação do orçamento é também, usualmente, fiscalizada e supervisionada pelo parlamento e variadas agências estatais sob sua supervisão. A vitalidade do sistema parlamentar formal é, por isso, da maior importância para o processo orçamental em termos do contra-peso de verificação e controlo, participação popular, transparência e priorização adequada.
A Assembleia Nacional da República de Angola tem 220 membros e é uma câmara única com a representação de 12 partidos políticos. Angola é, contudo, um sistema presidencial de grau excessivo. Existe pouca ou nenhuma influência do Tribunal Supremo sobre o governo e o parlamento tem um mandato muito reduzido, pouca autonomia e fraca capacidade institucional. O presidente é eleito em eleições separadas e o governo não é dependente do parlamento. Não é possível votar a demissão do governo. O sistema eleitoral, a actual constelação de partidos e a cultura política proporcionam o apoio ao presidencialismo em Angola.
As reformas de 1992 trouxeram a democracia a Angola no sentido formal. As reformas incluíram duas revisões constitucionais, em adição a leis novas e mais liberais sobre liberdade de associação, liberdade de imprensa e formação de partidos políticos. Isto levou ao estabelecimento de um número de novas organizações, jornais independentes, estações de rádio e partidos políticos.
1992 foi também o ano das primeiras eleições parlamentares multipartidárias e das primeiras eleições presidenciais com vários candidatos, mas a guerra civil foi retomada e a oposição esteve largamente ausente do trabalho parlamentar.
Em 1997, um governo de unidade nacional (GURN) foi formado incluindo membros da UNITA. Em 1997, a maioria dos deputados da UNITA eleitos em 92 também tomaram os seus lugares pela primeira vez, mas o trabalho parlamentar foi de novo interrompido pela guerra até ao princípio de 2002 quando o líder da UNITA, Jonas Savimbi, foi morto. Assim, um processo parlamentar real tem vindo a existir em Angola, apenas desde 2002. A par disso, como novas eleições não foram (ainda) realizadas, o parlamento continua a operar na base das eleições de 1992 e é visto como não tendo mandato formal e operando sem base legal.
A história do parlamento em Angola é uma história de centralização política e de guerra civil recorrente. Antes do estabelecimento do parlamento em 1992 havia uma “Assembleia Popular”. A Assembleia era muito passiva porque operava na base de um sistema de partido único e estava sujeita a dominação de um único partido dirigente, os comunistas do MPLA, que se colocavam acima de todas as instituições do Estado. Hoje existe ainda a cultura política do conflito, secretismo administrativo e confidencialidade, clientelismo, favoritismo e cooptação que enfraquecem a base política para um parlamento democrático em Angola. A maior parte dos
observadores conclui que não há oposição real e que não há um real sistema de contra-peso de verificação e controlo exercido pelo parlamento.
O partido dominante, o MPLA, está em controlo pleno do processo parlamentar através da sua maioria (129 dos 220 deputados). Para além disso, a existência de um governo de coligação (GURN) significa que a UNITA (com 67 dos 220 assentos no parlamento) e vários outros pequenos partidos tiveram direito a posições de ministros e vice-Ministros e não podem ser vistos como
“oposição”.
3.1.2 Organização Parlamentar
Cada uma das legislaturas da Assembleia Nacional angolana inclui quatro sessões e foi formalmente eleita para um mandato de quatro anos, começando no dia 15 de Outubro e terminando em Julho. O parlamento angolano tem nove comités permanentes que existem para auxiliar e preparar a actividade do plenário, estudar projectos, leis e resoluções, etc. Estes comités têm também representação proporcional em relação aos partidos presentes. Os nove comités permanentes, contudo, não reflectem a organização dos 29 ministérios governamentais. Apesar de supostamente cobrirem todas as actividades dos ministérios e o gabinete do presidente, isto é praticamente impossível. A autonomia financeira do parlamento é relativamente fraca. Em termos formais, o orçamento corrente para o parlamento é aprovado pelo próprio parlamento como uma entidade com autoridade para aprovar o orçamento. Contudo, a dimensão actual do orçamento corrente é resultado do processo orçamental e das actuais atribuições feitas pelo Ministério das Finanças. Os deputados não têm acesso a apoio administrativo em termos de pessoal administrativo, pessoal de secretariado, assessoria jurídica, financeira e outras questões técnicas, biblioteca, etc. Embora os deputados tenham expressado insatisfação com estes serviços (Amundsen et al., 2005:17), a larga maioria dos deputados diz que o apoio em recursos administrativos é limitado e raramente está à sua disposição.
Por vezes o seu trabalho é prejudicado por esta situação.
Vários deputados dizem que o número de pessoal de secretariado é suficiente, mas a sua competência e eficiência é inadequada. O parlamento tem uma fraca capacidade de pesquisa.
Embora algumas consultorias e estudos tenham sido encomendados, os recursos disponíveis para este tipo de apoio são muito limitados. A remuneração para os deputados inclui um salário básico moderado de cinco mil US dólares por mês e benefícios complementares que incluem, por exemplo, um valioso seguro de saúde que cobre tratamentos em clínicas especializadas no exterior quando necessário. No seu global, esta remuneração é atractiva. Os deputados têm imunidade parlamentar perante certas formas de acção legal. O Parlamento está situado no centro de Luanda, no edifício de um antigo cinema. Apesar de várias extensões feitas no edifício para transformá-lo num “palácio de congressos”, o edifício é ainda pequeno para alojar todos os deputados e providenciar-lhes condições de trabalho decentes, sendo a estrutura técnica inadequada. O edifício de um novo parlamento está, contudo em construção.
3.1.3 A Elaboração de Leis no Parlamento
A mais importante função de controlo de qualquer parlamento são os seus poderes para elaboração de leis. De acordo com a constituição, a Assembleia Nacional de Angola tem absoluta supremacia no que se refere a passar legislação em áreas de interesse nacional estratégico. O direito a iniciativa de lei, contudo, não reside apenas nos deputados (membros do parlamento) e nos comités parlamentares (e grupos partidários), mas também, no Governo. Um problema com a legislação passada, é que a regulamentação para aplicação de leis não tem procedimentos para o efeito.
Mais de 90% de toda a legislação é iniciada e preparada pelo Governo, e, muitas vezes com apoio técnico externo e as diferentes partes interessadas envolvidas. A proposta é então formalmente passada através do Conselho de Ministros e do Gabinete Presidencial para aprovação pelo Parlamento. Em termos práticos, a maior parte da legislação é iniciada e formulada apenas pelo Gabinete do Presidente e é promulgada pelo Parlamento sem grande discussão. A nossa impressão é
