Kandidatnummer: 121
Universitetet i Bergen
Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap
AORG 350A MASTERAVHANDLING
2019/2020
HVORDAN LYKKES MED
DIGITALISERING I OFFENTLIG SEKTOR?
EN CASESTUDIE AV AGENDASETTING OG POLICYUTFORMINGSFASEN I DIGITALISERINGSPROSJEKTET «SMART OMSORG»
Antall ord: 30 647
FORORD
Denne oppgaven markerer slutten på min toårige masterstudie i administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen. Arbeidet med masteroppgaven har vært krevende, men svært lærerikt og engasjerende. Når jeg nå skal ut i arbeidslivet er jeg trygg på at jeg gjør det med verdifull balast.
Det er flere som må nevnes og takkes for støtte underveis i mitt avhandlingsår. Jeg vil først og fremst rette en stor takk til min veileder Lise Hellebø Rykkja. Det har vært kjekt og svært motiverende å høre din interesse for digitalisering og offentlig forvaltning. Takk for konstruktive tilbakemeldinger, gode råd og innspill gjennom hele skriveprosessen. Også stor takk til min kone, Silje. Takk for god hjelp og støtte gjennom studieåret og for at vi kan dele livets opp og nedturer sammen.
Jeg vil rette en stor takk til alle mine informanter, som tok seg tid til å la seg intervjue og som har bidratt med svært viktig informasjon til studien. Uten dem hadde ikke studien latt seg gjennomføre. Utover dette vil jeg også rette en takk til familie, venner og medstudenter for all motivasjon, hjelp og støtte.
Jeg ser nå fram til å ta med meg kunnskap og erfaringer fra denne spennende masteroppgaven inn i arbeidslivet.
Riktig god lesning!
--- Bergen, 1. juli 2020
SAMMENDRAG
Hva kjennetegner agendasettingen og utformingen av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor? For å svare på dette ser studien på hvordan digitaliseringsprosjektet «Smart omsorg»
fra Bergen kommune ble satt på agendaen og utformet i tidsperioden mellom 2014 og 2018.
Først i studien presenteres potensielle bakenforliggende faktorer som har vært med på å sette kontekst for agendasetting og policyutformingen til prosjektet. Datagrunnlaget brukt i studien er dokumenter og intervju, og flere nøkkelpersoner i prosjektledelsen av «Smart omsorg» har blitt intervjuet. Flere sentrale empiriske funn i peker på hvorfor og hvordan «Smart omsorg»
prosjektet gjennomførte med sin digitaliseringsprosess med suksess. For å forklare empirien knyttes de ulike funnene opp mot policysirkelen, strømningsperspektivet og NATO-modellen.
Analysen fra perspektivene viser at det er en flere klare sammenhenger mellom teori og empiriske funn. Blant annet pekes det på hvordan prosjektet tidlig klarte å involvere ansatte, samtidig som prosjektet hadde en tydelig forankring i toppledelsen.
INNHOLDSFORTEGNELSE
FORORD...s. 2 SAMMENDRAG...s. 3 INNHOLDSFORTEGNELSE...s. 4 1. INTRODUKSJON...s. 6 1.1 PROBLEMSTILLING...s. 7 1.1.1. AVGRENSING...s. 8 1.2 AKTUALISERING...s. 8 1.3 TEORETISK OG METODISK UTGANGSPUNKT...s. 9 1.4 KAPITTELOVERSIKT...s. 11 2. KONTEKST...s. 12 2.1 INNFØRING I DIGITALISERINGENS FORSKNINGSFELT...s. 12 2.1.1 PRODUKTIVITETSPARADOKSET...s. 13 2.1.2 DIGITALISERINGENS BAKSIDE...s. 15 2.2 DIGITALISERING SOM POLITIKKOMRÅDE I NORGE...s. 17 2.2.1 INNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR...s. 21 2.2.2 DIGITAL AGENDA FOR NORGE...s. 22 2.3 BERGEN KOMMUNE OG SMART OMSORG...s. 24 2.3.1 SMART OMSORGS ORGANISERING...s. 26 3. TEORI...s. 29 3.1 DIGITALISERING...s. 29 3.2 STRØMNINGSPERSPEKTIVET...s. 31 3.3 POLICYSIRKELEN...s. 33
3.3.1 DE AVSLUTTENDE FASENE I POLICYSIRKELEN...s. 35 3.3.2 AGENDASETTING...s. 36 3.3.2 POLICYUTFORMING...s. 39 3.4 NATOMODELLEN...s. 41 3.4.1 NODALE VIRKEMIDLER...s. 43 3.4.2 AUTORATIVE VIRKEMIDLER...s. 44 3.4.3 ØKONOMISKE VIRKEMIDLER...s. 44 3.4.4 ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER...s. 45
4. METODE...s. 47 4.1 VITENSKAPSTEORETISK UTGANGSPUNKT...s. 47 4.2 VALG AV FORSKNINGSDESIGN...s. 47 4.2 DATAGRUNNLAG...s. 51 4.3.1 DOKUMENTANALYSE...s. 52 4.3.2 INTERVJU...s. 54 4.3.2.1 INTERVJUOBJEKTER...s. 56 4.3.2.2 INTERVJUFORMÅL...s. 59 4.3.2.3 INTERVJULOKASJON...s. 59 4.4 FORSKNINGSETIKK...s. 60 4.5 VALIDITET OG RELABILITET...s. 61 4.5.1 VALIDITET...s. 61 4.5.2 REABILITET...s. 62 5. EMPIRI...s. 64 5.1 NÅR OG HVORDAN BLE SMART OMSORG SATT PÅ AGENDAEN?...s. 64 5.2 HVORDAN BLE SMART OMSORGS POLICY UTFORMET?...s. 74 5.3 FAKTORER FOR POSITIV ENDRING I SMART OMSORG...s. 77 6. ANALYSE...s. 80 6.1 POLICYSIRKELEN...s. 80 6.1.1 AGENDASETTINGSFASEN...s. 80 6.1.2 POLICYUTFORMINGSFASEN...s. 85 6.2 STRØMNINGSPERSPEKTIVET...s. 87 6.3 NATOMODELLEN...s. 88 6.3.1 NODALE VIRKEMIDLER...s. 89 6.3.2 AUTORATIVE VIRKEMIDLER...s. 91 6.3.3 ØKONOMISKE VIRKEMIDLER...s. 92 6.3.4 ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER...s. 92 7. KONKLUSJON...s. 95
7.1 OPPSUMMERING AV FUNN...s. 95 7.2 OPPGAVENS TEORETISKE IMPLIKASJONER, BIDRAG OG BEGRENSNINGER...s. 99 7.3 FORSLAG TIL VIDERE FORSKNING...s. 101 LITTERATURLISTE...s. 102 VEDLEGG...s. 111
1. INTRODUKSJON
Teknologi blir en større og større del av vår hverdag og gir oss muligheter som vi for noen år siden bare kunne drømme om. I flere og flere deler av samfunnet bidrar teknologiske fremskritt til at vi endrer våre handlingsmåter og etablerte rutiner i en mer digital retning.
Teknologien har påvirket oss i så stor grad at nåværende tidsepoke, både fra politisk og akademisk hold, omtales som den fjerde industrielle revolusjon (Solberg, 2019. Schwab, 2017 og Philbeck og Davies, 2019). Stadig flere organisasjoner, både i offentlig og privat sektor, tar hensyn til de teknologiske fremskrittene, satser digitalt og går inn i digitale transformasjonsprosesser der tjenesteytingen digitalisers (Mergel mfl., 2019 og Dunleavy mfl., 2006). Teknologien er imidlertid ikke eneste faktor for økt digitalisering. Et økende effektiviseringsbehov, krav om høyere miljøfokus og endringer i demografisammensetning.
Det medfører etterspørselsvekst etter offentlige tjenester, som igjen fører til høyere press og ønske for flere digitale tjenester (Schwab, 2017).
For å holde følge i en tid der den teknologiske utviklingen skjer i et enormt tempo, må også Norge som stat finne nye måter å utnytte resursene på. Nikolai Astrup ble i januar 2019 utnevnt til Norges første digitaliseringsminister. Det viser et klart ønske fra regjeringen om høyere utnyttelse og digital samhandling på tvers av offentlig sektor (Regjeringen, 2019a).
Også «Digital agenda» og flere andre stortingsmeldinger har de siste årene gitt utrykk for et ønske om høyere produktivitet, kvalitet, brukervennlighet og effektivitet med bruk av digitale løsninger (Stortingsmelding nr. 17, 2006-2007. Stortingsmelding nr. 23, 2012-2013 og Stortingsmelding nr. 27, 2015-2016). Insentivene fra statelig hold for økt grad av effektivitet igjennom ulike digitale prosjekter er altså i høyeste grad tilstede. Digitalisering er med andre ord aktuelt og i vinden, men hva kreves for å gjennomføre en slik prosess? Hva er de potensielle skyggesidene? Hvordan går man fram og hva gjør et digitaliseringsprosjekt vellykket? For å se nærmere på hvordan digitaliseringsprosesser i offentlig sektor utvikles vil denne oppgaven studere og ta utgangspunkt i digitaliseringsprosjektet «Smart omsorg» fra Bergen kommune (Øyvann, 2017).
Bergen kommune var tidlig ute og kalte «Smart omsorg» for et digitaliseringsprosjekt (Hovland og Knudsen, 2017). Et prosjekt som ved riktig bruk av digitale virkemidler og smarte
løsninger skulle gi bedre tjenester for innbyggerne, bedre arbeidshverdag for de ansatte og samtidig kutte kostnader (Hovland og Knudsen, 2017).
I 2018, når «Smart omsorg» var i sin avsluttende fase, ble prosjektet trukket fram av direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) som «årets digitale suksesshistorie» for sin gjennomføring av den digitale endringsprosessen (Direktoratet for forvaltning og ikt, 2018).
Da Difi kunngjorde sin nominasjon av prosjektet som «årets digitale suksesshistorie» hadde de lagt vekt på en tjeneste/løsning som hadde bidratt til høyere grad av samordning, et mer helhetlig brukerperspektiv og en større andel av økonomiske og samfunnsøkonomiske gevinster (Direktoratet for forvaltning og ikt, 2018). Prosjektet var et «eksempel på digitalisering av en eller flere tjenester, en eller flere prosesser eller samordningsgrep der digitale løsninger lå til grunn for suksessen». Difi mente Bergen kommune, igjennom «Smart omsorg», hadde gjennom økt gevinstrealisering samtidig som brukerperspektivet var ivaretatt (Øyvann, 2018). Denne oppgaven tar utgangspunkt i Difi sin begrunnelse og argumentasjon for hvorfor «Smart omsorg» er et eksempel på en vellykket form for digitalisering av offentlige tjenester.
Selv om «Smart omsorg» sees på som et vellykket offentlig digitaliseringsprosjekt viser flere studier at et flertall av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor er svært vanskelig å gjennomføre og ofte mislykkes (Heeks, 2006. Rambøll Management Consulting, 2016.
Randma-Liiv mfl., 2019 og Rackwitz mfl., 2020). Hvorfor er det slik og hvilke suksessfaktorer har blitt oversett? Med en kvalitativ casestudie der erfaringene fra «Smart omsorg» belyses håper denne oppgaven å bidra til å svare på noe av dette og være et bidrag for at fremtidige offentlige digitaliseringsprosjekter i større grad kan gjennomføres suksessfullt, presist og effektivt.
1.1 PROBLEMSTILLING
Gjennom studie og beskrivelser av «Smart omsorg», vil oppgaven forsøke å identifisere erfaringer som kjennetegner utviklingen av digitalisering i offentlig sektor og presentere de viktigste punktene som ulike offentlige organisasjoner og instanser kan dra nytte av i fremtidige digitale transformasjonsprosesser.
Basert på tematikkens aktualitet og min personlige interesse for prosjektledelse og digitalisering, er problemstillingen følgende:
«Hva kjennetegner agendasettingen og utformingen av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor?»
For å svare på problemstillingen vil følgende spørsmål drøftes.
1. «Hvilke virkemidler ble brukt for å sette «Smart omsorg» på agendaen i Bergen kommune?»
2. «Hvordan ble innholdet i «Smart omsorg» prosjektet utformet og hvilke virkemidler ble brukt?»
Basert på dette ønsker oppgaven å besvare.
3. «Hvilke erfaringer fra «Smart omsorg» kan bidra til bedre gjennomføring av fremtidige digitaliseringsprosjekter i offentlig og privat sektor?»
1.1.1 Avgrensning
Gjennom relevant teori om policysirkelens to første faser agendasetting og policyutforming vil oppgaven få et godt avgrenset utgangspunkt for å svare på nevnte forskningsspørsmål tilknyttet «Smart omsorg». Ved å kun ta for seg de to første fasene blir det gjort en tematisk avgrensning der problemstillingen spisses til å gjelde hva som kjennetegner startfasen av et offentlig digitaliseringsprosjekt og hvordan digitaliseringsprosjekter går fra å være en idé til konkret innhold. Igjennom dette vil kun de to første fasene i policysirkelen, agendasetting og policyutforming studeres. Ved å velge et så konkret prosjekt som case vil oppgaven også avgrenses i tid. Oppgaven vil i hovedsak se på årene mellom 2014 og 2018, selv om prosjektetperioden var fra 2015 til 2018. Dette er gjort for å se på fremgangsmåten til sentrale aktører før prosjektet ble offisielt igangsatt.
1.2 AKTUALISERING
Når man velger forskningsobjekt og problemstilling bør en ifølge King mfl. (1994) ta utgangspunkt i en tematikk som kan bidra til en bredere innsikt og mer kunnskap innenfor et bestemt akademisk felt. Forskningsobjektet bør også være noe som påvirker mennesker og
som kan bidra til å forstå eller forutse hendelser. Problemstillingen i denne oppgaven kan sies å ha relevans både samfunnsmessig og faglig. I takt med globalisering og ny teknologi er digitaliseringsprosesser noe av det viktigste organisasjoner og Norge som stat kan fokusere på for å holde følge med en befolkning som stadig setter høyere krav til brukersnitt, miljøkrav, effektivitet og individuell tilpasning. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) fremhever hvordan Norge på mange måter sies å ha lyktes med å ta i bruk de nye mulighetene som ny teknologi har gitt oss når det kommer til effektivitet og bedre brukertjenester (OECD, 2017. St.meld. 27, 2015-2016). Likevel har Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi 2016) pekt på at digitalisering ikke skjer raskt nok på tross av at Norge har «de beste forutsetningene for å lykkes».
Ifølge Tranvik (2008) var det først etter 1990 at digital teknologi og organisering fikk fotfeste i organisasjons- og forvaltningsforskning. Forskningsfeltet er derfor, sammenlignet med andre felt, fortsatt et relativt nytt og lite utforsket forskningsfelt i forvaltningsforskningen (Gil-Garcia mfl., 2017 og Pollitt mfl., 2010). Tranvik (2008) og Schartum mfl. (2017) hevder også at det i motsetning til det internasjonale miljøet, er forsket for lite på digitalisering i offentlig sektor i Norge, spesielt fra et statsvitenskapelig perspektiv. Et viktig unntak er Christensen og Lægreid sin artikkel fra 2010, «Civil Servants' Perceptions Regarding ICT Use in Norwegian Central Government». Oppgaven vil gå nærmere inn på forskning om digitalisering og IKT i offentlig forvaltning i neste avsnitt, 1.3.
Flak (2019) understreker hvor stor påvirkningskraft digitalisering kan ha på arbeidsliv, privatliv og hvordan vi utfører offentlige samfunnstjenester. Dette viser viktigheten av forskning på feltet, da det kan bidra til en mer effektiv offentlig forvaltning. På tross av eventuell etablert forskning på dette feltet vil uansett samfunns- og teknologiutviklingen sørge for at problemstillingen som oppgaven stiller alltid vil være aktuell da det trengs nye studier og vinkler innenfor et felt som er i en voldsom utvikling.
1.3 TEORETISK OG METODISK UTGANGSPUNKT
For å best mulig besvare spørsmålene oppgaven stiller, vil det bli benyttet en kvalitativ tilnærming, da det sees som mest sannsynlig at intervjuobjektenes subjektive betraktninger vil gi det beste grunnlaget for å beskrive erfaringene fra «Smart omsorg» prosjektet. For å gi
oversikt og analyse av oppgavens problemstilling vil oppgaven se til teorien om policysirkelen gitt av blant annet Howlett mfl., (2009).
Oppgaven vil som nevnt ha hovedfokus på teoriens to første faser, agenda og policyutforming.
Teorien er ikke lineær som gjør at de ulike fasene ikke alltid kommer etter hverandre og gir mulighet for å gå tilbake til tidligere faser før modellen sluttes. Uansett vil bruken av teorien kunne være med på å forenkle og forklare en potensiell kompleks prosjektfase.
Ifølge Lember mfl., (2018) har det vært lite forskning på hvordan offentlige organisasjoner og instanser oppdager og setter digitalisering på agendaen, det har likevel vært forskning som har belyst overordnet digitalisering i offentlig sektor over tid, som Fountain (2001) og Margetts og Dunleavy (2013). Enkelte har også viet oppmerksomhet til spesielle forskningsfelt innenfor offentlig forvaltning, som e-forvaltning (Grönlund og Horan, 2005), digital innovasjon (Osborne og Brown, 2014) og såkalt «smart city» (Meijer og Bolívar, 2015). I norsk sammenheng har det vært mer vanlig å studere ulike konkrete digitaliseringsprosjekter på statlig nivå som Min side (Madsbu, 2016) og Altinn (Jansen og Schartum, 2008). På kommunalt nivå er Baldersheim mfl. (2008) en sentral kilde å se til for oppgavens teoretiske utgangspunkt.
Primærkildene for oppgaven vil være offentlige dokumenter og semistrukturerte, kvalitative intervju med nøkkelpersoner fra «Smart omsorg» i Bergen kommune. For å få dypere innsikt i bakgrunnen for gjennomføring av digitaliseringsprosjekter har oppgaven også benyttet ulike offentlige dokumenter fra prosjektet, samt eksisterende forskning på området.
Da oppgavens hovedkilde er basert på intervjuobjektenes subjektive perspektiver, har det vært viktig å knytte analysene opp mot allerede eksisterende akademisk litteratur. Dette sikrer høyere rasjonalisering og en mer objektiv analyse. Inkludering av ulike akademiske perspektiver og teorier vil forhåpentligvis gi en bedre forståelse av hvordan nøkkelpersonene beskriver suksessfaktorer for digitaliseringsprosjektet. Ved å studere «Smart omsorg»
spesifikt som en case, vil studien potensielt bidra til enda bedre effektivisering og organisering i bruk av digitale virkemidler i framtidens offentlige digitaliseringsprosesser.
1.3 KAPITTELOVERSIKT
I kapittel 2 vil konteksten bli presentert og konkretisert. Kapittelet tar for seg noen av de viktigste bidragsyterne på digitalisering som forskningsfelt, hva som er digitaliseringens utfordringer, hva som er status på norsk offentlig forvaltning sin digitaliseringspolitikk, før kapittelet avslutningsvis sentreres inn mot Bergen kommune og oppgavens casestudie,
«Smart omsorg». I kapittel 3 vil det teoretiske rammeverket for oppgaven bli presentert. Her er det valgt å ta utgangspunkt i policysirkelen og NATO-modellen. Disse to er oppgavens hovedteorier, samtidig som kapittelet også bruker strømningsperspektivet og annen teori rundt digitalisering. Kapittel 4 tar for seg det metodiske rammeverket som ble brukt i oppgaven. Her blir det gitt plass til en del forklarende teori rundt casestudie, samtidig som kapittelet tar for seg oppgavens fremgangsmåte for å samle inn og analysere empiri. Kapittel 5 presenterer oppgavens empiriske funn igjennom dokumentanalyse og ulike intervjuer.
Deretter blir det i kapittel 6 foretatt en analyse som knytter funn opp mot tidligere presentert teori. Avslutningsvis oppsummeres funn og viktigste momenter fra studien i et avsluttende konklusjonskapittel.
2. KONTEKST
«Smart omsorg» må sees opp mot konteksten prosjektet er satt i. Med hjelp av kontekstualisering får vi et bilde av bakgrunnen for studieobjektet, men også hvilke begrensinger, forutsettinger og muligheter som er tilstede for «Smart omsorg». Gjennom en generell innføring i digitaliseringen vil kapittelet gi et historisk perspektiv på feltet, samtidig som det drøfter hvordan digitale virkemidler bidrar til effektiviseringen av samfunnet.
Deretter presenteres det hvordan ny teknologi har påvirket norsk politikk og hvilke politiske bestemmelser som er dominerende på området. Til slutt går kapittelet konkret inn på «Smart omsorg», omtaler organiseringen av prosjektet og setter det inn i en politisk og samfunnsaktuell kontekst.
2.1 INNFØRING I DIGITALISERINGENS FORSKNINGSFELT
Det har over lengre tid vært en økende trend at teknologi integreres og brukes inn offentlig administrasjon (Kernaghan og Gunraj, 2008). To store verdenskriger og teknologiske kappløp har bidratt til at man, spesielt i vesten, har gått fra et papirbasert samfunn til et digitalt samfunn. Utviklingen har skjedd gradvis de siste tiårene fra analoge datamaskiner på størrelsen med en enebolig, til digitale datamaskiner på 1980 tallet og til nåtidens internettbaserte webløsninger (Dunleavy mfl, 2006). I takt med nye teknologiske framskritt, som mer og mer internettbasert kommunikasjon og mer mobile dataverktøy, har bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i både offentlig og privat sektor blitt mer og mer innarbeidet og standardisert (Tranvik, 2008, s. 9 ff.). De siste tiårene har digitaliseringen inntatt offentlig administrasjon og forandret hvordan offentlige virksomheter jobber, kommuniserer med hverandre og med borgerne (Snellen, 2002). Innføring av reformer og begreper som «egoverment», «digital goverment» (Dunleavy og Margetts, 2000) og «digital state» (Borins mfl., 2007) er indikatorer på hvordan offentlig forvaltning forandrer seg ut ifra de mulighetene ny teknologi gir (Hood og Margetts, 2007).
Et sentralt begrep i de siste tiårs digitaliseringspolitikk er Digital Era Governance (DEG).
Begrepet omfatter en konstellasjon av ideer og reformendringer som har kommet i etterkant av reformbølgen New Public Management (NPM). NPM blir ofte brukt som en
samlebetegnelse for ulike reformer som fra 1980-tallet har hatt som mål å effektivisere offentlig sektor. Dunleavy (mfl., 2006) bruker DEG for å karakterisere forholdet mellom digitalisering og offentlig forvaltning (Hansen, 2018). Forfatteren mener DEG til dels bryter med rammene for NPM. Der hvor NPM vanligvis setter fokus inn mot fragmentering, konkurranse og insentiver, fokuserer DEG på en helhetlig tankegang der funksjoner skal være sømløse, åpne og iverksette digitale prosesser. Med DEG sin sterke posisjon i offentlig forvaltning er digitalisering gitt en viktig rolle for hvordan offentlig forvaltning organiseres og yter sine tjenester. Digitaliseringen påvirker hvordan man organiser og kommuniserer internt og eksternt. På bakgrunn av dette kan DEG ifølge (Dunleavy mfl., 2006) kategoriseres nærmere den nye reformtrenden Post-NPM.
Et annet sentralt begrep når det kommer til digitalisering og politikk er e-governance. E- governance er et konsept som kan ha flere ulike betydninger. Heeks (2006) har en bred definisjon som tilsier at «e-governance» omfatter all bruk av IKT i offentlig administrasjon.
Andre har definert begrepet som en paraplydefinisjon som omfatter “processes both inside and between political bodies and public bureaucracies, with businesses, citizens and civic society, at different layers of government: local, regional, national as well as international”
(Snellen, 2005, s. 399). Andre bruker en noe smalere definisjon, som for eksempel "elektronisk levering av myndighetsinformasjon og tjenester, 24 timer i døgnet 7 dager i uken" (Coursey og Norris, 2008, s. 535) eller "levering av offentlige tjenester via elektroniske kanaler" (Garson, 2006, s. 19). OECD derimot definerer e-governance som "Bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, og spesielt Internett, som et verktøy for å oppnå bedre styring"
(OECD, 2003, s. 63). Et argument som også blir trukket fram av enkelte som Frissen (1998) og Fountain (2001) er at den nye teknologien er med på å realisere et nytt type samfunn. Et såkalt virtuelt samfunn hvor internettbasert teknologi fører til og potensielt kan øke graden av ikke hierarkiske strukturer, fragmentering og desentralisering. Nåtidens eksempler på dette kan eksempelvis være blockchainteknologi.
2.1.1 Produktivitetsparadokset
Det hevdes at dagens samfunn er midt i den fjerde industrielle revolusjonen, også kalt den digitale revolusjonen (Heggernes, 2017). Siden den industrielle revolusjonen har produktivitetsforbedring vært sentralt for samfunnsutviklingen (Westeren, 2015). Teknologisk
innovasjon, som dampmaskinen og elektrisitet, har vært med å tilrettelegge for økt produksjon for mindre innsats, mens inntoget til internett og datamaskiner de siste to tiårene har gjort mulighetene for produktivitetsøkning betraktelig større. Westeren (2015) trekker fram at på samme måte som dampmaskinen revolusjonerte vareproduksjon og jordbruk på 1700-tallet, har datamaskiner og internett forandret måten man har arbeidet på de siste 30 årene.
Selv om arbeidsmåter er endret og teknologien er en større del av arbeidsdagen, har det likevel vært omdiskutert i hvor stor grad det øker effektivitet og gir samfunnsøkonomiske fordeler. I 1987 introduserte den amerikanske professoren Robert Solow begrepet produktivitetsparadokset:
«You can see the computer age everywhere these days, except in the productivity statistics” (Solow 1987, s 36).
Solow sitt sitat er fra 1987, men fortsatt relevant for å sikre utnyttelse av nåtidens teknologiske fremskritt. Selv om det råder en oppfatning om at bruk av digitale virkemidler og effektivitet har en sammenheng er ikke dette nødvendigvis tilfellet aleine. Solow (1987) fremmet dette og mente at selv om satsningen på nye digitale virkemidler er høy, vil ikke nødvendigvis satsningen bidra til økt effektivitet og produktivitet. For å utnytte de digitale mulighetene som teknologien gir mente Triplett (1999) at høyere grad av tilpasning er nødvendig og at organisasjons- og kulturendringer er nødvendig for å sikre utnyttelse av mulighetene som teknologien gir. Ved siden av dette mente Triplett (1999) at de digitale virkemidlene stod for en for liten andel av det totale produksjonsnivået. Dette gjorde at mulighetene for å måle hvilke betydning digitaliseringen hadde for effektiviseringen og samfunnsøkonomien var fraværende.
Siden 1990-tallet har mer forskning pekt på at satsning på digitaliseringsprosjekter kan være produktivitetsfremmende for organisasjoner. I 2000 publiserte Brynjolfsson og Hitt studier om hvordan satsning på IKT øker produktiviteten, øker kvaliteten på tjenestene og redusere kostnadene (Brynjofsson og Hitt, 2000). Tre år etterpå, i 2003, kom ytterligere studier om hvordan digitalisering leder inn i høyere produktivitet i organisasjonen (Brynjolfsson og Hitt,
2003). Brynjolfsson og Hitt hadde innført ulike digitale virkemidler i en rekke amerikanske bedrifter og så i etterkant på hvilket utslag dette gjorde på ulike statistiske data. Konklusjonen til studien deres var at produktivitetsparadokset delvis kunne avskrives, spesielt i privat sektor. Studien poengterte likevel at det i offentlig sektor kunne være potensielle gevinster å hente på økt digitalisering.
Om man klarer å utnytte de digitale mulighetene teknologien gir, kan dette bidra til økt produktivitet (Brynjolfsson og Hitt, 2003). Økt produktivitet i en organisasjon kan fordeles og brukes ulikt. Gonzales og Gidumal utarbeidet i 2016 en modell med utgangspunkt i en produktivitetsstudie av hotellnæringen. Modellen kartlagte i hovedsak to måter høyere produktivitet kan utnyttes for ansatte. Studien stod igjen med to valg for hotellnæringen. Flere og bedre tjenester for kunden eller sparing av lønnskostnader. Om valget skulle falle på flere og bedre tjenester for kunden kan dette igjen lede til økt kundeservice og flere fornøyde kunder. Dette vises i figur nr. 1 nedenfor.
Offentlig sektor har gjennom historien blitt sett på som et pengesluk med ineffektive prosesser og få krav til effektivitet og ressursutnyttelse. Modellen som Gonzales og Gidumal (2016) beskriver har stor overføringsverdi til offentlig sektor. Med høyere effektivitet i offentlig sektor kan kvaliteten på de offentlige tjenestene bedres.
2.1.2 Digitaliseringens bakside
Med høyere grad av teknologisk utvikling og oppslutning blir ofte de positive aspektene ved digitalisering vektlagt. Dette er ikke så rart når World Economic Forum skriver i skrivet Global
FIGUR 1: PRODUKTIVITET HOS ANSATTE GJENNOM DIGITALE HJELPEMIDLER (IT) (GONZALES OG GIDUMAL, 2016).
Information Technology Report (2013) at nasjoner som Norge potensielt kan oppnå stor effekt av digitalisering. En ti prosent økning i digitaliseringsgrad medfører en økning av BNP på hele 24 milliarder kroner årlig. Digitaliseringen løftes frem og kan i enkelte sammenhenger omtales som løsningen på alle problemene og utfordringene, men digitalisering innebærer også store åpenbare utfordringer.
En utfordring er datakriminalitet. Ifølge Næringslivets sikkerhetsråd (2018) påfører slik kriminalitet en kostnad tilsvarende 19 milliarder kroner årlig, og potensiale er mye høyere om man ikke ser alvorlig på disse utfordringene. Datakriminaliteten kan også bidra til at innbyggernes trygghet og tillit til tjenestene og følgende digitaliseringen svekkes. «Capitalism without capital» (2017) skrevet av Stian Westlake og Jonathan Haskel fronter den potensielle skjevhetsfordelingen som digitalisering kan bidra til. Westlake og Haskel mener at fremveksten av digitaliseringen og immaterielle faktorer vil bidra til at gevinst og avkastning i større grad vil havne hos noen få virksomheter. Vinneren tar alt i mye større grad enn før.
Dette er ikke det eneste aspektet som må bli tatt inn i digitaliseringskonteksten, også potensiale for tap av arbeidsplasser er høy. Digitaliseringen, anført av kunstig intelligens og roboter vil støtte ut mange av arbeidsmarkedet, da kravet om kompetanse vil endre seg (Aasland og Bekkelund, 2019). SSB anslår at omtrent en tredjedel av alle arbeidsplasser vil være utdatert i løpet av de 15 neste årene (Bye og Nesheim, 2016). I andre land, som USA forventes det en enda høyere andel. Dette kan også få fatale konsekvenser for samfunnsøkonomien, da det er mangel på potensielle skatteinnganger utenom direkte skatt av lønnsinntekt. Skattesystem er per nå rett og slett ikke er rigget for en slik stor endring i arbeidsledigheten (Bye og Nesheim, 2016).
En annen utfordring er kompetanse og derav tilgang. Det er ikke alle mennesker som har mulighet til å tilegne seg kompetansen som trengs for å utnytte teknologien. Frønes (2002) og Norris (2001) bruker begrepet «digital divide» eller «digitale skiller» for å beskrive dette.
Begrepet tar for seg hvordan sosial og økonomisk ulikhet er en faktor for tilgangen til kompetanse og utnyttelse av teknologien. Dette gjelder også i sammenhengen som «Smart omsorg» er i der de ansatte kan ha begrenset kompetanse og lyst til å tilegne seg kompetanse rundt bruk av eksempelvis smarttelefoner eller digitale helsejournaler.
Oppgavens siktemål er ikke å kartlegge hvordan «Smart omsorg» arbeider mot «digitale skiller», men i en studie som omhandler bruk av teknologiske verktøy er det viktig å trekke fram skillet i en overordnet kontekst for å forstå digitalisering og bruken av det. «Smart omsorg» har høy interesse i at dette skillet skal være så lite som mulig og at prosessene som digitaliseres skal ha høyest mulig grad av tilgjengelighet og brukervennlighet for brukerne.
Dette kan sees på som et ansvar som følger med det å digitalisere samfunnet.
2.2 DIGITALISERING SOM POLITIKKOMRÅDE I NORGE
Det er flere argumenter som taler for at digitalisering og nyskapning bør stå høyt på agendaen i Norge. I Norge er kollektivistiske og egalitære verdier viktige. Konsensusorientering er avgjørende og nivået på interne konflikter er lavt i forhold til andre land. Det er et høyt nivå av internettkompetanse i det norske samfunnet, brutto nasjonalprodukt er høyt, det er stor tilgang til ressurser og tillitten til styresmakter er høy (Christensen mfl., 2010). Historisk sett har også den politiske kontrollen av embetsverket vært generell og noenlunde passiv sett opp mot andre land. Dette gir gode muligheter for utøvelse når det kommer til digitalisering og nytenkning. Christensens (mfl., 2010) bemerkninger om høy tillitt i befolkningen støttes også av blant annet Norris (2001) som fremlegger at politiske og administrative ledere i forvaltningen i offentlige institusjoner i Norge generelt har høyere tillitt enn i andre land.
Tradisjonelt sett har Norge vært fremtredende når det kommer til bruk av teknologi og befolkningen har derav allerede flere års tradisjon med bruk av digitale virkemidler knyttet opp mot offentlig sektor. Dette er viktige erfaringer for å oppnå gevinst når det kommer til effektivisering, modernisering og forbedring av kvalitet i fremtidige digitaliseringsprosesser (Christensen mfl., 2010). I 2006 fikk Norge en sjetteplass av «eEurope benchmarking exercise»
som målte tilgjengeligheten til offentlige tjenester på internett (OECD, 2006).
Selv om det kan argumenteres for at norsk forvaltning og befolkningen har et tett forhold til digitalisering og teknologiutvikling finnes det også momenter som har vært med å bremse denne utviklingen. Norge har siden begynnelsen av 1970-tallet i høy grad vært styrt av minoritetsregjeringer som ifølge Christensen (2003) kan ha vanskeliggjort muligheten for å få gjennomslag for store helhetlige i politiske prosesser som angår digitalisering. I tillegg til dette
underbygges Christensens (2003) tankegang av at spesialisering etter sektor står svært sterkt i den norske sentraladministrasjonen. Dette vanskeliggjør helhetlige overordnede sektoroverskridende digitaliseringsprosesser og muligheten for læring på tvers av sektor.
Årsaken til dette kan være delt. De ulike departementene har en sterk posisjon basert på ministerstyreprinsippet, og dette kan være en faktor som vanskeliggjør digitaliseringssammarbeid på tvers av departement. Ved siden av dette er det også en lang tradisjon helt tilbake til 1850-årene med å ha semi-uavhengige sentrale byråer utenfor departementene, kalt offentlige foretak av regjeringen (Stortingsmelding nr. 7, 2007-2008).
Disse er en del av offentlig sektors digitaliseringspolitikk, men har ikke samme eierskapsmodell som kan vanskeliggjøre læringsutbytte fra disse organisasjonene.
For å forklare konteksten til Bergen kommune sitt «Smart omsorg» prosjekt er det relevant å se konteksten og sammenhengen mellom de forskjellige nivåene av norsk offentlig sektor.
Dette grunnet «Smart omsorg» blant annet fikk økonomisk støtte fra flere nivåer i offentlig sektor. Norsk offentlig sektor kan i dagligtalen omfavne et relativt bredt spekter av innhold.
SSB omtaler (2013) offentlig sektor som organisert på tre ulike nivåer, stat, fylke og kommune.
Videre deler SSB (2013) offentlig sektor inn i to ulike sektorer, henholdsvis forvaltning og foretak, som vist i figur 2. Forvaltningsdelen er parter på det statlige, fylke eller kommunale nivået som ivaretar samfunnets fellesoppgaver. Eksempler på forvaltningsinstitusjoner er
FIGUR 2: ORGANISASJONSKART FOR OFFENTLIG SEKTOR. FREMSTILLER HVOR KOMMUNENE LIGGER I FORHOLD TIL ANDRE FORETAK I OFFENTLIG SEKTOR (STORTINGSMELDING NR. 7 (2007-2008).
storting, kommune, sykehus og skole. På den andre siden har vi de ulike offentlige foretakene som er basert på en privat markedstenkning, men som har statelig eierskap. Slike selskaper kan være et kommunalt eid vannverk eller børsnoterte selskaper der staten har majoritetsinteresser, eksempelvis Equinor og Telenor (Idsø, 2017). Disse ulike nivåene og organisasjonene i offentlig sektor er med å vise hvorfor helhetlig overordnet digital innovasjon kan være krevende (Forskningsrådet og DAMVAD, 2012). Det er mange organisasjoner, med potensielt svært mange ulike interesser.
Hvordan norsk forvaltning er organisert gjenspeiles i hvordan regjeringen jobber med «e- governance» og digitaliseringspolitikk sentralt. Statens ansvar for å koordinere og legge til rette for teknologiutvikling og digitalisering har variert over tid og har vært tildelt forskjellige regjeringsdepartementer, men siden 2014 har ansvaret for modernisering og teknologi i offentlig sektor ligget under kommunal og moderniseringsdepartementet (Edøy og Hansen, 2019). Januar 2019 ble det utnevnt en digitaliseringsminister med tilhørighet i dette departementet. Ministeren vil ha ansvar for teknologiutnyttelse og digitaliseringsarbeid på tvers av departement og sektorer i norsk offentlig forvaltning (Regjeringen (a), 2019).
Både offentlig sektor og teknologien utvikler seg og blir mer kompleks over tid (Christensen mfl., 2015) Teknologi i seg selv utvikles raskt, noe som krever at organisasjoner må tilpasse seg og «henge med». Hoveddriveren for IKT-bruk i Norge har ifølge Christensen mfl., (2009) vært ønske om effektivitet. Gjennom automatisering av administrative prosesser, fokus på «e- governance» og bruk av digitale virkemidler ønsker forvaltningen å gjennomføre prosjekter som kan bidra til tjenester av bedre kvalitet, redusert kompleksitet og med økt brukerorientering (Christensen mfl., 2010).
Ifølge Greve mfl. (2016) har digitalisering og «e-governance» har hatt stor påvirkning på de siste års reformtrender. Digitale virkemidler er i dag en stor del av offentlig forvaltning og er et viktig verktøy for å øke graden av forvaltningens produktivitet. OECD-undersøkelsen av Norge fra 2006 indikerer at budsjettmessige begrensninger er den eneste viktige barrieren for mer bruk av teknologi i offentlig forvaltning (OECD, 2006). Norge blir også av ifølge flere internasjonale studier som «The UN E-Goverment Survey» og den europeiske «E-goverment benchmark» trukket fram som et av landene med høyest andel digitale løsninger i offentlig
forvaltning (OECD, 2017). Digital agenda for Norge underbygger dette og stortingsmeldingen (nr. 27, 2015-2016) lister opp flere vellykkede historier om hvordan digitalisering implementeres inn i norsk offentlig forvaltning. Det er imidlertid også mange offentlige prosjekter som ikke lykkes. Schartum mfl. (2017) nevner flere reformer som har vært vanskelig å gjennomføre eller som har blitt mye dyrere enn opprinnelig planlagt. Norge har derfor, på tross av sitt gode rykte på dette internasjonalt, fortsatt et stort forbedringspotensial når det kommer til digital utnyttelse og bruk av teknologiske virkemidler i offentlig forvaltning.
Offentlig sektor skiller seg noe ut fra privat sektor i hovedsak grunnet eierskapet som ligger hos befolkningen. Offentlig sektor er eid av alle borgerne, er bygget opp med lover og regler som ivaretar demokratiske prinsipper som likebehandling, frie valg (Rainy mfl., 1976). Dette betyr at de demokratiske verdiene dominerer saksprosessene og at det er et regelverk som tar for seg at likebehandlingen overholdes. Eierforholdet medfører at offentlig sektor ikke skal søke å øke profitten for eierne, men heller å yte en tjeneste til samfunnet uten å tjene penger.
Det skiller seg fra privat sektor (Anthony og Young, 2003). Det er også strenge krav til grad av åpenhet og redelighet, samt ivaretakelse av ulike parters interesser. Offentlig forvaltnings viktige oppgave blir og yte gode samfunnstjenester for sine borgere og ivareta deres interesser uten å tjene penger (Anthony og Young, 2003). Det er nettopp dette «Smart omsorg» er bygget opp på.
Jørgensen trakk så seint som i 2015 fram at det ikke er mye forskning på forskjellen mellom private og offentlige digitaliseringsprosjekter. Det er heller ingen data eller funn som viser indikatorer på forskjellige suksessfaktorer mellom private og offentlige digitaliseringsprosjekter. Men på tross av dette mener Jørgensen (2015) at det likevel finnes en del variasjon på offentlig og privat sektors erfaringer med å gjennomføre digitaliseringsprosjekter. En av de største forskjellene Jørgensen (2015) trekker fram er differansen i prosjektenes levetid. Private digitaliseringsprosjekter er oftere gjennomført på kortere tid. En mulig årsak til at offentlige prosjekter drar ut i tid kan være nevnte kravet til demokratiske avgjørelser og åpenhet. Dette er en interessant spenning, da langvarige prosjekter også har vist seg å øke risikoen for å mislykkes (Huang og Han, 2008). Hensynet til rask fremgang og ivaretagelse av offentlige krav må derfor balanseres.
2.2.1 Innovasjon i offentlig sektor
Raisch og Birkinshaw (2008) trekker i sin bok «Organizational Ambidexterity» frem hvordan ulike organisatoriske forhold påvirker holdningen til innovasjon og utnyttelse i organisasjoner.
Innovasjon stammer fra det latinske ordet innovere (å fornye eller lage noe nytt), og defineres som: «En ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse eller organisasjonsform som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske verdier» (Stortingsmelding nr. 7 (2007-2008) s. 13). Raisch og Birkinshaw (2008) fremmer hvordan innovasjon og evnen til å se muligheter i stor grad kan defineres ut ifra organisasjonens organisatoriske rammer og de institusjonelle og organisatoriske trekkene innad i organisasjonen. I lys av dette vil det derfor bli interessant å se hvordan Bergen kommune og «Smart omsorg» ble organisert seg for å tilrettelegge for digitalisering i form av strukturer, muligheten for utforskning og innovasjon, samt hvilke organisatoriske aspekter som lå til grunn og muliggjorde at «Smart omsorg» ble agendasatt.
Innovasjon blir også av regjeringen trukket fram som en nøkkel for å sikre høyere grad av effektivitet og samfunnsnytte (Stortingsmelding nr. 26, 2015-2016). Selv om Norge som stat ligger i verdenstoppen når det kommer til bruken av digitale virkemidler (OECD, 2017) blir det understreket hvor viktig innovasjon og digital innovasjon er med tanke på en potensiell framtid der ressursene avtaler og behovene blir større (Stortingsmelding nr. 7, 2007-2008 og Stortingsmelding nr. 23, 2012-2013). Innovasjonen og digitaliseringen må derfor bidra til å skape fremtidige gevinster, bedre tjenester, økonomiske verdier og samfunnsnytte (Stortingsmelding nr. 26, 2015-2016). Også Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og produktivitetskommunisjonen (NOU 2016:3) belyser og etterspør viktigheten av et høyere effektiviseringsbehov i offentlig tjenesteyting (NHO, 2015). Høyere effektivitet og bedre ressursbruk er helt essensielt i møte etterspørselsvekst etter offentlige tjenester, demografiendringer og høyere krav fra næringsliv og multilaterale forbindelser (NOU 2016:3 og stortingsmelding nr. 29, 2016–2017, s. 5).
Digitalisering i kommunal sektor kan i hovedsak deles inn i to kategorier, selv om de til dels overlapper og påvirker hverandre. Det første er digitalisering med hensikt å automatisere og effektivisere interne arbeidsoppgaver. Den andre er hvordan digitalisering fungerer som en støtte for den menneskelige ressurser som en del av tjenestetilbudet (Forskningsrådet og
DAMVAD, 2012). Det er stor variasjon på kommunalt nivå i hvordan man velger å stille seg til fornyelse og digitalisering. Variasjonen kan skyldes ledelse eller liten vilje til å benytte ny teknologi (Krekling, 2017).
En innovasjonsallianse med blant annet kommunesektorens organisasjon (KS) i spissen fremhever noe av utfordringene med digitalisering i kommunal sektor. Blant fremhever de at det er en manglende forståelse for innovasjon, lite resultatorientert ledelse og dårlig fordelingen av oppgaver mellom stat og kommune (Forskningsrådet og DAMVAD, 2012). I rapporten utgitt av forskningsrådet (Forskningsrådet og DAMVAD, 2012) kommer det frem at flere aktører mener politikere belønnes for regelverk og politisk kontroll snarere enn innovasjon og digital nytenking. Dette er igjen med å påvirke andre sektorer og kan føre til mangel på frihet og innovasjonskultur. Samtidig peker rapporten på at det er usikkerhet rundt hvem som tar ansvar for innovasjon i offentlig sektor. Det argumenteres for at en rekke departementer ikke er tilstrekkelig involvert i hva som skjer, eksempelvis i kommunesektoren, selv om de burde hatt en sentral og aktiv rolle. Uten en samlet ledelse og strategi for digitalisering sted fremstår alt for tilfeldig og personavhengig (Forskningsrådet og DAMVAD, 2012).
2.2.2 Digital agenda for Norge
For å svare på dette har styresmaktene de siste ti årene gitt ut to stortingsmeldinger under
«Digital agenda for Norge». Den første kom i 2011-2012 under Stoltenbergregjeringen og den andre i 2015-2016 under Solbergregjeringen (Stortingsmelding nr. 23, 2012-2013 og stortingsmelding nr. 27, 2015-2016). Stortingsmeldingen nr. 27 har mange fellestrekk med stortingsmelding nr. 23, men er av nyere form, samtidig som den understreker fem viktige hovedprioriteringer om digitalisering. Følgende satsningsområder fra stortingsmelding nr. 27 (2015-2016) er sentrale for å få innsikt i hvilke prioriteringer som påvirker digitaliseringsfremdriften av offentlig sektor.
1. Brukervennlighet.
Regjeringen ønsker at brukeren skal stå i sentrum for all digital utvikling.
Tjenestene skal bygges opp under en brukervennlighet som er sammenhengende og helhetlig på tvers av sektor
2. Innsatsfaktor for innovasjon og produktivitet.
Med bruk av effektive IKT løsninger håper regjeringen på økt samfunnsproduktivitet og økt konkurranseevne til næringslivet. Regjeringen ønsker å tilrettelegge for økt gevinstrealisering av digitalisering gjennom å
«tilpasse regelverk og investering i førsteklasses digital infrastruktur».
3. Styrket digital kompetanse og deltakelse.
For å sikre tilstrekkelig utnyttelse av de digitale fremskrittene vil regjeringen også styrke den digitale kompetansen blant arbeidsgivere og befolkningen.
Digital kompetanse ønsker derfor å innføres i grunnopplæringen.
4. Effektiv digitalisering i offentlig sektor.
For å realisere de gevinstene som digitaliseringen gir ønsker regjeringen at alle digitaliseringsprosjekter skal koordineres, organiseres og planlegges på et profesjonelt nivå og at private aktører skal involveres når det er hensiktsmessig.
5. Godt personvern og god informasjonssikkerhet.
Personvern og informasjonssikkerhet, samt viktigheten av befolkningens råderett over egne personopplysninger nevnes flere ganger. I håp om å oppnå tilstrekkelig tillit til digitale tjenester ønsker regjeringen at personversinformasjon skal være en del av alle offentlige IKT-tjenester.
Et annet moment som trekkes fram i stortingsmeldingene er prinsippet om sektoransvar og ministerstyre der hvert enkelt departement har ansvar for å planlegge og koordinere hvordan digitaliseringen skal sees ut i sin egen sektor (Stortingsmelding nr. 27, 2015-2016). Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har, med digitaliseringsministeren, et overordnet ansvar for digitalisering, men har ikke beslutningsmyndighet som kan overstyre andre departementer eller etater i andre sektorer. Ved siden av dette er det etablert ulike fagorgan med spesialisering inn mot KMD. For digitalisering er Difi opprettet, et organ som jobber strategisk mot mer omfattende, helhetlig digitalisering av Norge. Difi ønsker å omstille
offentlig sektor mot mer nasjonale digitale fellesløsninger. De drifter blant annet mange nasjonale digitale fellestiltak som Digital postkasse og Norge.no (Difi, 2018).
Over halvparten av alle sysselsatte i Norge jobber i offentlig sektor, med andre ord kan verdiene av teknologiutnyttelse i offentlig sektor bli svært store om det gjøres riktig.
Regjeringen, gjengitt av Krekling (2017), hevder kommunene sparer 29 milliarder kroner innenfor helse, utdanning og andre kommunale samfunnstjenester dersom effektiviteten og ressursbruken av de teknologiske verktøyene hadde vært optimal (KMD, 2016).
2.3 BERGEN KOMMUNE OG SMART OMSORG
Bergen kommune er Norges nest største i folketall med sine 281 190 innbyggere (Bergen kommune, 2019). Om demografiutviklingen fortsetter i vestlandshovedstanden vil antall eldre over 80 år dobles innen 2040 (Hovland og Knudsen, 2017). Om kommunen skal opprettholde dagens nivå på omsorgstilbudet vil antallet sykehjemsplasser og helsepersonell måtte dobles og helsebudsjettet utvides med 3,3 milliarder kroner innen 2040. Kommunen hevder derfor at det må foretas en endring for at helsetjenesten skal være bærekraftig i fremtiden. (Hovland og Knudsen, 2017). Regjeringen ser også at flere og flere helsetjenester må endres for å møte fremtidige endringer i demografi. Igjennom stortingsmeldingen om primærhelse fastslår Regjeringen at «for å kunne opprettholde den norske velferdsmodellen må kommunenes helse- og omsorgstjenester gjennom en omfattende omstilling» (Stortingsmelding nr. 29, 2016–2017, s. 5).
«Smart omsorg» kan knyttes opp mot Regjeringens ønske om omstilling. Et prosjekt som ønsket å modernisere og utvikle helse- og omsorgstjenestene i kommunen (Hovland, 2017).
prosjektet ønsket å bruke digitale løsninger til å gjøre Bergen til en mer innovativ og fremtidsrettet kommune som kan bidra til det overordnede målet om bedre tjenester for innbyggerne og bedre arbeidshverdag for de ansatte. Fokuset for prosjektet var å sikre best mulig utnyttelse for pengene kommunen har til rådighet (Hovland, 2017).
Vedlegg 1 i denne oppgaven viser organiseringen til hele Bergen kommune. Dette gir et godt overblikk og viser hvor byrådsavdelingen for helse og omsorg organisatorisk er plassert.
«Smart omsorg» hører inn under ansvarsområdet til Byrådsavdelingen for helse. Figur 3 viser hvordan byrådsavdelingen for helse og omsorg er organisert per 01.01.2019. «Smart omsorg»
var aktivt fra 2015-2018 og er derfor ikke tegnet inn i dette organisasjonskartet fra 2019. På tross av eventuelle endringer i organisasjonskartet de siste to årene kan det tenkes at «Smart omsorgs» prosjektgruppe var underlagt «seksjon for innovasjon og helse» tett på kommunaldirektøren. Som oppgaven vil komme nærmere inn på var det et politisk skifte i perioden «Smart omsorg» prosjektet var aktivt. Byrådet Smith-Sivertsen var et mindretallsbyråd utgått av Høyre og Frp fra 2014–2015, før Byrådet Schjelderup kom inn i 22.
oktober 2015 og satt i et flertallsbyråd utgått av Arbeiderpartiet, KrF og Venstre fram til 2019.
Dette politiske skiftet har ikke hatt store påvirkninger på prosjektet, men vil bli nevnt ved noen få anledninger.
«Smart Omsorg» fikk bevilget midler fra Bergen bystyre den 24. juni 2015 og ble vedtatt som et prosjekt med sluttdato i 2018. Fokuset for «Smart omsorg» var hele tiden å sikre best mulig utnyttelse for disse pengene (Hovland, 2017). Bergen kommune (Bergen kommune, 2016b)
FIGUR 03: ORGANISASJONSKART AVDELINGEN FOR HELSE OG OMSORG (BERGEN KOMMUNE, 2019) BYRÅD
POLITISK RÅDGIVER
KOMMUNALDIREKTØR
SEKSJON FOR INNOVASJON OG HELSE
SEKSJON FOR KVALITET OG MESTRING
SEKSJON FOR ORGANISASJON
HR OG AREAL
SEKSJON FOR ØKONOMI- OG KONTRAKTSSTYRING
MEDISINSK FAGSJEF
ETAT FOR HJEMME- BASERTE TJENESTER
ETAT FOR HELSETJENESTER
ETAT FOR FORVALTNING
ETAT FOR SYKEHJEM
FANA OG YTREBYGDA
HJEMMEBASERTE TJENESTER
HJEMMEBASERTE TJENESTER
HJEMMEBASERTE TJENESTER
FORVALTNINGSTJENESTEN
21 SYKEHJEM OG ALDERSHJEM HABILITERINGS- OG
REHABILITERINGSTJENESTEN
HABILITERINGS- OG REHABILITERINGSTJENESTEN
HABILITERINGS- OG REHABILITERINGSTJENESTEN
HABILITERINGS- OG REHABILITERINGSTJENESTEN
FORVALTNINGSTJENESTEN
FORVALTNINGSTJENESTEN
FORVALTNINGSTJENESTEN
FASTLEGER OG FYSIOT.
ENHET FOR AKTIVITET OG MESTRING
ENHET FOR AKTIVITET OG MESTRING
ENHET FOR AKTIVITET OG MESTRING
ENHET FOR AKTIVITET OG MESTRING
LEVERANDØRER AV HJEMMETJENESTE
PRIVATE OG IDEELE ALDERS OG SYKEHJEM
ENHET FOR SYKEHJEMSMEDISIN ARNE OG ÅSANE
BERGENHUS OG ÅRSTAD
LAKSEVÅG OG FYLLINGSDALEN
BYOMFATTENDE TJENESTER
PRIVATE LEVERANDØRER
2 HJEMME- BASERTE TJENESTER
ENHET FOR AKTIVITET OG MESTRING
LEVERANDØRER AV BPA
21 ALDERSHJEM OG SYKEHJEM
omtaler selv prosjektet som et fremtidsrettet program som skal ha brukeren i sentrum. I beskrivelsene fokuseres det på forebygging og det å kunne anse brukere og innbyggere som ressurser i stedet for begrensninger (Bergen kommune, 2016b) «Smart omsorg» arbeidet etter to hovedprinsipper. «Brukeren i sentrum» og «utnyttelse av gevinster». Brukeren skal stå i sentrum for satsingene og tiltakene som innføres skal så langt som mulig føre til bedre gevinstutnyttelse og bedre kvalitet på tjenestene (Bergen kommune, 2016b).
Eksempler på tiltak er digital journalføring for hjemmesykepleiere, alarmmatter på gulvet for demente og utviklingshemmede slik at man får beskjed når de står opp av sengen, opprettelse av et responssenter som tar imot utløste alarmer og sørger for at innbyggerne får nødvendig hjelp osv. Dette innebærer blant annet at flere innbyggere skal gjøres selvhjulpne gjennom tiltak som gir hjelp til selvhjelp. Ved utviklingen av tjenestetilbudet skal det vektlegges tjenester som forebygger og rehabiliterer (Bergen kommune, 2016b).
Når det kommer til å unytte gevinstene så var en viktig forutsetning at programmet skulle bidra til å øke inntektene eller redusere utgiftene samtidig som kvaliteten på tjenestene forsøkes opprettholdt eller forbedret. Dette var, ifølge kommunen, en forutsetning for å kunne satse på et slikt prosjekt (Hovland, 2017). Dette kan for eksempel gjøres ved å legge til rette for at ansatte kan bruke mindre tid på administrasjon og mer av sin arbeidstid sammen med brukerne.
2.3.1 «Smart omsorgs» organisering
«Smart omsorg» var organisert som et modern2iseringsprogram med et eget programkontor (Knudsen og Hovland, 2017). Programmet hørte innunder byrådsavdeling for helse og omsorg, men visse små deler av programmet er sektoroverskridende og det var derfor flere avdelinger i kommunen som bidro. Figur 4 viser prosjektets eget organisasjonskart. Ifølge Knudsen og Hovland (2017) var det byrådet som var offisiell bestiller av «Smart omsorg» og øverste leder for prosjektet var byråden for helse og omsorg i Bergen kommune. Øverste administrative
leder var kommunaldirektøren og programlederen har igjen ansvar for å rapportere til kommunaldirektøren.
Programkontoret var organisert med en programleder og fem koordinatorer for prosjektets delprogrammer. I delprogrammene var det igjen flere mindre prosjekter som var knyttet opp mot de ulike delprogrammene sine mål som vist i figur 5. Kommunaldirektørens ledergruppe, samt representanter fra tillitsvalgte og vernetjeneste, utgjorde programmets styringsgruppe.
Det siste året var også direktør for seksjon for digitalisering og innovasjon og kommunaldirektør for byrådsavdeling for finans, innovasjon og eiendom faste medlemmer av styringsgruppen. Enkelte prosjekter har også hatt egne styringsgrupper.
Programmet har i
hovedsak fem
delprogrammer og satsningsområder som de ønsker å sette fokus på. Første satsningsområde
er ønsket om at nye tjenester og bruk av ny teknologi skal bidra til at innbyggere med hjelpebehov kan bo lengere hjemme. Prosjektet ser også på mulighetene for mer bruk av digitale virkemidler når det kommer til tjenestedesign for barn og unge, moderniserte
FIGUR 4: ORGANISASJONS- OG STYRINGSSTRUKTUR FOR «SMART OMSORG» (BERGEN KOMMUNE, 2016B).
FIGUR 5: ORGANISASJONS- OG STYRINGSSTRUKTUR FOR «SMART OMSORG» (BERGEN KOMMUNE, 2016B).
tjenester for utviklingshemmede som kan bidra til at de ansatte kan bruke mer tid med brukerne og modernisert forvaltning i møte med befolkningen. Målet til kommunen er en fullskala digitalisert selvbetjening for brukere og pårørende, hvor også resultatet av saksbehandlingen er tilgjengelig elektronisk. Siste satsning fra «Smart omsorg» var ønsket om å digitalisere en større del av papirer, kontrollskjema og kvalitetssikringssystemer under et delprosjekt som ble kalt for «digitalisere helse og omsorg».
3. TEORI
Denne oppgaven ønsker å svare på hva som kjennetegner agendasettingen og utformingen av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor. For å finne svar på dette benyttes et teoretisk rammeverk som bidrar til å gi perspektiv og forklaring oppgavens empiri. Med teoretisk rammeverk menes det, ifølge Roness (1997, s. 11), «en forestilling eller forklaring om sammenhenger mellom forskjellige fenomen». Hatch (2001) beskriver teori som et forsøk på å forklare et segment av erfaring i verden ved bruk av begreper og erfaringer ved tidligere hendelser. Christensen (mfl., 2015, s. 1) hevder at «en organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor forutsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og offentlige beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering og virkemåte».
I dette kapittelet vil oppgaven først legge ut om begrepet digitalisering. Begrepet digitalisering er sentralt i oppgaven. For å forstå hva digitalisering innebærer, hvordan det settes på agendaen og utformes i prosjekt trengs begrepet å defineres. I det følgende vil digitalisering defineres. Det vil også gis en avklaring på hva som er status på digitalisering i offentlig sektor i Norge.
Deretter tar oppgaven for seg policymodellen med vekt på modellens to første faser som beskriver hvordan prosjektet «Smart omsorg» kom på agendaen og utviklet sin policy og innhold. Avslutningsvis vil det legges ut om NATO-modellen utarbeidet av Hood og Margetts (2007) som vil brukes som et analytisk rammeverk i studien. Modellen beskriver ulike virkemidler som staten og organisasjoner kan ta i bruk for å iverksette og gjennomføre transformasjonsprosesser og ulike digitaliseringsprosjekter. Ifølge Choi og Chandler (2015) er ikke modellen mye brukt i studier av offentlige organisasjoner og digitaliseringsforskning.
Dette selv om enkelte sentrale organisasjonsforskere (March, 1991. Lember mfl., 2018) har pekt på at å utforske og utnytte teknologi i vår tid er helt sentralt for å kunne utvikle offentlige organisasjoner.
3.1 DIGITALISERING
Digitalisering brukes for å omtale konverteringen av analoge data til digitale data. Men flere og flere omtaler det også om innføring av digitale verktøy på prosesser som tidligere har
foregått uten eller med mindre grad av digitale hjelpemidler. Ifølge Kagermann (2014) er digitalisering nettverket som etableres imellom mennesker og maskiner. Et uavbrutt møte mellom den virkelige og virtuelle verden som er muliggjort av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Digitalisering innebærer å tilby enkle, effektive og pålitelige tjenester for alle brukere. Ofte assosieres digitalisering med implementering av ny teknologi for å effektivisere en arbeidsprosess. Likevel omfatter digitalisering mer enn å omdanne analog informasjon til digital. Det handler også om automatisering og redesign av eksisterende prosesser, eller endringer i fortningsmodell (Kagermann, 2014).
Digitalisering har mange nærliggende begreper. Eksempler på nærliggende begrep til digitalisering er IKT, informasjonsteknologi (IT), digital transformasjon, digitale systemer, digitale løsninger, teknologi, digital teknologi, digital forvaltning og e-forvaltning. Hva som legges i disse begrepene varierer. Fellesnevneren er at de omtaler endringer som omhandler digitalisering, imens forskjellen ligger i omfanget av og hvor digitalisering foregår, for eksempel i én organisasjon eller hele samfunn. I offentlig sektor vil digitalisering ofte være synonymt med å digitalisere en tjeneste og åpne opp for økt grad av selvbetjening for innbyggerne med hjelp av teknologiske virkemidler (Westeren, 2015).
Mange av de største bidragene i forskningen om digitalisering i offentlig sektor har vært rettet inn mot hvordan digitalisering skjer som en naturlig utvikling over tid (Fountain, 2001 og Margetts og Dunleavy, 2013.). Lember mfl. (2018) hevder det har vært for lite konkret forskning på hvordan bestemte offentlige organisasjoner oppdager, lærer og iverksetter ny teknologi igjennom digitaliseringen og at forskningen på dette området kan bli for generell.
Likevel har det vært noen spesifikke tematikker innenfor den offentlige digitaliseringssektoren som har blitt gitt større oppmerksomhet, som e-forvaltning (Grönlund og Horan, 2005) og digital innovasjon (Osborne og Brown, 2014).
Myndighetene definerer digitalisering som «å benytte teknologi til å fornye, forenkle og forbedre» i digitaliseringsrundskrivet fra Kommunal- og Moderniseringsdepartementet (2016, s. 2). Her bærer tonen i myndighetenes definering preg av å være en normativ positiv formulering som antyder at digitalisering «forenkler og forbedrer». Dette er høyst diskuterbart da digitalisering ikke alltid kan hevdes å fremme forenkling. I rapporten ”Status
digitalisering i offentlig sektor” (Difi, 2016) konkluderes det at digitaliseringen ikke går raskt nok og at den utvikler seg negativt på enkelte områder. Det er imidlertid store fremskritt i satsningen på digitale fellesløsninger. Opprettelsen av en egen digitaliseringsministerpost i januar 2019 kan sees på som et svar på regjeringens ønske om større satsning på digitale løsninger.
Definisjonen, som oppgaven vil ta utgangspunkt i, spesifiserer konteksten i større grad ENN nevnte beskrivelser. “Digitalization covers the adaptation of the public sector to completely embrace and imbue electronic delivery at the heart of the government business model, wherever possible», Margetts og Dunleavy (2013, s. 6).
3.2 STRØMNINGSPERSPEKTIVET
Som ramme for analyse og presentasjon av data vil oppgaven benytte seg av teorien rundt
«strømningstankegang». Strømningsperspektivet ser på en overordnet beslutningsprosesser og deler dem opp i fire deler, kalt strømmer. Med dette perspektivet kan en analysere hva som kjennetegner en beslutningsprosess, i dette tilfellet beslutninger rundt «Smart omsorg»
og knytte de opp mot de fire ulike strømmene. De fire strømmene er strømmer av problemer, løsninger, beslutningsmuligheter og deltakere. Strømmene er uavhengige av hverandre, men kan i løpet av en beslutningsprosess innfiltres i hverandre på ulike måter (Cohen mfl., 1972.
Olsen, 1978).
Den første strømmen, «en strøm av problemer» blir av Olsen (1972) definert som oppfatninger om avstanden mellom hvordan noe faktisk er og hvordan man hevder eller mener det bør være. Hvordan problemer oppstår og hva som er årsaken til problemet kan variere. I noen situasjoner kan problemene ligge latente og i det skjulte, mens de andre ganger kan være mer synlige og kritiske. En problemformulering resulterer i at det settes krav som følge av de utfordringene som problemet gir. I et politisk perspektiv settes ofte disse problemformuleringene fra opposisjonen eller fra folket igjennom media. Dette kommer av at opposisjonen, media eller folket ofte har en annen problemoppfatning da de ikke er i samme posisjon. Ulike aktører og posisjoner kan resultere i ulike synspunkter om hva problemet er og hvor kjernen til problemet ligger. Et sentralt problem i denne studien er derfor hvordan Bergen kommune tilpasser seg et stadig større press på kommunens
helsetjenester grunnet manglende effektivitet og kvalitet, samt hvordan de best mulig anvender ny teknologi i denne prosessen.
Ut fra ulike problemdefinisjoner oppstår «en strøm av løsninger», som ofte kommer som en reaksjon på problemene som har oppstått tidligere. Olsen (1978) omtaler hvordan denne fasen produserer verktøy som må vedtas og iverksettes for å løse problemet. I noen tilfeller kan også situasjonen og problemet være såpass uavklart at enkelte aktører ikke blir gjort bevist på problemet før en løsning blir presentert. På den andre siden kan det finnes «en strøm av løsninger,» før en har oversikt eller har et klart bilde av problemet. For eksempel kan dette være løsninger som handler om å effektivisere og spare penger, der dette egentlig ikke er et mål eller har tilknytning opp mot et problem i utgangspunktet.
I denne studien vil det være flere interessante momenter knyttet opp mot teorien om «en strøm av løsninger». På et overordnet nivå er det interessant å se hvor bevisst Bergen kommune var på at «Smart omsorg» var et konkret svar på presset på helsetjenesten som hadde blitt stilt i kommune. Det kan også være slik at digitalisering var en løsning som var der, og digitalisering i seg selv var vel så viktig som problemet. Samtidig er det høyest interessant å se hvilke digitale løsninger «Smart omsorg» valgte når prosjektet ble satt på agendaen og utformet.
Med teorien om «strømmen av beslutningsmuligheter» vil det forventes at aktørene skal fatte et vedtak eller en beslutning (Cohen mfl., 1994, s. 27). I en slik beslutningsfase er det gjerne et begrenset sett med aktører, i motsetning til for eksempel fasen med «en strøm av løsninger».
Avslutningsvis nevner Cohen mfl. (1994) «en strøm av deltakere». Deltakere vil si ulike aktører som bidrar med problemer, løsninger eller ferdigheter i løpet av beslutningsprosessen.
Deltakere er enkeltindivider med ulike identiteter og forventinger, og disse deltakerne konkurrerer gjerne for sin sak og kjemper for saken de ønsker å prioritere. Hvem som deltar og i hvilken grad de deltar er sentrale momenter som oppgaven vil se til. Deltakerne kan også ha svært forskjellige bakgrunner og vil derfor ta med seg ulike ressurser og ferdigheter inn i prosessene (Olsen, 1978). I lys av «Smart omsorg» kan det forventes at enkelte aktører vil
være sterkere representert enn andre, og at enkeltpersoner eksempelvis må melde seg ut av prosessen underveis grunnet kapasitet og andre prioriteringer. Man kan også forvente at det vil være et stort mangfold av aktører i agendasettingsfasen, da det er rimelig å tro at sentrale aktører ønsker høy oppslutning i startfasen. Imens det i policyutformingsfasen og seinere i beslutningsfasen vil være et mer begrenset antall aktører, blant annet fordi det vil være lettere å skape enighet i en mer begrenset gruppe av aktører.
Et annet viktig element i strømningsperspektivet er ifølge Olsen (1978) viktigheten av å se beslutningene i kontekst av forholdene de ble tatt i. Enkeltpersoner kan ha helt ulik bakgrunn og se ulikt på viktigheten av den aktuelle prosessen som foregår. Man kan dermed anta at de aktørene som har høyest påvirkning på en prosess også er den aktøren som bruker mest ressurser på den aktuelle prosessen og i mindre grad er distrahert av andre parallelle prioriteringer. Vi kan ut ifra dette teoretiske perspektivet dermed forvente at «Smart omsorg»
vil kjennetegnes av en eller flere problemoppfatninger, «en strøm av problemer» og «en strøm av løsninger» fra ulike aktører med ulike oppfatninger. Selv om de ulike strømmene kan komme systematisk, trenger det ikke nødvendigvis være slik at problemet kommer først og deretter løsningen. Poenget med perspektivet at det er forskjellig når og hvordan de ulike strømmene møtes (Howlett mfl., 2009).
3.3 POLICYSIRKELEN
Å definere innholdet i politikk og politiske beslutninger, blir ofte regnet som en omfattende og kompleks prosess med en mengde forskjellige beslutninger med potensielt mange ulike aktører. Spesielt utformingen av offentlig politikk kan være komplisert. En måte å forstå hvordan utforming av politikk foregår er å forenkle gjennom å se på dette som en prosess av nært beslektede faser, hvor "inputs" (problemer eller definisjoner) ender i "outputs"
(bestemte løsninger og resultater), i en nokså sekvensiell orden (Howlett mfl., 2009). Det er denne modellen som refereres til som policysirkel. Modellen kan deles opp i enda flere deler, men grunntanken i modellen er at den består av fem faser som bidrar til å abstrahere politisk aktivitet ned til ulike steg. Som vist gjennom strømningsperspektivet, er det ikke nødvendigvis slik at disse fasene kommer i en bestemt rekkefølge. Løsning kan komme før problem, men ofte sees modellen på som sekvensielle steg som visst i figur 06 (Howlett mfl, 2009). I direkte betydning kan det første leddet i navnet policysirkelen, «policy», defineres som politikken det
